徐天吉

[摘? ? 要] “以工代賑”是我國扶貧的一項重要政策，自1984年實施以來，在脫貧攻堅過程中起到了重要作用。在疫情和外部環(huán)境存在的不確定性對我國經(jīng)濟的負面影響下，應(yīng)深入思考“以工代賑”在內(nèi)涵和機制方面的問題，使“以工代賑”發(fā)揮更大的作用。

[關(guān)鍵詞] 以工代賑;農(nóng)村貧困;脫貧攻堅

0? ? ? 引? ? 言

“以工代賑”，或稱“工賑”，是我國脫貧攻堅過程中實施的一項重要政策，指政府投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報酬，以此取代直接賑濟的一項扶持政策?！耙怨ごc”作為一種扶貧政策自20世紀(jì)80年代開始實踐。在“以工代賑”政策的支持下，農(nóng)村貧困地區(qū)獲得了資金和技術(shù)支持，完成了許多利國利民的非營利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，在增加貧困地區(qū)低收入人口的收入、促進貧困地區(qū)生活水平提高和經(jīng)濟發(fā)展等重要目標(biāo)上取得了較大的成效。在中共中央、國務(wù)院公布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定（2015）》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃（2016）》《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見（2018）》以及《關(guān)于進一步發(fā)揮以工代賑政策作用助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的指導(dǎo)意見（2019）》等一系列中央文件中，“以工代賑”仍具有重要作用，將長期堅持。

2020年是全面建成小康社會之年，是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年。但隨著我國經(jīng)濟面臨的不確定性的增加，在新冠肺炎疫情以及國際經(jīng)濟環(huán)境變化等因素影響之下，勞動力，特別是貧困地區(qū)的勞動力面臨的就業(yè)壓力變大。面對這一情況，截至2020年3月份，國家發(fā)展改革委已經(jīng)累計下發(fā)2020年“以工代賑”資金56億元，相關(guān)項目預(yù)計可使約30萬在新冠肺炎疫情影響下難以出外就業(yè)的低收入勞動者就近實現(xiàn)就業(yè)。我國對“以工代賑”的實踐已經(jīng)證明，這一政策是行之有效的。在疫情防控常態(tài)化和外部環(huán)境存在的對我國經(jīng)濟的不確定性負面影響下，應(yīng)積極探索“以工代賑”的內(nèi)涵和機制，使“以工代賑”發(fā)揮更大的作用。

國內(nèi)學(xué)者從“以工代賑”的特定時期模式和經(jīng)濟學(xué)機理等幾個方面進行了研究。沈怡婷（2018）基于新中國成立后“以工代賑”相關(guān)研究的綜述表明，國內(nèi)學(xué)者針對“以工代賑”研究的成果大部分面向“以工代賑”在某一地區(qū)的實施情況，以及“以工代賑”對制度的分析上，并隨時間推進不斷深入發(fā)展。孫昌華（2012）選取我國西南地區(qū)的幾個縣作為調(diào)查分析目標(biāo)，通過實證研究探討了“以工代賑”作為一項扶貧政策的實踐結(jié)果，認(rèn)為“以工代賑”的實踐在改善低收入群體的收入水平等方面較為有效，而在促進貧困地區(qū)經(jīng)濟增長的方面效果不佳，并據(jù)此提出相關(guān)政策建議。帥傳敏、孔祥智（2006）以聯(lián)合國WFP 援華項目為例，結(jié)合西方經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論，研究認(rèn)為“以工代賑”的實際運行有效地促進了貧困地區(qū)生產(chǎn)生活水平的提高，實現(xiàn)了貧困地區(qū)勞動力素質(zhì)的進步，重點討論了引進外生性投入對貧困地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生的沖擊。此外，牛淑貞（2019）、沈怡婷（2018）、趙宇恒（2014）分別考察了歷史上“以工代賑”的產(chǎn)生、發(fā)展與運行，為梳理“以工代賑”的歷史演進提供了學(xué)術(shù)資料。

1? ? ? 傳統(tǒng)意義上的“以工代賑”：賑災(zāi)為主

在我國歷史上，“以工代賑”是封建王朝實施災(zāi)民救助的較有成效的方式。賑，即是救濟，保障災(zāi)民或貧困人口的基本生存。傳統(tǒng)意義上的“以工代賑”是指官府或富人通過雇傭災(zāi)民做工，興修住房、城墻、水渠等基礎(chǔ)性工程，向災(zāi)民提供衣食住處甚至支付酬勞的賑濟方式?！耙怨ごc”已有久遠的歷史。根據(jù)相關(guān)研究成果，“以工代賑”創(chuàng)制于西周宣王時期，經(jīng)過先秦至漢唐時期對其內(nèi)涵的不斷豐富，到兩宋及明清時，“以工代賑”快速發(fā)展并形成較為規(guī)范的制度，成為國家治理的一種工具。

傳統(tǒng)意義上的“以工代賑”，其本質(zhì)是賑災(zāi)，目的是維護社會穩(wěn)定和實現(xiàn)社稷穩(wěn)固，而非追求資源開發(fā)與勞動力技能的提升。封建王朝統(tǒng)治時期，統(tǒng)治者通過“興工役以助賑”，寓賑于工，能夠在某種程度上平息流民、災(zāi)民的民怨，促進社會安定，維護政權(quán)統(tǒng)治?！肮ひ邸钡木唧w形式，多是修筑房屋、道路、城墻或者開挖水渠等建筑項目，大部分屬于國家或百姓的“剛需”，這就是說“工役”產(chǎn)生的原因，或是自然災(zāi)害摧毀了受災(zāi)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施而必須重新加以修建，或是即使沒有自然災(zāi)害沖擊也需要進行修筑。這類“剛需型工役”，有時既可以通過無償?shù)摹罢鞣颉奔粗概砂傩諈⒓俞嬉蹃磉M行，也可以通過“以工代賑”將工程建筑作為雇傭貧民或者災(zāi)民，通過提供勞動機會實現(xiàn)賑濟的形式來完成。同時要注意到，因為傳統(tǒng)意義上的“以工代賑”幾乎都是進行工程建造，同時在封建統(tǒng)治時期的技術(shù)水平限制下，對勞動力技能的要求較低，大部分不需要任何經(jīng)驗與技能，也無須專門培訓(xùn)，可以直接上崗，即使無法參加勞力工作的百姓也可以參與相應(yīng)的后勤工作，這使得“以工代賑”覆蓋的范圍與通過向受賑濟者提供基本生活物資與金錢這一直接賑濟方式的覆蓋范圍大致相等。但采用“以工代賑”的辦法可以通過同一份資源實現(xiàn)賑濟和工役的雙重目的。傳統(tǒng)意義上的“以工代賑”，更重視的是通過巧妙的運籌安排對災(zāi)難產(chǎn)生的民生問題進行“補漏”，其出發(fā)點并不是為了發(fā)展經(jīng)濟。

從某種角度上講，傳統(tǒng)意義上的“以工代賑”具體舉措更類似于凱恩斯在其《就業(yè)、利息和貨幣通論》中描述的自由放任私有企業(yè)挖掘政府埋好的“塞滿鈔票的瓶子”，并且“建造房屋或類似的東西會是更加有意義的辦法”的國家干預(yù)經(jīng)濟以實現(xiàn)充分就業(yè)的政策措施，但此二者應(yīng)對的問題分別是災(zāi)害和經(jīng)濟危機，背景不同。需要注意的是，作為一種賑災(zāi)措施的“以工代賑”，較一般直接以實物進行無償賑濟有更大的經(jīng)濟意義：首先是基礎(chǔ)設(shè)施條件得到改善，通過“以工代賑”，一批有利于農(nóng)耕和灌溉的生產(chǎn)類基礎(chǔ)設(shè)施得以完工，在很大程度上促進了相關(guān)地區(qū)、尤其是災(zāi)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，利于災(zāi)民安置以及日后災(zāi)區(qū)恢復(fù)。其次是節(jié)約了資源和成本，不僅完成了救濟，而且完成了“剛需性”建設(shè)工程，實現(xiàn)了比無償賑濟更好的效果。第三是更好地維持了社會穩(wěn)定，較快恢復(fù)了民眾的信心，有利于災(zāi)害之后的經(jīng)濟恢復(fù)。

2? ? ? 作為脫貧政策的“以工代賑”

當(dāng)前我國實施的作為脫貧政策的“以工代賑”，與傳統(tǒng)意義上的“以工代賑”存在顯著差異。從20世紀(jì)80年代開始，我國的扶貧政策目標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)化，由給予貧困地區(qū)相應(yīng)財政補貼的“輸血型”，轉(zhuǎn)向重視內(nèi)生性激勵，促進貧困地區(qū)自主發(fā)展生產(chǎn)和貧困人口自力更生發(fā)揮動力的“造血型”，使“以工代賑”逐步成為我國扶貧特別是精準(zhǔn)扶貧的重要政策。通過立項向貧困地區(qū)注入資金，支持相關(guān)設(shè)施的建設(shè)，當(dāng)?shù)刎毨丝趨⒓禹椖拷ㄔO(shè)增加收入，成為“以工代賑”實務(wù)中主要的實踐模式。相關(guān)文件指出，“以工代賑”重點支持建設(shè)與貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富相關(guān)的農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)田、水利、道路、片區(qū)綜合開發(fā)等工程。1984-2016年，國家發(fā)展改革委共安排1 300多億元用于“以工代賑”;“十三五”以來，國家發(fā)展改革委累計安排“以工代賑”資金近300億元，使得超過100萬貧困人口能夠參與“以工代賑”項目建設(shè)，累計發(fā)放勞務(wù)報酬30多億元。“以工代賑”的實踐結(jié)果表明，這一政策有效地促進了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高，促進了貧困人口自力更生，發(fā)揮了較大作用。

作為脫貧政策，“以工代賑”的經(jīng)濟意義較傳統(tǒng)意義更大。這是由于政策的目標(biāo)由救災(zāi)變?yōu)榉鲐?，政策的受眾范圍也隨之?dāng)U大，這意味著“以工代賑”可以在經(jīng)濟增長方面產(chǎn)生更大的作用。根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)和舒爾茨關(guān)于人力資本投入的相關(guān)理論，外部投入資源能夠使貧困地區(qū)擺脫水平較低的均衡。作為脫貧政策的“以工代賑”，為缺乏資本的貧困地區(qū)帶來了投資，貧困地區(qū)可以通過其勞動力稟賦，實現(xiàn)地區(qū)基礎(chǔ)性、綜合性的開發(fā)，體現(xiàn)了較為豐富的經(jīng)濟意義。

第一，“以工代賑”作為脫貧政策，較為及時地使貧困地區(qū)待救助人口獲得了一定的酬勞，保障了相關(guān)的低收入群體的基本需要，實現(xiàn)了“賑濟”的目的。

第二，通過提供短期工作崗位，在一定程度上提高就業(yè)水平，有效地促進失業(yè)率下降。這一點，對于快速緩解因疫情等因素引起的區(qū)域性就業(yè)困難和失業(yè)率上升較為有效。

第三，通過必要的培訓(xùn)和勞務(wù)實踐，有效地提升了一部分勞動人口的勞動效率，一定程度上使這些勞動力的人力資本得到提升，使這些勞動人口在日后更容易獲得工作，同時減輕了這些勞動人口為提升勞動技能專門尋求培訓(xùn)的費用支出負擔(dān)。

第四，有效激勵了貧困地區(qū)的低收入群體，激發(fā)其內(nèi)生性動力，使其由等待被救助變?yōu)榉e極尋求出路，自力更生追求富裕，符合由“輸血”變“造血”的國家反貧困戰(zhàn)略。

第五，使受助者產(chǎn)生信心，在一定程度上使貧困地區(qū)群眾對經(jīng)濟產(chǎn)生積極樂觀的預(yù)期，進而實現(xiàn)貧困地區(qū)群眾在其他方面的消費支出增加，最終進一步促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長。

第六，通過發(fā)展貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，為當(dāng)?shù)卦陧椖客旯ぶ蟮纳a(chǎn)和經(jīng)濟增長提供基礎(chǔ)性支持，貧困地區(qū)通過“以工代賑”獲得的技術(shù)支持也將進一步提升地區(qū)的生產(chǎn)能力和水平，最終促進貧困地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。此外，“以工代賑”作為一種政府投資，能夠通過有效增加貧困地區(qū)對相關(guān)要素資源的需求等作用機制促進經(jīng)濟發(fā)展，并且根據(jù)“乘數(shù)效應(yīng)”理論，通過市場經(jīng)濟機制，可以實現(xiàn)多于初始投資金額的最終效應(yīng)，更大程度地促進經(jīng)濟發(fā)展。

3? ? ? 當(dāng)前“以工代賑”運行機制分析

實踐證明，我國實施的“以工代賑”，已經(jīng)在脫貧攻堅方面發(fā)揮了作用。不斷的實踐，尤其是在易地扶貧搬遷安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)資源環(huán)境的保護與開發(fā)等方面的應(yīng)用，擴充了“以工代賑”的內(nèi)涵。當(dāng)前，“以工代賑”資金安排向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)傾斜，重點支持深度貧困縣和深度貧困鄉(xiāng)村，圍繞基本農(nóng)田、農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、小流域治理、草場建設(shè)、村容村貌整治等，解決影響脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝的突出困難?！耙怨ごc”面向貧困地區(qū)，以行政村而非貧困戶作為實施對象，將實施內(nèi)容“項目化”，這種區(qū)域式、發(fā)包式的運行機制與我國精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)和我國貧困現(xiàn)狀相適應(yīng)。同時按照有關(guān)要求，中央將財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合應(yīng)用自主權(quán)下放到貧困縣，把相關(guān)項目的審批權(quán)限和責(zé)任一并賦予目標(biāo)縣，項目資金的績效水平得到了進一步的提升。

需要注意的是“以工代賑”項目化的相關(guān)問題?！耙怨ごc”的運行機制，是通過扶貧開發(fā)項目實現(xiàn)的，在“發(fā)包”與“抓包”的過程中會涉及各方關(guān)系和利益，因此“以工代賑”項目的立項可能受相關(guān)方博弈的影響，改變更為合理的扶貧導(dǎo)向的考量。同時，受到追求效率的目標(biāo)和政績考核標(biāo)準(zhǔn)的影響，立項有可能傾向于選擇貧困地區(qū)中較為“富裕”的村社，以保證項目順利完成;在雇工方面也可能傾向于選擇勞動能力較高而非實際貧困程度更大的群體。

因此，在“以工代賑”的實施過程中，要注意全面研判，統(tǒng)籌布局。國家在把自主權(quán)極大程度地下放的同時，要注意全程監(jiān)督。首先，立項時要因地制宜，應(yīng)當(dāng)給予如易地扶貧搬遷安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及特色生態(tài)農(nóng)業(yè)等，根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境稟賦設(shè)計的項目更多的關(guān)注，同時需要特別重視對貧困地區(qū)的特色資源加以開發(fā)和利用。其次，要注意對相關(guān)項目進行全流程上的資金監(jiān)管，重視資金在審批、發(fā)放等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)察與審計，確保相關(guān)資金一分不落地用到實處，嚴(yán)禁濫用、冒用，使資金最大限度地發(fā)揮應(yīng)有的作用，以契合的監(jiān)管制度促進“以工代賑”運行機制實現(xiàn)效用最大化。此外，還要注意到“以工代賑”的本質(zhì)在于為貧困地區(qū)提供短期性資本與技術(shù)支持，難以解決貧困地區(qū)本身存在的更深層次的問題。同時，僅憑單項扶貧政策，難以產(chǎn)生全方位的效應(yīng)，不可能在根源上消除區(qū)域貧困的根本原因。“以工代賑”的實踐要注意立足貧困地區(qū)自身稟賦，可以通過“以工代賑”項目，支持貧困地區(qū)因地制宜地發(fā)展其特色產(chǎn)業(yè)，如特色食品、特色工藝品以及特色旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并且與包括“消費扶貧”在內(nèi)的其他扶貧政策措施進行有機結(jié)合，積極引入市場機制，進一步形成產(chǎn)業(yè)鏈，使貧困地區(qū)的稟賦資源得到更為高效的配置，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展找出“源頭活水”，最大程度地促進貧困地區(qū)自主開發(fā)，實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4? ? ? 對“以工代賑”發(fā)展的進一步思考

“以工代賑”作為一種巧妙的政策措施，在歷史上和現(xiàn)實中都實現(xiàn)了其應(yīng)有的價值，當(dāng)前我國實施的作為一種扶貧政策的“以工代賑”，大大拓展了傳統(tǒng)意義上“以工代賑”的范圍和作用?？梢灶A(yù)見，隨著“以工代賑”的不斷實踐，這一政策將在未來實現(xiàn)更大的成效。在當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境與經(jīng)濟形勢下，尤其是疫情防控常態(tài)化和外部環(huán)境存在的不確定性對我國經(jīng)濟的負面影響下，應(yīng)當(dāng)進一步深入思考這一政策的設(shè)計思維、具體內(nèi)涵和應(yīng)用范圍，從而促進地區(qū)經(jīng)濟、乃至全國經(jīng)濟的發(fā)展。對于“以工代賑”現(xiàn)存的一些短板，如吸納的勞動人口素質(zhì)偏低、勞動力技能不足，受區(qū)域發(fā)展水平和地域限制、人口流動等因素影響較大之類的問題，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極探索新思路，嘗試新辦法?？梢試L試通過“以工代賑”實現(xiàn)貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)的構(gòu)建，開發(fā)貧困地區(qū)特色產(chǎn)品與服務(wù)，積極構(gòu)建相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)貧困地區(qū)的內(nèi)生性發(fā)展。同時，應(yīng)積極促進“以工代賑”在“中國制造”“新基建”與“高質(zhì)量發(fā)展”等國家戰(zhàn)略實踐當(dāng)中發(fā)揮作用。此外，“以工代賑”的具體實踐內(nèi)容，可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上進行拓展，其他社會保障任務(wù)在制度安排方面可以借鑒“以工代賑”的設(shè)計思路。應(yīng)全方位、多角度發(fā)掘“以工代賑”的價值，在實現(xiàn)“以工代賑”社會效益的基礎(chǔ)上，進一步擴大這一政策的經(jīng)濟效益。

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