興華志

今年3月14日，去年年底生效的“每周300美元的聯(lián)邦失業(yè)救濟(jì)”額外福利即將到期。拜登計(jì)劃在總額1.9萬(wàn)億美元的“美國(guó)救援計(jì)劃”中，以“每周400美元的聯(lián)邦失業(yè)救濟(jì)”加以接續(xù)。

“美國(guó)救援計(jì)劃”更有名的部分是，為大多數(shù)美國(guó)成年人提供的現(xiàn)金支票，額度高達(dá)每人1400美元，加上去年年底特朗普頒布的“9000億美元聯(lián)邦救助計(jì)劃”中的每人600美元，總額度將達(dá)到民主黨籍國(guó)會(huì)議員一開(kāi)始所要求的每人2000美元。

但不像奧巴馬在當(dāng)政首年于國(guó)會(huì)兩院同時(shí)擁有近60%的本黨議席，拜登此刻在國(guó)會(huì)擁有的政治優(yōu)勢(shì)非常微弱。民主黨推動(dòng)紓困立法，必須另覓他途。

似強(qiáng)還弱，周旋尋路

早在上臺(tái)前的1月14日，拜登就公布了總額1.9萬(wàn)億美元的新一輪刺激方案（包括3500億美元用于援助地方政府，1700億美元用于教育機(jī)構(gòu)，500億美元用于病毒檢測(cè)），引發(fā)市場(chǎng)和大眾的興奮情緒。

但多數(shù)共和黨籍國(guó)會(huì)議員認(rèn)為，拜登救助計(jì)劃的眾多項(xiàng)目之中，有些并非必要，有些亦非急需，有些標(biāo)準(zhǔn)太松，有些規(guī)模過(guò)高，總之花費(fèi)太多。

面對(duì)質(zhì)疑，拜登陣營(yíng)最強(qiáng)辯手—珍妮特·耶倫應(yīng)時(shí)而至。1月19日，耶倫作為財(cái)政部長(zhǎng)人選，出席參議院的確認(rèn)聽(tīng)證會(huì)。她為拜登方案奮力鼓呼：“就是現(xiàn)在，在利率處于創(chuàng)紀(jì)錄低位的情況下，我們能做的最明智的事情就是采取大規(guī)模的（刺激）行動(dòng)?！?/p>

但共和黨人依然興趣寡淡，拜登的各種游說(shuō)收效甚微。于是，民主黨開(kāi)始轉(zhuǎn)向強(qiáng)硬，放出推進(jìn)立法進(jìn)程的信號(hào)—眾議院議長(zhǎng)、民主黨人佩洛西稱(chēng)，將在2月初對(duì)新冠救助議案進(jìn)行投票。

拜登的強(qiáng)勢(shì)其實(shí)建立在脆弱的基礎(chǔ)之上，民主黨在本屆（第117屆）國(guó)會(huì)中的地位，可謂似強(qiáng)還弱。雖然取得了名義上的多數(shù)黨地位，但民主黨在參議院仍要依賴(lài)兩位無(wú)黨派獨(dú)立人士的支持，才能與共和黨平分秋色；在眾議院，其多數(shù)優(yōu)勢(shì)也有所萎縮，被共和黨將差距追成10席。

共和黨人對(duì)此當(dāng)然一清二楚，故在重要分歧上毫不退讓?，F(xiàn)金支票的發(fā)放金額和領(lǐng)取資格就是焦點(diǎn)之一。拜登方案提出，針對(duì)除高收入階層之外的人群，向每個(gè)成年人發(fā)放1400美元。特朗普時(shí)期通過(guò)的兩次救助法案，類(lèi)似項(xiàng)目的金額分別是1200和600美元。

以上三次方案的實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)較為繁復(fù)，但指導(dǎo)原則一脈相承，即對(duì)單身成人、成家夫婦和未成年子女的情況都予以考慮。譬如在特朗普時(shí)期，成人領(lǐng)取資格大致依據(jù)收入劃線：年收入低于7.5萬(wàn)美元的成人，可以全額領(lǐng)??；收入高于此標(biāo)準(zhǔn)的，隨收入上升，領(lǐng)取金額逐級(jí)遞減，直至為零。未成年子女一般也能領(lǐng)到500或600美元支票。

而民主黨高層新近建議拜登政府，向數(shù)千萬(wàn)美國(guó)家庭的未成年子女，提供每人3000美元（6歲以下增加到3600美元）的一年期補(bǔ)助，作為紓困法案的一部分。由于此項(xiàng)目預(yù)計(jì)耗資多達(dá)1200億美元，尚不知它能否進(jìn)入最終的法案版本，以及是否以?xún)和愂盏置獾耐硕惙绞綄?shí)現(xiàn)。

對(duì)于救助法案可能的修改，拜登1月25日表示持開(kāi)放態(tài)度，希望獲得兩黨的支持。拜登知道空談無(wú)法將姿態(tài)做足，于是略退一步，說(shuō)他愿意就1400美元現(xiàn)金支票的領(lǐng)取資格進(jìn)行磋商。

變身借道，初露崢嶸

有退則有進(jìn)，示好必示強(qiáng)。美國(guó)參議院多數(shù)黨（民主黨）領(lǐng)袖舒默1月26日稱(chēng)，如果共和黨人不支持，參議院民主黨人將獨(dú)自行動(dòng)，批準(zhǔn)新一輪抗疫刺激措施。其中威脅意味十分明顯。

然而，若民主黨在參議院強(qiáng)推救助法案，必將遭到共和黨使用“冗長(zhǎng)發(fā)言”（filibuster）程序進(jìn)行阻撓。至于“冗長(zhǎng)發(fā)言”的內(nèi)容，實(shí)踐中并無(wú)限制，從莎翁全集到韋氏詞典，皆無(wú)不可。不過(guò)據(jù)說(shuō)，電話黃頁(yè)才是上上之選，因所讀內(nèi)容無(wú)需經(jīng)過(guò)大腦思考，所耗精力最少，便于發(fā)言者長(zhǎng)居講席，久立不倒。此外，于全美聽(tīng)眾和席下同僚，亦有助眠之效。當(dāng)然，還有最關(guān)鍵的一點(diǎn)：上臺(tái)之前，喝水要少。

根據(jù)參議院的議事規(guī)則，凡立法事項(xiàng)，須有至少60位參議員，投票要求終止發(fā)言，才能請(qǐng)“麥霸”離席。所以，要想排除共和黨的程序性阻撓，民主黨在參議院還得從對(duì)方陣營(yíng)拉到10票。

根據(jù)參議院的議事規(guī)則，凡立法事項(xiàng)，須有至少60位參議員，投票要求終止發(fā)言，才能請(qǐng)“麥霸”離席。所以，要想排除共和黨的程序性阻撓，民主黨在參議院還得從對(duì)方陣營(yíng)拉到10票。

這一切似乎并非遙不可及。米特·羅姆尼、蘇珊·柯林斯等10位參議員作為共和黨溫和派的代表，在2020年大選的計(jì)票風(fēng)波和勝選爭(zhēng)議中，率先承認(rèn)拜登當(dāng)選，自然成為拜登大力爭(zhēng)取的對(duì)象。

1月31日，終于有了回音。這10位共和黨人發(fā)出一封致拜登的公開(kāi)信，希望拜登對(duì)就職演說(shuō)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的團(tuán)結(jié)精神，能夠身體力行，以?xún)牲h團(tuán)結(jié)的方式，達(dá)成救助法案。于是拜登不敢怠慢，立即邀請(qǐng)他們次日來(lái)白宮一晤。

以上十君，把團(tuán)結(jié)的旗幟剛剛拋回拜登臉上，就劈面送上一記反建議—2月1日，他們搶在白宮會(huì)晤之前，正式提出一份規(guī)模僅為6180億美元的救助法案，并稱(chēng)這個(gè)方案能獲得兩黨支持。

與其說(shuō)是建議，不如說(shuō)是婉拒。最具團(tuán)結(jié)精神和最有望實(shí)現(xiàn)合作的共和黨人，提出的方案規(guī)模，居然尚不及民主黨方案的1/3，其中，民主黨人頗為看重的項(xiàng)目普遍下場(chǎng)可憐。例如，現(xiàn)金支票大幅縮水到每人1000美元，上調(diào)最低工資一項(xiàng)則干脆蹤跡全無(wú)。這一切更像是一個(gè)友情提醒和公開(kāi)表態(tài)：至于陣前倒戈，還請(qǐng)勿作此想。

拜登當(dāng)然讀懂了這條訊息，正因如此，會(huì)晤更需照常進(jìn)行，不出所料，無(wú)果而終。至此，維護(hù)團(tuán)結(jié)、爭(zhēng)取合作的戲碼，已經(jīng)做足。既然扮紅臉的如此溫良恭讓?zhuān)敲窗绨啄樀囊岔毶托U強(qiáng)。就在白宮會(huì)晤的同時(shí)，美國(guó)參眾兩院的民主黨高層，立即兌現(xiàn)此前的威脅，開(kāi)始以“預(yù)算調(diào)和”（budget reconciliation）的方式，推進(jìn)救助法案。

他們向國(guó)會(huì)聯(lián)合提交了一份2021財(cái)年預(yù)算決議，不消說(shuō)，金額當(dāng)然是1.9萬(wàn)億美元。隨后，拜登致電感謝這一有力行動(dòng)。雙方配合頗顯默契。

一旦披上預(yù)算的外衣，拜登的救助法案就完成了變身，能夠駛上“預(yù)算調(diào)和”快車(chē)道，擺脫漫長(zhǎng)的議事程序。天鵝絨手套摘下后，準(zhǔn)備已久、待時(shí)而發(fā)的鐵拳，初露崢嶸。

箭在弦上，闖關(guān)在望

拜登的救助法案，借道“預(yù)算調(diào)和”，在參議院獲得批準(zhǔn)，無(wú)需60票，僅需51票，而民主黨目前不多不少，恰有此數(shù)。但此舉意味著公然拋棄兩黨合作路線，不再尋求共和黨的支持，引得對(duì)方不滿之聲一時(shí)驟起。對(duì)此，拜登依舊軟硬兼施，一邊拒絕在現(xiàn)金支票金額方面做出讓步，一邊又表示愿意考慮更嚴(yán)格的領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時(shí)，一些專(zhuān)業(yè)人士也提出了質(zhì)疑。首先是針對(duì)救助規(guī)模過(guò)大，他們指出，拜登方案的資金規(guī)模接近疫情之前美國(guó)2019年GDP的9%，是奧巴馬應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)方案金額的兩倍還多。

出面為拜登方案辯護(hù)的還是耶倫，身為新財(cái)長(zhǎng)的她強(qiáng)調(diào)，只有實(shí)施足夠強(qiáng)勁的救助計(jì)劃，才能保證在2022年恢復(fù)充分就業(yè)，否則，可能導(dǎo)致就業(yè)和經(jīng)濟(jì)反彈的步伐大大放緩。

在這位克林頓政府的白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席、奧巴馬政府時(shí)期的美聯(lián)儲(chǔ)主席面前，很少有人可以自稱(chēng)于學(xué)識(shí)、履歷和業(yè)績(jī)之上，更有資格發(fā)表高論。但事無(wú)絕對(duì)，拉里·薩默斯正是這樣為數(shù)不多的幾個(gè)人之一，他的簡(jiǎn)歷同樣華麗異常：曾任克林頓政府的財(cái)政部長(zhǎng)、哈佛大學(xué)校長(zhǎng)，以及奧巴馬政府的國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任。

民主黨老將薩默斯，這一次卻選擇站在了拜登方案的對(duì)面。他表達(dá)了許多人的憂慮：“新冠疫情刺激措施的規(guī)模已經(jīng)接近二戰(zhàn)水平，比通常衰退時(shí)的規(guī)模要大得多，這可能會(huì)引發(fā)我們一個(gè)世代以來(lái)從未見(jiàn)過(guò)的通脹壓力。”

對(duì)此，耶倫強(qiáng)調(diào)，不要忘記奧巴馬政府應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)的教訓(xùn)，如果2009年實(shí)施了更大規(guī)模的財(cái)政刺激，那么其后的經(jīng)濟(jì)將大為改觀。所以，此時(shí)此刻，做得太少的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于做得太多的風(fēng)險(xiǎn)。

此時(shí)，民主黨黨內(nèi)的不同聲音也浮出水面。有部分溫和派提議，將涉及疫苗、病毒檢測(cè)及其他直接防疫措施的1600億美元，從救助法案中拆分出來(lái)，以便快速通過(guò)。拜登權(quán)衡之后，拒絕了這個(gè)意見(jiàn)，而溫和派也不敢因此讓整個(gè)方案流產(chǎn)。

但在兩位民主黨籍聯(lián)邦參議員（喬·曼欽和西內(nèi)瑪）堅(jiān)持下，拜登表示最低時(shí)薪從7.25美元提高至15美元的項(xiàng)目，可從救助法案中剔除。他還說(shuō)，提高最低工資的問(wèn)題可以單獨(dú)商談，上調(diào)也不會(huì)一步到位，而是分階段實(shí)施。

耶倫強(qiáng)調(diào)，不要忘記奧巴馬政府應(yīng)對(duì)2008年金融危機(jī)的教訓(xùn)，如果2009年實(shí)施了更大規(guī)模的財(cái)政刺激，那么其后的經(jīng)濟(jì)將大為改觀。所以，此時(shí)此刻，做得太少的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于做得太多的風(fēng)險(xiǎn)。

2月5日，隨著2021財(cái)年預(yù)算決議得到參議院的批準(zhǔn)，新救助法案具體內(nèi)容的起草正在眾議院的12個(gè)委員會(huì)中快速推進(jìn)。眾議院多數(shù)黨領(lǐng)袖霍耶表示，眾議院將在2月22日就救助法案進(jìn)行投票。

而參議院從2月9日開(kāi)始審理對(duì)特朗普的第二次彈劾案，4天后便出結(jié)果（支持定罪的57票，達(dá)不到67票這一通過(guò)門(mén)檻，特朗普被參議院宣布無(wú)罪）。由此，“預(yù)算調(diào)和”快車(chē)道前方的擁堵已被解除，拜登1.9萬(wàn)億美元救助法案闖關(guān)在望。

不遺余力，后繼堪憂

拜登從弱勢(shì)開(kāi)場(chǎng)，到強(qiáng)勢(shì)破局，首個(gè)轉(zhuǎn)折其實(shí)發(fā)生在1月5日，民主黨贏得佐治亞州寶貴的兩個(gè)聯(lián)邦參議員席位，扭轉(zhuǎn)了參議院力量對(duì)比。就是從那時(shí)起，“預(yù)算調(diào)和”作為可行的立法工具，真正走進(jìn)民主黨高層的決策視野。

“預(yù)算調(diào)和”對(duì)似強(qiáng)還弱的拜登政府，不啻量身定制。因?yàn)橛盟鼜?qiáng)推立法，有一個(gè)政治上的先決條件，就是一黨必須同時(shí)擁有白宮和參眾兩院的控制權(quán)。當(dāng)下民主黨的優(yōu)勢(shì)雖然微弱，但恰好滿足這個(gè)條件。

拜登涉及經(jīng)濟(jì)民生的幾大施政方案—抗疫紓困、投資基礎(chǔ)設(shè)施和清潔能源、稅收改革、醫(yī)保改革，理論上都可以借由“預(yù)算調(diào)和”來(lái)實(shí)現(xiàn)。但根據(jù)規(guī)定，它在每個(gè)財(cái)年內(nèi)，只能針對(duì)收入、支出和債務(wù)上限等三類(lèi)項(xiàng)目各使用一次。上述四大方案全都涉及支出項(xiàng)目，意味著2021財(cái)年只能擇一而用。

拜登就職后，采取了雙管齊下的策略：一邊嘗試兩黨合作，爭(zhēng)取共和黨溫和派的支持，以期節(jié)約“預(yù)算調(diào)和”的使用；一邊又不惜祭出“預(yù)算調(diào)和”示強(qiáng)，試圖迫使共和黨議員就范。

對(duì)此，共和黨也是兩手應(yīng)對(duì)：一邊大肆砍價(jià)，推出閹割版救助法案，增加兩黨談判的難度，消耗對(duì)方的“預(yù)算調(diào)和”的使用機(jī)會(huì)；一邊高呼兩黨團(tuán)結(jié)，以期捆住對(duì)方的手腳，消耗拜登的另一彌足珍貴的戰(zhàn)略資源—時(shí)間！

時(shí)間飛逝，在爭(zhēng)取對(duì)方合作的機(jī)會(huì)已趨渺茫之際，拜登決定使用“預(yù)算調(diào)和”為救助法案殺出生路，為自己的新政打開(kāi)局面。然而，這張王牌一旦甩出，其他諸多重大方案如要再次借道“預(yù)算調(diào)和”，就須等到2021年10月（美國(guó)2022財(cái)年開(kāi)始）之后。拜登新政的推行，似有后繼乏力之憂。