李 錕

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中指出：“完善法律援助制度，擴(kuò)大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時(shí)獲得及時(shí)有效法律幫助?！痹趯?shí)踐中，最高人民法院、司法部等機(jī)關(guān)相繼出臺(tái)了擴(kuò)大援助范圍、提高援助效力的相關(guān)法律法規(guī)①，而以實(shí)現(xiàn)“刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋”更成為標(biāo)志性改革試點(diǎn)工程②，加之2018年《刑事訴訟法》又增設(shè)了“值班律師”制度，進(jìn)一步優(yōu)化了我國(guó)刑事法律援助的體系和范圍。此外，從全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃可知，《法律援助法》亦成為2020年修改的重要項(xiàng)目。③在理論上，學(xué)界已充分討論了刑事法律援助域外經(jīng)驗(yàn)、正當(dāng)性及有效性，闡釋了“刑事法律援助全覆蓋”的重大現(xiàn)實(shí)意義。④但在制度運(yùn)行中仍存在缺憾，無論是法律援助機(jī)構(gòu)的組織管理⑤，還是普通刑事案件的援助實(shí)效，依然是當(dāng)前理論研究和司法實(shí)務(wù)中的棘手問題。⑥面對(duì)持續(xù)攀升的案件數(shù)量以及相關(guān)法律規(guī)定、制度體系趨于健全的發(fā)展情勢(shì)，我們需要評(píng)估刑事法律援助的現(xiàn)狀，探索法律援助質(zhì)量的提升路徑，以實(shí)現(xiàn)“有法律援助”到“有效法律援助”的轉(zhuǎn)型。

基于此，本文圍繞S 省Y 市⑦刑事法律援助案件的質(zhì)量，進(jìn)行了三點(diǎn)嘗試：第一，基于刑事法律援助案卷，描述“刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋”背景下刑事辯護(hù)的援助現(xiàn)狀；第二，分析我國(guó)法律援助效力的實(shí)踐困境，反思我國(guó)刑事法律援助質(zhì)量不佳的制約因素；第三，立足我國(guó)刑事司法理論和實(shí)踐，提出法律援助案件質(zhì)量提升的破解之道。

一、方法與樣本：Y 市刑事法律援助的基本情況

（一）評(píng)估樣本與評(píng)估方法

為準(zhǔn)確掌握Y 市刑事法律援助的運(yùn)行程序、援助方法及質(zhì)量，我們采用“等距抽樣”⑧的調(diào)查方法，抽選了Y 市法律援助中心及其下轄區(qū)縣法律援助中心2019年的500 份援助案卷。⑨之所以選擇“案卷材料”，是因?yàn)樵谖覈?guó)“以案卷為中心”的訴訟模式下，法律援助的程序銜接、關(guān)系建立、權(quán)利保障及援助效果均會(huì)顯現(xiàn)于案卷，因而其是分析援助質(zhì)量的“一手材料”。與此同時(shí)，由于訪談、座談、觀察等定性材料缺失，致使本文獲取的信息及部分結(jié)論僅局限于“案卷材料”。在評(píng)估方法上，我們首先對(duì)500 份援助案卷進(jìn)行了編號(hào)，以便于后續(xù)統(tǒng)計(jì)、分析及評(píng)估；其次，通過抽樣試評(píng)估方式，確立了援助質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，再由高校教師參與評(píng)估；最后，統(tǒng)計(jì)評(píng)估量表中的分值，匯總個(gè)案評(píng)審意見，概括Y 市法律援助質(zhì)量的總體情況。

（二）評(píng)估指標(biāo)

評(píng)估指標(biāo)是評(píng)估案件質(zhì)量的思維之網(wǎng)，體現(xiàn)了評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)與目的。設(shè)定科學(xué)的案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)是有效評(píng)估的前提?！爸笜?biāo)（index）往往通過單個(gè)屬性的分值累積來建立，如通過加總受訪者贊成的偏見陳述的數(shù)量來測(cè)量偏見。”⑩評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)更多關(guān)注行為意義上的有效辯護(hù)，淡化結(jié)果意義上的有效辯護(hù)，以“刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)程”和“受援人權(quán)利保障”為主線，關(guān)注委托與授權(quán)、會(huì)見、閱卷、庭前辯護(hù)、參與庭審、辯護(hù)詞、通報(bào)與報(bào)告、職業(yè)道德、結(jié)案歸檔等內(nèi)容，通過打分和評(píng)價(jià)的方式完成評(píng)估。

此外，評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置還有以下考慮：第一，與結(jié)果意義上的有效辯護(hù)相比，關(guān)注過程意義上有效辯護(hù)更能體現(xiàn)援助的盡職情況；第二，評(píng)估指標(biāo)兼具主觀和客觀、定量測(cè)量和定性評(píng)估；第三，注重職業(yè)道德與職業(yè)倫理；第四，為鼓勵(lì)積極援助行為，評(píng)估指標(biāo)中設(shè)定了質(zhì)量反饋、特殊程序啟動(dòng)、特殊援助行為等單獨(dú)權(quán)重加分項(xiàng)。

（三）500 份援助案卷的基本信息歸納

通過分析500 份援助案件案卷，我們發(fā)現(xiàn)如下現(xiàn)象：第一，社會(huì)律師成為援助案件的“中流砥柱”，援助律所的分布相對(duì)固化，尚未建立動(dòng)態(tài)參與機(jī)制。500 份援助案卷中的援助人員，僅有26 例案件為援助中心的專職援助人員，剩余474 例案件為律師事務(wù)所社會(huì)律師。進(jìn)言之，有42 家律師事務(wù)所參與了474 例援助案件，其中承擔(dān)10 起以上刑事援助案件的律師事務(wù)所有12 家。不難發(fā)現(xiàn)，援助中心選擇援助律所時(shí)考慮到了“就近原則”，部分地區(qū)會(huì)選擇特定的律師事務(wù)所，法律援助服務(wù)的提供主體相對(duì)固化。例如，在Y 市L 縣隨機(jī)抽取的35 例案件中，有27 例是由La 事務(wù)所承辦的；在H 區(qū)隨機(jī)抽取的案件中，有24 例都是由Hb 律師事務(wù)所負(fù)責(zé)承辦的。社會(huì)律師介入能夠緩解援助中心的壓力，但相對(duì)固化的援助服務(wù)無助于援助服務(wù)主體的多元化和質(zhì)量?jī)?yōu)化。

第二，一審程序援助案件居多。一審刑事援助案件有422 例，約占全樣本的84.4%；剩余78 例分別為偵查、審查起訴、二審及強(qiáng)制醫(yī)療程序的案件。不同程序的設(shè)計(jì)初衷和定位有所區(qū)別，對(duì)法律援助服務(wù)的需求與要求亦不同。例如，審前程序本應(yīng)是刑事辯護(hù)的“黃金期”，然而援助律師介入的時(shí)效性和辯護(hù)效果卻不容樂觀。再如，二審程序以不開庭為主，援助律師能夠參與庭審辯護(hù)的情形并不多見。雖然一審程序是案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用的主要場(chǎng)域，也是控辯雙方交鋒的主戰(zhàn)場(chǎng)，但也應(yīng)重視審前程序、二審程序及特別程序中援助辯護(hù)的力度和效度。

第三，庭審階段的法律援助基本得到保障。在刑事案件辯護(hù)“全覆蓋”背景下，除《刑事訴訟法》第35 條規(guī)定的援助類型外，其余刑事案件在庭審階段均有機(jī)會(huì)獲得法律幫助。從樣本案卷可知，Y 市刑事法律援助案件中有442 例屬于全覆蓋援助對(duì)象，占全部案件的89%；未成年人案件有52例，占比為10%；強(qiáng)制醫(yī)療案件有6 例，占比為1%（參見圖1）。

圖1 法律援助案件指派事由

二、問題與反思：Y 市刑事法律援助的實(shí)踐樣態(tài)

（一）援助案件質(zhì)量參差不齊

“我們對(duì)刑事訴訟程序?qū)嵢粻顩r了解得越多，就越受到應(yīng)然狀況的指導(dǎo)，并且實(shí)然與應(yīng)然之間的隔閡似乎就變得越大?！薄靶淌掳讣蓭熮q護(hù)全覆蓋”試點(diǎn)改革為受援人提供了法律幫助，但援助律師介入后的質(zhì)量問題仍需檢驗(yàn)，否則“被告人有權(quán)獲得辯護(hù)”的憲法性要求就無法得到有效貫徹。通過分析援助的銜接程序、履職情況、受援人權(quán)利保障與質(zhì)量反饋等多方面內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)五個(gè)問題：

第一，援助中心指派律師時(shí)間統(tǒng)一，存在指派延遲現(xiàn)象。從起訴到指派律師介入的時(shí)間間隔發(fā)現(xiàn)，34%的案件援助律師是在起訴后15 天內(nèi)介入的；其余66%的案件律師接受指派的時(shí)間超過了15 天（參見圖2）?？梢姡蟛糠职讣云鹪V之日起，會(huì)經(jīng)過半個(gè)月以上，受援人才會(huì)獲得法律幫助。實(shí)踐表明，審查起訴階段的辯護(hù)無論是對(duì)受援人還是對(duì)辯護(hù)人而言都極為重要。律師介入案件時(shí)間越早，對(duì)受援人權(quán)利維護(hù)越有利，也易促成認(rèn)罪認(rèn)罰和刑事和解，進(jìn)而提高刑事訴訟效率。援助律師及時(shí)接受指派，盡早履職更能保證案件質(zhì)量。

圖2 援助案件從起訴到指派律師的時(shí)間間隔

第二，援助律師會(huì)見較為及時(shí)，但會(huì)見次數(shù)明顯不足。會(huì)見權(quán)是審前最為關(guān)鍵的辯護(hù)權(quán)。在484份會(huì)見筆錄中，有78 例案件援助律師在指派當(dāng)天會(huì)見了受援人；有216 例案件的援助律師在7 天內(nèi)行使了會(huì)見權(quán)。此外，樣本案件中仍有16 例案件的援助律師未能會(huì)見受援人。申言之，部分案件存在援助律師不愿會(huì)見或不能會(huì)見的情形。例如，強(qiáng)制醫(yī)療案件中，援助律師無法與受援人進(jìn)行有效溝通，僅能與近親屬、法定代理人進(jìn)行談話。就會(huì)見權(quán)的行使方式與時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看，超過半數(shù)案件的援助律師能夠在7 日內(nèi)履行會(huì)見職責(zé)，與受援人溝通交流。但仍存在少部分援助律師未及時(shí)會(huì)見、開庭前首次會(huì)見等問題，無疑會(huì)削弱會(huì)見制度的功能，減損庭審辯護(hù)的質(zhì)量和效果。

圖3 援助律師從接受指派到會(huì)見的時(shí)間間隔

此外，從會(huì)見到開庭時(shí)間間隔還發(fā)現(xiàn)，援助律師會(huì)見集中于開庭前（參見圖3）。結(jié)合圖5 可知，援助律師大多會(huì)見1 次。據(jù)此，我們不難得出：援助律師在會(huì)見權(quán)的行使上存在“投機(jī)”心理——候庭時(shí)會(huì)見不但便利而且“高效”，但需要進(jìn)一步廓清的是：會(huì)見權(quán)僅是法律賦予辯護(hù)律師的權(quán)利嗎？事實(shí)上，作為一種防御型權(quán)利，會(huì)見權(quán)主體還應(yīng)包括在押的犯罪嫌疑人、被告人。從法律援助的會(huì)見現(xiàn)狀可知，會(huì)見程序的啟動(dòng)權(quán)在援助律師，受援人未能真正享有和行使該項(xiàng)權(quán)利。

圖4 案件從會(huì)見到開庭時(shí)間間隔分布

2012年《刑事訴訟法》 對(duì)援助律師會(huì)見的時(shí)間、條件和環(huán)境進(jìn)行了修訂，但在援助辯護(hù)案件中依然存在會(huì)見次數(shù)不足、會(huì)見內(nèi)容和方式形式化問題。在92.9%的援助案件中，援助律師僅會(huì)見了一次，二次以上會(huì)見的案件更是鳳毛麟角（參見圖5）。雖然我們不能僅以會(huì)見次數(shù)作為援助律師盡職辯護(hù)的參照標(biāo)準(zhǔn)，且會(huì)見次數(shù)與援助質(zhì)量并不具有正相關(guān)，但多次會(huì)見無疑體現(xiàn)了援助律師的履職情況，是積極辯護(hù)的表現(xiàn)，畢竟會(huì)見是援助律師與受援人之間溝通的“橋梁”。多次會(huì)見不僅可以加強(qiáng)援助律師與受援人的溝通，更能關(guān)注到受援人的身心狀況，有助于雙方信任關(guān)系的建立。如果援助律師會(huì)見不足、與受援人溝通不暢，則庭審辯護(hù)的策略和效果自然捉襟見肘。

圖5 援助律師與受援人會(huì)見次數(shù)統(tǒng)計(jì)

第三，援助律師權(quán)利告知不充分。權(quán)利告知是援助律師履行辯護(hù)職責(zé)、保障受援人基本權(quán)利的基礎(chǔ)事項(xiàng)。權(quán)利告知貫穿刑事訴訟全程，其不僅是援助律師履職的必要內(nèi)容，而且是進(jìn)行后續(xù)辯護(hù)的基礎(chǔ)。是否全面告知受援人享有的訴訟權(quán)利不但是公安司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，也是評(píng)價(jià)援助質(zhì)量的考量因素。從案卷內(nèi)容可知，權(quán)利告知情況可分為權(quán)利告知全、權(quán)利告知多、權(quán)利告知少、未告知權(quán)利四種情況，其中權(quán)利告知全的占5%；權(quán)利告知多的占3%；權(quán)利告知少的占20%；未告知權(quán)利的占72%（參見圖6）。根據(jù)《刑事訴訟法》及司法解釋規(guī)定，受援人在刑事訴訟活動(dòng)中享有使用本民族語言文字訴訟、反對(duì)強(qiáng)迫自證、申請(qǐng)回避、控告、辯護(hù)等權(quán)利。由于受援人的認(rèn)知能力良莠不齊且缺乏法律常識(shí)，部分受援人對(duì)其享有的法定權(quán)利及內(nèi)涵可能存在理解障礙，因而需要援助律師及時(shí)有效地告知法定權(quán)利、提供法律咨詢。

圖6 援助律師告知受援人訴訟權(quán)利統(tǒng)計(jì)

從樣本來看，大部分案件援助律師未及時(shí)向受援人出示書面權(quán)利告知書，即使告知了基本權(quán)利，也存在權(quán)利告知不全面、不充分問題。如果受援人未能認(rèn)識(shí)到自己享有的基本權(quán)利，讓其行使和維護(hù)自己的合法權(quán)益更無從談起。尤其是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用背景下，無論是值班律師還是援助律師均應(yīng)重視審前程序的權(quán)利告知、權(quán)利解釋及說明，以便受援人作出最佳的實(shí)體和程序選擇，積極開展量刑協(xié)商，謀求最大的量刑優(yōu)惠。

第四，訴訟程序的告知和解釋缺如。在刑事法律援助過程中，援助律師除了要向受援人告知訴訟權(quán)利外，還應(yīng)向受援人解釋案件所處階段、訴訟流程、羈押期限及庭審注意事項(xiàng)，以輔助受援人順利參與庭審。與權(quán)利告知相同，刑事訴訟活動(dòng)、庭審注意事項(xiàng)同樣會(huì)影響到受援人的程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)益。從樣本案卷可知，僅在8%的援助案件中，援助律師將庭審流程、受援人權(quán)利及注意事項(xiàng)告知了受援人，剩余92%的援助案件并未體現(xiàn)援助律師的庭審流程告知情況。事實(shí)上，無論是委托辯護(hù)還是援助辯護(hù)均應(yīng)向受援人告知并解釋庭審流程，以實(shí)現(xiàn)辯方利益最大化。

第五，閱卷材料的完整性、全面性有待完善。閱卷權(quán)是援助律師在審查起訴階段查閱并記錄指控案件材料的權(quán)利，是全面、直接了解案件信息的重要途徑。閱卷筆錄是形成辯護(hù)思路和觀點(diǎn)的基礎(chǔ)。對(duì)辯護(hù)律師而言，閱卷筆錄是辯護(hù)律師對(duì)指控材料和證據(jù)的摘錄、總結(jié)和分析，其能夠體現(xiàn)援助律師閱卷權(quán)的行使?fàn)顩r，更能反映辯護(hù)意見的形成過程。從484 份符合條件的樣本案卷中可知，55%的援助案件有閱卷筆錄，45%案卷中的閱卷筆錄缺失。

除制作閱卷筆錄外，援助律師應(yīng)在援助案卷中裝訂相關(guān)涉案材料。在裝訂了案件復(fù)印材料的441份案卷中，案件完整度的評(píng)估分?jǐn)?shù)呈現(xiàn)出“低分多、高分少”趨勢(shì)，其中大部分案卷得分為6，能夠全面復(fù)印案件材料的卷宗少（參見圖7），而且大部分案卷復(fù)印了案件主要事實(shí)材料，尤以言詞證據(jù)居多。事實(shí)上，采用書面方式呈現(xiàn)案件的證據(jù)、事實(shí)和法律具有天然局限，而援助律師能夠調(diào)查到的原始證據(jù)材料較為少見。電子閱卷得以普及的情形下，紙質(zhì)案卷會(huì)逐漸退出歷史舞臺(tái)，但案卷中能附隨電子光盤的案例屈指可數(shù)。全面、完整的復(fù)印和裝訂案件材料是盡職辯護(hù)的表現(xiàn)，應(yīng)受重視。

有閱卷筆錄的案件仍存在以下問題：首先，閱卷筆錄以摘抄主要材料為主，制作較為粗糙。大部分援助律師以摘抄證據(jù)材料，尤以訊問/詢問筆錄居多。其次，閱卷筆錄對(duì)涉案證據(jù)、事實(shí)與法律適用的分析不足。如果援助律師對(duì)相關(guān)材料缺乏分析、質(zhì)疑和論證，那么刑事辯護(hù)的策略、方式和效果亦會(huì)大打折扣?？傊谠蓭熼喚頇?quán)暢行無阻、部分區(qū)縣已經(jīng)可以提供電子案卷的情況下，援助律師不僅要確保閱卷的全面性，還需加強(qiáng)分析、整理及質(zhì)疑案件證據(jù)、事實(shí)及法律的能力。

圖7 援助案件卷宗完整度評(píng)估2

（二）制約援助案件質(zhì)量的因素

從樣本案件援助質(zhì)量可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的法律援助實(shí)現(xiàn)了從“不足”到“充分”的轉(zhuǎn)變，刑事法律援助的廣度和深度有了長(zhǎng)足進(jìn)步。然而，在“以審判為中心”的訴訟制度改革背景下，刑事案件受援人的訴訟權(quán)利保障、援助質(zhì)量和效果成為了新課題。訴訟程序多元化決定了受援人的法律需求存在差異，刑事援助的方式和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。這要求我們關(guān)注到法律援助“供給”與“需求”之間的罅隙，揭示刑事法律援助質(zhì)量不高的因果律。

首先，律師參與法律援助的動(dòng)力不足。法律援助是政府的責(zé)任，但具體工作落在了法律援助機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所及其援助律師的身上。法律援助中心接受申請(qǐng)、指派、準(zhǔn)備協(xié)調(diào)的過程需要社會(huì)律師的支持，但由于援助經(jīng)費(fèi)有限，有經(jīng)驗(yàn)的律師積極參與辯護(hù)的動(dòng)力不足。例如S 省刑事法律援助每個(gè)階段的補(bǔ)助大致為1000—3000 元，如果援助律師全程參與，會(huì)獲得3000—9000 的援助補(bǔ)貼。事實(shí)上，法律援助財(cái)政的補(bǔ)貼體制存在著投入不足、央地財(cái)政分配失調(diào)、各地分配不平衡等痼疾，而且東西部之間援助經(jīng)費(fèi)支持力度的不同也影響到了援助的力度和范圍。援助經(jīng)費(fèi)對(duì)律師的激勵(lì)不夠，致使大部分經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平精湛的律師不愿意參與到法律援助之中，律師事務(wù)所通常會(huì)指定援助經(jīng)驗(yàn)不足的青年律師參與援助。故此，援助律師參與援助的時(shí)間、精力亦會(huì)受到壓縮，會(huì)見次數(shù)少、權(quán)利告知不足和閱卷不充分等問題隨之而來。

其次，援助過程的監(jiān)督乏力。從援助質(zhì)量的總體情況來看，大部分援助律師能依法履行會(huì)見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)，但對(duì)受援人援助質(zhì)量無法評(píng)估。例如，部分援助律師在會(huì)見受援人的過程未全面告知受援人享有的基本權(quán)利，甚至存在開庭前首次會(huì)見的情況。這種援助方式在形式上符合法律規(guī)定，卻不符合盡職辯護(hù)、積極辯護(hù)和有效辯護(hù)的職業(yè)倫理要求。究其原因，除了有援助補(bǔ)助和激勵(lì)不足外，還與援助律師履職的監(jiān)督機(jī)制不健全相關(guān)。當(dāng)前，援助中心僅在援助律師介入前、援助案件終結(jié)后參與辯護(hù)，缺乏對(duì)援助過程的監(jiān)督，致使援助律師對(duì)受援人的援助質(zhì)量不佳。

再次，受援人的反饋和質(zhì)量評(píng)估虛置。受援人是法律服務(wù)的接受者和受益者，由其參與援助質(zhì)量評(píng)估極為必要。從案卷統(tǒng)計(jì)得知，有36%的案卷未附質(zhì)量反饋表。從反饋信息來看，一方面受援人往往不具備評(píng)估能力，無法鑒別援助質(zhì)量的高低；另一面受援人的評(píng)價(jià)方式單一且滯后，其往往在援助律師輔助下簽字確認(rèn)，質(zhì)量反饋信息的真實(shí)性和客觀性無法保障。作為援助服務(wù)的接受者，如果受援人無法真實(shí)反饋援助質(zhì)量，將有損其質(zhì)量的評(píng)估。

最后，援助律師職業(yè)行為、職業(yè)倫理及職業(yè)規(guī)范尚不健全。從援助案卷反映的情況來看，援助質(zhì)量的高低與援助律師的職業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和水平相關(guān)。援助中心指派援助律師的過程具有隨機(jī)性，使得援助案件的質(zhì)量、受援人得到法律幫助“因人而異”，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。例如，若在權(quán)利告知的方式與內(nèi)容、會(huì)見次數(shù)和溝通方式、閱卷要點(diǎn)等方面均缺乏具體的操作指引，就會(huì)使得大部分援助案件的質(zhì)量取決于援助律師的個(gè)人偏好和習(xí)慣。綜上，法律援助案件質(zhì)量參差不齊所反映的是援助機(jī)制、援助資源、援助動(dòng)力及援助質(zhì)量評(píng)估等制度尚未健全的頑疾，在健全刑事法律援助制度、踐行“辯護(hù)全覆蓋”改革下，有必要從質(zhì)量監(jiān)督出發(fā)，倒逼法律援助的規(guī)范化。

三、方向與路徑：刑事法律援助質(zhì)量提升的應(yīng)然面向

刑事法律援助的質(zhì)量決定了受援人在刑事訴訟活動(dòng)中的權(quán)利能否得到有效保障。無論是從有助于援助案件質(zhì)量的角度出發(fā)，還是從有助于事實(shí)發(fā)現(xiàn)、準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)定罪量刑出發(fā)，我們均應(yīng)當(dāng)重視刑事訴訟“弱勢(shì)群體”的權(quán)益保障。針對(duì)法律援助案件存在的操作失范、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制松散等問題，應(yīng)以“援助過程的有效性”為指向，建立體系性的援助質(zhì)量評(píng)估機(jī)制。

（一）援助中心應(yīng)依法及時(shí)指派援助律師

刑事案件援助指派時(shí)間應(yīng)嚴(yán)格依照法定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行，避免延遲指派問題擴(kuò)大化。2012年7 月1 日實(shí)施的《辦理法律援助案件程序規(guī)定》 （以下簡(jiǎn)稱《援助規(guī)定》）第20 條第2 款規(guī)定：“對(duì)于刑事法律援助案件，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自作出給予法律援助決定或者收到指定辯護(hù)通知書之日起3 個(gè)工作日內(nèi)指派律師事務(wù)所安排律師承辦，或者安排本機(jī)構(gòu)的法律援助律師承辦?！薄对?guī)定》第20 條區(qū)分了行政案件、民事案件與刑事案件指派的時(shí)間，其他案件需要在7 日內(nèi)指派，而刑事法律援助案件應(yīng)在3 日內(nèi)指派。2019年2 月25 日，司法部出臺(tái)的《全國(guó)刑事法律援助服務(wù)規(guī)范》第8.4.1 的規(guī)定再次重申了指派要求：“法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)自作出給予法律援助決定或者自收到通知辯護(hù)（代理）公函之日起3 日內(nèi)，指派或安排承辦律師，并函告公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院。”從上述指派要求可知，援助機(jī)構(gòu)應(yīng)在3 日內(nèi)指派，并且被指派律所應(yīng)于5 日內(nèi)將承辦律師姓名和聯(lián)系方式告知受援人或者其法定代理人。如果出現(xiàn)特殊事由無法及時(shí)指派援助律師或者臨時(shí)更換援助律師的，則應(yīng)作出情況說明，并向受援人作出解釋。及時(shí)指派是法定的援助要求，也是維護(hù)受援人權(quán)利的基礎(chǔ)要件，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)。

（二）援助律師有效行使會(huì)見權(quán)

正義的實(shí)現(xiàn)不僅要以看得見的方式，而且應(yīng)及時(shí)有效，否則權(quán)利就難以得到救濟(jì)。針對(duì)援助律師介入遲滯，辯護(hù)權(quán)利行使后置現(xiàn)象，可以根據(jù)案件情況督促援助律師行使會(huì)見權(quán)、閱卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)?，F(xiàn)有法律援助規(guī)范將重心放置于援助律師的覆蓋范圍，暫未從有效辯護(hù)角度督促援助律師及時(shí)行使辯護(hù)權(quán)利。在受援人能夠獲得法律援助的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)對(duì)援助的及時(shí)性予以規(guī)制，確保受援人得到及時(shí)會(huì)見。這是因?yàn)闀?huì)見權(quán)不僅是援助律師享有的權(quán)利，而且是犯罪嫌疑人、被告人所享有的自主性辯護(hù)的權(quán)利，畢竟辯護(hù)權(quán)在本質(zhì)上屬于被追訴人。從會(huì)見權(quán)行使節(jié)點(diǎn)來看，援助律師應(yīng)在庭前集中會(huì)見。這一方面是因?yàn)橥デ皶?huì)見能夠盡早獲取案件信息，了解受援人的身心狀況，可以積極履行提出意見、申訴控告、申請(qǐng)變更強(qiáng)制措施等權(quán)利；另一方面，援助律師與受援人可就案件爭(zhēng)議問題進(jìn)行溝通協(xié)商，更有助于形成庭審辯護(hù)“合力”。依照《刑事訴訟法》第34 條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人?！卑凑赵摋l的立法變遷和立法目的，讓辯護(hù)人盡早介入就是為了更好發(fā)揮其作用，切實(shí)保障訴訟參與人的訴訟權(quán)利和合法權(quán)益。因此，在符合法律援助條件的情況下，無論是申請(qǐng)?jiān)€是指派援助，援助律師均應(yīng)在法定的“第一時(shí)間”介入案件，會(huì)見受援人。在案件指派程序中，援助中心不僅應(yīng)在法律允許范圍內(nèi)及時(shí)指派律師，而且應(yīng)當(dāng)確保援助行為的一慣性和全程性，避免援助律師或值班律師介入出現(xiàn)臨時(shí)性和間斷性。

從刑事辯護(hù)功能和倫理看，援助律師能夠?yàn)槭茉颂峁┑膸椭粌H局限于案件事實(shí)認(rèn)定和法律評(píng)價(jià)，還包括緩解受援人在人身自由受到限制后的精神壓力?！氨桓嫒擞袝r(shí)就像是一名患者，他們被懷疑實(shí)施了犯罪，身體的自由受到限制，精神處于不安定狀態(tài)，也是出于不愿意承擔(dān)刑事責(zé)任的本能，有些被告人往往會(huì)提出沒有利益的、沒有理智的訴求?！币虼耍蓭煏?huì)見的溝通不但必要而且重要，且須注意如下內(nèi)容：一是建立信任關(guān)系，核實(shí)案件爭(zhēng)議事實(shí)，尋找辯點(diǎn)；二是提供法律咨詢，解釋涉案法律問題，尤其是在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件中，援助律師應(yīng)向受援人解釋涉案罪名的定性和量刑問題；三是告知并解釋受援人享有的法定權(quán)利；四是解釋庭審的流程和注意事項(xiàng)等；五是對(duì)受援人提供相應(yīng)幫助，進(jìn)行有效溝通。例如，針對(duì)未成年人受援人，給予其必要的關(guān)懷和情感撫慰，積極開展社會(huì)調(diào)查、促進(jìn)刑事和解、鏈接社會(huì)資源以及轉(zhuǎn)介等方面的社會(huì)化工作。

（三）全面收集和分析閱卷材料

閱卷筆錄是辯護(hù)律師分析案件事實(shí)，形成辯護(hù)意見的基礎(chǔ)，因而需要注重閱卷材料的收集和分析。其一，全面摘錄案件信息。如果援助案件有電子案卷，應(yīng)拷貝電子卷宗，并隨卷裝訂。其二，深入分析涉案證據(jù)、事實(shí)和法律問題。針對(duì)閱卷筆錄缺失或者閱卷筆錄不完備的情況，援助律師重點(diǎn)審查案件的證據(jù)能力和證明力，分析事實(shí)形成過程以及法律適用的合法性、正當(dāng)性。其三，根據(jù)案件材料，調(diào)查核實(shí)相關(guān)證據(jù)，確立辯護(hù)思路，準(zhǔn)備庭審辯護(hù)。這就要求援助律師應(yīng)充分行使會(huì)見權(quán)，與受援人建立及時(shí)有效的溝通。

（四）建立多層次案件質(zhì)量監(jiān)督體系

法律援助案件質(zhì)量監(jiān)管方面并未建立行之有效的監(jiān)督體系，監(jiān)督的主體、內(nèi)容和方法尚不明晰。作為刑事訴訟活動(dòng)的構(gòu)成主體，刑事援助律師的辯護(hù)行為及其援助效果不僅受刑事訴訟法約束，還應(yīng)受援助中心的行政監(jiān)管。從《刑事訴訟法》出發(fā)，援助辯護(hù)行為還會(huì)受到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督。針對(duì)援助律師不當(dāng)援助行為，檢察機(jī)關(guān)可通過糾正違法通知書、法律建議、抗訴等方式監(jiān)督援助辯護(hù)行為的合法性。除法律監(jiān)督外，援助中心作為援助律師的管理和指派部門，具有監(jiān)督、指導(dǎo)及評(píng)價(jià)援助行為的責(zé)任，其應(yīng)發(fā)揮行政監(jiān)督和行政指導(dǎo)作用，督促援助行為規(guī)范化。監(jiān)督單一性和片面性是當(dāng)前法律援助監(jiān)督乏力的表象，其根源在于援助中心對(duì)援助律師的監(jiān)督力度和監(jiān)督體系不健全。因此，建立從事前、事中到事后的多維監(jiān)督體系具有必要性。

第一，事前監(jiān)督須對(duì)援助案件的合法性和正當(dāng)性進(jìn)行全面評(píng)估。一方面援助中心按法定程序和要求審查援助申請(qǐng)和指派律師資格，保證援助律師介入案件符合法定程序和要求；另一方面，須評(píng)估援助案件、受援人及援助律師的基本情況，確保受援案件和受援人得到優(yōu)質(zhì)的法律幫助。例如，針對(duì)重大疑難案件或者可能判處重刑的案件，應(yīng)充分評(píng)估援助律師的資格、經(jīng)驗(yàn)和能力，不宜將重大案件指派給經(jīng)驗(yàn)不足的律師。再如，樣本案卷存在男性援助律師為涉嫌性犯罪女性提供援助的現(xiàn)象，也有女援助律師為涉嫌性犯罪的男性受援人提供法律援助的情形。針對(duì)特殊犯罪案件，要從援助關(guān)系的建立以及辯護(hù)效果出發(fā)進(jìn)行合理的指派。在援助律師介入前，援助中心要注重指派程序的合法性，以及指派律師的合理性，充分考量受援案件和受援人的特點(diǎn)，綜合考慮案件性質(zhì)、受援人年齡和性別等因素，指派最為妥當(dāng)?shù)脑蓭煛?/p>

第二，事中監(jiān)督同步推進(jìn)。事中監(jiān)督能夠?qū)崟r(shí)了解案件援助情況，體現(xiàn)監(jiān)督的同步性，但存在成本過高、不易操作等缺陷。實(shí)踐中，援助中心可采用抽樣調(diào)查方式，實(shí)時(shí)掌握本區(qū)域援助的整體情況。例如，將案件指派給援助律師后，援助中心可跟進(jìn)案件，問詢辯護(hù)權(quán)行使情況；了解援助律師是否及時(shí)制作閱卷筆錄和準(zhǔn)備辯護(hù)策略等。此外，援助中心還可與偵查機(jī)關(guān)、審查起訴機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)建立實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，了解援助案件、受援人及援助律師的履職情況，確保援助案件及受援人得到切實(shí)法律幫助。與事后監(jiān)督相比，事中監(jiān)督更具及時(shí)性、救濟(jì)性，能夠起到防微杜漸之功效。

第三，事后監(jiān)督方式多元化。事后監(jiān)督是當(dāng)前法律援助案件質(zhì)量監(jiān)控的主要方式，其具有便利、靈活特點(diǎn)，但相對(duì)滯后和單一的評(píng)估方法帶來諸多弊端。對(duì)此，根據(jù)援助案件評(píng)估的現(xiàn)狀，可進(jìn)行如下嘗試：一是隨機(jī)抽選和指定抽選相結(jié)合。采用隨機(jī)抽選案卷方式可節(jié)約監(jiān)督成本，在無法進(jìn)行全樣本評(píng)估時(shí)，隨機(jī)抽取各地區(qū)案卷，即可掌握整體援助質(zhì)量。與此同時(shí)，援助中心應(yīng)對(duì)特定類型或重大案件進(jìn)行個(gè)案評(píng)估，彌補(bǔ)隨機(jī)抽選案件的不足。二是選擇相對(duì)中立的監(jiān)督主體。采用中立的評(píng)估方可確保評(píng)估結(jié)果相對(duì)客觀。援助中心應(yīng)建立法律援助案件質(zhì)量評(píng)審專家?guī)?，吸收資深法官、檢察官、律師及高校教師作為教學(xué)質(zhì)量評(píng)估主體。三是建立援助案件質(zhì)量測(cè)量指標(biāo)。監(jiān)督機(jī)制實(shí)際上是為了減少隨機(jī)因素的影響，確保準(zhǔn)確地激勵(lì)和懲罰。全面監(jiān)督費(fèi)時(shí)費(fèi)力，因而需要借助于測(cè)量指標(biāo)，建立針對(duì)辯護(hù)過程中的質(zhì)量監(jiān)控為目標(biāo)的動(dòng)態(tài)指標(biāo)，包括但不限于程序銜接、關(guān)系建立、辯護(hù)準(zhǔn)備、閱卷材料整理、庭審筆錄、辯護(hù)心得和反饋收集等內(nèi)容。此外，如果援助律師存在失范行為，應(yīng)給予通報(bào)、警告、延長(zhǎng)實(shí)習(xí)期等懲戒措施，并隨之建立援助律師黑名單等懲戒機(jī)制。

（五）其他配套措施

法律援助案件是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅需要內(nèi)部控制機(jī)制，還要建立系統(tǒng)的外部支持體系。其一，建立浮動(dòng)式援助經(jīng)費(fèi)支持制度，調(diào)動(dòng)援助律師參與案件的積極性。援助經(jīng)費(fèi)是提高法律援助質(zhì)量的杠桿，采用靈活補(bǔ)助方式會(huì)促進(jìn)援助案件的質(zhì)量。2019年2 月15 日司法部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》提出：“逐步推行補(bǔ)貼與服務(wù)質(zhì)量掛鉤的差別補(bǔ)貼。法律援助機(jī)構(gòu)可以各項(xiàng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量上下浮動(dòng)一定比例，確定不同級(jí)別補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)提高服務(wù)質(zhì)量?！?基于Y 市援助案件補(bǔ)助現(xiàn)狀，可采用浮動(dòng)式、裁量式評(píng)估方法，針對(duì)案件難易程度、重大程度、履職情況給予援助律師不同的經(jīng)費(fèi)支持。除支付基礎(chǔ)經(jīng)費(fèi)外，還可從援助過程的權(quán)利保障、盡職情況和辯護(hù)效果方面給予援助獎(jiǎng)勵(lì)，形成長(zhǎng)效的激勵(lì)制度。

其二，將案件質(zhì)量反饋和結(jié)案小結(jié)作為案件質(zhì)量評(píng)估的依據(jù)。大部分案卷的質(zhì)量反饋都是由援助律師交由受援人，由其簽字后反饋給援助中心。這種方式無法全面、真實(shí)反饋案件質(zhì)量，可以嘗試從援助中心直接調(diào)取援助質(zhì)量反饋信息的機(jī)制，直接反饋案件援助質(zhì)量。對(duì)援助律師而言，既然參與了案件援助，就應(yīng)總結(jié)個(gè)案援助的得失，為建立良性的援助機(jī)制運(yùn)行提供有益經(jīng)驗(yàn)。

其三，案卷裝訂的完整性、統(tǒng)一性和保密性。援助案件的卷宗應(yīng)制作完整，以備后期案件的評(píng)估和查閱。援助卷宗應(yīng)包括銜接程序、盡職履職情況、辯護(hù)質(zhì)量與心得等材料，并統(tǒng)一裝訂排序，確保案卷內(nèi)容完整。除形式要求外，還須注重裝訂材料的規(guī)范性和倫理性，例如會(huì)見筆錄記載內(nèi)容清晰、整潔，便于識(shí)別；對(duì)未成年人案件、涉及個(gè)人隱私案件須注意案件材料的保密。

四、余語

律師在刑事案件中是必需品，而非奢侈品。我國(guó)《憲法》 《刑事訴訟法》確立了“有權(quán)獲得辯護(hù)”的現(xiàn)代法治理念，但刑事法律援助范圍、質(zhì)量及其評(píng)估方式仍有待完善。刑事法律援助的質(zhì)量提升是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要從制度和規(guī)范出發(fā)，紓解辯護(hù)權(quán)運(yùn)行中的障礙，又要關(guān)注到其在我國(guó)刑事司法場(chǎng)域中的角色定位。在刑事訴訟制度發(fā)生局部變革的情況下，須考量現(xiàn)有法律援助的運(yùn)行機(jī)制和援助質(zhì)量，重點(diǎn)關(guān)注其能否為“以審判為中心訴訟制度”的推進(jìn)、庭審實(shí)質(zhì)化的落實(shí)以及認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的貫徹提供基礎(chǔ)保障。在“刑事辯護(hù)全覆蓋”改革視閾下，仍需考慮如下問題：第一，擴(kuò)大援助的范圍和階段。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，能否將案件范圍擴(kuò)大至三年有期徒刑以上的案件？是否可以將“全覆蓋”拓展到“全階段”？畢竟“法律援助應(yīng)視作政府責(zé)任，成為國(guó)家為公民提供的公共服務(wù)?！钡诙?，針對(duì)不同程序的類型和受援人的需求，提供有針對(duì)性的辯護(hù)服務(wù)，特別是認(rèn)罪認(rèn)罰案件中值班律師制度跟進(jìn)及其質(zhì)量監(jiān)控。第三，有效的法律援助既要不同機(jī)關(guān)的有序銜接，又要充足的財(cái)政支持，更要科學(xué)的質(zhì)量評(píng)估體系。通過案件質(zhì)量評(píng)估可以檢驗(yàn)司法行政機(jī)關(guān)提供的法律服務(wù)，倒逼援助行為的規(guī)范化和有效性。

注釋：

① 相關(guān)文件有：《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等印發(fā)〈關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見〉的通知》 （2017）、《公安部辦公廳、司法部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范看守所法律援助值班律師工作的通知》（2018）、《司法部、財(cái)政部印發(fā)〈關(guān)于完善法律援助補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見〉的通知》 （2019）等。

②《最高人民法院、司法部印發(fā)〈關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法〉 的通知》 （2017）、《全國(guó)刑事法律援助服務(wù)規(guī)范》 （2019）等。

③ 參見《全國(guó)人大常委會(huì)2020年度立法工作計(jì)劃》。

④ 參見陳瑞華：《刑事訴訟中的有效辯護(hù)問題》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期。參見顧永忠：《律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)：具有歷史意義的創(chuàng)新之舉》，《中國(guó)律師》2017年第11期。

⑤ 參見樊崇義：《我國(guó)法律援助立法重點(diǎn)和難點(diǎn)問題研究》，《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第3期。

⑥ 參見徐建新、方彬微：《實(shí)證視野下刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)路徑》，《人民司法》 2019年第13期。

⑦ Y 位于中國(guó)西部，總面積有10752 平方公里，2018年末常住人口1000.37 萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率74.01%。全年地區(qū)生產(chǎn)總值8349.86 億元。從行政區(qū)劃上看，Y 市下轄11 個(gè)區(qū)2 個(gè)縣。在上述地理、經(jīng)濟(jì)、人口和行政區(qū)劃之下，Y 市及其下屬的區(qū)、縣司法所承擔(dān)了全市法律援助的承接、指派、案件管理及評(píng)估工作。2018年12 月27 日，最高人民法院、司法部印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)范圍的通知》。Y 市是刑事辯護(hù)“全覆蓋”的試點(diǎn)地區(qū)。

⑧ 等距抽樣也叫“機(jī)械抽樣”或“隨機(jī)抽樣”，它是先按照某種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)總體單位進(jìn)行順序排列，然后按照固定的間隔抽取單位。等距抽樣需要事先對(duì)總體有一定輔助信息，以確定各單位的排隊(duì)位置。等距抽樣組織簡(jiǎn)便、易于實(shí)施，能夠確保樣本單位在總體中均勻分布，提高樣本的代表性。參見吳楊、陳兆榮主編：《統(tǒng)計(jì)學(xué)》，安徽大學(xué)出版社2013年版，第171—172頁。

⑨ 需要說明的是，項(xiàng)目組未獲取2019年各區(qū)縣刑事案件總數(shù)量、刑事辯護(hù)律師數(shù)量、法律援助律師數(shù)量。在500 份案卷中，Y 市法律援助提供了45 份援助案卷，其他13 個(gè)區(qū)（縣）法律援助中心分別提供了35 份案卷，共計(jì)455 份。

⑩［美］艾爾·巴比：《社會(huì)研究方法》，邱澤奇譯，北京華夏出版社2009年版，第154頁。