何子維

7年，35輪，一個馬拉松式的談判—中歐投資協(xié)定（CAI）—終于在2020年的倒數(shù)第二天宣告如期完成。

考慮到中國、歐盟經(jīng)濟體量之和達(dá)到全球的40%，協(xié)定一旦生效，不僅對中國來說不亞于“二次入世”，對全球化而言，更是一種莫大的安慰，尤其是特朗普發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)的轟鳴已經(jīng)兩年多時間。

作為全球兩個巨無霸經(jīng)濟體之一，中國與歐盟每天都有無數(shù)的航班、輪船、火車，載著貨物，貿(mào)易往返。但是，中歐之間的投資行為，卻在很長一段時間里處于明顯不足的狀態(tài)。

僅2019這一年，歐盟超越美國已成為中國最大的貿(mào)易伙伴。但同年，歐盟在華直接投資存量僅占中國外商投資存量的5.6%，中國對歐盟直接投資存量也微乎其微，占總體對外投資存量的4.3%。

相比貿(mào)易體量，坐擁無數(shù)頂尖企業(yè)、優(yōu)質(zhì)資源與廣闊市場的這兩個龐大的經(jīng)濟體，為何多年里的投資額如此不匹配？又為何就投資問題一談就談了數(shù)7年？

交鋒中，到底哪個環(huán)節(jié)產(chǎn)生了分歧？

歐洲人在擔(dān)心什么

按照如今披露的中歐投資協(xié)定內(nèi)容，有關(guān)國企補貼的問題，則應(yīng)當(dāng)算其中產(chǎn)生分歧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

為什么？首先，我們要厘清中歐投資協(xié)議到底在談什么。

通俗點說，就是讓中國和歐盟的企業(yè)在多個領(lǐng)域，相互開放市場，相互進行投資。

過去，中國與歐洲企業(yè)之間不是沒有投資，而是有負(fù)面清單、有限制。比如，在醫(yī)療、電信、金融等領(lǐng)域，基本上是不允許外資投入的，或是像汽車、運輸?shù)炔糠诸I(lǐng)域的外資，其投資股本上限規(guī)定為50%。

這樣的一些限制就導(dǎo)致了那些想投資的企業(yè)望而卻步。

現(xiàn)在，中歐投資協(xié)議談妥后，我們看到，中歐兩方的企業(yè)就能更自由、直接地進行投資、進行全資運營了。

就中國而言，我們將在多個領(lǐng)域全面取消對歐洲企業(yè)的投資限制，放寬外國企業(yè)準(zhǔn)入門檻，特別是歐美一直針對的高端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域，并不再強迫外企與中方分享敏感技術(shù)。

既然大家要去做生意、搞運營了，那么，企業(yè)首先要確保一個事—自己有沒有被一視同仁，有沒有受到歧視性待遇。

就這一點而言，歐盟主要針對的對象就是中國的國企，并一直在敦促中國就國企補貼透明度方面制定高標(biāo)準(zhǔn)。

如此警惕，來自兩方面。

一來，中國在近幾年里走出國門的主力正是“國”字頭的企業(yè)。美國榮鼎咨詢公司在2015年的一份研究就顯示， 2000年以來中國在歐洲投資的60%是國企。

值得一提的是，雖然國企一度主導(dǎo)了中國在歐的直接投資，但之后也呈現(xiàn)出了下降的趨勢，數(shù)據(jù)顯示，2018年為41%，2019年進一步降到了11%。

但如果仔細(xì)觀察歷年來中國對外投資額最大的100強企業(yè)中的企業(yè)性質(zhì)，會發(fā)現(xiàn)，國企仍是主角。據(jù)商務(wù)部等部門聯(lián)合發(fā)布的《2018年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，前20強無一例外都是央企和國企，而前100強內(nèi)，除了華為、復(fù)星、萬達(dá)少數(shù)幾家巨頭，民企身影寥寥。

這樣企業(yè)的陣型自然引起了他們的擔(dān)憂—來自國企的錢，背后帶有國家意志，投資越多威脅越大，一系列的限制和審查措施也就隨之而來。

相比注重多邊貿(mào)易的RCEP談判，中歐投資在除市場開放之外，則花了大量的時間和精力在補貼透明度等制度性規(guī)則的談判上。

二來，中國國企的壟斷經(jīng)營、高額補貼和不公平競爭等問題，其實是中國和其他國家產(chǎn)生貿(mào)易摩擦的老生常談問題了。

商務(wù)部曾統(tǒng)計的一個數(shù)據(jù)顯示，中國已經(jīng)成為全球反補貼調(diào)查的最大目標(biāo)國，全球70%以上的反補貼調(diào)查針對中國，地方政府的政策則成為調(diào)查要點。此前，美國針對從中國進口的鋼鐵產(chǎn)品發(fā)起了反傾銷和反補貼調(diào)查，其中就包括山西太鋼、天津太鋼、寶鋼等一批大型國企，反補貼稅率高達(dá)190%。

單從比例上看，的確十分驚人。但導(dǎo)致這個結(jié)果的因素很復(fù)雜，包括我國貿(mào)易順差增加、產(chǎn)品本身具有低價優(yōu)勢、別國故意為之等。

站在其他國家的角度來看，政府補貼往往會帶來價格不平等問題，它會導(dǎo)致企業(yè)的產(chǎn)能過剩，向國外傾銷，讓世界市場價格過低。

這相當(dāng)于你的價格形成了一個洼地，而你的其他競爭對手，特別是沒有實力和靠山的中小型企業(yè)就傻眼了。

所以，相比注重多邊貿(mào)易的RCEP談判，中歐投資在除市場開放之外，則花了大量的時間和精力在補貼透明度等制度性規(guī)則的談判上。

補貼可能產(chǎn)生“壞企業(yè)”

站在我國的立場上看，談判艱難而漫長也不難理解。

經(jīng)過多年發(fā)展，國企對現(xiàn)有的國民經(jīng)濟產(chǎn)生了很大的影響作用，就像鐵路、航空、電力、石化以及鋼鐵等產(chǎn)業(yè)，雖然冗員多、資源多、虧損多，但屬于國家經(jīng)濟的基礎(chǔ)行業(yè)，對穩(wěn)定國家經(jīng)濟有著重要作用，無須贅言。

在博鰲亞洲論壇2019年年會上，博鰲亞洲論壇副理事長、中國人民銀行前行長周小川就表示，過去，中國的價格系統(tǒng)扭曲非常嚴(yán)重，政府在改革時必須要提供一些補貼。在它們困難時國家會給予“救助”，不使它們破產(chǎn)倒閉，用經(jīng)濟術(shù)語來講，就是科爾奈提出的“軟預(yù)算約束”，是有一定歷史背景的。

現(xiàn)在，中國政府已經(jīng)不會對國企進行系統(tǒng)性的補貼了，且在改革過程中，中國其實一直都在不斷自我修訂。中國入世，為適應(yīng)WTO的要求，財政部將清理、規(guī)范政策性補貼和企業(yè)虧損補貼作為重點工作之一。到了2007年，國家對一般經(jīng)營性企業(yè)的虧損補貼逐步取消、終止了。

入世助推了國企新一輪的轉(zhuǎn)型與改革。問題是，政府針對國企表面上的虧損補貼已經(jīng)取消，但嚴(yán)格說，特殊行業(yè)的國企補貼依舊沒有消失。比如，在2007年到2009年期間，中石油和中石化在有整體巨額利潤的情況下，仍然獲得了共774億元的補貼。

不僅如此，國企享受補貼不僅僅來自財政的補貼，還有其他隱形的補貼。

融資成本就是一個典型的例子。中國財政科學(xué)研究院2017年“降成本”調(diào)研報告顯示，在樣本企業(yè)中，2014-2016年國企的銀行貸款加權(quán)平均利率明顯低于民企，分別為6.13%、5.91%和5.26%，而民企則為7.65%、7.41%和6.79%。

企業(yè)的強勢、弱勢一看便知。國企在貸款這件事上，能夠以優(yōu)惠的價格獲得足夠規(guī)模的融資，這是其他所有制企業(yè)所不具有的。

這也是我們常?？吹剑械膰筚Y產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)100%還能獲得銀行貸款支持的原因。

此外，還不可忽視的一種補貼，是產(chǎn)業(yè)補貼。

政府對行業(yè)的補貼，本是作為期望能實現(xiàn)市場有效競爭并達(dá)到創(chuàng)新預(yù)期的手段，然而，結(jié)果往往是進一步增加了政府保護和扭曲的風(fēng)險。

缺陷在于，一方面，政府規(guī)劃程序冗長，難以應(yīng)付各個行業(yè)變化迅速的困境。其次，產(chǎn)業(yè)補貼實則拔苗助長，無法從根本上解決需求不振的根源。在產(chǎn)能過剩下，即使政府挹注再多資金，本就有漏洞的那些企業(yè)還是難逃關(guān)門的命運。

經(jīng)濟學(xué)家張維迎就曾公開指出，中國啟動了大幅度的產(chǎn)業(yè)政策、給了很多補貼，使得很多企業(yè)學(xué)壞了，“不少企業(yè)就整天想辦法申請政府補貼，并不去真正創(chuàng)新”。

此話一針見血，這樣的“壞企業(yè)”在光伏行業(yè)和電動汽車行業(yè)中屢見不鮮。

當(dāng)2016年新能源企業(yè)行業(yè)抽查時就發(fā)現(xiàn)，僅蘇州金龍一家就多申報中央財政補助資金近5.2個億，讓業(yè)界大呼意外。這還只是一家車企的騙補金額，事實上，93家汽車企業(yè)有72家均涉騙補，金額高達(dá)92.7億元。

這讓我們再次看到，任何改革都有潛在風(fēng)險和既得利益群體這兩重的阻力。

讓具有法律效力的高標(biāo)準(zhǔn)國際協(xié)議來倒逼改革，可能比國內(nèi)策劃、立法更有效，這也是一種通用的思維和辦法。

如果單從內(nèi)部改良往往陷入“上有政策、下有對策”的困境，那么，讓具有法律效力的高標(biāo)準(zhǔn)國際協(xié)議來倒逼改革，可能比國內(nèi)策劃、立法更有效，這也是一種通用的思維和辦法。

開放協(xié)議擊不倒國企

中歐投資協(xié)定正是在這樣的背景下產(chǎn)生的。為了改變中歐雙方相關(guān)解釋“各執(zhí)一詞”的情況，談判耗時數(shù)7年時間，中歐投資協(xié)定就國企補貼問題最終達(dá)成一致。

中歐投資協(xié)定所確立的國企相關(guān)紀(jì)律，填補了WTO框架下關(guān)于國企規(guī)則的空白。在WTO規(guī)則下，僅針對國營貿(mào)易企業(yè)中涉及貨物貿(mào)易領(lǐng)域的企業(yè)，在有限范圍內(nèi)設(shè)定了規(guī)則，而對一般意義上的國企并未設(shè)置任何專門規(guī)則。

中歐協(xié)定則提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。

具體來說，在其非歧視義務(wù)的紀(jì)律下，我國應(yīng)確保國企在購買貨物或服務(wù)時，給予歐盟投資方所提供貨物或服務(wù)的待遇不低于國企，且在銷售貨物或服務(wù)時，同樣一視同仁，確保執(zhí)法活動的一致性。

而當(dāng)某歐盟投資方認(rèn)為，我國國企對其在該條下的利益造成了不利影響的時候，也就是認(rèn)為我國國企有產(chǎn)生負(fù)面影響的額外補貼的時候，就可以書面要求我國國企在與實施該條款相關(guān)的范圍內(nèi)，提供相應(yīng)實體的信息。

這些信息包括了：該企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、年收入、依法享有的免責(zé)和豁免、監(jiān)管機構(gòu)等信息。

這就是中歐投資雙方應(yīng)履行補貼透明度的義務(wù)。

重要的是，中國還承擔(dān)了應(yīng)要求提供具體信息的義務(wù)，評估企業(yè)行為是否符合協(xié)定中所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。如果問題仍是無法解決，可以在中歐協(xié)定下，訴諸爭端解決機制。

這份協(xié)定將是中國第一份履行國有企業(yè)行為義務(wù)和全面透明補貼規(guī)則的協(xié)議，也是中方首次對包括服務(wù)業(yè)和非服務(wù)業(yè)在內(nèi)的所有行業(yè)以負(fù)面清單形式作出承諾，實現(xiàn)與《外商投資法》確立的外資負(fù)面清單管理體制全面對接。

協(xié)議生效后，接下來兩三年，中國企業(yè)將與更高的市場標(biāo)準(zhǔn)接軌，直面國際巨頭，與它們同臺競技。

這勢必給中國企業(yè)帶來一番大浪淘沙般的洗禮，但它正是中國眼下所需要的。

2020年國務(wù)院的政府工作報告，提出國企改革三年行動，就是旨在增強國企活力、提高效率，加快構(gòu)建新發(fā)展格局。

中國人民銀行黨委書記、中國銀保監(jiān)會主席郭樹清，在今年1月的第十四屆亞洲金融論壇上，發(fā)表主旨演講中也表示，考慮到國企承擔(dān)的更廣泛的社會責(zé)任，國企總體上從政府得到的是負(fù)補貼。

“負(fù)補貼”一說盡管估算模糊，但是卻釋放出一種強烈的信號—讓國企改革進入深水區(qū)，去解決一直想解決但長期沒有解決的問題。根據(jù)國企改革三年行動方案，對于國有企業(yè)實行分類考核，商業(yè)類企業(yè)中的公益類業(yè)務(wù)，按照不同類別業(yè)務(wù)分類核算相應(yīng)的投入和成本。方案更提出，要規(guī)范補償機制，建立健全符合國際慣例的補貼體系。

說到底，英雄從來成長于風(fēng)浪中，擊倒國企的從來不是開放協(xié)議。

中國的經(jīng)濟規(guī)模早已不可同日而語，無論是自身經(jīng)濟的發(fā)展，還是與世界各國的合作，都來到了必須改變的節(jié)點。如今比起投資協(xié)定的落實，沒了補貼，或補貼越來越少的國企，能否頂住市場迅速開放的壓力，是接下來不得不思考的問題。

從入世到現(xiàn)在，其實沒有什么開放協(xié)議能把中國擊倒，相反，每一次都能倒逼出了許多從“受制于人”到“自主可控”的技術(shù)攻堅，像是北斗系統(tǒng)、華為芯片。

開放市場的沖擊，這應(yīng)該是中國決策層在談判時必須面對的，同時也應(yīng)該是已經(jīng)考慮到的。

談判7年，也讓中國做了充足準(zhǔn)備，有信心對歐洲全面開放市場。

比如金融業(yè)?；仡檭赡昵埃浑y發(fā)現(xiàn)，中國整頓金融市場，嘗試數(shù)字貨幣，這都可以視為跟歐洲簽訂投資協(xié)定而未雨綢繆，就是為了防止來自歐洲強大的金融業(yè)的“降維打擊”。

國企改革亦如此。恰恰就在中歐投資協(xié)定達(dá)成共識的前一天，2020年12 月29日，中國國有企業(yè)混改基金設(shè)立，總規(guī)模達(dá)2000 億美元，就是為了通過市場化運作，廣泛吸引各類社會資本參與國企改革。

隨著近年來發(fā)展多層次資本市場，外資股占比松綁。它們的進入將產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)，激發(fā)市場活力，更能推動中國企業(yè)加快轉(zhuǎn)型步伐，有助于中國經(jīng)濟尋找新驅(qū)動力，也會逼迫產(chǎn)業(yè)升級，這也符合近年來我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。

一個有說服力的案例就是特斯拉。國內(nèi)的新能源汽車拖拖拽拽弄了十多年，國家補貼了十多年，直到特斯拉進入后，才真正出現(xiàn)了提速發(fā)展的勢頭。

與之對應(yīng)的反例是當(dāng)年與德國寶馬合資的國企華晨。如果仔細(xì)翻看其近幾年財報會發(fā)現(xiàn)，華晨自主品牌板塊早已是虧損狀態(tài)。

公開數(shù)據(jù)顯示，扣掉寶馬所貢獻的利潤，華晨中國在2015年至2019年總計虧損了35億元，反觀合資品牌華晨寶馬，在過去五年時間為華晨汽車持續(xù)貢獻了累計利潤達(dá)269億元。

國企華晨汽車可以說全靠跟寶馬合資、每年分得巨額利潤，以及銀行放貸的續(xù)命，而撐著一口氣。但就是守著這么一個“香饃饃”寶馬，卻喪失危機感、再無建樹的華晨汽車在去年11月宣布破產(chǎn)了。

這樣不爭氣的國企，只是眾多中國合資品牌之殤的一個縮影，即使惋惜，但不救也罷。

說到底，英雄從來成長于風(fēng)浪中，擊倒國企的從來不是開放協(xié)議。