黃 凱

（中共韶關(guān)市紀(jì)委監(jiān)察委，廣東 韶關(guān) 512000）

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了成立國家監(jiān)察委員會，同時，依法賦予監(jiān)察委員會留置調(diào)查手段，用留置取代以往行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“兩規(guī)”措施。近年，留置一詞已成為反腐熱詞。監(jiān)察留置作為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法犯罪的主要措施，是查清案件事實、形成合法證據(jù)的重要手段。成立監(jiān)察委員會只是我國反腐敗建設(shè)新里程的第一步，更重要的是其如何依法依規(guī)行使職權(quán)，并在行使職權(quán)過程中與現(xiàn)有的法律法規(guī)有效銜接，確保監(jiān)察反腐工作合憲、合法，實現(xiàn)實體正義與程序正義的雙贏。實踐中留置措施的適用存在諸多問題，如全國各地對留置場所的設(shè)置與管理沒有統(tǒng)一規(guī)范；長時間的留置等同于變相的刑訊，容易導(dǎo)致非法獲取證據(jù)；留置措施的審批手續(xù)也僅依監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部運行，幾乎不受外部監(jiān)督，使被調(diào)查對象在面臨強(qiáng)大的國家監(jiān)察權(quán)時處于無法獲得權(quán)利救濟(jì)的弱勢地位，不利于保障被調(diào)查人基本權(quán)利。為此，分析留置措施的法律本質(zhì)以及留置措施存在的主要問題，為實現(xiàn)打擊犯罪與保障權(quán)利相平衡提出建議；通過規(guī)范留置適用條件、建設(shè)專門統(tǒng)一留置場所、規(guī)范留置措施運行方式、引進(jìn)外部監(jiān)督、允許律師參與、完善救濟(jì)制度等，為促進(jìn)監(jiān)察留置措施的完善提供參考。

一、留置措施的法律本質(zhì)分析

明確監(jiān)察留置的法律本質(zhì)可以更好地行使留置權(quán)，這對案件能否順利進(jìn)入下一步刑事訴訟程序起到重要作用，對更好地銜接刑事訴訟程序有重要意義。

留置措施具有“逮捕”屬性。根據(jù)《監(jiān)察法》關(guān)于留置期限的規(guī)定，留置期限最長可達(dá)6個月，與逮捕期限相似。留置措施作為監(jiān)察機(jī)關(guān)最嚴(yán)厲的調(diào)查措施，與逮捕一樣均強(qiáng)制性地剝奪嫌疑人的人身自由。張建偉教授認(rèn)為監(jiān)察委員會適用的留置措施不是“逮捕”以外的其他措施［1］；卞建林教授認(rèn)為留置的性質(zhì)等同于審前羈押，留置措施較長時間地剝奪人身自由，提出留置措施的實施規(guī)范應(yīng)當(dāng)參考逮捕措施的相關(guān)成立條件、批準(zhǔn)、實施流程等方面來制定［2］。

《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》規(guī)定：《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》及《檢察官法》等法律中規(guī)定的與監(jiān)察相關(guān)的職能全部調(diào)整由監(jiān)察機(jī)關(guān)行使。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)部分來源于檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)，留置措施也源于逮捕措施。

留置措施具有準(zhǔn)司法性。監(jiān)察委員會的調(diào)查范圍涉及“貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國有資財?shù)嚷殑?wù)違法與職務(wù)犯罪”［3］4，留置措施的部分客體是刑事犯罪。留置權(quán)與檢察機(jī)關(guān)過去行使的刑事偵查權(quán)存在共性，但由于監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)，并非國家司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察調(diào)查受監(jiān)察法約束，故不能直接地將留置措施解釋為司法行為，只能認(rèn)為它具備一定意義上的司法特殊性。從應(yīng)當(dāng)留置的法定條件來看，與司法機(jī)關(guān)實施逮捕措施的法定條件類似：前者規(guī)定適用留置措施需滿足被調(diào)查人涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪、有重要問題需進(jìn)一步調(diào)查、存在有礙偵查可能等基本條件；后者規(guī)定適用逮捕需滿足有證據(jù)證明有犯罪事實、可能判處徒刑以上的刑罰、確有逮捕必要性等基本條件。有的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查調(diào)查與司法部門的偵查行為類似，兩者都有查明案件事實的作用，兩者“查明案情措施的相同性或相似性”［4］。

留置措施具有政治性。留置措施的政治性體現(xiàn)在施行主體、設(shè)立目的、適用對象上?！侗O(jiān)察法》規(guī)定各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察權(quán)的專門機(jī)關(guān)，是國家政治機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會作為留置措施的施行主體，毋庸置疑地使留置措施也具備政治性?！侗O(jiān)察法》涵蓋了監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)置、監(jiān)察范圍及對象、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序的設(shè)立等方面，目的都是為了鞏固反腐敗斗爭成果，構(gòu)建完善的國家監(jiān)察體系。所有行使國家公權(quán)力的國家公職人員均是留置措施的適用對象，其一言一行皆與黨和政府的政治形象相關(guān)，因此，從適用對象上看留置措施也具有政治性。

留置措施具有專門性。監(jiān)察留置的執(zhí)行主體是監(jiān)察委，監(jiān)察委是專職履行監(jiān)察職責(zé)的機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)是監(jiān)察委的專屬職權(quán)，留置的審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)只能由監(jiān)察委行使，因而留置措施具有專門性特征：其一，監(jiān)察留置措施是實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的重要手段，法律賦予監(jiān)察委的監(jiān)察措施都是圍繞實現(xiàn)監(jiān)察反腐、國家治理現(xiàn)代化這一目標(biāo)提出的，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察權(quán)只能由監(jiān)察委員會行使，具有唯一性、專門性。其二，監(jiān)察委成立之前，監(jiān)察權(quán)的行使相對分散，由不同領(lǐng)域的機(jī)關(guān)、職能部門行使，如人大、紀(jì)委、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等，多部門共同行使監(jiān)察權(quán)容易造成監(jiān)察亂象，監(jiān)察委的成立對實現(xiàn)行使監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一化、規(guī)范化、專門化有重要意義。

留置措施具有準(zhǔn)行政性。汪海燕教授認(rèn)為監(jiān)察留置措施在監(jiān)察委員會享有的12項調(diào)查措施中顯得最特別，其他11項措施都是沿用紀(jì)檢、檢察機(jī)關(guān)有關(guān)條例而產(chǎn)生，而留置措施是通過統(tǒng)一規(guī)范了的“兩規(guī)”和“兩指”而產(chǎn)生的［5］?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第20條第三款“兩指”是留置措施的法律淵源之一［3］6。此外，采取留置措施的報批流程也與行政機(jī)關(guān)特點相仿。監(jiān)察體制改革之后，“政府的行政監(jiān)察由過去的同體監(jiān)督變成了異體監(jiān)督，形成國家監(jiān)督權(quán)與國家行政權(quán)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，通過監(jiān)督權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督保障，實現(xiàn)行政權(quán)的依法公正高效運行?！保?］此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力部分來源于原行政監(jiān)察部門，監(jiān)察權(quán)實施也與黨紀(jì)機(jī)關(guān)及原行政機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)類似。

二、留置措施存在的問題

據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，辦理嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件需要進(jìn)一步調(diào)查時，須符合《監(jiān)察法》第22條列舉的四種情況之一才可采用留置措施，該規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案獲取證據(jù)贏得時間，降低調(diào)查緊迫性。但法條中關(guān)于“重大”“復(fù)雜”及怎樣判定擬留置對象可能有自殺傾向等細(xì)節(jié)上未有明確的法律釋義，僅靠辦案人員自由衡量，容易出現(xiàn)對法條的擴(kuò)大解釋，也容易造成濫用職權(quán)。實踐中也存在辦案人員由于考核壓力，急于破案而產(chǎn)生不當(dāng)留置的現(xiàn)象，增加了非法證據(jù)出現(xiàn)的可能性。

第一，職務(wù)違法或職務(wù)犯罪達(dá)到“嚴(yán)重”程度，以及有“進(jìn)一步調(diào)查”必要性是適用留置措施的前提，如何判定和把握成為實際運用中最需明確的問題。第二，對“重大”“復(fù)雜”的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)案件的社會影響程度、受關(guān)注程度、涉案人數(shù)、職務(wù)高低等方面來把握。需要注意的是各地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、法治發(fā)展?fàn)顩r存在差異，不應(yīng)適用同一判斷標(biāo)準(zhǔn)。第三，從職務(wù)違法犯罪案件的保密性與對口供的依賴性考慮，一旦出現(xiàn)被調(diào)查對象逃跑、失蹤、死亡等情況，監(jiān)察調(diào)查很可能會陷入僵局，甚至難以破案。對“可能逃跑”問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)尚能預(yù)先監(jiān)控，如從是否訂購車票、機(jī)票，或者是否假借工作項目外出，預(yù)備出境出國等方面判斷，但對于“自殺傾向”則難以直接判斷，為了保護(hù)被調(diào)查對象的生命，防止出現(xiàn)社會影響惡劣的情況發(fā)生，監(jiān)察部門對安全風(fēng)險較高的被調(diào)查對象可能會謹(jǐn)慎行動或延遲調(diào)查，有時這也成為被調(diào)查對象自?；蛲涎诱{(diào)查進(jìn)展的手段。第四，對“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”，在現(xiàn)有法律法規(guī)及司法解釋中都未有相關(guān)列舉，這種無相關(guān)解釋的“口袋表述”容易出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對法條的肆意解讀，造成不當(dāng)留置。

有關(guān)留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督問題，《監(jiān)察法》及相關(guān)法律法規(guī)均未有具體規(guī)定。實踐中，全國各地有不同的做法，有的是沿用原來紀(jì)委處理“兩規(guī)”案件時的辦案場所，有的是把留置場所安排在看守所，還有的在監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立專門留置場所。對監(jiān)察對象的看護(hù)力量也不盡相同，監(jiān)察委工作人員、中國人民武裝警察、特警、保安公司安保人員、輔警等都不一而足。

關(guān)于留置場所的設(shè)置，王秀梅教授認(rèn)為既然監(jiān)察委暫時沒有規(guī)范的留置場所，可以利用現(xiàn)有的司法資源將留置對象置于看守所，一方面看守所已有成熟完善的規(guī)范管理模式，有利于防止被留置對象自殺、被逼供的情況發(fā)生，保障被留置對象的基本權(quán)利；另一方面考慮到看守所的封閉性、隔離性也較好，有利于案件的順利推進(jìn)［7］。洪浩教授認(rèn)為看守所現(xiàn)有的硬件設(shè)施和管理方法已經(jīng)足以滿足對留置人員的羈押管理要求，但基于監(jiān)察案件的自身特點，如對口供的依賴程度高、案件保密要求高、調(diào)查取證難度高等，提出建議需要在看守所內(nèi)部打造專門適用于留置的區(qū)域［8］。胡銘教授認(rèn)為留置場所要么設(shè)立在看守所，要么單獨設(shè)立，同時給出建議若單獨設(shè)立留置場所，應(yīng)當(dāng)參考看守所的管理模式，確保被留置人員與被羈押的犯罪嫌疑人得到同等保障［9］。筆者認(rèn)為留置對象與刑事強(qiáng)制措施適用對象相比，最大的區(qū)別是留置對象包含涉嫌嚴(yán)重違法的被調(diào)查人，具有特殊性，不可簡單照搬拘留、逮捕的羈押辦法，應(yīng)當(dāng)對留置對象作特殊考慮，結(jié)合其違法犯罪嚴(yán)重程度設(shè)立或劃分專門留置場所。

留置作為一種長時間剝奪調(diào)查對象人身自由的調(diào)查措施，類似于“審前羈押”。而逮捕必要條件規(guī)定：有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法尚不足以防止其發(fā)生社會危險性［10］60。三者須同時具備，缺一不可。但留置措施適用條件與實施逮捕的必要條件相比，缺少“可能判處徒刑以上刑罰”這一重要條件。對比剝奪人身自由權(quán)的逮捕措施，留置措施的法定理由顯得不夠充分，因此，留置措施立法層面存在瑕疵。

“采用非法拘禁等非法限制人身自由的方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述，應(yīng)當(dāng)予以排除?！雹賲⒁?017年兩高三部聯(lián)合出臺的《關(guān)于辦理刑事案件嚴(yán)格排除非法證據(jù)若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定。把羈押作為取證手段，明顯不符合刑事訴訟原理。為獲取證據(jù)而將被調(diào)查人長時間羈押留置，這本身就等同于刑訊逼供行為［11］。留置措施實質(zhì)存在與刑事訴訟法基本原則相悖之處，在權(quán)利保障方面存在瑕疵，在實踐中增加了非法取證的可能性。

《監(jiān)察法》第43條規(guī)定表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報國家監(jiān)察委員會備案。留置措施的批準(zhǔn)方式屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部審批，與公安機(jī)關(guān)采取逮捕措施需人民檢察院或者人民法院的批準(zhǔn)相比，缺乏外部監(jiān)督，背離監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案需與其他國家機(jī)關(guān)“相互制約”的法律準(zhǔn)則。孟德斯鳩認(rèn)為：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！保?2］監(jiān)察委員會在國家監(jiān)察方面可謂是“位高權(quán)重”，如果不加以限制、監(jiān)督，極易造成權(quán)力膨脹等問題。監(jiān)察委員會作為國家新設(shè)的政治機(jī)關(guān)，其反腐重任顯而易見，但有的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)還背負(fù)了案件數(shù)量指標(biāo)、政績考核等壓力，在缺乏外部監(jiān)督的情境下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可能會因為辦案心切，為了達(dá)到案件數(shù)量指標(biāo)、完成考核在留置時傾向“有罪推定”。留置期限可達(dá)六個月，被留置對象的人身權(quán)利僅靠“全程錄音錄像”存留備查恐難以保障。這些問題都值得我們深思與進(jìn)一步探討。

《刑事訴訟法》規(guī)定：犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人；在偵查期間，只能委托律師作為辯護(hù)人，被告人有權(quán)隨時委托辯護(hù)人［10］22。但《監(jiān)察法》卻沒有類似規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)自初核、立案開始，甚至到采取留置措施被調(diào)查對象都沒有委托辯護(hù)人的權(quán)利，僅因調(diào)查與偵查有別，就規(guī)避了被留置人員委托律師的權(quán)利恐有不妥，造成監(jiān)察機(jī)關(guān)為保障辦案保密性的工作要求而罔顧被調(diào)查人的基本權(quán)利。若被留置人員屬于嚴(yán)重職務(wù)違法者而不屬于犯罪嫌疑人，那么使用的類似于刑事強(qiáng)制措施中最嚴(yán)厲的“逮捕”措施也是不妥當(dāng)?shù)?。對此，陳光中教授基于在涉嫌危害國家安全犯罪案件、恐怖活動犯罪案件中，律師在偵查時仍有會見當(dāng)事人的權(quán)利，從法益角度看特殊性危險性相對較弱的貪污受賄類案件卻存在辯護(hù)權(quán)直接缺位的合理性［13］。筆者也認(rèn)為監(jiān)察留置缺乏律師介入相關(guān)規(guī)定，無法與實施刑事強(qiáng)制措施時遵循的基本權(quán)利保障、程序正義等基本理論精神相契合。

關(guān)于被留置對象的權(quán)利救濟(jì)問題，實踐中在法律層面的救濟(jì)普遍停留在理論階段，落實較困難?！侗O(jiān)察法》第49條規(guī)定監(jiān)察對象對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的與本人相關(guān)決定享有復(fù)審、復(fù)核權(quán)利［3］12。但在實際復(fù)審、復(fù)核過程中普遍采用形式審查，即審查格式化的辦文箋、初核報告、立案審批、留置報告等文書材料，很少涉及實質(zhì)性審查，此種字面審查對保障被留置對象權(quán)利來講實際意義有限，即便審查發(fā)現(xiàn)程序性瑕疵，也僅是補(bǔ)正即可；而且復(fù)議、復(fù)核權(quán)利在實踐中并無公開公示流程，被留置對象對此缺乏信任基礎(chǔ)。申請復(fù)議是由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)審的，這種自省式的審查效果在實踐中難以發(fā)揮作用。《監(jiān)察法》第60條規(guī)定：被調(diào)查人及近親屬享有對監(jiān)察機(jī)關(guān)的申訴權(quán)［3］14-15。該法條規(guī)定申訴對象僅限于監(jiān)察機(jī)關(guān)，復(fù)查也只能向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請，這阻斷了被調(diào)查人及近親屬通過訴訟方式獲得救濟(jì)的可能，且監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家政治機(jī)關(guān)，無法對其提起行政訴訟?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定：如果監(jiān)察機(jī)關(guān)履行職權(quán)時對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，需要依法進(jìn)行國家賠償［3］16。但《國家賠償法》與《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》相比存在滯后性，且并未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為造成損害的是參照現(xiàn)有賠償規(guī)定進(jìn)行賠償，還是另辟監(jiān)察賠償章程將監(jiān)察機(jī)關(guān)納入賠償義務(wù)主體及作出賠償范圍、賠償程序、賠償方式等具體規(guī)定辦法，導(dǎo)致監(jiān)察方面的國家賠償出現(xiàn)空白。

三、完善留置措施的策略

監(jiān)察留置作為進(jìn)入司法程序之前的重要步驟，其作用不應(yīng)只滿足監(jiān)察調(diào)查目的，還應(yīng)與審查起訴程序合理銜接。筆者在分析留置措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合刑事訴訟原理，提出完善留置措施的可行性策略。

（一）規(guī)范留置適用條件

結(jié)合逮捕相關(guān)規(guī)定與留置“逮捕說”分析，應(yīng)重新規(guī)范留置的適用條件，將嚴(yán)重職務(wù)違法排除在外，在初核中達(dá)到職務(wù)犯罪的情形才可適用留置措施。參考一般刑事案件，根據(jù)犯罪的嚴(yán)重程度、人身危險性等因素適用拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕等多種不同強(qiáng)度的強(qiáng)制措施，在職務(wù)違法的監(jiān)察調(diào)查中不采用留置措施，而采用弱于留置措施性質(zhì)的其他強(qiáng)制手段，即在監(jiān)察案件中適用限制人身自由的調(diào)查措施需根據(jù)比例原則確定。

將監(jiān)察案件“嚴(yán)重”程度與“重大、復(fù)雜”進(jìn)行同步考量，除了社會輿論影響之外，增設(shè)可以量化的標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)需同當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展相匹配，可以在相關(guān)解釋中增加規(guī)定說明，避免影響法律的穩(wěn)定性。相對來說“可能自殺”的情形在實踐中難以判斷，因此在采取留置措施前應(yīng)有前瞻性，提前建立涵蓋身體健康與心理健康的檔案，并恰當(dāng)引入第三方司法鑒定機(jī)構(gòu)，輔助研判?！翱赡苡衅渌恋K調(diào)查行為的”這一“口袋規(guī)定”賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)較大自由把握權(quán)，應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，對此，可以借鑒一般刑事案件中“可能妨礙偵查”的行為在《監(jiān)察法》釋義中加以補(bǔ)充列舉。

（二）建設(shè)專門統(tǒng)一的留置場所

監(jiān)察案件采取的留置措施與一般刑事案件采取的刑事強(qiáng)制措施具有相似性，但監(jiān)察案件的調(diào)查具有高度保密要求，且監(jiān)察案件在實務(wù)中對口供有著“致命”的依賴性。監(jiān)察案件涉及的留置對象大多為國家機(jī)關(guān)公職人員、黨員干部等行使公權(quán)力人員，這些人員可能涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪，但本身的人身危險性、暴力抗法可能性相對較小，有別于一般看守所羈押的犯罪嫌疑人，而看守所的硬件設(shè)備、管理體系與留置場所要求并不匹配，所以應(yīng)建立由監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理的、專門的監(jiān)察留置場所。目前留置措施的適用對象分為涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和涉嫌職務(wù)犯罪兩類，可以根據(jù)這一特點，將專門的留置場所再作劃分，區(qū)分為一般等級、重點等級，相應(yīng)的看護(hù)力量、看護(hù)手段也作等級區(qū)分。經(jīng)筆者調(diào)研分析，有的地區(qū)由于留置案件多，因被留置對象過多而出現(xiàn)留置場所數(shù)量不足的情況，有的地區(qū)剛好該時間段監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案數(shù)量較少，留置人員數(shù)量不多，留置場所空閑，因此可以將同一省份各地區(qū)的專門留置場所，交由省級監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理調(diào)配，合理安排場所資源，使某一時間段留置人員數(shù)量與留置場所數(shù)量情況適應(yīng)，還可以提高留置場所利用率，解決擴(kuò)建專門留置場所耗費較大的問題。

（三）留置措施規(guī)范化

監(jiān)察留置措施涉及職務(wù)犯罪調(diào)查，實則是進(jìn)入司法程序的前置步驟，在留置調(diào)查過程中所收集的證據(jù)最終將移送到審判機(jī)關(guān)進(jìn)行檢驗是否采納，這說明留置措施與司法程序關(guān)聯(lián)緊密，且與其他刑事案件辦案流程或司法程序共通，都是采取公權(quán)力追訴犯罪，應(yīng)與其他刑事司法程序一般擁有合規(guī)流程、正當(dāng)程序，重視留置期間的證據(jù)合法化收集以及嚴(yán)格化審批。

1.堅持審判中心主義，排除非法證據(jù)

黨的十八屆四中全會把“審判中心說”作為我國刑事訴訟制度改革的根本方向，以此保證審判在刑事訴訟的中心地位。要做到以審判為中心，須在法庭認(rèn)定案件證據(jù)、在法庭對定罪量刑提出辯論、法官裁決宣判也需在法庭進(jìn)行，嚴(yán)格執(zhí)行審判中心程序，貫徹非法證據(jù)排除原則［14］。監(jiān)察機(jī)關(guān)采取監(jiān)察留置措施與調(diào)查取證同時進(jìn)行，需對監(jiān)察機(jī)關(guān)收集證據(jù)環(huán)節(jié)進(jìn)行審查監(jiān)督，防范非法取證等，則為維護(hù)以審判中心的訴訟地位作出貢獻(xiàn)，進(jìn)一步保證證據(jù)合法有效。

《監(jiān)察法》第33條“對證據(jù)的規(guī)定未體現(xiàn)移送程序，為完善留置措施與刑事司法程序的銜接，應(yīng)制定更全面合理的證據(jù)移送方案”［15］。檢察院對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件要經(jīng)過合法性審查流程，但法律層面并未明確檢察機(jī)關(guān)是審查主體。對此，建議從兩方面入手：一方面應(yīng)明確對證據(jù)合法性審查的機(jī)關(guān)為人民檢察院。有以下理據(jù)，根據(jù)《刑事訴訟法》第59條，人民檢察院在法庭調(diào)查中對證據(jù)收集的合法性具有證明義務(wù)［10］45；根據(jù)《監(jiān)察法》第47條，人民檢察院可按實際情況自行補(bǔ)充偵查或退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查［3］12。另一方面借鑒《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中關(guān)于移送證據(jù)材料內(nèi)容的規(guī)定來明確移送相關(guān)證據(jù)的種類。移送方案的制定便于監(jiān)察機(jī)關(guān)在采取留置調(diào)查措施時，精準(zhǔn)收集證據(jù)材料，提高調(diào)查效率，同時也是規(guī)范調(diào)查過程中的證據(jù)鏈形成制度，確保證據(jù)來源合法，這對檢察機(jī)關(guān)審查移送案件、排除非法證據(jù)、確定適用何種刑事強(qiáng)制措施起到重要作用。

2.規(guī)劃留置期限

目前，《監(jiān)察法》規(guī)定的留置期限較長，在實踐中可能導(dǎo)致長時間留置措施異化為刑訊手段，應(yīng)重新細(xì)化留置期限的安排。對比原“兩規(guī)”“兩指”以及其他現(xiàn)有法律法規(guī)中對限制或剝奪人身自由的規(guī)定，取長補(bǔ)短，同時結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)對反腐敗辦案的工作需求制定合理的留置期限，見表1。

表1 相關(guān)法律法規(guī)限制人身自由期限對比

從表1可知，監(jiān)察留置和“逮捕”的期限相似，是最嚴(yán)厲的強(qiáng)制性措施。因此，監(jiān)察委員會在實際采用留置措施的過程中應(yīng)參照比例原則規(guī)定留置措施的時限，使之與妨礙調(diào)查可能性的大小、案情重大復(fù)雜程度和案件具體情況 （如涉案金額、人數(shù)等） 相適應(yīng)，盡量減少不必要的留置，以確保留置措施使用的合理性。涉及案件重大復(fù)雜的、以前未有過的新類型犯罪案件、受到社會廣泛關(guān)注的案件，留置措施可以保持現(xiàn)有“三加三”模式。如果是一般類型案件，則應(yīng)縮短留置期限，大多數(shù)調(diào)查行為應(yīng)在初核階段和立案后留置前進(jìn)行，可以參照刑事拘留延長后不超過37天的規(guī)定設(shè)限，并且延長留置時間需要經(jīng)過比以往更嚴(yán)苛的審批流程，由法律監(jiān)督部門介入監(jiān)督留置措施審批。

（四）引入外部監(jiān)督，加強(qiáng)權(quán)力制衡

為彌補(bǔ)留置審批程序欠缺外部審批手續(xù)的缺陷，實現(xiàn)“互相配合、互相制約”的監(jiān)察辦案要求，建議引入第三方監(jiān)督機(jī)制，防止留置等監(jiān)察權(quán)力膨脹濫用。

1.加強(qiáng)人大監(jiān)督職能

從《監(jiān)察法》第43條規(guī)定可知，立法機(jī)關(guān)在設(shè)立留置措施時已考慮到權(quán)力制衡問題，實行內(nèi)部監(jiān)察機(jī)關(guān)層層提級、控權(quán)審批制度。在一定時期來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部自行監(jiān)督也是可取的做法，但長期“監(jiān)督者監(jiān)督自身”，無疑容易滋生監(jiān)察腐敗。監(jiān)察委員會由人民代表大會產(chǎn)生，應(yīng)當(dāng)要對人大負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督。對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督不能因為人大在政治生活中長期以來的謙抑地位而直接抹殺其應(yīng)當(dāng)設(shè)置的合理性，因為法治發(fā)展本身就是循序漸進(jìn)的，我們需要做的就是在原有基礎(chǔ)上完善法律、完善監(jiān)督。建議由人大代表對監(jiān)察委員會及其內(nèi)設(shè)部門行使質(zhì)詢權(quán)，更重要的是形成質(zhì)詢常態(tài)化的監(jiān)督模式；由人大常委會不定期對特定的監(jiān)察案件進(jìn)行抽查、詢問等，并出具相應(yīng)的抽查結(jié)果反饋意見書，對不合理的情況責(zé)令整改；對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出年度工作報告及公示應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上務(wù)求做到更加細(xì)致、公開透明化。

2.建立檢察機(jī)關(guān)提前介入機(jī)制

借鑒逮捕的審批手續(xù)，由檢察機(jī)關(guān)對留置措施進(jìn)行必要性審查，增強(qiáng)合法性留置向刑事強(qiáng)制措施規(guī)范化銜接，這符合我國憲法對檢察機(jī)關(guān)是我國法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位。同時，借鑒“檢察機(jī)關(guān)完善介入偵查、引導(dǎo)取證，建立重大疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)提前介入的機(jī)制”［16］，以達(dá)到同級機(jī)關(guān)相互協(xié)作、相互制約、相互監(jiān)督的作用。建議從兩方面入手：一是檢察機(jī)關(guān)主動介入留置措施，一旦發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)有刑訊逼供等非法取證行為或者社會關(guān)注度高、重大復(fù)雜案件，檢察機(jī)關(guān)即時主動干預(yù)；二是檢察機(jī)關(guān)被動介入留置措施，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在實施留置措施過程中，對證據(jù)的收集方式方法等存疑的，可以向檢察機(jī)關(guān)咨詢，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，增加檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察案件證據(jù)的親歷性把握，進(jìn)一步保障證據(jù)合法性，提高審查起訴工作效率。

（五）引入律師辯護(hù)

當(dāng)今社會，經(jīng)濟(jì)、科技、法治建設(shè)都取得了飛躍的發(fā)展，各領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)比以往更需要建立完善的律師制度?！缎淌略V訟法》第34條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起，有權(quán)委托辯護(hù)人”［10］22；第39條規(guī)定：“辯護(hù)律師可以同在押的犯罪嫌疑人、被告人會見和通信?！保?0］27但《監(jiān)察法》并沒有關(guān)于律師參與的任何規(guī)定，監(jiān)察留置期間被留置對象沒有會見律師的權(quán)利，這無疑與刑事訴訟的基本原則相悖，也剝奪了留置對象的辯護(hù)救助權(quán)，不利于基本權(quán)利保障，容易導(dǎo)致冤假錯案的發(fā)生?！缎淌略V訟法》中規(guī)定涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪的犯罪嫌疑人具有更高的人身危險性、社會危害性，律師在經(jīng)過偵查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后享有會見權(quán)。監(jiān)察留置措施也有必要有限制的引入律師參與機(jī)制?；诒O(jiān)察案件的特點，在立案調(diào)查時就允許被調(diào)查對象委托律師可能會對案件推進(jìn)造成較大阻礙，因此，建議在對被調(diào)查人采取留置措施后，在大部分書證物證已固定的情況下，對其宣布留置決定的同時，告知其有權(quán)委托律師。委托律師與留置對象需會面的要經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)的審核批準(zhǔn)，可以參照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第49條對律師會見權(quán)的限制實施。例如，在有礙調(diào)查或可能泄露國家秘密的情形消失后，應(yīng)當(dāng)允許律師會見被監(jiān)察調(diào)查對象，當(dāng)然，此處的“有礙偵查”情況，需根據(jù)監(jiān)察案件的特點進(jìn)行列舉。此外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)2018年修訂的《刑事訴訟法》規(guī)定的值班律師制度，參照構(gòu)建留置場所律師值班制度，全面保障被留置調(diào)查人的合法權(quán)利，實現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。

（六）落實與完善救濟(jì)制度

沒有救濟(jì)機(jī)制，權(quán)利就無從談起，要銜接刑事司法制度及相關(guān)要求，首先要保障被留置人的救濟(jì)權(quán)利，對限制被留置人人身自由、涉及其生命健康的行為措施須謹(jǐn)慎執(zhí)行，并設(shè)置救濟(jì)程序，做到追訴犯罪與保障基本權(quán)利相平衡。對于國家賠償，許多學(xué)者認(rèn)為國家賠償不需要在《監(jiān)察法》中另設(shè)章節(jié)，直接參照行政賠償或者刑事賠償相關(guān)做法。為了監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)合法履職，達(dá)到權(quán)力與權(quán)利的平衡，應(yīng)當(dāng)參考原有的賠償制度，在《國家賠償法》建立專門的監(jiān)察賠償制度。對此，筆者有以下幾點建議：

一是關(guān)于賠償義務(wù)主體，可直接根據(jù)《監(jiān)察法》對監(jiān)察主體的規(guī)定，將各級監(jiān)察委設(shè)置為監(jiān)察賠償?shù)牧x務(wù)主體。

二是關(guān)于賠償范圍。對非法留置的損害賠償應(yīng)當(dāng)涉及人身和財產(chǎn)方面的賠償。人身損害賠償范圍是指對侵犯人身權(quán)利的行為進(jìn)行賠償。例如，留置對象錯誤，留置情況不符合規(guī)定，超期留置或不符合延長留置情形的，采取暴力、侮辱、虐待等非法手段進(jìn)行監(jiān)察工作等行為；財產(chǎn)損害賠償是指對侵害監(jiān)察對象的財產(chǎn)行為進(jìn)行賠償，行為涵蓋監(jiān)察機(jī)關(guān)因超期扣押對扣押物品造成的損害，扣押與案件無關(guān)的財物，因扣押物品造成損害但最后撤案的、因被限制出境造成直接財產(chǎn)損失的，等等。

三是關(guān)于規(guī)范賠償程序、賠償方式。程序上需受害人依法主動地向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出賠償，監(jiān)察機(jī)關(guān)對賠償請求需要在一定的時間內(nèi)給出是否給予賠償?shù)臎Q定及理由，如果受害人不滿決定結(jié)果的應(yīng)當(dāng)增加復(fù)議權(quán)利。至于賠償方式一般采用支付賠償金的形式，但鑒于監(jiān)察對象都是行使國家公權(quán)力的公職人員，具有一定社會影響力與威望，對其聲譽(yù)損害嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)在賠償方式上增加公開賠禮道歉，公示證明受害人是清白的，等等。

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，國家反腐敗工作取得顯著成果，國家監(jiān)察體系逐步走向規(guī)范化?！侗O(jiān)察法》的出臺更為反腐事業(yè)添磚加瓦，有力地推動我國法治現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)步，且統(tǒng)一了監(jiān)察體系。筆者通過立足于監(jiān)察調(diào)查中的留置措施，分析其法律屬性，并對其與刑事強(qiáng)制措施的銜接局限性加以分析，以期對監(jiān)察留置有深刻認(rèn)識，在實務(wù)中更好地運用或提出有效建議，以促進(jìn)監(jiān)察紀(jì)檢工作的有序進(jìn)行，在符合刑事訴訟原理的前提下做到法法銜接，為高效監(jiān)察反腐與基本權(quán)利保障并行發(fā)展提供思路。