陳 軍

(中共濟(jì)南市委黨校 科社與統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，山東 濟(jì)南 250100)

基層協(xié)商治理是協(xié)商民主理論在基層治理實(shí)踐中的具體應(yīng)用。主要是在鎮(zhèn)(街)、村(居)等場(chǎng)域展開的以協(xié)商作為主要途徑的基層社會(huì)治理形式。[1]社會(huì)組織協(xié)商作為中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道之一，在基層治理中的主體地位和重要作用日益彰顯和提升，已成為基層協(xié)商治理的重要載體和有力抓手。結(jié)構(gòu)功能理論是現(xiàn)代西方社會(huì)學(xué)中具有廣泛影響力的理論學(xué)說，常被用來分析和研究社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，從該理論出發(fā)探討社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的功能定位，分析其參與基層協(xié)商治理的理想、實(shí)踐與建構(gòu)狀態(tài)，有利于更好的實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中的功能發(fā)揮，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)治理重心下移，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)與公眾的良性互動(dòng)亦具有積極意義。

一、結(jié)構(gòu)功能理論與社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的功能定位

作為現(xiàn)代西方社會(huì)學(xué)的一個(gè)重要理論流派，一般認(rèn)為，結(jié)構(gòu)功能理論始于孔德和斯賓塞，在古典社會(huì)學(xué)家中，涂爾干對(duì)結(jié)構(gòu)功能理論發(fā)展的貢獻(xiàn)尤為突出?，F(xiàn)代社會(huì)人類學(xué)家拉德克利夫——布朗和馬林諾夫斯基等人在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展了該理論。美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯為該理論的系統(tǒng)化作出較大貢獻(xiàn)，也是該研究領(lǐng)域的代表人物之一，他重視“系統(tǒng)”研究，強(qiáng)調(diào)“行動(dòng)系統(tǒng)”由行為有機(jī)體、人格、社會(huì)和文化四個(gè)系統(tǒng)組成，四類系統(tǒng)分別對(duì)應(yīng)“適應(yīng)”“目標(biāo)獲取”“整合”“模式維持”四個(gè)功能，簡(jiǎn)稱“AGIL”功能分析模式。“帕森斯認(rèn)為只要把角色預(yù)設(shè)為行動(dòng)者對(duì)某一位置的行為期待，一定的角色必定在社會(huì)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮一定的功能”[2]，這也是我們進(jìn)行該理論研究的重要依據(jù)。默頓亦為結(jié)構(gòu)功能理論的巨擘，他強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能理論既是解釋社會(huì)現(xiàn)象的有效理論，也是資料收集的有用方法，強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能理論的經(jīng)驗(yàn)性，確立了功能分析的具體范式。20世紀(jì)80年代中期以來，隨著“新功能主義理論”的出現(xiàn)，結(jié)構(gòu)功能理論又重新活躍并成為現(xiàn)代社會(huì)分析研究社會(huì)問題的重要理論視角。[3]借用結(jié)構(gòu)功能理論，我們可以從結(jié)構(gòu)與功能以及二者之間的關(guān)系出發(fā)，把某一社會(huì)體系看作是具有一定結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，系統(tǒng)各組成部分或要素需要以有序的方式彼此協(xié)調(diào)和適應(yīng)并發(fā)揮各自相應(yīng)的功能，這也是系統(tǒng)整體性功能發(fā)揮的關(guān)鍵。

從結(jié)構(gòu)功能理論看，基層協(xié)商治理體系是社會(huì)治理的微觀系統(tǒng)，其體系的維持和作用的實(shí)現(xiàn)需要系統(tǒng)內(nèi)各要素或組成部分的“地位—角色”相互協(xié)調(diào)與依存，也就是說它需要包括黨組織、基層政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、社會(huì)組織、基層群眾等在內(nèi)的治理主體各自在體系中發(fā)揮特定價(jià)值和功能。社會(huì)組織作為社會(huì)結(jié)構(gòu)的基本構(gòu)成單元之一，其參與基層協(xié)商治理體系的狀態(tài)是基層協(xié)商治理體系健全程度的重要展現(xiàn)和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。特別是在基層協(xié)商治理實(shí)踐中，社會(huì)組織需要發(fā)揮主體功能，不斷適應(yīng)和協(xié)調(diào)與其它治理主體的關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)其與政府和公眾等對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的協(xié)同共治，這是基層治理現(xiàn)代化的主要目標(biāo)，也是“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”的關(guān)鍵之舉。

在基層治理過程中包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、草根組織等在內(nèi)的社會(huì)組織已經(jīng)在承接政府職能、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮了積極作用，它們的參與有利于國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸，有利于基層公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，是傳統(tǒng)單一政府治理結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代多元共治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要體現(xiàn)。但在基層協(xié)商治理過程中，社會(huì)組織的功能定位尚不清晰，還存在諸多功能“失調(diào)”現(xiàn)象?！澳撤N程度而言，基層治理之所以出現(xiàn)結(jié)構(gòu)混亂和失序局面，是因?yàn)檗D(zhuǎn)型過程中嵌入基層協(xié)商治理體系的系統(tǒng)中社會(huì)組織協(xié)商功能‘缺席’”[4]。所以，需要對(duì)社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的功能定位進(jìn)行再梳理。

(一)民主決策的參與者和推動(dòng)者

從基層協(xié)商治理結(jié)構(gòu)看，政府仍需在基層治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但民主社會(huì)的發(fā)展同時(shí)要求政府在基層治理過程中明晰治理邊界、轉(zhuǎn)變政府職能做“有限”政府，這種權(quán)力“讓渡”或“限制”出現(xiàn)的基層治理領(lǐng)域空白為社會(huì)自我管理權(quán)力的回歸，特別是社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理提供了廣泛空間和諸多可能。作為民主決策的參與者，社會(huì)組織需要利用自身優(yōu)勢(shì)參與政府決策和基層治理，補(bǔ)充和完善基層政府治理職能，包括協(xié)商之前議題的征集、發(fā)布，協(xié)商過程的參與，協(xié)商之后的反饋等都是社會(huì)組織在基層協(xié)商治理實(shí)踐中參與功能的重要體現(xiàn)。作為民主決策的推動(dòng)者，社會(huì)組織在基層協(xié)商治理過程中要積極發(fā)揮橋梁和紐帶作用，通過政府和公眾之間的協(xié)調(diào)或協(xié)商，擴(kuò)大基層協(xié)商治理張力、提升基層協(xié)商治理的有效性，這對(duì)于規(guī)范政府行為，提升政府公共決策的科學(xué)化和民主化水平，提高政府公信力等也具有重要意義。

(二)多元利益的表達(dá)者和整合者

在基層協(xié)商治理過程中，社會(huì)組織本身代表一定群體利益，社會(huì)組織可通過特定協(xié)商渠道直接表達(dá)和反映該群體的意見和訴求。此外，社會(huì)組織也可以通過發(fā)揮自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，搭建有效協(xié)商平臺(tái)雙向溝通政府和民眾，或多方聯(lián)系、溝通不同利益群體，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不同主體多元社會(huì)利益訴求的整合和調(diào)節(jié)，達(dá)到調(diào)解利益沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)。這種整合功能還體現(xiàn)在對(duì)政治參與方式的整合，社會(huì)組織可通過內(nèi)部協(xié)調(diào)，將不同利益群體的訴求以協(xié)商、對(duì)話等有序政治參與方式呈現(xiàn)，從而推動(dòng)基層社會(huì)治理體系內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自我調(diào)節(jié)，這對(duì)于發(fā)揮公民政治參與潛力，構(gòu)建更具包容性的基層協(xié)商治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基層社會(huì)多樣性發(fā)展并保持有序狀態(tài)具有積極意義。

(三)協(xié)商結(jié)果的檢驗(yàn)者和落實(shí)者

社會(huì)組織與政府、企業(yè)等社會(huì)單元一起構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)，從一定意義上看，社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的參與程度和現(xiàn)實(shí)效果，是衡量基層治理體系現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)尺。在基層協(xié)商治理過程中，社會(huì)組織可利用自身專業(yè)性、相對(duì)獨(dú)立性等特殊優(yōu)勢(shì)，以第三方立場(chǎng)介入?yún)f(xié)商過程，擴(kuò)展協(xié)商范圍，判斷和檢驗(yàn)協(xié)商結(jié)果的實(shí)施可能性和落實(shí)質(zhì)量。此外，社會(huì)組織不能只做相對(duì)獨(dú)立的“第三方”被動(dòng)參與基層協(xié)商治理，更要立足自身實(shí)際積極推動(dòng)協(xié)商進(jìn)行并促進(jìn)不同利益群體協(xié)商達(dá)成一致，也只有通過有效的協(xié)商達(dá)成并落地，社會(huì)組織才可以彰顯其在基層協(xié)商治理體系中的主體性，獲得政府和民眾認(rèn)可的同時(shí)提升自身發(fā)展活力。

二、社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理功能“失調(diào)”的表現(xiàn)及原因分析

當(dāng)前，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型加劇，傳統(tǒng)的單純以政府為中心的基層社會(huì)治理格局面臨深度調(diào)整，需要包括社會(huì)組織在內(nèi)的社會(huì)基本單元與基層治理體系實(shí)現(xiàn)深度有效契合。但通過對(duì)不同類別社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的實(shí)踐狀態(tài)分析及社會(huì)組織典型個(gè)案考察，社會(huì)組織在基層協(xié)商治理過程中面臨結(jié)構(gòu)和功能的“失調(diào)”并表現(xiàn)在以下方面。

(一)社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的主體性未得到充分彰顯

在基層治理體系中，社會(huì)組織與政府等社會(huì)單元相比具有天然弱質(zhì)性，在組織規(guī)模、活動(dòng)能力等各方面都不具備優(yōu)勢(shì)。雖然有個(gè)別社會(huì)組織專業(yè)性、組織性較強(qiáng)，意見領(lǐng)袖知名度和影響力較大，但他們往往較為關(guān)注公共領(lǐng)域的重大問題和事件，介入基層協(xié)商治理過程較少。和基層接觸更為緊密的包括志愿服務(wù)組織等在內(nèi)的草根組織往往更加注重承接政府職能和提供公共服務(wù)，在代表特定群體意見、整合多元利益訴求、參與推動(dòng)民主決策發(fā)展等方面的功能發(fā)揮還不充分。此外，還有部分基層社會(huì)組織存在獨(dú)立性不強(qiáng)，被動(dòng)依賴政府的問題，有的甚至被政府“掌控”失去自身中立立場(chǎng)。這種基層協(xié)商治理中的社會(huì)組織主體性缺失，不利于基層社會(huì)協(xié)同共治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)社會(huì)組織“嵌入”基層協(xié)商治理結(jié)構(gòu)的渠道不暢通

作為基層協(xié)商治理體系的基本組成單元，社會(huì)組織只有制度化的“嵌入”基層協(xié)商治理結(jié)構(gòu)，才能更充分的發(fā)揮作用。但從社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理實(shí)踐的總體狀況來看，這種“嵌入”渠道還不夠暢通，僅少數(shù)地區(qū)構(gòu)建了社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的制度化渠道，如北京市構(gòu)建社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制為社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中發(fā)揮作用提供了平臺(tái)。[5]而更多的社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中的參與度是有限的，由于缺少規(guī)范的操作流程和制度化的安排，社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理往往是被動(dòng)根據(jù)政府需要，多是在調(diào)解矛盾糾紛，解決對(duì)立沖突時(shí)作為“第三方”臨時(shí)引入，并且參與主要局限在座談會(huì)、議事會(huì)、懇談會(huì)等協(xié)商形式，參與的范圍相對(duì)狹窄且內(nèi)容單一，存在適應(yīng)性不強(qiáng)、隨意性較大的問題。

(三)社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中的協(xié)商民主作用不充分

協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)程度是社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中發(fā)揮功能的關(guān)鍵，作為政府和社會(huì)溝通的“橋梁”，社會(huì)組織需要從內(nèi)部對(duì)所代表群體的意見表達(dá)內(nèi)容和方式進(jìn)行協(xié)商，也需要同步調(diào)節(jié)與政府、公眾的關(guān)系，提升公共話語權(quán)。但就社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理實(shí)踐來看，有的社會(huì)組織在內(nèi)部協(xié)商時(shí)不能有效整合社會(huì)意見進(jìn)入公共議題，有的協(xié)商缺乏公共理性或有序政治參與方式。特別是在同政府協(xié)商時(shí)，有的社會(huì)組織缺乏“制約”政府權(quán)力的能力，在選舉、權(quán)力制衡、監(jiān)督等基層治理領(lǐng)域社會(huì)組織的協(xié)商民主作用體現(xiàn)不足，加上與政府部門在協(xié)商結(jié)果檢查驗(yàn)收權(quán)平等性上存有差異，社會(huì)組織很難發(fā)揮在基層協(xié)商治理中的落實(shí)和驗(yàn)收功能，協(xié)商效力也大為降低。

(四)社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的制度保障不到位

結(jié)構(gòu)功能理論視角下，基層協(xié)商治理體系的秩序維護(hù)和有序發(fā)展需要穩(wěn)定的環(huán)境，而環(huán)境建設(shè)的關(guān)鍵在于制度和法律保障。目前，社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的規(guī)定散見于各種文件中，尚未形成專門的制度對(duì)社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的程序、形式、范圍、保障、結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容進(jìn)行明確的界定和規(guī)范，實(shí)踐中也缺少一系列社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的評(píng)估、反饋、信息公開等機(jī)制。同其它渠道的協(xié)商環(huán)境相比，社會(huì)組織協(xié)商制度建設(shè)嚴(yán)重缺乏，不利于社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的常態(tài)化和規(guī)范化。

對(duì)上述問題存在的原因要辯證看待。一方面，社會(huì)組織自身力量仍很薄弱。部分社會(huì)組織社會(huì)化、法治化、專業(yè)化水平不高，在人才、信息、制度建設(shè)等方面存在短板。特別是基層社會(huì)組織普遍存在規(guī)模小、治理結(jié)構(gòu)松散、人才缺乏、資金匱乏等問題，不能滿足基層協(xié)商治理需要。另外，協(xié)商過程中，有的社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的動(dòng)力不足，協(xié)商意識(shí)不夠，有的社會(huì)組織存在協(xié)商能力不足的問題，這些都不利于社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中的功能發(fā)揮。另一方面，社會(huì)組織與基層政府的關(guān)系尚未理順。有的基層政府認(rèn)識(shí)不到社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中的作用，協(xié)商意識(shí)尚未建立，不愿或不積極主動(dòng)讓社會(huì)組織參與其中；有的基層政府依然以舊思維考量社會(huì)組織和基層政府的關(guān)系，片面的認(rèn)為社會(huì)組織屬于被管理的對(duì)象，對(duì)社會(huì)組織的支持和保障不到位。從諸多危機(jī)應(yīng)對(duì)的事件來看，國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的不信任態(tài)度，總體上以管控為基調(diào)的政治思維還在現(xiàn)實(shí)中習(xí)慣性出現(xiàn)。[6]

三、結(jié)構(gòu)功能視角下社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的路徑探討

借助結(jié)構(gòu)功能理論分析模式，社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中的功能發(fā)揮應(yīng)從社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的位置與角色、目標(biāo)達(dá)成、與其它主體的關(guān)系、良好的作用發(fā)揮模式、環(huán)境構(gòu)建等方面進(jìn)行考量，這也是社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)路徑。

(一)社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中應(yīng)自我適應(yīng)，積極促進(jìn)目標(biāo)達(dá)成

作為基層協(xié)商治理體系的重要主體之一，社會(huì)組織需在正確的價(jià)值理念引導(dǎo)下加強(qiáng)自身建設(shè)，彌補(bǔ)自身專業(yè)水平、人才隊(duì)伍建設(shè)等方面的短板，不斷提高社會(huì)組織組織化、規(guī)范化、專業(yè)化水平，以更好地適應(yīng)我國(guó)基層協(xié)商治理體系。特別要明晰社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的角色和功能定位，既能在黨的領(lǐng)導(dǎo)下補(bǔ)充完善政府基層協(xié)商治理功能，又能獨(dú)立開展基層協(xié)商相關(guān)工作。在基層協(xié)商治理過程中，社會(huì)組織應(yīng)以協(xié)商民主為目標(biāo)導(dǎo)向，樹立主動(dòng)協(xié)商意識(shí)，將凝聚社會(huì)共識(shí)、培育公共理性、引導(dǎo)公民積極有序政治參與作為協(xié)商目標(biāo)，促進(jìn)協(xié)商民主體系發(fā)展。

(二)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理體系的信任與認(rèn)同

信任和認(rèn)同是社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的關(guān)鍵，良好功能的發(fā)揮離不開包括政府在內(nèi)的其它治理主體對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同和支持。特別是我國(guó)大量社會(huì)組織和原來的政府部門或企事業(yè)單位存在千絲萬縷的聯(lián)系，公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知仍停留在傳統(tǒng)視角，對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同和接受程度也遠(yuǎn)低于政府及企事業(yè)單位。所以，必須從社會(huì)角度加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理體系的信任與認(rèn)同培養(yǎng)，夯實(shí)社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的群眾基礎(chǔ)。政府也需要轉(zhuǎn)變思維方式，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在基層協(xié)商治理中的角色定位，為不同類型社會(huì)組織在基層協(xié)商治理體系中的作用發(fā)揮提供空間，同時(shí)要支持引導(dǎo)社會(huì)組織積極參與基層協(xié)商治理實(shí)踐，提高社會(huì)組織基層協(xié)商治理的實(shí)效。

(三)為社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理提供扶持與保障

政府要為社會(huì)組織“嵌入”基層協(xié)商治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮功能提供相關(guān)支持。一是重視社會(huì)組織培育。政府要積極出臺(tái)相關(guān)政策加快社會(huì)組織孵化，加強(qiáng)社會(huì)組織專業(yè)化細(xì)分，尤其是支持和幫助參與基層協(xié)商治理實(shí)踐較多的具有糾紛調(diào)解、鄰里互助等功能的社會(huì)組織發(fā)展。二是注意搭建協(xié)商平臺(tái)暢通社會(huì)組織參與渠道。要立足地方實(shí)際出臺(tái)社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理實(shí)施細(xì)則，推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制廣泛應(yīng)用，搭建“專題協(xié)商平臺(tái)”、“社區(qū)協(xié)商平臺(tái)”、“網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)”等專業(yè)化協(xié)商平臺(tái)，為社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理提供制度化保障。三是健全社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理機(jī)制。需按照協(xié)商過程，從議題提出、對(duì)話協(xié)商、成果運(yùn)用、保障實(shí)施等方面全面構(gòu)建社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的提事、議事、理事、監(jiān)事長(zhǎng)效機(jī)制，涉及社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的反饋、評(píng)價(jià)、信息公開、責(zé)任追究等諸多方面，著重解決社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的議題提出制度化、協(xié)商過程程序化、協(xié)商結(jié)果科學(xué)化、協(xié)商監(jiān)督規(guī)范化等具體問題。

(四)優(yōu)化社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的主體關(guān)系和社會(huì)環(huán)境

社會(huì)組織與其它協(xié)商民主形式及主體的關(guān)系是結(jié)構(gòu)功能理論關(guān)涉的重要內(nèi)容。中國(guó)特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系七個(gè)渠道的協(xié)商均可以由社會(huì)組織參與其中，為維持“協(xié)商民主體系一體化”的作用發(fā)揮，社會(huì)組織需要做好與其它協(xié)商民主渠道、主體的關(guān)系整合，通過主體間互動(dòng)合作、協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與各主體間的“和諧共生”。此外，要持續(xù)優(yōu)化社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的社會(huì)法治環(huán)境。目前，對(duì)社會(huì)組織管理主要通過登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)實(shí)施，涉及社會(huì)組織的法律主要以規(guī)范社會(huì)組織準(zhǔn)入的行政法規(guī)為主，存在重入口登記輕日常管理的弊端，不利于社會(huì)組織參與的規(guī)范化和法治化，需出臺(tái)專門的《社會(huì)組織法》及相關(guān)配套法規(guī)和規(guī)章解決社會(huì)組織參與基層協(xié)商治理的法治保障問題。