賈先文

摘要：流域是以水為核心要素和紐帶形成的特殊空間。流域的跨域性和跨域流域的整體性決定了單一區(qū)域、部門、手段無法實(shí)現(xiàn)其有效治理，必須加強(qiáng)制度創(chuàng)新，化解治理困境。地方政府“自下而上”探索和中央政府“自上而下”推動(dòng)，創(chuàng)新性地提出和實(shí)施了河長制。河長制統(tǒng)一了省域內(nèi)流域生態(tài)環(huán)境行政管轄權(quán)，化解了制度上的激勵(lì)困境，實(shí)行治理手段和模式多元化，推進(jìn)多目標(biāo)整體治理，有效改進(jìn)了流域生態(tài)環(huán)境治理效果。這種“自下而上”探索與“自上而下”推動(dòng)的制度，終因“自下而上”與“自上而下”力度不夠，影響治理效能，需要不斷完善和改良，構(gòu)建適應(yīng)我國流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。上移宏觀規(guī)劃協(xié)調(diào)權(quán)限，“自上而下”高位推動(dòng)流域治理;下移微觀治理重心，“自下而上”多元參與流域治理;實(shí)行綜合性一體化動(dòng)態(tài)運(yùn)作，全天候和全過程提供服務(wù);實(shí)現(xiàn)信息開放共享，有效回應(yīng)社會(huì)公眾需求。

關(guān)鍵詞：河長制;流域生態(tài)環(huán)境治理;制度創(chuàng)新;治理機(jī)制

中圖分類號(hào)：D922.683? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）01-0062-006

為破解流域生態(tài)環(huán)境治理困境，黨和政府不斷推進(jìn)制度探索與創(chuàng)新，河長制就是流域生態(tài)環(huán)境治理的重要?jiǎng)?chuàng)新成果。地方政府“自下而上”提出河長制模式后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以《關(guān)于全面推行河長制的意見》“自上而下”推廣這一創(chuàng)新性流域生態(tài)環(huán)境治理成果。河長制對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理發(fā)揮了重要作用，取得了顯著的成效，但任何一項(xiàng)制度都有其“生命周期”，需要不斷完善和動(dòng)態(tài)改良。

一、我國流域生態(tài)環(huán)境治理制度探索實(shí)踐及成效

河長制通過“自上而下”強(qiáng)力推動(dòng)，強(qiáng)化主體責(zé)任，推動(dòng)治理手段與模式變革，統(tǒng)一流域生態(tài)環(huán)境行政管轄權(quán)，運(yùn)用系統(tǒng)思維，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)措施制度化、治理手段多元化、省內(nèi)跨域治理一體化、治理措施整體化，大大提高了流域生態(tài)環(huán)境治理效能。

（一）統(tǒng)一流域生態(tài)環(huán)境行政管轄權(quán)，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)跨域治理一體化

安東尼·唐斯用政策空間與領(lǐng)域地帶分析官僚組織領(lǐng)域及其機(jī)構(gòu)間關(guān)系，將政策空間分割為官僚組織的內(nèi)部領(lǐng)域、無人地帶和外部領(lǐng)域等三個(gè)領(lǐng)域地帶。官僚組織的“內(nèi)部領(lǐng)域”界限清晰，但也會(huì)提防外界“入侵”;“無人地帶”和“外部領(lǐng)域”是官僚組織爭奪的重點(diǎn)，力爭在該地帶獲得外部正效應(yīng)，釋放外部負(fù)效應(yīng)，由此給區(qū)域造成損失。河長制將安東尼·唐斯理論中所論及的“無人地帶”和“外部領(lǐng)域”在省內(nèi)官僚組織中變?yōu)椤皟?nèi)部領(lǐng)域”，打破了區(qū)域間、部門間政策空間與領(lǐng)域分割的藩籬，明晰了政策空間的模糊地帶和“無人地帶”管轄權(quán)，破解了省域內(nèi)政府“權(quán)威缺漏”和多部門治水難題。通過頂層設(shè)計(jì)，由省級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總河長，通過縱向協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)地方政府間和政府部門間協(xié)同行動(dòng)，統(tǒng)一省內(nèi)跨界水環(huán)境的行政治理權(quán)，在省內(nèi)統(tǒng)籌河湖上下游、左右岸，實(shí)行各行政區(qū)跨域合作聯(lián)動(dòng)，省內(nèi)跨界協(xié)同合作效果明顯改善。長期以來，各部門聯(lián)動(dòng)較為困難，水利、環(huán)保、交通、經(jīng)信、航道、住建、海事等政府職能部門均參與治水，但由于缺乏權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，部門職責(zé)邊界不清、協(xié)同不力、相互推諉，出現(xiàn)了“九龍治水”現(xiàn)象。河長制實(shí)行后，書記省長負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地政府和各職能部門行動(dòng)，實(shí)行協(xié)同治水，成效明顯。湖南省第2號(hào)總河長令對(duì)“僵尸船”清理整治，明確規(guī)定“政府主導(dǎo)、交通牽頭、部門配合”工作機(jī)制，地方政府統(tǒng)領(lǐng)，交通海事部門牽頭，水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)漁政等部門配合，將“外部事務(wù)”內(nèi)部化，解決了負(fù)責(zé)人、牽頭人和配合人問題，整合相關(guān)職能部門資源，形成一個(gè)合作團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)集中治理，化解各個(gè)職能部門利益之爭，有利于協(xié)同推進(jìn)區(qū)域內(nèi)河湖治理，解決了界限不清難題。這一專項(xiàng)行動(dòng)共清理“僵尸船”3193艘，解決了多年來累積下來的懸而未決的問題。

（二）完善責(zé)任體系，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制

河長制的核心動(dòng)力是“責(zé)任”，其制度設(shè)計(jì)也是圍繞“責(zé)任”展開，通過行政區(qū)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)“包干制”，將責(zé)任層層落實(shí)到人，完善激勵(lì)機(jī)制，從制度上解決了激勵(lì)不足問題。按照河長制要求，各省實(shí)行主要黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總河長，行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌全省流域生態(tài)環(huán)境治理;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)等均分級(jí)分段設(shè)立河長，由同級(jí)政府的負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，“分包”所在行政區(qū)的流域生態(tài)環(huán)境治理?？h級(jí)及以上設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織。這個(gè)覆蓋全境河湖的責(zé)任網(wǎng)，強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)在河湖治理中的責(zé)任，增強(qiáng)了動(dòng)員區(qū)域內(nèi)各方力量協(xié)同治理河湖的能力。各地黨政領(lǐng)導(dǎo)為了將責(zé)任落到實(shí)處，從省級(jí)開始一直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)或社區(qū)，層層分解責(zé)任，細(xì)化分工，嚴(yán)格問責(zé)。為強(qiáng)化責(zé)任，根據(jù)河長制的總體要求，各地根據(jù)區(qū)域情況，制定了適合自己省情和河情的獎(jiǎng)懲制度，包括水治理考核“一票否決”制、河湖治理效果與干部實(shí)績掛鉤制、河湖治理履職不力干部約談與問責(zé)制、離任審計(jì)制等，治理效果顯著。湖南省第1號(hào)總河長令要求省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長迅速行動(dòng)起來，帶領(lǐng)相關(guān)責(zé)任單位開展巡河，規(guī)定省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長巡河次數(shù)分別為每年不少于1次、每季度不少于1次、每月不少于1次、每旬不少于1次、每周不少于1次。僅2018年初到2019年上半年，湖南省4.3余萬人五級(jí)河長累計(jì)巡河巡湖近200萬人次，巡查力度增強(qiáng)，治理效果明顯改善。在強(qiáng)化政府責(zé)任的同時(shí)，注重社會(huì)公眾參與責(zé)任。通過建立河湖治理信息發(fā)布平臺(tái)，向社會(huì)公布河長職責(zé)、河湖概況、管護(hù)目標(biāo)、舉報(bào)電話、微信公眾號(hào)，為公眾參與河湖生態(tài)環(huán)境治理和巡河護(hù)河提供渠道，便于社會(huì)各界及時(shí)監(jiān)督、反饋河湖治理狀況，以此提高社會(huì)公眾治水的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，營造全民治水、共同護(hù)河的社會(huì)氛圍。

（三）推動(dòng)方式變革，實(shí)現(xiàn)治理手段與模式多元化

我國推行河長制，并沒有實(shí)行“一刀切”，而是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、因地制宜，堅(jiān)持“一河一策”“一湖一策”，甚至“一段一策”原則，便于各地根據(jù)河湖狀況和周邊環(huán)境，制定適合自己河湖情的治理政策。為提高流域生態(tài)環(huán)境治理效率，積極創(chuàng)新治理方式，采用政府—市場—社會(huì)三位一體的協(xié)同治理手段。政府通過經(jīng)濟(jì)、行政、法律、社會(huì)等機(jī)制，推動(dòng)水權(quán)交易和排污權(quán)交易，加強(qiáng)企業(yè)自我約束，以市場機(jī)制化解水資源短缺、水環(huán)境污染等困難，鼓勵(lì)有社會(huì)責(zé)任的企業(yè)自愿參與河湖治理，實(shí)行市場化的有償服務(wù)，動(dòng)員社會(huì)公眾、社區(qū)組織和居民參與，撬動(dòng)社會(huì)資本，激活社會(huì)機(jī)制，著力構(gòu)建政府引領(lǐng)、市場主導(dǎo)、社會(huì)參與的多主體、多手段共治機(jī)制。盡管各地發(fā)展程度不同，但無論是政府、市場，還是社會(huì)治理方式，都注重充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與河長制的融合，構(gòu)筑綜合信息管理平臺(tái)，建立和發(fā)布流域生態(tài)環(huán)境基本信息檔案庫，有些地區(qū)采用遙感技術(shù)、無人機(jī)、視頻監(jiān)控、自動(dòng)船等現(xiàn)代化技術(shù)，收集、整理、發(fā)布流域生態(tài)環(huán)境治理各類信息，構(gòu)建天地互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控體系，對(duì)河湖水量、水質(zhì)、入河排污口、水上行為進(jìn)行監(jiān)測，通過電臺(tái)、電視、報(bào)紙、網(wǎng)站和微信等各類媒體對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督和曝光，并及時(shí)處理問題。通過多元治理方式，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，各地不斷創(chuàng)新河長制治理模式，推行諸如“河長+”治理模式、跨行政區(qū)互聯(lián)互通治理模式、“智慧河長”治理模式、“掌上”治理模式等，配備專職人員，建立常設(shè)機(jī)構(gòu)，推行長期治理目標(biāo)和常態(tài)化考核制度，試圖以常態(tài)化治理模式替代運(yùn)動(dòng)式、集中式和應(yīng)急治理模式。

（四）運(yùn)用系統(tǒng)思維，力促多目標(biāo)整體治理

山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，水污染問題在河里，根子在岸上，河湖治理須堅(jiān)持系統(tǒng)思維，統(tǒng)籌治水與治山、治林、治田、治草的關(guān)系，加強(qiáng)耕地、林地、草地、濕地、河湖等生態(tài)空間用途管制，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)河湖的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能。河長制力圖突破傳統(tǒng)觀念，通過統(tǒng)籌上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，強(qiáng)化山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)多元治理目標(biāo)，達(dá)到整體治理效果?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》中規(guī)定了水資源保護(hù)、河湖水域岸線治理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等六個(gè)方面治理目標(biāo)任務(wù)。地方政府根據(jù)河湖“水情”制定自己治理目標(biāo)，甚至通過打造河長制升級(jí)版，衍生出更多的目標(biāo)任務(wù)，分階段設(shè)立總體目標(biāo)。為落實(shí)治理目標(biāo)，地方政府采取了一系列具體的整體性綜合治理措施，將河長制融入到政府各項(xiàng)重點(diǎn)工作中，推行河長制與環(huán)保督察整改、土地礦產(chǎn)執(zhí)法檢查行動(dòng)、國土綠化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略相結(jié)合，強(qiáng)推減排、強(qiáng)庫、固堤，以及節(jié)水、開源等“組合拳”，實(shí)行全方位的治污水、保供水、防洪水、抓節(jié)水、排澇水等行動(dòng)，對(duì)流域污染企業(yè)、種養(yǎng)場進(jìn)行關(guān)停整治，發(fā)展生態(tài)工業(yè)與生態(tài)種養(yǎng)業(yè)，消滅污染源頭;推行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，確保生態(tài)安全、供水安全、防洪安全等多項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。湖南省通過總河長令，對(duì)洞庭湖及湘江流域生態(tài)環(huán)境工業(yè)污染、養(yǎng)殖污染等排污源進(jìn)行了重點(diǎn)整治，對(duì)集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)突出的環(huán)境問題進(jìn)行了治理，凈化了水源，提高了水質(zhì)，確保居民用水安全。

二、我國流域生態(tài)環(huán)境治理困境

河長制“自上而下”的推動(dòng)和“自下而上”的參與力度不夠，存在流域生態(tài)環(huán)境治理權(quán)威依賴與權(quán)威不足、流域生態(tài)環(huán)境整體性與治理措施“碎片化”、流域生態(tài)環(huán)境治理政策高壓與內(nèi)生動(dòng)力缺乏、流域生態(tài)環(huán)境信息供給不能滿足社會(huì)公眾需求等困境，治理效果尤其是后期深度治理效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

（一）流域生態(tài)環(huán)境治理權(quán)威依賴與權(quán)威不足并存

一方面，河長制對(duì)權(quán)威和科層組織存在路徑依賴，是一種“自上而下”治理制度。河長制沿襲了權(quán)威高度依賴與信息縱向流動(dòng)的官僚制管控體制，仍然沒有超脫權(quán)威型治理模式，表現(xiàn)出以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同特征，用官僚制的看家武器突破官僚制，只是從原來的“弱權(quán)威治理”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)權(quán)威治理”。這種科層制弊端是導(dǎo)致流域生態(tài)環(huán)境治理失靈的重要制度原因之一。黨政主要負(fù)責(zé)人“自上而下”負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理，四級(jí)甚至五級(jí)河長制體系的科層組織結(jié)構(gòu)，層級(jí)太多，上下級(jí)層級(jí)距離過長，影響了決策與處理速度，與跨域流域生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有的整體性、突發(fā)性、不確定性及需要及時(shí)、迅速響應(yīng)和處置相矛盾。河長制依靠行政區(qū)主要黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推行流域生態(tài)環(huán)境治理，以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移，治理效果具有長官意志，人治化、短期效應(yīng)明顯，不利于流域生態(tài)環(huán)境治理政策的連續(xù)穩(wěn)定與治理效果的鞏固。另一方面，河長制權(quán)威不夠，“自上而下”推動(dòng)存在障礙。雖然我國七條一級(jí)流域和部分區(qū)域性流域建立了流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，河長制也與其進(jìn)行了對(duì)接，發(fā)揮了較大作用，比如：水利部長江水利委員會(huì)制定了《長江委全面推進(jìn)河長制工作方案》，發(fā)揮長江水利委員會(huì)這一流域治理機(jī)構(gòu)在全面推行河長制工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)管監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)測等作用;水利部黃河水利委員會(huì)成立了河長制推進(jìn)辦公室，協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門和單位。但諸如此類流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行政級(jí)別較低、權(quán)威不夠，協(xié)調(diào)能力有限，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省總河長較為困難或者協(xié)調(diào)成本較大，落實(shí)河長制力度不夠，成效不明顯。[1]

（二）流域生態(tài)環(huán)境治理政策高壓與內(nèi)生動(dòng)力不足同在

河長制通過政策高壓實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，并未內(nèi)化為流域生態(tài)環(huán)境治理動(dòng)力。政府內(nèi)生動(dòng)力與公眾內(nèi)生動(dòng)力均存在不足。一方面，政府是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)人，有著自己的偏好。政府最大的動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)自我偏好。而河長制的推動(dòng)力主要是上一級(jí)政府運(yùn)用權(quán)威，采取“一票否決”等高壓政策，被動(dòng)地推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境治理，政府內(nèi)生動(dòng)力沒有被激活，尤其是上級(jí)政府的高壓政策與下級(jí)政府偏好不一致時(shí)，無法從思想觀念上徹底解決責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)與內(nèi)在動(dòng)力不足問題，難免出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義、道德風(fēng)險(xiǎn)和突擊式、一陣風(fēng)式、事后治理方式。就此而言，河長制目前還只是一種應(yīng)急制度，制度的可持續(xù)性缺乏基礎(chǔ)。另一方面，河長制是“一個(gè)政府的行動(dòng)”，公眾參與動(dòng)力不足。雖然河長制也提出“加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督”，但總體而言，河長制強(qiáng)化了政府“一條腿”功能，弱化和忽視了市場和社會(huì)“二條腿”的作用。各級(jí)黨委政府基于上級(jí)壓力，對(duì)河長制高度重視，紛紛出重拳、花巨資，采取各類措施落實(shí)河長制，組建了四級(jí)或五級(jí)河長體系，嚴(yán)格管治河湖。但社會(huì)公眾作為河湖治理的主體，作為河湖的污染者、受害者、監(jiān)督者，尤其是那些關(guān)系到其生產(chǎn)與生活的利益相關(guān)者，缺乏參與的有效組織和引導(dǎo)，參與方式單一，參與內(nèi)容也僅限于監(jiān)督，缺乏參與動(dòng)力，主觀意識(shí)不強(qiáng)，出現(xiàn)政府“在行動(dòng)”，群眾“做觀眾”，甚至做搗亂“觀眾”的現(xiàn)象，亂排亂扔亂挖現(xiàn)象防不勝防。一般而言，政府擁有權(quán)力，公眾既要履行義務(wù)，也應(yīng)有得到救濟(jì)權(quán)利，否則，將嚴(yán)重挫傷公眾積極性。河長制沒有將公眾參與程度及效果與公眾獲取利益有機(jī)結(jié)合起來，群眾不能享受河湖治理中的權(quán)利，也就無法培育其自覺參與意識(shí)，履行相關(guān)義務(wù)。政府在行使強(qiáng)制治水過程中對(duì)損害群眾利益的補(bǔ)償不到位，對(duì)NGO和專業(yè)人員的參與激勵(lì)不夠，市場激勵(lì)機(jī)制不足，不僅調(diào)動(dòng)不了全社會(huì)參與河湖管治的積極性，甚至?xí)l(fā)公眾的不滿，影響制度實(shí)施效果。

（三）流域生態(tài)環(huán)境整體性與治理“碎片化”沖突

河長制無法解決流域生態(tài)環(huán)境的整體性與行政分割性治理的矛盾，跨域合作困難，亟待化解“碎片化”瓶頸。流域生態(tài)環(huán)境具有整體性，理應(yīng)實(shí)行整合性治理，但治理實(shí)踐中，自然分布的流域生態(tài)環(huán)境往往被人為分割，實(shí)行“屬地管理”原則，以流域?yàn)閱挝坏闹卫碓瓌t凸顯不夠。河長制明確規(guī)定行政區(qū)黨政負(fù)責(zé)人的責(zé)任，在省級(jí)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了流域生態(tài)環(huán)境事務(wù)一體化，對(duì)推動(dòng)省內(nèi)協(xié)同合作發(fā)揮了重要作用。但河長制仍然是以科層建制與屬地原則相結(jié)合的承包制，對(duì)中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)明確不夠，省際間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制弱化，且地方政策轉(zhuǎn)移中路徑依賴嚴(yán)重，流域生態(tài)環(huán)境治理主體與區(qū)域治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系沒有理順。分片包干，治標(biāo)不治本，尤其是跨省流域生態(tài)環(huán)境治理“碎片化”現(xiàn)象較為嚴(yán)重，省際間零碎化的權(quán)威使得河湖治理塊塊分割，中央政府相關(guān)治水部門協(xié)調(diào)困難，省域外的政府和治水部門成為了本省的“無人地帶”和“外部領(lǐng)域”。同時(shí)，各省流域生態(tài)環(huán)境治理的政策不同、標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致行為者在同一流域趨利避害，造成流域生態(tài)環(huán)境管治困難，省際間流域生態(tài)環(huán)境治理權(quán)限邊界模糊、權(quán)責(zé)難以劃清，治理中的“囚徒困境”，甚至“以鄰為壑”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了政策擴(kuò)散的質(zhì)量和河湖治理效果，導(dǎo)致河長制在不同省市推廣中難以完全發(fā)揮應(yīng)有的政策效應(yīng)。除了區(qū)域“碎片化”和部門“碎片化”，需要引起關(guān)注的是流域生態(tài)環(huán)境治理過程“碎片化”。在政策中，《關(guān)于全面推行河長制的意見》沒有對(duì)流域生態(tài)環(huán)境全過程一體化治理進(jìn)行具體規(guī)定;在實(shí)踐中，流域生態(tài)環(huán)境治理的事前預(yù)防、事中響應(yīng)和事后修復(fù)全過程被分割，重事中響應(yīng)與事后補(bǔ)救，輕事前防范，未徹底改變“接報(bào)—響應(yīng)—處置”治理路徑，加之科層制治理方式，造成流域生態(tài)環(huán)境治理滯后，風(fēng)險(xiǎn)加大，環(huán)境事件防不勝防，次生風(fēng)險(xiǎn)不斷發(fā)生，帶來了難以修復(fù)的危害。[2]

（四）流域生態(tài)環(huán)境信息供給與社會(huì)公眾的需求存在偏差

河長制要求信息公開與共享，各地通過建立信息公開平臺(tái)，向社會(huì)公布相關(guān)信息，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。但流域生態(tài)環(huán)境信息供給無法滿足社會(huì)公眾的需求，無法回應(yīng)公眾的需要，容易引發(fā)社會(huì)矛盾。河長制管理信息系統(tǒng)條塊結(jié)合，條塊間缺乏有機(jī)聯(lián)系，府際間尤其是省級(jí)政府之間缺乏溝通，已有各平臺(tái)的信息來源不一、口徑不同、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，所共享的信息深度與廣度不夠，公布的信息大多為河長負(fù)責(zé)人、職責(zé)、相關(guān)通知、領(lǐng)導(dǎo)人所做的工作、取得的成效等內(nèi)容，對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境治理整體情況、治理中存在的問題、治理的違法行為等有關(guān)信息涉及不多，甚至采取回避或者輕描淡寫的做法，社會(huì)公眾很難獲得整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境真實(shí)、全面信息，社會(huì)公眾的需求不能得到及時(shí)有效的回應(yīng)。加之河長制實(shí)行四級(jí)甚至五級(jí)科層制的體制，一方面，流域生態(tài)環(huán)境信息提供、流動(dòng)、公開層級(jí)過長，容易造成信息失真;另一方面，在信息時(shí)代，各類信息尤其是負(fù)面的流域生態(tài)環(huán)境信息傳播往往會(huì)打破科層結(jié)構(gòu)禁錮，表現(xiàn)為點(diǎn)到面的裂變式傳播路徑，實(shí)現(xiàn)在各級(jí)政府間、社會(huì)公眾間實(shí)時(shí)流動(dòng)，管控不好，容易引發(fā)負(fù)面輿情和社會(huì)危機(jī)。而且，流域生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)沒有得到進(jìn)一步分析、處理、挖掘、合成與提煉，大數(shù)據(jù)的效能發(fā)揮不夠，社會(huì)公眾即使獲取了相關(guān)原始信息，在缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)的情況下，也很難從獲取的信息中掌握流域生態(tài)環(huán)境整體概貌和自己需要的資料，制約了社會(huì)公眾參與治理的力度。

三、重構(gòu)適合我國國情的流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制

根據(jù)我國國情和河情，通過構(gòu)建整體性治理機(jī)制，將我國顯著的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的河湖治理效能，將國家制度與治理體系相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)河湖集中統(tǒng)一治理。挖掘傳統(tǒng)社會(huì)資本，構(gòu)建社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，將政府力量與非政府力量整合起來，引導(dǎo)非政府力量協(xié)同參與流域生態(tài)環(huán)境治理。

（一）上移宏觀規(guī)劃協(xié)調(diào)權(quán)限，“自上而下”高位推動(dòng)治理

破解我國流域生態(tài)環(huán)境“屬地管理”導(dǎo)致的“碎片化”困境，促進(jìn)政府各部門聯(lián)動(dòng)，亟待建立一個(gè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)威機(jī)構(gòu)。而“最理想的水務(wù)治理機(jī)構(gòu)是能將整個(gè)流域作為單元，統(tǒng)籌流域水務(wù)治理各要素，排除地方政府干預(yù)，確保天然水體物理、化學(xué)及生物完整性”。能將整個(gè)流域作為單元、統(tǒng)籌流域水務(wù)治理各要素、排除地方政府干預(yù)的權(quán)威組織就是中央人民政府。故此，上移治理權(quán)限，視流域?yàn)橐粋€(gè)完整的單元，在現(xiàn)行河長制體系基礎(chǔ)上，設(shè)立全國性的流域綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過賦予相應(yīng)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)區(qū)域，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督與考核，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督、考核的全流域統(tǒng)一。具體而言，揚(yáng)棄按照行政區(qū)設(shè)立流域治理機(jī)構(gòu)的模式，成立跨域河湖指導(dǎo)委員會(huì)，作為流域的最高協(xié)調(diào)治理機(jī)構(gòu)，是官方機(jī)構(gòu)，直屬國務(wù)院辦公廳，負(fù)責(zé)指導(dǎo)我國省際流域生態(tài)環(huán)境治理。每一流域設(shè)立總河長，總河長接受跨域河湖指導(dǎo)委員會(huì)的賦權(quán)，具體負(fù)責(zé)整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，推動(dòng)區(qū)域信息共享、共同決策與監(jiān)督、協(xié)同聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。我國七條一級(jí)流域和省際區(qū)域性流域由國務(wù)院辦公廳跨域河湖指導(dǎo)委員會(huì)指導(dǎo)和賦權(quán)，總河長具體統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，其他省內(nèi)區(qū)域性流域生態(tài)環(huán)境由流域各行政區(qū)最高級(jí)別的政府統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。通過構(gòu)建這一以流域?yàn)榻y(tǒng)籌單位，流域治理為主、屬地治理為輔的流域生態(tài)環(huán)境綜合治理機(jī)制，將強(qiáng)大的國家制度優(yōu)勢發(fā)揮出來，集中統(tǒng)一河湖治理權(quán)，真正落實(shí)以流域?yàn)閱挝坏囊惑w化生態(tài)環(huán)境治理，避免地方政府各自為政和庸政懶政怠政行為發(fā)生。[3]

（二）下移微觀治理重心，“自下而上”多元參與治理

流域生態(tài)環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，奧斯特羅姆認(rèn)為公共池塘資源在市場失靈與政府無力的情況下，可發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的作用，實(shí)行多元治理。由此，應(yīng)改變單一依靠行政力量的慣性，發(fā)揮政府、市場和社會(huì)協(xié)同作用。通過政府授權(quán)，下移治理中心，實(shí)行多元化、分權(quán)化和整體化治理模式，構(gòu)筑跨區(qū)域、多部門和多主體合作機(jī)制，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)設(shè)扁平化、多中心組織治理網(wǎng)絡(luò)。政府是規(guī)劃者、引導(dǎo)者、投資者、監(jiān)督者，政府與企業(yè)、公眾、社會(huì)及NGO建立合作伙伴關(guān)系，共同參與決策、投資、監(jiān)督、評(píng)估等治理事務(wù)。

適應(yīng)治理重心下移，改革和重組流域生態(tài)環(huán)境治理組織。將已有的流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與河長制對(duì)接，整個(gè)流域設(shè)置總河長（如長江總河長），由跨域河湖指導(dǎo)委員會(huì)確定總河長人選（可指定諸如原長江水利委員會(huì)主任兼任），統(tǒng)籌管轄流域所有河湖，綜合治理水利、水污染、水生態(tài)等。總河長下有議事成員，由省級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員、企業(yè)代表、居民代表和NGO組成。為確保流域生態(tài)環(huán)境治理的完整性，打破行政壁壘，按照主干河流的自然屬性相近原則設(shè)立分段河長，總河長指定分段河長，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌其支流及河湖治理。分段河長下設(shè)立由相關(guān)轄區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員、企業(yè)代表、居民代表和NGO等議事成員。通過這些成員聯(lián)系各自力量，提高公眾參與程度，挖掘民間社會(huì)資本，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)合作共治關(guān)系，尤其是吸納利益相關(guān)者參與流域生態(tài)環(huán)境決策、監(jiān)督和評(píng)估等，通過稅收調(diào)劑、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷嘣咭龑?dǎo)，提升企業(yè)和社會(huì)參與的內(nèi)生動(dòng)力和能力，推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境“自下而上”治理。通過流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)革新，下沉治理重心，改變以行政區(qū)劃為單位設(shè)置河長的做法，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)間的扁平化治理，借助于大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，降低河湖層級(jí)間的交易成本;從橫向上，促進(jìn)地方政府合作，推進(jìn)政府、企業(yè)、社會(huì)協(xié)商共治，實(shí)現(xiàn)整體性多中心網(wǎng)格化治理。

（三）完善多目標(biāo)綜合性一體化動(dòng)態(tài)運(yùn)作機(jī)制，全天候和全過程提供服務(wù)

將多目標(biāo)綜合治理與運(yùn)作機(jī)制有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境全天候、全過程服務(wù)。流域總河長在跨域河湖指導(dǎo)委員會(huì)指導(dǎo)下開展工作，制定流域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃，廣泛發(fā)動(dòng)地方政府、企業(yè)、居民和NGO等具有內(nèi)生動(dòng)力的流域生態(tài)環(huán)境治理主體，構(gòu)建集預(yù)防、治理、修復(fù)、評(píng)估為一體，涵蓋山水林田湖草、生物、產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)的全天候、全過程閉循環(huán)流域生態(tài)環(huán)境治理運(yùn)作機(jī)制。流域生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)始終保持全天候服務(wù)狀態(tài)，平時(shí)組織各主體對(duì)流域生態(tài)環(huán)境周邊的土壤植被、企業(yè)排污、居民生產(chǎn)生活用水、污水廠建設(shè)等進(jìn)行監(jiān)督排查，不僅僅要關(guān)注流域生態(tài)環(huán)境顯性的防洪減災(zāi)、生態(tài)用水，而且要加強(qiáng)生物多樣性、外來物種入侵的管控，建立河長制智能預(yù)警平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)在線實(shí)時(shí)監(jiān)測全覆蓋，強(qiáng)化預(yù)防，前移應(yīng)急關(guān)口，從源頭控制風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。加快流域生態(tài)環(huán)境事件發(fā)生后的應(yīng)急啟動(dòng)速度，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)，聯(lián)合企業(yè)、社區(qū)、居民和NGO協(xié)同治理，各類資源按規(guī)劃配置到位，控制風(fēng)險(xiǎn)的蔓延和次生風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。流域生態(tài)環(huán)境事件得到有效管控，并非意味著治理過程結(jié)束，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化多主體合作，加大對(duì)流域生態(tài)環(huán)境全方位的修復(fù)，對(duì)山水林田湖草、生物、產(chǎn)業(yè)等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，分析或評(píng)價(jià)流域生態(tài)環(huán)境生態(tài)事件發(fā)生的緣由、治理過程、治理手段、治理效果，適時(shí)調(diào)整流域生態(tài)環(huán)境治理政策。

（四）實(shí)現(xiàn)信息開放共享，有效回應(yīng)社會(huì)公眾需求

為回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)切，須構(gòu)筑流域生態(tài)環(huán)境治理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，發(fā)揮信息和數(shù)據(jù)的作用與價(jià)值。在各省、市、縣搭建信息平臺(tái)的同時(shí)，依托信息技術(shù)，整合有效信息資源，打造一個(gè)旨在打破行政區(qū)劃、以流域?yàn)閱挝坏牧饔蛏鷳B(tài)環(huán)境總平臺(tái)，推動(dòng)各地方平臺(tái)之間、各地方平臺(tái)與總平臺(tái)之間有機(jī)鏈接，推進(jìn)流域上下游之間、整個(gè)流域與流域各段之間的信息共建共享。按照標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、口徑一致匯集流域生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)，凡涉及流域生態(tài)環(huán)境關(guān)鍵信息，不管是來自政府，還是排污單位或者個(gè)人，應(yīng)由所在地河長辦公室按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格校對(duì)，經(jīng)河長審核后上傳公布，通過平臺(tái)間的鏈接實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、部門間共享，作為全流域的重要資料之一。及時(shí)更新信息，健全和完善河湖流域基本情況、河長制負(fù)責(zé)人、河長制運(yùn)行機(jī)制、流域生態(tài)環(huán)境治理措施及取得的成效、流域生態(tài)環(huán)境治理存在的問題及擬解決的方案，曝光流域生態(tài)環(huán)境治理中的違法行為，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。整合社會(huì)力量，促進(jìn)政府與社會(huì)信息互通，拓寬流域生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)輿論宣傳渠道，構(gòu)筑社會(huì)公眾對(duì)政府生態(tài)環(huán)境信息公開法定職責(zé)履行的評(píng)判機(jī)制，賦予社會(huì)公眾司法審查請(qǐng)求權(quán)，保障信息的真實(shí)性、完整性、有效性和價(jià)值性;在互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)建立信息互動(dòng)模塊，在線上及時(shí)解答社會(huì)公眾的疑難問題，回應(yīng)群眾關(guān)切的流域生態(tài)環(huán)境話題，滿足社會(huì)公眾生產(chǎn)、生活需要。[4]

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（責(zé)任編輯 張亨明）