周衛(wèi)陽(江蘇省蠶種所，江蘇無錫 214151)

《江蘇省蠶種管理辦法》(以下簡稱《辦法》)經(jīng)過修訂，于2020年8月3日經(jīng)江蘇省人民政府第62次常務(wù)會議討論通過，自2020年10月1日起施行[1-2]?！掇k法》的修訂是江蘇蠶種行業(yè)的一件大事，其貫徹落實為規(guī)范蠶種管理，促進江蘇省蠶桑絲綢產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，提供了強有力的法律保障。為加強《辦法》的宣傳貫徹，深入學(xué)習領(lǐng)會《辦法》精神，指導(dǎo)江蘇省的蠶種生產(chǎn)、經(jīng)營和管理工作，本文結(jié)合參與《辦法》草案的起草工作心得和學(xué)習體會，嘗試對《辦法》進行解讀，以饗讀者。

1 《辦法》修訂的意義

1.1 有利于江蘇省蠶桑絲綢產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展

蠶種是蠶桑絲綢產(chǎn)業(yè)的“芯片”，決定著蠶絲的產(chǎn)量和質(zhì)量；蠶種又是比較特殊的種子，具有“社會必須、用途單一、生產(chǎn)超前、需求多變”[3]等特點。另外，蠶種生產(chǎn)和保存環(huán)節(jié)多，技術(shù)要求高，處理不當，容易死亡。農(nóng)村蠶桑生產(chǎn)如果缺少蠶種，又容易造成蠶農(nóng)的經(jīng)濟損失，易引發(fā)社會問題，而且蠶桑產(chǎn)業(yè)本身也是一項高效特色產(chǎn)業(yè)。因此，各級黨和政府十分重視蠶種業(yè)的法治建設(shè)，實踐也證明只有加強法治建設(shè)，才能保障蠶種生產(chǎn)的規(guī)范化和科學(xué)發(fā)展，維護蠶農(nóng)利益，推進發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村振興。近年來，蠶種行業(yè)面臨一些設(shè)施裝備陳舊老化、綜合性狀優(yōu)秀品種很少、科技進步速度緩慢、現(xiàn)代化發(fā)展程度很慢等新情況和新問題，迫切需要通過規(guī)范管理和政策扶持，促進蠶種業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

1.2 為新時代蠶種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了法律保障

第一，《辦法》的修訂是江蘇省蠶桑絲綢產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要。鞏固蠶種生產(chǎn)基礎(chǔ)，加強蠶遺傳資源保護和新蠶品種選育，規(guī)范蠶種生產(chǎn)、經(jīng)營和管理，促進蠶種業(yè)的現(xiàn)代化建設(shè)，保障蠶種生產(chǎn)科技進步和現(xiàn)代化發(fā)展的進程，通過立法扶持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)蠶種業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，促進江蘇省蠶桑絲綢產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。第二，《辦法》的修訂是規(guī)范蠶種生產(chǎn)經(jīng)營管理的需要。隨著國家依法治國和“放管服”改革的不斷推進，以及蠶桑絲綢經(jīng)營管理體制和政府行政管理機構(gòu)的改革，蠶桑產(chǎn)業(yè)的省級主管部門發(fā)生了多次變化，需要對管理機構(gòu)作出相應(yīng)的調(diào)整。另外，隨著社會主義市場化進程的推進，蠶種管理工作出現(xiàn)了新情況、新問題，如蠶種市場主體逐步多元化，蠶種經(jīng)營出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)銷售、委托銷售、代理銷售等多種方式；加上市場上假冒偽劣、品種混雜等蠶種質(zhì)量問題時有發(fā)生，影響了蠶桑生產(chǎn)安全，極易引發(fā)社會矛盾，有必要完善監(jiān)管制度，規(guī)范蠶種生產(chǎn)經(jīng)營行為，保障蠶種產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。第三，《辦法》的修訂是加強蠶種業(yè)法治化建設(shè)的需要。國家和各蠶桑主產(chǎn)省(區(qū))均高度重視蠶種管理的法制化建設(shè)，《中華人民共和國畜牧法》[4]將蠶納入調(diào)整范圍，農(nóng)業(yè)部也制定了《蠶種管理辦法》[5]，這些均為江蘇省修訂《辦法》提供了充分的依據(jù)。近年來，浙江、廣西、四川、重慶、安徽等蠶桑主產(chǎn)省(區(qū)、市)制定或修訂了蠶種管理地方性法規(guī)或政府規(guī)章，為江蘇省《辦法》的修訂工作提供了參考。結(jié)合江蘇省蠶桑產(chǎn)業(yè)特點和蠶種管理工作實際，適時修訂《辦法》是實現(xiàn)蠶種法治化管理的重要保證，也可為行政管理部門依法行政提供政策依據(jù)。

2 《辦法》修訂的背景、依據(jù)和過程

2.1 修訂的背景

江蘇省蠶桑產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位是“精品蠶桑”，蠶桑產(chǎn)業(yè)是江蘇省的高效特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在脫貧攻堅、農(nóng)民致富、鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮了重大作用。據(jù)我們了解，目前蠶桑產(chǎn)業(yè)涉及全省13個市、40余個縣(市、區(qū))，養(yǎng)蠶農(nóng)戶約30萬戶，桑園面積3.5萬hm2，年飼養(yǎng)蠶種約100萬張，生產(chǎn)鮮繭4萬t，蠶繭規(guī)模全國第4位，是全國乃至世界優(yōu)質(zhì)蠶繭生產(chǎn)基地，每667 m2桑園年綜合經(jīng)濟效益5 000元以上，年繭款收入約30億元；有蠶種生產(chǎn)企業(yè)18家，年產(chǎn)銷一代雜交蠶種約80萬張，蠶種質(zhì)量在全國處于先進水平。

隨著江蘇省社會形勢發(fā)生深刻的變化，制度建設(shè)必須完善，原《辦法》存在一些不適應(yīng)：一是主管部門的變化。1998年江蘇省頒布《辦法》時，行政主管部門是江蘇省繭絲綢行業(yè)總會，蠶桑工作主管部門后來幾經(jīng)變化，到2007年明確為江蘇省農(nóng)林廳，現(xiàn)在是江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳。二是對新形勢的不適應(yīng)?！掇k法》頒布已經(jīng)22年，原來的內(nèi)容有較多計劃經(jīng)濟成分，強調(diào)蠶種的統(tǒng)一經(jīng)營和統(tǒng)一管理，生產(chǎn)經(jīng)營體系、管理體系、管理工作等內(nèi)容已不適應(yīng)新形勢發(fā)展的要求，必須做相應(yīng)的調(diào)整。三是依法行政的需要。由于《中華人民共和國畜牧法》和2006年中華人民共和國農(nóng)業(yè)部頒布的《蠶種管理辦法》，面向全國適用，規(guī)定原則性比較強，但操作性和針對性不夠強，有必要針對江蘇省的蠶種實際特點做出具體規(guī)定，以促進江蘇省蠶種管理工作的法治化水平。

2.2 修訂的依據(jù)

《辦法》修訂的主要法律依據(jù)一是2015年修正的《中華人民共和國畜牧法》，二是中華人民共和國農(nóng)業(yè)部頒布的《蠶種管理辦法》，三是《江蘇省種子管理條例》；同時《辦法》的重新修訂還參照了蠶桑重點省如廣西區(qū)、浙江省、四川省的蠶種管理條例，并結(jié)合了江蘇省蠶桑產(chǎn)業(yè)的實際情況。

2.3 修訂的原則和過程

2.3.1 修訂的原則 《辦法》的修訂遵循地方立法的基本原則，堅持科學(xué)立法、民主立法和依法立法的原則，更加強調(diào)公益服務(wù)、政策扶持和生產(chǎn)安全，維護合法權(quán)益，有利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！掇k法》的修訂依據(jù)上位法[4-5]，結(jié)合江蘇省的產(chǎn)業(yè)特點，根據(jù)問題導(dǎo)向，調(diào)整了管理體系，明確了管理機構(gòu)、管理內(nèi)容和扶持政策。修訂后的《辦法》具有科學(xué)性、合理性和操作性強等優(yōu)點。厘清了生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和管理者的關(guān)系，明確了各自的職責、權(quán)利和義務(wù)，有利于釋放企業(yè)活力和提升江蘇省蠶種業(yè)的市場競爭力。

2.3.2 修訂的過程 2020年年初江蘇省人民政府把修訂原《辦法》列入了政府立法計劃，并由江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳承擔起草修訂工作。一是加強組織領(lǐng)導(dǎo)。江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳成立了立法專班，法規(guī)、種業(yè)、計財?shù)认嚓P(guān)處室參加，辦公室設(shè)在江蘇省蠶種所，負責計劃制定、資料收集、調(diào)查研究、《辦法》起草工作。二是認真開展立法調(diào)研。江蘇省蠶種所很早就啟動了《辦法(草案)》修訂調(diào)研和起草準備工作，多次組織專項座談討論，聽取生產(chǎn)經(jīng)營單位、使用者、技術(shù)推廣部門、管理部門、高校和科研院所等各方面的意見。2017—2019年分別赴廣西、四川、浙江等蠶桑主產(chǎn)省(區(qū))調(diào)研和學(xué)習，吸取省外立法經(jīng)驗；省內(nèi)重點在南通、鹽城市開展了調(diào)研，在此基礎(chǔ)上對文稿進行了多次修改。三是廣泛征求各方意見。2020年江蘇省人民政府將《辦法》列入計劃后，江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳法規(guī)處將《辦法(草案)》及時向江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳相關(guān)處室、市縣有關(guān)蠶種行政管理主管部門、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、蠶種生產(chǎn)企業(yè)、繭絲綢龍頭企業(yè)、高校和科研院所進一步征求意見，吸納了許多寶貴意見和建議，《辦法》起草小組在認真聽取、征求各方意見的基礎(chǔ)上，多次召開會議進行研討，對《辦法(草案)》不斷進行修改、補充和完善，形成了《辦法(草案)》的正式文本提交江蘇省人民政府。江蘇省司法廳又組織專家多次反復(fù)修改，充分征求各市(設(shè)區(qū))、省級編辦、發(fā)展改革、科技、財政、市場監(jiān)管等部門的意見，并召開座談會充分聽取蠶桑重點市、縣(市、區(qū))各方面的意見和建議，完成《辦法》的修訂工作。

3 《辦法》修訂的主要內(nèi)容

新修訂的《辦法》共6章37條，內(nèi)容與原《辦法》比較修改幅度很大，80%以上的內(nèi)容進行了修改，《辦法》從字里行間反映出鮮明的時代特色，與江蘇省蠶桑產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點相適應(yīng)，文字簡潔，可操作性較強，有3個顯著的變化：一是從過去的強調(diào)“統(tǒng)”變?yōu)橐婪ㄒ酪?guī)的“放”；二是從過去的強調(diào)“管理”變?yōu)楦幼⒅亍胺?wù)”；三是從過去的強調(diào)“罰則”變?yōu)楦又匾暋胺龀帧?。《辦法》適應(yīng)當前的新形勢，有利于解決當前出現(xiàn)的新問題，具體修改內(nèi)容如下。

3.1 適應(yīng)改革要求 明確了蠶種管理新體制

適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求和江蘇省改革實際，《辦法》將原來規(guī)定的由江蘇省繭絲綢行業(yè)總會統(tǒng)一負責全省蠶種管理工作，調(diào)整為由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門主管本行政區(qū)域蠶種工作的管理體制。同時規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)蠶種業(yè)發(fā)展的需要，加強對蠶種管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，將蠶種行政管理工作所需經(jīng)費列入同級政府財政預(yù)算，落實蠶遺傳資源保護、蠶種風險儲備等工作保障措施。發(fā)展改革、科技、財政、市場監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責，做好蠶種管理相關(guān)工作。蠶種生產(chǎn)者、經(jīng)營者可以依法自愿成立行業(yè)協(xié)會，為成員提供信息、技術(shù)、營銷、培訓(xùn)等服務(wù)，加強行業(yè)自律，維護成員的合法權(quán)益。

3.2 加強蠶遺傳資源保護 規(guī)范了蠶種生產(chǎn)經(jīng)營行為

《辦法》按照市場化發(fā)展的要求，規(guī)范蠶種管理行為，對蠶遺傳資源保護和品種選育推廣工作依法作出規(guī)定，對蠶種生產(chǎn)、經(jīng)營依法實行許可制度，規(guī)范了蠶種生產(chǎn)經(jīng)營行為。一是明確江蘇省人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當實施蠶遺傳資源保護，支持教學(xué)、科研、生產(chǎn)等單位進行蠶遺傳資源收集、整理、鑒定、保護和利用，制定、公布省級蠶遺傳資源保護名錄。設(shè)區(qū)的市人民政府可以根據(jù)本地區(qū)實際，制定、公布市級蠶遺傳資源保護名錄。要求縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對本地區(qū)的蠶遺傳資源進行監(jiān)測，保障蠶遺傳資源安全。二是明確江蘇省人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)設(shè)立蠶品種審定委員會，承擔蠶品種審定和蠶遺傳資源鑒定、評估工作。三是要求縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科技等部門根據(jù)本地區(qū)蠶種業(yè)發(fā)展的實際情況，組織有關(guān)單位開展蠶品種選育和改良工作，鼓勵相關(guān)企業(yè)開展蠶品種選育和改良。四是規(guī)定蠶種生產(chǎn)、經(jīng)營依法實行許可制度，從事蠶種生產(chǎn)、經(jīng)營應(yīng)當取得蠶種生產(chǎn)、經(jīng)營許可證；而且對當前網(wǎng)絡(luò)銷售和委托、代理供應(yīng)蠶種等方式作出了規(guī)范，要求經(jīng)營者健全蠶種質(zhì)量管理體系，嚴格執(zhí)行蠶種經(jīng)營技術(shù)要求，保證供應(yīng)的蠶種質(zhì)量符合規(guī)定標準，并開具銷售憑證。五是規(guī)定經(jīng)營的蠶種應(yīng)當附具產(chǎn)品合格證和完整的標簽，禁止經(jīng)營未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的蠶種，禁止使用虛假蠶種標簽，蠶種生產(chǎn)者、經(jīng)營者應(yīng)當建立生產(chǎn)、經(jīng)營檔案，保證可追溯。

3.3 突出保障措施 強化了產(chǎn)業(yè)扶持政策

《辦法》根據(jù)當前蠶種業(yè)的問題導(dǎo)向，從加強蠶種業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立蠶種風險儲備制度、鼓勵和支持基礎(chǔ)研究和科技創(chuàng)新、推廣優(yōu)良品種以及促進蠶種業(yè)“育繁推”一體化發(fā)展等角度規(guī)范了一系列保障措施和扶持政策，有利于發(fā)揮產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村振興中的作用。一是縣級以上地方人民政府應(yīng)當支持蠶種業(yè)發(fā)展，將先進適用的蠶桑機具納入農(nóng)機具購置補貼范圍；主產(chǎn)區(qū)有關(guān)設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))應(yīng)當根據(jù)本地區(qū)實際，采取相應(yīng)措施支持蠶種業(yè)發(fā)展；鼓勵有關(guān)金融機構(gòu)通過提供貸款、保險等服務(wù)形式，支持蠶種使用者購買優(yōu)良蠶種、改善生產(chǎn)設(shè)施、提高養(yǎng)殖效益。二是江蘇省人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當建立蠶種風險儲備制度；主產(chǎn)區(qū)設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))可以根據(jù)實際需要建立本地區(qū)蠶種風險儲備制度。三是要求縣級以上地方人民政府根據(jù)本地區(qū)蠶種業(yè)發(fā)展的需要，支持優(yōu)良品種的推廣應(yīng)用；鼓勵和支持高校、科研院所、蠶種企業(yè)開展科技創(chuàng)新；建立和完善蠶種科研成果權(quán)益共享與轉(zhuǎn)化機制，促進蠶種業(yè)“育繁推”一體化發(fā)展。

3.4 依法加強監(jiān)管 保障了產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

針對當前蠶種業(yè)面臨的突出問題，《辦法》依法加強監(jiān)管，保障蠶種業(yè)的健康發(fā)展。一是要求縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同市場監(jiān)管等有關(guān)部門建立聯(lián)合執(zhí)法機制，對蠶種生產(chǎn)經(jīng)營資格、生產(chǎn)經(jīng)營活動進行監(jiān)督檢查。二是縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以根據(jù)實際情況，對本地區(qū)蠶種管理有關(guān)情況進行評價，向社會發(fā)布；制定蠶種質(zhì)量監(jiān)督抽查計劃，依法對生產(chǎn)、經(jīng)營的蠶種質(zhì)量進行監(jiān)督抽查。三是加強蠶疫病的防控工作，保障蠶桑生產(chǎn)安全；并對不可抗力原因造成的必須使用低于國家、行業(yè)質(zhì)量標準或者未經(jīng)審定蠶品種的情況作出明確的規(guī)定。四是明確縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門可以根據(jù)需要成立蠶種質(zhì)量事故技術(shù)鑒定委員會，承擔蠶種質(zhì)量事故的調(diào)查和技術(shù)鑒定工作；并對蠶種質(zhì)量糾紛的調(diào)解和處理作出明確的規(guī)定。五是明確違反本《辦法》規(guī)定的行為，有關(guān)法律、法規(guī)已有處罰規(guī)定的，從其規(guī)定。對縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關(guān)部門工作人員在蠶種管理工作中玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任；尚未構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

4 學(xué)習和貫徹《辦法》的幾點建議

4.1 深入學(xué)習 把握主要精神

《辦法》圍繞“加強保護和利用蠶遺傳資源，規(guī)范蠶種生產(chǎn)經(jīng)營行為，保障蠶種質(zhì)量安全，維護蠶種從業(yè)者合法權(quán)益，促進江蘇省蠶桑絲綢產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”進行了修訂，著重在江蘇省行政區(qū)域內(nèi)蠶遺傳資源保護、品種選育推廣、生產(chǎn)經(jīng)營及其監(jiān)督管理等方面進行了有關(guān)制度和保障機制的創(chuàng)新和規(guī)范，對促進新時期蠶種業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。應(yīng)當認識貫徹實施《辦法》對江蘇省蠶種業(yè)發(fā)展的重要性；深入學(xué)習、深刻理解、準確把握《辦法》的主要內(nèi)容和精神實質(zhì)，通過《辦法》的貫徹實施促進江蘇省蠶種業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

4.2 廣泛宣傳 擴大影響

江蘇省有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當結(jié)合當?shù)貙嶋H，細化、優(yōu)化學(xué)習宣傳方案，創(chuàng)新宣傳方法，因地制宜，利用廣播電視、門戶網(wǎng)站并采取懸掛宣傳橫幅、建立宣傳專欄、編印學(xué)習資料等形式做好線上和線下的聯(lián)動宣傳。通過培訓(xùn)班、專題講座、報告會、知識競賽等多種形式，宣傳講解《辦法》的主要內(nèi)容和精神實質(zhì)。各地可針對蠶桑管理和推廣單位、服務(wù)組織、種質(zhì)資源保護單位、蠶種生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、廣大蠶農(nóng)等舉辦不同類型、不同層次的宣傳培訓(xùn)，送法到鄉(xiāng)村、到市場、到企業(yè)、到農(nóng)戶，通過積極有效的宣傳培訓(xùn)，增強有關(guān)責任主體學(xué)法、懂法、守法的自覺性。通過宣傳使《辦法》得到領(lǐng)導(dǎo)重視，相關(guān)部門關(guān)注，從業(yè)人員執(zhí)行。

4.3 加強監(jiān)管 全面貫徹落實

有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)主動向當?shù)攸h委、政府匯報，抓緊完善相關(guān)配套政策措施，理順職能，充實力量，完善手段，為《辦法》的貫徹實施提供有力的政策支撐和組織保障；應(yīng)加強與發(fā)展改革、科技、財政、市場監(jiān)管等相關(guān)職能部門的溝通協(xié)調(diào)，建立蠶種監(jiān)管工作的協(xié)作機制，落實各項扶持政策，按照分工，認真落實各自責任，切實履行監(jiān)管職責，努力形成貫徹實施《辦法》的合力。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門及蠶桑推廣單位應(yīng)將學(xué)習宣傳和貫徹落實《辦法》作為一項重要工作來落實，廣大蠶桑管理人員、技術(shù)人員應(yīng)首先準確理解和正確把握《辦法》的主要內(nèi)容、基本制度和具體規(guī)定，把《辦法》的實施貫穿到蠶桑發(fā)展和監(jiān)督管理工作的全過程，不斷提升蠶種管理依法行政水平和公共服務(wù)能力。