宋 超，張樹山，楊大志，楊軍強(qiáng)，盧彥科，張艷紅

（1.河南省國土資源電子政務(wù)中心，河南 鄭州 450016；2.確山縣自然資源局，河南 確山 463200）

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，黨的十九大明確要求統(tǒng)籌“山水林田湖草”系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，綜合監(jiān)管自然資源開發(fā)、利用和保護(hù)。土地作為一種特殊的自然資源，是其他各類自然資源的空間載體，其執(zhí)法監(jiān)察效果直接決定了自然資源開發(fā)和保護(hù)的力度和維度，因此大幅提高土地執(zhí)法效率和精度尤為必要。本文旨在動態(tài)監(jiān)測土地資源保護(hù)，持續(xù)提高土地執(zhí)法效能，探索以信息化為抓手的“互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法。

1 創(chuàng)新土地衛(wèi)片執(zhí)法的必要性和可行性

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和城市化進(jìn)程的迅猛推進(jìn)，土地資源開發(fā)利用日趨緊張，土地違法案件的數(shù)量和類型均呈“井噴式”增長。因此，創(chuàng)新升級土地執(zhí)法模式，積極利用衛(wèi)星遙感、“互聯(lián)網(wǎng)+”、GIS大數(shù)據(jù)等前沿科技，探索完善土地衛(wèi)片執(zhí)法新機(jī)制成為亟待解決的關(guān)鍵問題。目前，自然資源部依托資源三號等衛(wèi)星，持續(xù)獲取了全國范圍的土地全天候季度衛(wèi)片和土地利用遙感監(jiān)測影像[1-4]，經(jīng)過進(jìn)一步技術(shù)處理后可得到遙感監(jiān)測圖斑，為以信息化為抓手的GIS大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法提供了核心數(shù)據(jù)支撐。覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)的網(wǎng)絡(luò)體系為GIS大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法提供了數(shù)據(jù)傳輸支撐[5-6]。土地利用規(guī)劃、永久基本農(nóng)田劃定、建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)等為GIS大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法提供了判定參考支撐。

顯然，創(chuàng)新土地執(zhí)法手段，固化土地衛(wèi)片執(zhí)法流程，梳理土地衛(wèi)片執(zhí)法數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)邏輯，研發(fā)土地衛(wèi)片執(zhí)法智能軟、硬件工具，探索高效精準(zhǔn)的“互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法新模式，既是必要的也是切實(shí)可行的。

2 “互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)土地衛(wèi)片執(zhí)法應(yīng)用

2.1 土地衛(wèi)片執(zhí)法概述

土地衛(wèi)片執(zhí)法，即首先利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對特定區(qū)域和特定時(shí)段的土地利用進(jìn)行監(jiān)測，再通過對比監(jiān)測前后土地利用情況確定變化圖斑，最后利用變化圖斑開展合法性初判、質(zhì)疑舉證、核實(shí)認(rèn)定和整改跟蹤等土地執(zhí)法監(jiān)察、監(jiān)管工作。土地衛(wèi)片執(zhí)法可宏觀、公正、精準(zhǔn)地反映特定區(qū)域的土地利用狀況，尤其是土地違法態(tài)勢，為土地資源管理尤其是耕地資源保護(hù)提供精準(zhǔn)、公正的動態(tài)監(jiān)測手段，有效遏制土地違法行為，保護(hù)耕地和其他土地資源，提高土地執(zhí)法效能[7]。

2.2 技術(shù)選型

土地衛(wèi)片執(zhí)法的工作對象是特定區(qū)域，需在特定的空間尺度下，實(shí)時(shí)監(jiān)測、分析、核查、跟蹤某一區(qū)域的土地利用狀況。該項(xiàng)工作需要依托多種前沿技術(shù)方法，且對穩(wěn)定性、兼容性、安全性要求較高，因此基于“互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法需要依托的先進(jìn)主流、成熟穩(wěn)定的技術(shù)方法包括：

1）精準(zhǔn)的空間數(shù)據(jù)處理與非空間業(yè)務(wù)流數(shù)據(jù)匹配管理技術(shù)方法。該方法需要依托衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑，綜合分析監(jiān)測區(qū)域內(nèi)土地資源數(shù)據(jù)的空間屬性和業(yè)務(wù)流屬性，從而判定監(jiān)測區(qū)域內(nèi)的違法用地態(tài)勢。

2）“互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)的深度耦合。該方法依托高可靠性、高安全性的計(jì)算機(jī)通信網(wǎng)絡(luò)，通過綜合分析衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑與監(jiān)測區(qū)域自然資源GIS大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對違法用地的判定、整改和跟蹤。

3）GIS大數(shù)據(jù)動態(tài)服務(wù)、緩存服務(wù)以及“離線分析+在線回傳”技術(shù)方法。土地衛(wèi)片執(zhí)法的內(nèi)業(yè)工作主要利用軟件系統(tǒng)的PC端完成，實(shí)地核查、整改督導(dǎo)等外業(yè)工作則利用手持移動終端設(shè)備完成。為了保證海量級的自然資源GIS大數(shù)據(jù)可視化表達(dá)的響應(yīng)效率和用戶體驗(yàn)，在保證數(shù)據(jù)傳輸安全的基礎(chǔ)上，采用靜態(tài)緩存與局部動態(tài)更新相結(jié)合的地圖服務(wù)發(fā)布模式，即自然資源GIS大數(shù)據(jù)經(jīng)過綜合分析后發(fā)布為離線靜態(tài)地圖服務(wù)，遙感監(jiān)測圖斑和行政區(qū)數(shù)據(jù)預(yù)處理后發(fā)布為動態(tài)地圖服務(wù)。

4）云計(jì)算、云模型等前沿技術(shù)方法。土地衛(wèi)片執(zhí)法包括自然資源GIS大數(shù)據(jù)與遙感監(jiān)測圖斑綜合分析、變化圖斑合法性初判、違法舉證、核實(shí)認(rèn)定、整改跟蹤、監(jiān)測區(qū)域執(zhí)法部門考核評價(jià)等環(huán)節(jié)，積極利用云計(jì)算、云模型等技術(shù)方法，從頂層設(shè)計(jì)層面保證了土地衛(wèi)片執(zhí)法的高效性、客觀性和精準(zhǔn)性。

2.3 工作流程和模型搭建

根據(jù)國土資規(guī)[2017]3號《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法監(jiān)察工作的意見》以及其他相關(guān)法規(guī)要求[8]，土地衛(wèi)片執(zhí)法以構(gòu)建監(jiān)測區(qū)“天上看、網(wǎng)上管、地上查”的全天候、高精準(zhǔn)、多維度的土地執(zhí)法監(jiān)管體系為目標(biāo)[9]，本文構(gòu)建了邏輯周密、智能精準(zhǔn)的土地衛(wèi)片執(zhí)法工作流程和邏輯模型，如圖1所示。

2.3.1 數(shù)據(jù)預(yù)處理

土地衛(wèi)片執(zhí)法需要預(yù)處理的數(shù)據(jù)包括監(jiān)測區(qū)土地利用規(guī)劃、永久基本農(nóng)田、土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)地類、遙感監(jiān)測圖斑、建設(shè)用地審批以及土地供應(yīng)等。預(yù)處理數(shù)據(jù)一方面直接為分析變化圖斑合法性提供研判依據(jù)；另一方面通過發(fā)布離線數(shù)據(jù)，間接為舉證審核、實(shí)地核查、整改督導(dǎo)等環(huán)節(jié)的手持移動終端設(shè)備提供數(shù)據(jù)本底。

圖1 主要業(yè)務(wù)流程圖

2.3.2 變化圖斑合法性初判

利用衛(wèi)星遙感技術(shù)，通過對監(jiān)測區(qū)特定時(shí)段的土地利用情況進(jìn)行監(jiān)測，對比監(jiān)測前后的用地情況確定變化圖斑；再將變化圖斑分別與土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地審批以及勘測定界等數(shù)據(jù)進(jìn)行疊加套合，對變化圖斑進(jìn)行綜合分析，以確定疑似違法圖斑。疑似違法圖斑篩選流程如圖2所示。

圖2 疑似違法圖斑篩選流程

2.3.3 疑似違法圖斑舉證

通過合法性套合初步判斷確定疑似違法圖斑后，縣級自然資源執(zhí)法部門需進(jìn)一步鑒別、取證；縣級自然資源執(zhí)法部門根據(jù)鑒別情況認(rèn)定為合法圖斑的，可逐圖斑向市級自然資源執(zhí)法部門進(jìn)行疑似違法圖斑質(zhì)疑舉證，即對該地塊圖斑合法利用情況進(jìn)行說明，且必須提供土地合法利用的有力證明材料。對于被市級自然資源執(zhí)法部門駁回的疑似違法圖斑質(zhì)疑舉證，設(shè)置約束條件以確保質(zhì)疑舉證的規(guī)范性和可靠性。

2.3.4 質(zhì)疑舉證核查

疑似違法圖斑的舉證核查包括初審和終審兩個(gè)部分。市級自然資源執(zhí)法部門對轄區(qū)內(nèi)縣（市、區(qū)）自然資源執(zhí)法部門提交的疑似違法圖斑質(zhì)疑舉證進(jìn)行初次研判，將合理的舉證提交給省級自然資源執(zhí)法部門審核；否則，說明判定依據(jù)并直接駁回。省級自然資源執(zhí)法部門對提交的違法圖斑質(zhì)疑舉證進(jìn)行二次研判，判定為合法的舉證涉及的圖斑地塊重新界定為合法用地；否則，界定為違法用地，并說明審核依據(jù)。二次研判作為舉證核查環(huán)節(jié)的規(guī)范動作，其手段不但包括內(nèi)業(yè)在線審查，還包括外業(yè)實(shí)地核查。實(shí)地核查貫穿包括初審和終審在內(nèi)的舉證審核全過程，關(guān)鍵是現(xiàn)場定向定點(diǎn)即時(shí)取證和即審立判在線回傳。在初審環(huán)節(jié)，經(jīng)實(shí)地核查研判的質(zhì)疑舉證所涉及的地塊圖斑自動關(guān)聯(lián)對應(yīng)的取證材料。

2.3.5 整改臺賬和動態(tài)跟蹤

未質(zhì)疑舉證、舉證審核駁回以及界定為違法的疑似違法圖斑將作為違法用地圖斑納入違法整改臺賬。遵循動態(tài)跟蹤、循環(huán)督導(dǎo)、立改立銷的原則，省級自然資源執(zhí)法部門對轄區(qū)內(nèi)違法用地進(jìn)行整改督導(dǎo)。業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)模型如圖3所示。

圖3 業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)模型

2.4 成果應(yīng)用

本文通過設(shè)計(jì)研發(fā)河南省土地衛(wèi)片綜合執(zhí)法系統(tǒng)，推進(jìn)了基于“互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法業(yè)務(wù)流程及其邏輯模型等成果落地生根。系統(tǒng)研發(fā)注重頂層設(shè)計(jì)，依托探索成果，旨在全過程服務(wù)于全省土地資源執(zhí)法檢查，尤其是深入基層現(xiàn)場核查、督導(dǎo)等。系統(tǒng)核心架構(gòu)如圖4所示。

圖4 核心架構(gòu)圖

作為省級土地衛(wèi)片執(zhí)法探索成果的直接應(yīng)用，河南省土地衛(wèi)片綜合執(zhí)法系統(tǒng)完成了省域內(nèi)年度土地執(zhí)法檢查任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了重大突破：首次摸清了河南省域內(nèi)年度違法用地精準(zhǔn)底數(shù)；初步實(shí)現(xiàn)了河南省域內(nèi)各行政單元的土地執(zhí)法效能評價(jià)；開創(chuàng)了河南省域內(nèi)違法用地整改全覆蓋、逐過程動態(tài)監(jiān)管和督導(dǎo)的全新局面。

3 結(jié) 語

本文以創(chuàng)新土地衛(wèi)片執(zhí)法模式為研究目標(biāo)，利用衛(wèi)星遙感、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計(jì)算和GIS大數(shù)據(jù)等技術(shù)方法，探索了一套省級行政單元土地執(zhí)法檢查的新模式，構(gòu)建了基于“互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法工作流程和邏輯模型。利用探究成果研發(fā)的河南省土地衛(wèi)片綜合執(zhí)法系統(tǒng)，不僅輔助支撐了轄區(qū)內(nèi)年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，而且檢驗(yàn)了土地衛(wèi)片執(zhí)法新方法的可靠性和推廣性。

基于“互聯(lián)網(wǎng)+”GIS大數(shù)據(jù)的土地衛(wèi)片執(zhí)法新方法基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但還有進(jìn)一步的提升空間：①質(zhì)疑舉證現(xiàn)場核查、違法整改環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全機(jī)制需進(jìn)一步健全；②自然資源大數(shù)據(jù)對執(zhí)法過程中智能識別、輔助研判的支持力度需持續(xù)增強(qiáng)；③需建立、健全監(jiān)測區(qū)（轄區(qū)）內(nèi)監(jiān)測單元（所轄行政單元）執(zhí)法效能的評價(jià)機(jī)制；④需持續(xù)加強(qiáng)土地執(zhí)法大數(shù)據(jù)成果應(yīng)用，為監(jiān)測區(qū)（轄區(qū)）自然資源管理提供強(qiáng)有力的決策支持。