劉少坤，林樹高，王有小

（南寧師范大學(xué)自然資源與測(cè)繪學(xué)院，廣西 南寧 530001）

在我國(guó)人均耕地少、耕地質(zhì)量地域差異大和分布不均衡的基本國(guó)情下，耕地面臨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)而被侵占、耕地質(zhì)量下降的嚴(yán)峻形勢(shì)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為破解上述難題提供了新的路徑。自城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策出臺(tái)實(shí)施以來，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同視角和維度對(duì)該政策進(jìn)行了研究，例如在實(shí)施模式的研究上，王君等[1]、謝瓊等[2]、趙蕓逸等[3]學(xué)者按增減掛鉤的實(shí)施主體將其模式劃分為政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型和農(nóng)村集體主導(dǎo)型3 類；在掛鉤方法的研究上，周小平等[4]、林國(guó)斌等[5]和嚴(yán)惠明等[6]學(xué)者分別采用了級(jí)差區(qū)域指數(shù)、掛鉤潛力系數(shù)和多因素修正系數(shù)法對(duì)山東省東明縣、天津市和海南省的掛鉤潛力進(jìn)行了測(cè)算；在政策實(shí)施效應(yīng)的研究上，姚樹榮等[7]、謝致紅等[8]學(xué)者分別從農(nóng)民自主型和市場(chǎng)主導(dǎo)型2 種增減掛鉤模式分析了政策實(shí)施取得的成效；在阻力與對(duì)策的研究上，李震等[9]認(rèn)為實(shí)施增減掛鉤政策可能導(dǎo)致耕地質(zhì)量難以保障、耕地污染、土地撂荒及簡(jiǎn)化耕地生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響，呂云濤[10]認(rèn)為存在增減掛鉤運(yùn)作程序規(guī)范性不強(qiáng)、補(bǔ)償機(jī)制不完善和融資模式創(chuàng)新性不足等問題，并提出了對(duì)應(yīng)的規(guī)避對(duì)策。當(dāng)前有關(guān)增減掛鉤政策的研究已較豐富，但從制度演化的視角分析增減掛鉤政策演變的相關(guān)文獻(xiàn)較少，現(xiàn)有的文獻(xiàn)多以政策出臺(tái)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)劃分其演變階段，如郝曉明[11]和黃錦東[12]梳理了相關(guān)文件，將增減掛鉤的政策分為發(fā)端、初步試點(diǎn)、正式出臺(tái)和調(diào)整完善4 個(gè)階段，并總結(jié)了政策模式和制度演進(jìn)機(jī)理，但關(guān)于政策演變的階段特征和重大制度變遷等方向的研究還有待深化。鑒于此，筆者從已出臺(tái)的增減掛鉤政策文件著手，結(jié)合學(xué)術(shù)界的研究成果，分析我國(guó)增減掛鉤政策的演變階段，總結(jié)演變的主導(dǎo)理念和特征及重大的制度變遷等，并提出下一步政策建議，以期為今后增減掛鉤政策的完善和延拓提供參考。

1 研究方法與樣本選取

選取1999—2018 年國(guó)家出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策（以下簡(jiǎn)稱：增減掛鉤政策）文件作為研究對(duì)象，采用政策分析法和文獻(xiàn)調(diào)查法，在分析我國(guó)增減掛鉤政策演變階段的基礎(chǔ)上，總結(jié)其演變特征并提出政策建議。選擇1999 年作為增減掛鉤政策研究基期，主要是因?yàn)?999 年起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（修訂）和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》規(guī)范了土地資源管理工作，是籌劃增減掛鉤政策的起步期。按照以下原則在中央人民政府和國(guó)家相關(guān)部委網(wǎng)站篩選和整理研究政策文本，一是發(fā)文機(jī)關(guān)須是中共中央、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其直屬的各部委辦局等中央機(jī)構(gòu)；二是政策標(biāo)題或正文內(nèi)容含有“增減掛鉤”字樣且對(duì)增減掛鉤工作開展具有實(shí)質(zhì)意義的文件；三是主要選取法律法規(guī)、辦法、通知和決定等明顯體現(xiàn)政府意志的文件，不計(jì)入行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)查報(bào)告。最終選取了近20 a間有效的相關(guān)政策文件29 份，時(shí)間維度分布情況如圖1 所示。

圖1 1999—2018 年增減掛鉤政策文件出臺(tái)的時(shí)間維度分布

2 演變階段及其特點(diǎn)

公共政策周期理論從政策的數(shù)量、規(guī)模、規(guī)范程度和復(fù)雜程度等方面對(duì)公共政策的發(fā)展階段進(jìn)行了劃分，為研究公共政策的產(chǎn)生發(fā)展過程提供了較好的視角[13]。以公共政策周期理論為基礎(chǔ)，可將增減掛鉤政策發(fā)展歷程劃分為5 個(gè)階段，即政策籌劃階段（1999—2004 年）、政策試點(diǎn)階段（2005—2007 年）、政策出臺(tái)階段（2008 年）、政策完善階段（2009—2014 年）和政策轉(zhuǎn)型階段（2015 年至今）。

2.1 政策籌劃（1999—2004 年）

從20 世紀(jì)90 年代開始，為解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足的問題，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，增減掛鉤政策發(fā)端于此[14]。1999 年1 月1 日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（修訂）和《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》及原國(guó)土資源部于1999 年2 月8 日印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》建立了占補(bǔ)平衡這一制度，并明確了耕地占補(bǔ)平衡的責(zé)任主體，“占補(bǔ)平衡”制度的法律地位由此確立，為其衍生政策——“增減掛鉤”奠定了研究基礎(chǔ)。

進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著城市化加快推進(jìn)，各地“攤大餅”式的城市擴(kuò)張模式，導(dǎo)致耕地被迅速侵占，緊逼糧食安全所需的耕地紅線，保護(hù)耕地形式嚴(yán)峻。為促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，緩解供地和保地的雙重壓力，原國(guó)土資源部下發(fā)的國(guó)土資發(fā)〔2000〕337 號(hào)文明確指出：經(jīng)依法批準(zhǔn)實(shí)施“兩規(guī)”的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，可給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊項(xiàng)目，并作出“總量控制，封閉運(yùn)行，臺(tái)帳管理，統(tǒng)計(jì)單列，年度檢查，到期歸還”的管理規(guī)定，同時(shí)還鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，以節(jié)約宅基地指標(biāo)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，這便是增減掛鉤政策的早期雛形。

一些地方政府在執(zhí)行“占補(bǔ)平衡”政策的過程中，突擊批地。為制止亂占濫用土地，切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，國(guó)務(wù)院于2004 年4 月29 日下發(fā)了緊急通知（國(guó)辦發(fā)明電〔2004〕20 號(hào)），要求各地開展為期半年的土地市場(chǎng)治理整頓，整頓期間暫停各地審批農(nóng)地轉(zhuǎn)用。通過整頓，取得了初步的階段性成效，但根本問題并沒有解決。隨后，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28 號(hào)），文中對(duì)如何處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系、嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量、盤活土地存量、強(qiáng)化節(jié)約集約利用土地作出了相關(guān)安排，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，該文件雖未正式提出“增減掛鉤”概念，但勾勒了其核心要義，進(jìn)一步描繪了增減掛鉤的對(duì)象和路徑。

2.2 開展試點(diǎn)（2005—2007 年）

公共政策施行，一般歷經(jīng)研究、制定、試點(diǎn)、出臺(tái)和修訂完善等過程，政策試點(diǎn)作為重要的中間環(huán)節(jié)，可以起到檢驗(yàn)政策效果，改進(jìn)政策內(nèi)容，提前避免政策失靈的作用。隨著“占補(bǔ)平衡”制度收緊，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)用地供給矛盾再次凸顯，因此，為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，解決規(guī)劃修編中土地利用的重大問題，國(guó)務(wù)院辦公廳于2005 年6 月4 日轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見》，《意見》指出：按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求提出土地利用調(diào)整措施，此文為增減掛鉤試點(diǎn)工作作了鋪墊。

為指導(dǎo)天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等8 ?。ㄊ校╅_展增減掛鉤試點(diǎn)工作，原國(guó)土資源部印發(fā)的國(guó)土資發(fā)〔2005〕207 號(hào)文對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)的內(nèi)涵作了精確闡釋；周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理，這較國(guó)土資發(fā)〔2000〕337 號(hào)文作出的管理規(guī)定稍有變化。增減掛鉤試點(diǎn)工作開展后，取得了積極成效，但個(gè)別試點(diǎn)地區(qū)存在思想認(rèn)識(shí)不一、審批程序不完善和監(jiān)管不到位等問題，為此，原國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》，就思想認(rèn)識(shí)、試點(diǎn)的范圍和規(guī)模、監(jiān)督管理、保障農(nóng)民權(quán)益和組織領(lǐng)導(dǎo)等內(nèi)容提出了規(guī)范要求，至此，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”一詞首次在正式政策文件中出現(xiàn)，增減掛鉤政策呼之欲出。

2.3 政策出臺(tái)（2008 年）

通過政策試點(diǎn)、調(diào)整后，增減掛鉤政策出臺(tái)時(shí)機(jī)也已成熟。2008 年6 月27 日，原國(guó)土資源部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》標(biāo)志著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一具有中國(guó)特色的耕地保護(hù)政策正式問世，該《辦法》對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的概念做了明確界定，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)”[15]。以利復(fù) 制推廣經(jīng)驗(yàn)、鞏固政策成效、提高政策福利，隨后，原 國(guó)土資源部又相繼批準(zhǔn)了湖南、重慶等19 省（市）加 入增減掛鉤政策試點(diǎn)，增減掛鉤政策從局部鋪向全國(guó)。

2.4 政策完善（2009—2014 年）

實(shí)施增減掛鉤試點(diǎn)工作，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，緩解供地矛盾發(fā)揮了積極作用，但一些地方片面追求GDP，擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和突破試點(diǎn)指標(biāo)，逼迫農(nóng)民上樓，強(qiáng)拆越演越烈，政策實(shí)施負(fù)面問題突出，在某些地方增減掛鉤政策執(zhí)行近乎失控[16-17]。為糾正各地在執(zhí)行增減掛鉤政策中出現(xiàn)的偏頗，國(guó)務(wù)院和原國(guó)土資源部曾多次下文要求嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)工作。國(guó)務(wù)院印發(fā)的國(guó)發(fā)〔2010〕47 號(hào)文，要求各地要堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的傾向，制止侵害群眾利益等各類違法違規(guī)行為。原國(guó)土資源部于2011 年印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治清理檢查工作方案》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治有關(guān)問題的處理意見》，對(duì)增減掛鉤試點(diǎn)?。ㄊ校╅_展為期3 個(gè)月的整頓，并于同年7 月聯(lián)合中農(nóng)辦、發(fā)改委等7 個(gè)部門組成7 個(gè)聯(lián)合檢查組，赴廣東、重慶等14 個(gè)?。ㄊ校?，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治清理檢查抽查工作[18]，此次抽查，對(duì)各省、市在實(shí)施增減掛鉤試點(diǎn)工作中違規(guī)審批和突破指標(biāo)審批的項(xiàng)目進(jìn)行清理，僅山東和安徽2 省叫?；蛉∠麑徟脑鰷p掛鉤項(xiàng)目就涉及土地4 萬hm2以上，各地廢除不符合要求的地方性文件一大批。經(jīng)過整頓，有效糾正了各地的片面執(zhí)法，為全面貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)〔2010〕47 號(hào)文件精神，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。隨后，又印發(fā)了有效期為6 a 的《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》，財(cái)政部也下發(fā)相關(guān)通知（財(cái)綜〔2014〕7 號(hào)）規(guī)范關(guān)于增減掛鉤試點(diǎn)的財(cái)稅問題，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度政策進(jìn)一步得到完善。

2.5 政策轉(zhuǎn)型（2015 年至今）

增減掛鉤政策是在城市建設(shè)用地供給緊張、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻的背景下應(yīng)運(yùn)而生，隨基本國(guó)情和發(fā)展戰(zhàn)略的變化而逐漸深化。增減掛鉤政策的結(jié)余指標(biāo)一度僅限在同一項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)行交換，但隨試點(diǎn)工作縱深推進(jìn)，出臺(tái)的增減掛鉤各項(xiàng)政策文件環(huán)環(huán)相扣，日益完善，其結(jié)余指標(biāo)也歷經(jīng)了“在同一項(xiàng)目區(qū)交換—可在省內(nèi)互換—跨省域調(diào)劑”的重大變遷。如今，增減掛鉤政策在確?！敖ㄔO(shè)用地總量不增加，耕地面積不減小、質(zhì)量不降低，用地布局更合理”目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域發(fā)揮的作用越來越明顯。

為確保到2020 年農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，2015年，中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出，在連片特困地區(qū)和國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣開展易地扶貧搬遷，允許將增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用，利用增減掛鉤政策優(yōu)勢(shì)支持易地扶貧搬遷。2016—2017 年，原國(guó)土資源部和財(cái)政部多次下發(fā)配套文件，就如何用好用活增減掛鉤政策支持地方脫貧攻堅(jiān)做出統(tǒng)籌安排。如2016 年印發(fā)的《國(guó)土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》就明確指出增減掛鉤指標(biāo)向貧困地區(qū)傾斜和拓展貧困地區(qū)增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)使用范圍。到2017 年4 月，貴州、廣西等13 個(gè)?。ㄊ校┻M(jìn)行了結(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，共流轉(zhuǎn)結(jié)余指標(biāo)0.477 萬hm2，流轉(zhuǎn)收益169.83 億元，此舉既為扶貧搬遷工作籌集了主要資金，又優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，保護(hù)了耕地資源[19]。

為進(jìn)一步撬動(dòng)政策潛力，鞏固政策成果，充分釋放政策紅利，2017 年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策再遇重大調(diào)整——增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)可跨省域調(diào)劑。2017 年11 月3 日，原國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》指出，要拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，深度貧困地區(qū)結(jié)余的指標(biāo)由所在省份根據(jù)扶貧工作需要，可將跨省域流轉(zhuǎn)使用的收益合理分配，為出臺(tái)增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)管理辦法奠定基礎(chǔ)。2018 年，國(guó)務(wù)院辦公廳正式出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕16 號(hào)）文件，進(jìn)一步明確增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的流程、收益分配和管理，隨即，自然資源部和財(cái)政部也出臺(tái)相應(yīng)配套政策，完善增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的政策實(shí)施體系。

3 政策演變特征分析

切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策始終堅(jiān)守的目標(biāo)，貫穿于出臺(tái)的所有政策文件。增減掛鉤政策作為一項(xiàng)創(chuàng)新性政策體制，在實(shí)現(xiàn)切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策前提下，有效緩解了城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)建設(shè)用地的緊張局面。我國(guó)增減掛鉤政策演變隨時(shí)間和背景的變化而具有階段性，其演變特征明顯可分。

3.1 政策的發(fā)展呈現(xiàn)出完整的公共政策生命周期

增減掛鉤政策整體上呈現(xiàn)出從籌劃到試點(diǎn)、出臺(tái)再到不斷完善成熟的完整公共政策生命周期，目前已經(jīng)在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略中展現(xiàn)出轉(zhuǎn)型升級(jí)的演變趨勢(shì)。在政策籌劃、試點(diǎn)階段，我國(guó)增減掛鉤政策的“靶向性”相對(duì)單一，即主要是緩解城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)土地資源的需求與保護(hù)耕地之間的矛盾；隨著社會(huì)發(fā)展和主要矛盾轉(zhuǎn)移，以“建新拆舊”和土地整理復(fù)墾為依托，政策類型不斷成熟。在國(guó)家提出“精準(zhǔn)扶貧”政策以后，增減掛鉤政策開始轉(zhuǎn)型，在確保實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的前提下，其在助力脫貧攻堅(jiān)，盤活存量土地和提高土地利用率等方面發(fā)揮的作用日益突出，政策工具和內(nèi)涵不斷創(chuàng)新。

3.2 切實(shí)保護(hù)耕地是貫穿于增減掛鉤政策的主線

從國(guó)家出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤系列政策文件中可以反映和折射出增減掛鉤政策的演變過程，從各部門發(fā)布關(guān)于增減掛鉤政策內(nèi)容的文件梳理可知，切實(shí)保護(hù)耕地這一基本國(guó)策始終是貫徹我國(guó)增減掛鉤政策的主線，增減掛鉤政策在強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地總量不增加，用地布局更合理，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、健康發(fā)展的同時(shí)，耕地面積和質(zhì)量得到切實(shí)保護(hù)。例如，政策籌劃階段的代表性文件國(guó)發(fā)〔2004〕28 號(hào)文指出，為正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤；開展試點(diǎn)階段的為貫徹嚴(yán)格保護(hù)耕地，促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的總要求而下發(fā)國(guó)土資發(fā)〔2005〕207 號(hào)文；政策出臺(tái)階段的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》就以保護(hù)耕地作為試點(diǎn)的出發(fā)點(diǎn)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為試點(diǎn)目標(biāo)；政策完善階段的政策文件也以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為導(dǎo)向，以促進(jìn)耕地保護(hù)為目標(biāo)；政策延拓階段的文件也強(qiáng)調(diào)“要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，合理安排跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)，盡量不占或少占優(yōu)質(zhì)耕地”。

3.3 立足國(guó)情創(chuàng)新管理方式充分發(fā)揮政策效益

從增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)的創(chuàng)新管理來看，在試點(diǎn)工作初期，由于配套政策不完善，管理體制不健全，增減掛鉤試點(diǎn)成效難以精準(zhǔn)把握，增減掛鉤實(shí)行“雙層”管理，并以項(xiàng)目區(qū)為主體，按“封閉管理”的原則，落實(shí)周轉(zhuǎn)指標(biāo)在同一項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊與建新地塊相掛鉤，嚴(yán)禁跨縣級(jí)行政區(qū)域設(shè)置掛鉤項(xiàng)目區(qū)。經(jīng)過2007 年的進(jìn)一步規(guī)范后，增減掛鉤試點(diǎn)工作逐漸成熟，為政策出臺(tái)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。2009 年開始至2014 年，先后出臺(tái)一大批政策文件完善了增減掛鉤政策。2015年，為支持國(guó)家扶貧開發(fā)工作，國(guó)家允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用；2018 年，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，實(shí)行了近10 a 增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)“封閉管理”的模式立足基本國(guó)情出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變。從政策目標(biāo)變化來看，以切實(shí)保護(hù)耕地為政策目標(biāo)，再到利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷工作，助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

3.4 由政策單一指令向政策配套發(fā)展的趨勢(shì)演進(jìn)

經(jīng)過近20 a 的制度建設(shè)，我國(guó)增減掛鉤政策的出臺(tái)、實(shí)施和監(jiān)管的主體逐漸從原來相對(duì)單一走向多元化，政策由單向指令向政策配套發(fā)展的趨勢(shì)演進(jìn)，與此同時(shí)，政策的靈活性、可操作性和全面性也在不斷提升。一方面，增減掛鉤政策所涉及的部門越來越多，包括國(guó)務(wù)院辦公廳、自然資源部、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等眾多國(guó)家部委辦局，各部門發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)出臺(tái)的文件共同構(gòu)成了增減掛鉤的政策體系。另一方面，政策出臺(tái)初期，各中央部門依據(jù)法律和國(guó)家精神單獨(dú)出臺(tái)增減掛鉤文件，是一種單一的自上而下的政策執(zhí)行，突出體現(xiàn)在共同協(xié)調(diào)和參與的政策文件比例較少，隨著我國(guó)治理體系不斷完善和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，增減掛鉤政策措施部門配合度逐步增強(qiáng)，聯(lián)合發(fā)文頻數(shù)提高，呈現(xiàn)出政策參與主體多元化特征，政策協(xié)同性進(jìn)一步提高，政策合力逐漸體現(xiàn)出來。但就目前各部委辦局聯(lián)合發(fā)文（表1）的情況來看，部門之間的配套政策仍然偏少，政策協(xié)作仍略顯不足。

4 政策建議及展望

近年來，出臺(tái)的增減掛鉤政策越來越多，但是大部分集中在規(guī)范政策實(shí)施本身，在脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域發(fā)揮作用的配套政策文件尚顯不足，特別是多部門聯(lián)合發(fā)揮政策效應(yīng)還難以體現(xiàn)。為進(jìn)一步緩解用地矛盾，提升政策實(shí)施效應(yīng)，針對(duì)增減掛鉤政策在執(zhí)行過程中存在的問題，提以下政策建議。

表1 不同發(fā)展階段標(biāo)志性政策事件及主要特征

4.1 合理挖掘整治潛力，提高利用效率

增減掛鉤政策通過建新拆舊，在實(shí)現(xiàn)縮減農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模、提高農(nóng)村建設(shè)用地利用率的同時(shí)，有效緩解城鄉(xiāng)建設(shè)供地矛盾，切實(shí)保護(hù)了耕地。但隨著增減掛鉤政策的經(jīng)濟(jì)效益逐步體現(xiàn)，各地為獲取更多交易指標(biāo)，將不遺余力地挖掘本地增減掛鉤潛力，難免存在不顧群眾意愿大規(guī)模開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合整治，或把質(zhì)量不高、耕作條件艱苦的低效用地列為復(fù)墾對(duì)象的弊端。因此，需進(jìn)一步規(guī)范增減掛鉤潛力的標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)支持各地在政策執(zhí)行過程中，做好整治規(guī)劃，科學(xué)合理挖掘增減掛鉤潛力。第一，重點(diǎn)對(duì)舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊等城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“二次開發(fā)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化人居環(huán)境，改善城鄉(xiāng)風(fēng)貌，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地有效供給；第二，加快“空心村”改造，適度調(diào)整布局分散的自然村落，合理開發(fā)利用騰退宅基地、村內(nèi)廢棄地和閑置地，提高建設(shè)用地集約利用水平；第三，實(shí)施遷村并點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)體系布局優(yōu)化，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和村民意愿，對(duì)于偏遠(yuǎn)山區(qū)居住條件艱苦的村落以及城鄉(xiāng)結(jié)合部快速發(fā)展的村落可列為整治潛力，逐步實(shí)施。

4.2 強(qiáng)化復(fù)墾耕地管理，優(yōu)化耕地布局

增減掛鉤政策作為一項(xiàng)以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的區(qū)域補(bǔ)償制度，從2009 年起，原國(guó)土資源部將掛鉤指標(biāo)納入年度土地利用計(jì)劃管理，確定掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)總規(guī)模及指標(biāo)的分解下達(dá)，各省區(qū)負(fù)責(zé)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的管理。增減掛鉤政策在實(shí)施過程中，不同程度存在“重建新、輕拆舊，重批地、輕復(fù)墾，重指標(biāo)使用、輕指標(biāo)歸還”的問題[16]，導(dǎo)致整片區(qū)域或部分無法按計(jì)劃實(shí)施、歸還的指標(biāo)數(shù)量不夠的問題。面對(duì)耕地面積逐年縮減且破碎化程度日趨嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢(shì)，需出臺(tái)相關(guān)條例，按照布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚的原則嚴(yán)格審核，著重將分布較零散或耕地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行有效整理，最終復(fù)墾為耕地，確保耕地更為集中，促進(jìn)耕地集中連片，修建交通水利設(shè)施，提高耕作條件，優(yōu)化區(qū)域耕地布局。

4.3 靈活運(yùn)用指標(biāo)交易，帶動(dòng)資源開發(fā)

增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)交易為貧困地區(qū)以土地資源為載體籌集脫貧資金提供了全新的路徑，增減掛鉤政策即將催生一項(xiàng)新的土地金融，是一項(xiàng)有力的脫貧攻堅(jiān)政策。貧困地區(qū)往往資源豐富，但因資金有限，各類資源未得到充分有效開發(fā)，以往的資源開發(fā)企業(yè)征用土地并帶走了利潤(rùn)，但是原居民卻很難持續(xù)享受到土地資源開發(fā)的利益。因此，在進(jìn)一步完善增減掛鉤政策時(shí)，應(yīng)以農(nóng)村集體土地作為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那腥朦c(diǎn)，因地制宜設(shè)立集體土地股權(quán)，完善指標(biāo)交易經(jīng)濟(jì)效益分配機(jī)制，讓貧困地區(qū)的集體組織充分享受持續(xù)的土地資源紅利，同時(shí)還可以利用指標(biāo)交易產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，以土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程為抓手，促進(jìn)增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升人居環(huán)境質(zhì)量，改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件。

4.4 加強(qiáng)部門政策協(xié)作，發(fā)揮政策合力

從目前出臺(tái)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策來看，政策出臺(tái)的主體較為單一，政策合力尚未顯現(xiàn)。為進(jìn)一步撬動(dòng)增減掛鉤政策效應(yīng)，需加強(qiáng)與發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游和公安等部門的政策協(xié)作，完善政策體系，確保增減掛鉤政策順利執(zhí)行。第一，聯(lián)合發(fā)改部門就“增減掛鉤”項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)出臺(tái)管理政策，強(qiáng)化與財(cái)政部門就“增減掛鉤”項(xiàng)目涉及的稅收、指標(biāo)收益分配和管理的政策出臺(tái)，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村和旅游等部門出臺(tái)增減掛鉤配套政策重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)村事業(yè)發(fā)展。第二，加強(qiáng)政策執(zhí)行協(xié)作，加大對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度和對(duì)違法違規(guī)的查處力度，保障當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民權(quán)益，避免擅自擴(kuò)大周轉(zhuǎn)指標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生。第三，加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、旅游等部門協(xié)作，出臺(tái)“增減掛鉤+產(chǎn)業(yè)發(fā)展”政策，完善增減掛鉤政策體系，完善以增減掛鉤政策助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的制度體系。