祁宇晨

[摘 要]庫布齊沙漠是我國第七大沙漠，曾經(jīng)是京津冀地區(qū)沙塵暴傳輸?shù)耐緩降睾桶l(fā)源地之一。在庫布齊沙漠治理中運用的諸多政策工具，不僅是當?shù)卣膭?chuàng)舉，更是中國乃至世界對沙漠外部性內(nèi)在化治理的可借鑒模式。本文回顧了庫布齊沙漠的基本特征及其尚未被有效治理時期對環(huán)境與經(jīng)濟造成的負外部性影響。隨后，本文從三大類政策工具運用視角分析了庫布齊沙漠外部性內(nèi)在化的治理歷程及成效。在此基礎上，本文對沙漠外部性治理的“庫布齊模式”進行了總結梳理，意在為中國及世界沙漠治理提出建議。

[關鍵詞]政策工具;沙漠治理;外部性內(nèi)在化;“庫布齊模式”

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2021.04.099

[中圖分類號]D630;X2[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2021）04-0-02

1 ? ? 庫布齊沙漠的負外部性分析

1.1 ? 作用于環(huán)境的負外部性效應

①對氣候。庫布齊沙漠曾是一塊不毛之地，一到春天就黃沙漫天，人們呼吸十分困難。庫布齊沙漠作為距離北京最近的沙漠，是影響京津冀地區(qū)沙塵暴傳輸?shù)耐緩降睾桶l(fā)源地之一。在風沙天氣中，庫布齊沙漠的細沙顆粒易于長距離傳輸，進而對下風城市的空氣質(zhì)量產(chǎn)生影響。庫布齊沙漠造成京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量惡化，也是庫布齊沙漠負外部性的表現(xiàn)之一。僅僅依靠京津冀地區(qū)周圍的綠化防護并不足以構筑起防沙治沙的屏障，治理好庫布齊沙漠，才能改善京津冀地區(qū)乃至全國的生態(tài)環(huán)境。②對土地資源?；哪瘜е峦寥婪柿ο陆?，進而對農(nóng)作物產(chǎn)量造成負面影響。加之降水量嚴重不足，當?shù)剞r(nóng)民常常會顆粒無收。為治理荒漠化對農(nóng)民產(chǎn)生的不利影響，需要從源頭上改善土地質(zhì)量。

1.2 ? 作用于經(jīng)濟的負外部性效應

①對農(nóng)業(yè)。庫布齊沙漠的土地荒漠化對當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動造成了巨大困擾?；哪档土送恋氐目筛餍?，土地的肥力下降，養(yǎng)分缺乏，致使農(nóng)作物產(chǎn)量低，影響了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，對當?shù)氐呢毨栴}有一定關系。②對牧業(yè)?；哪治g到草原，牧場的產(chǎn)草量下降，牲畜數(shù)量的增長受限，進而限制了畜牧業(yè)的發(fā)展。③對工業(yè)。農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品是輕工業(yè)的原料，因此，土地荒漠化還會進一步影響工業(yè)的發(fā)展。

2 ? ? 運用政策工具內(nèi)在化庫布齊沙漠負外部性

2.1 ? 自愿性政策工具

億利資源集團依靠先進科學技術，充分利用沙漠地區(qū)獨特的氣候和光熱資源條件，大力發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)。20世紀90年代初，庫布齊沙漠第一家人造板加工企業(yè)建成投產(chǎn)，標志著該區(qū)沙產(chǎn)業(yè)的開始。隨后，庫布齊沙漠沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，規(guī)模逐漸擴大，初步形成了光伏發(fā)電、生態(tài)旅游、生態(tài)飼料加工為主的產(chǎn)業(yè)體系。

2.1.1 ? 光伏發(fā)電綜合利用模式

庫布齊沙漠光伏發(fā)電綜合利用模式的核心是結合光伏發(fā)電、苜蓿種植和特色養(yǎng)殖，同時充分利用空間。這種模式不僅使有限的土地資源到了充分利用，也對自然資源實現(xiàn)了吸收和轉化，改善了生態(tài)環(huán)境。

2.1.2 ? 生態(tài)旅游模式

生態(tài)旅游是一種對環(huán)境友好型行為，可以促進生態(tài)環(huán)境保護，改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。庫布齊沙自然條件的特殊性使其擁有天然的旅游資源，這為庫布齊沙漠旅游業(yè)的建設和發(fā)展提供了得天獨厚的條件。位于庫布齊沙漠腹地的七星湖沙漠生態(tài)旅游景區(qū)便是很好的范例，依托沙漠和湖泊，建設起以沙漠生態(tài)為主題、為特色的旅游景區(qū)。2020年，該景區(qū)被評為國家“5A”級景區(qū)，七星湖生態(tài)旅游業(yè)的建設發(fā)展，成為庫布齊生態(tài)旅游的里程碑。

2.1.3 ? 生態(tài)飼料加工模式

生態(tài)飼料加工行業(yè)的核心是在嚴格的質(zhì)量監(jiān)督下，進行選擇和購買飼料原料、設計配方等過程，以控制牲畜的可能污染產(chǎn)品和環(huán)境污染，使飼料生產(chǎn)可以實現(xiàn)低成本、高盈利和低污染的效果。該模式為當?shù)啬撩裉峁┝顺渥愕娘暳?，促進了當?shù)鼐蜆I(yè)，增加了收入，潛力巨大。

將治沙與致富相結合，利用庫布齊沙漠自有資源，結合先進的生產(chǎn)技術，發(fā)展相關產(chǎn)業(yè)帶來經(jīng)濟收益從而推動庫布齊沙漠荒漠化治理，通過市場化運作方式，使得庫布齊沙漠外部效應內(nèi)在化。億利集團成功治沙經(jīng)驗是市場這一自愿性政策工具得到充分利用的結果。

2.2 ? 混合性政策工具

①稅收方面。伴隨著西部大開發(fā)號角的吹響，各級黨委和政府紛紛開始重視庫布齊沙漠的環(huán)境治理?？紤]到治理主體億利資源集團作為企業(yè)在資金力量上的匱乏，當?shù)卣勒障嚓P規(guī)定，給予其作為生態(tài)企業(yè)的15%稅收優(yōu)惠。②補貼方面。在庫布齊沙漠治理過程中，當?shù)卣e極落實生態(tài)補貼制度：一方面，考慮到庫布齊沙漠環(huán)境改善對京津冀地區(qū)生態(tài)安全的積極作用，強化轉移支付，建立起跨區(qū)域的生態(tài)補貼;另一方面，對于生態(tài)產(chǎn)品較高的維護成本，也構建起以政府購買服務為特點的管護制度，政府向生態(tài)治理企業(yè)補貼相關治理成本，以鞏固庫布齊沙漠治理的效果，形成政府與企業(yè)的良性溝通合作。同時，國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性金融機構響應政府號召。此外，當?shù)卣€針對財政補貼方式進行了創(chuàng)新，建立了以事權為核心的財政補貼制度，從而使對民營治理主體的長效投入機制步入現(xiàn)實。③產(chǎn)權方面。由于沙地地權分屬混亂，公私產(chǎn)權混合，為給沙漠改造營造良好的環(huán)境，當?shù)卣_展了沙地產(chǎn)權改革，推動所有權和使用權分離，明確各項權利歸屬與責任劃分。為調(diào)動企業(yè)積極性，對于沙漠改造后形成的林地，政府秉持“誰治理誰所有、誰造林誰所有”原則，向改造主體頒發(fā)產(chǎn)權證書，完善林地流通制度。

當?shù)卣ㄟ^補貼、產(chǎn)權拍賣和征稅等混合性政策工具，對被限制性行為征稅，對被鼓勵性的行為補貼，通過拍賣建立排他性產(chǎn)權，激發(fā)市場動力，通過“看不見的手”對資源進行有效配置，促進了沙漠的多元主體協(xié)同治理。

2.3 ? 強制性政策工具

在中央對環(huán)境治理的高度重視下，庫布齊沙漠的治理走上了科學的道路。2007年以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市實行“優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”的“三區(qū)規(guī)劃”政策，意在使土地依靠自然力量逐步還原。

①禁牧、休牧。政府實行禁牧、休牧措施，順應了當?shù)氐淖匀话l(fā)展規(guī)律，是根據(jù)庫布齊沙漠以及荒漠化土地類型進行的治理，有利于土地依靠自然修復能力恢復到生態(tài)水平較好的狀態(tài)，進而從源頭上實現(xiàn)庫布齊沙漠負外部性的內(nèi)在化。②生態(tài)移民。政府將庫布齊沙漠生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)劃分為保護區(qū)，出臺相關政策，將當?shù)剞r(nóng)牧民集體遷移到沿黃生態(tài)農(nóng)業(yè)建設區(qū)，一方面消除了荒漠化對當?shù)剞r(nóng)牧民的負外部效應，幫助其走出貧困，另一方面消除了荒漠化的人為影響，有利于土地的自然恢復。

政府運用公權力，通過頒布法律法規(guī)，實施禁牧休牧、生態(tài)移民等措施，實現(xiàn)了荒漠化負外部效應的內(nèi)在化。當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境漸趨穩(wěn)定，正是強制性政策工具對于糾正負外部性具有重要作用的體現(xiàn)。

3 ? ? 庫布齊沙漠外部性內(nèi)在化成效

對沙漠外部性的內(nèi)在化，一方面促進當?shù)厣鷳B(tài)恢復，減少了對氣候的負面影響，另一方面反哺了經(jīng)濟增長。本文將從環(huán)境和經(jīng)濟方面闡述庫布齊沙漠的外部性內(nèi)在化的實際成效。

3.1 ? 經(jīng)濟角度

①增加財政收入。20世紀80年代，億利治理區(qū)幾乎沒有資源承載空間，流沙廣布、降雨稀少，貧困集中，沙進人退。億利資源集團對庫布齊沙漠進行了生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的綜合改造，建立起循環(huán)農(nóng)牧業(yè)、健康產(chǎn)業(yè)、生態(tài)工程產(chǎn)業(yè)、光能產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復產(chǎn)業(yè)等組成的多維度產(chǎn)業(yè)結構。當?shù)丨h(huán)境改善之余，一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，經(jīng)濟迅速發(fā)展，推動了政府稅收以及財政收入的增加。②地區(qū)扶貧。在沙漠治理過程中，億利資源集團引導當?shù)剞r(nóng)牧民遵循市場機制參與治沙事業(yè)，幫助10.2萬人走出了貧困。億利資源集團對農(nóng)民返租改造后的土地包產(chǎn)到戶，充分調(diào)動當?shù)厝嗣竦姆e極性，促使農(nóng)牧民以沙地業(yè)主、產(chǎn)業(yè)股東、旅游小老板、民工聯(lián)隊長、產(chǎn)業(yè)工人、生態(tài)工人和新式農(nóng)牧民7種身份從沙漠治理中受益，實現(xiàn)脫貧致富。

3.2 ? 環(huán)境角度

①當?shù)丨h(huán)境改善。庫布齊沙漠經(jīng)過長期的改造和治理后，沙漠內(nèi)部氣候的改善，沙塵天氣減少，土地質(zhì)量提高。此外，庫布齊沙漠生物幾乎絕跡的狀況顯著改變，庫布齊沙漠逐漸成為能夠讓當?shù)厝嗣癜簿拥纳G洲。②京津冀地區(qū)環(huán)境改善。伴隨著庫布齊沙漠由沙漠被改造成為綠洲土地，沙漠化進程得到有效遏制，土地質(zhì)量改善，下風向輸送到京津冀地區(qū)的細沙顆粒大幅度減少，從源頭上幫助了京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量的改善。

4 ? ? 結論與建議

4.1 ? 自愿性政策工具——促進大眾積極參與治理沙漠外部性

在庫布齊沙漠外部性實現(xiàn)內(nèi)在化的過程中，當?shù)鼐用窈蛢|利資源集團等企業(yè)起到了重要作用。所以，治理沙漠外部性應引導社會大眾參與治理，并對其加以監(jiān)督。一方面，應通過調(diào)節(jié)市場的供給方式，使相關企業(yè)感受到荒漠化治理的優(yōu)勢，吸引相關企業(yè)投身于環(huán)境治理;另一方面，鼓勵社會大眾購買生態(tài)企業(yè)產(chǎn)品并積極參與相關活動。從引導大眾參與治理到大眾主動加入治理，可以有效提升治理成效，推進治理發(fā)展。

4.2 ? 混合性政策工具——建立生態(tài)財政補償體系

生態(tài)職能有效運行的關鍵是地方政府生態(tài)財政體系的建立和完善，這也是實現(xiàn)沙漠外部性內(nèi)在化的經(jīng)濟保障。財政政策的科學化、合理化不僅能有效彌補市場缺陷，而且可以提高對公共產(chǎn)品和公共資源的配置效率，促進社會公平、生態(tài)改善。貫徹生態(tài)稅收制度，增加生態(tài)財政補貼，促進生態(tài)財政體系建成，對于治理沙漠外部性、生態(tài)環(huán)境外部性有重要作用。

4.3 ? 強制性政策工具——強化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法

目前，我國已經(jīng)制定了各種生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)。然而，當?shù)氐膱?zhí)法工作尚未得到完全落實。要內(nèi)在化沙漠的外部性，就必須完善現(xiàn)有法律體系，增強生態(tài)環(huán)境法的執(zhí)法力度。這不僅需要國家的大力支持和推動，也需要各級政府部門和人民群眾之間的合作，相互監(jiān)督，保障生態(tài)治理成果，這樣才能推動我國生態(tài)環(huán)境全面改善。

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