莫雪菲

（嘉應學院地理科學與旅游學院，廣東梅州 514015）

隨著城市化建設的快速推進，城市用地不斷向外蔓延，城市用地擴張和耕地減少的加劇日益成為社會關注的焦點。綜合考慮現(xiàn)有耕地數(shù)量、質量和人口增長、發(fā)展用地需求等因素，耕地保護的形勢仍十分嚴峻。盡管說國家實施了嚴格的耕地保護政策措施，一定程度上有助于保護耕地，但政策運行效果與預期政策目標仍有一定的差距。究其原因，耕地保護質量目標難以實現(xiàn)背后的實質是各個利益相關主體的利益關系不易調和。

對于耕地保護主體的研究當前學者主要從兩個方面展開：一是從一類主體的視角出發(fā)，如中央政府與地方政府在耕地保護中的博弈關系研究[1]、基于農戶行為研究耕地保護[2]、城市居民和農民對耕地保護的認知及意愿實證研究[3-4]；二是從多類主體相互間的關系探討，如耕地保護相關利益主體的動機、主體間的博弈[5-8]。耕地的公共物品屬性使得政府毫無疑問成為供給者，而在實際的耕地保護實踐中農民才是唯一的直接行動者。目前學者對于耕地保護行動者已有較為深入的研究，但對于受益者之一的城市居民的研究較少涉及，在探討耕地保護各個主體關系時也鮮有把城市居民納入考慮。同樣作為耕地保護外溢效益的受益者之一的城市居民，其耕地保護的行為選擇也影響著其他利益主體的選擇，從而進一步影響著耕地保護制度的實施。本研究把城市居民納入耕地保護利益主體考慮，在中央政府、地方政府、農民和市民中建立多方博弈關系，試圖厘清其復雜的利益關系，為完善積極有效的耕地保護制度提供借鑒。

1 耕地保護利益主體的動機分析

動機是對于所有能夠引起、支配和維系人們的生理與心理活動過程的總稱，它是推動個體從事某種活動的內在原因[9]。也就是說動機是說明個體為什么要進行某項行為，是推動個體朝著自身設定的目標前進的動力。要分析各個利益主體為什么要進行耕地保護行為，如何做出耕地保護的決策及何種情況下做出決策，則需要了解其行為背后的動機是什么。

1.1 中央政府耕地保護的動機

我國是一個人口大國，對糧食的需求處于不斷增長過程中。根據國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組預測，2033年前后我國人口將達到峰值15億人左右[10]，糧食需求也達到峰值。維護糧食安全需要穩(wěn)定數(shù)量和質量的耕地作為前提條件，毫無疑問糧食安全成為耕地保護的首要目標。中央政府是公眾利益的代表，必然要承擔起耕地保護的主要責任，維護社會大眾的長遠利益。由于耕地的公共物品屬性及耕地保護的外部性，決定了耕地保護制度這一公共物品應該由中央政府所提供及實施[11]。因此站在公眾利益的角度，中央政府保護耕地的動機在于保障國家糧食安全、實現(xiàn)社會的長遠發(fā)展。

1.2 地方政府耕地保護的動機

地方政府的耕地保護動機主要有兩個：1）作為中央政府的“委托代理人”執(zhí)行保護耕地的任務，這是外在動機。地方政府既是中央政府和地方非政府主體的雙重代表，又是其二者之間信息溝通的中介[12]，因此中央政府和地方政府保護耕地的目標既有統(tǒng)一性，又有差異性。當二者出現(xiàn)目標不一致時，就出現(xiàn)博弈的可能性。在實際的耕地保護活動中，中央政府不可能直接對耕地保護進行監(jiān)督和管理，其主要通過法律法規(guī)規(guī)定地方政府代理監(jiān)督和管理耕地保護活動。因此，地方政府作為耕地保護的“代理人”對耕地保護活動負責任，耕地保護的績效好壞直接影響地方政府的績效。2）對自身績效的追求，這是內在動機。地方各級政府官員主導地方政府事務，是地方政府的執(zhí)行者，因此地方政府官員的經濟利益及政治利益一定程度上也代表著地方政府的利益訴求。周黎安提出的“官員晉升錦標賽”理論論證了地方官員晉升與經濟績效呈正相關關系，他們與所有經濟主體一樣關注自身的經濟利益，同時也關注自身的政績晉升，追求最大的政治收益[13]。在中央政府以保護耕地總量動態(tài)平衡，保障糧食安全為目標的前提下，地方政府為了提高政績，會執(zhí)行耕地保護任務。從政府官員的角度來說，執(zhí)行好中央的政策任務，對個人的政績提高有很大的影響，隨之帶來的有可能是升遷等政績收益。

1.3 農民和市民耕地保護的動機

農民的耕地保護動機是其對耕地利用后所得的經濟利益及其對傳統(tǒng)生產生活方式的沿襲。一方面，農民作為獨立的經濟體，追求最大的個人利益往往是其最根本的目標。近些年，農民所追求的經濟利益包括兩個方面：在耕地上的物質產出和農民因耕種土地而獲得的農業(yè)耕作補貼。其中，后者是因地制宜，在我國中央財政公共預算中有專項的農業(yè)資源補貼，同時各個地方政府也相應從地方財政設立專門的保護基金，如廣東省的基本農田補貼專項資金、四川省的耕地保護基金等。另一方面，在我國傳統(tǒng)的農業(yè)生產中，耕作土地是農民主要的生產方式之一。傳統(tǒng)的耕種被世世代代地傳承下去，同樣留存在農民心中的土地耕作情結也被沿襲至后代。盡管隨著社會經濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的農業(yè)生產方式將會被新型的農業(yè)發(fā)展方式所取代，但是農民與土地的濃厚情結不會被改變。這種情結受許多因素的影響，如農民與城市居民間的文化素養(yǎng)差異、工作競爭力差異、生產生活方式的差異等。隨著城市化的發(fā)展，農地非農化帶來的巨大差異使得農民不得不開始考慮其耕地保護行為所得到的最大利益，當這種利益遠不及放棄耕地而帶來的利益時，放棄耕作則成為農民唯一的選擇。

目前國內的耕地保護實踐中，市民無償享有耕地保護所帶來的外部效益（即正外部性價值），這對于同樣作為公眾一員的農民而言，似乎存在不公平的嫌疑，尤其當補償不足以彌補農民為保護耕地而損失的機會成本時，不公平感則會愈加劇烈。耕地的外部效益及公共物品屬性使得個人利益與社會整體利益發(fā)生偏離，讓個人自覺地去進行耕地保護幾乎很難實現(xiàn)，直到個人利益因不自覺的行為而受到侵害時。因此，只有當城市居民意識到無法享有耕地所產生的生態(tài)和社會效益時，才會產生耕地保護的動機。

2 耕地保護利益主體的博弈分析

2.1 中央政府與地方政府的博弈

2.1.1 基本假設

中央與地方政府在耕地保護中的行為有先后順序，在對耕地保護的數(shù)量和質量等信息資源的掌握方面，地方政府擁有絕對的優(yōu)勢，因此在耕地保護方面更貼近實際、更快做出反映，決策更符合當?shù)厍闆r。與此同時，中央政府卻無法同時同地掌握到該信息資源，對于地方政府采取的行動策略不能及時掌握，因此二者的博弈為不完全信息動態(tài)博弈。博弈雙方均以獨立“理性經濟人”的特性進行耕地保護，雙方都從自身的利益最大化及成本最小化出發(fā)去進行決策。

2.1.2 博弈模型

從前文分析可知，中央政府作為委托人監(jiān)督和檢查“代理人”——地方政府的執(zhí)行情況，然而地方政府在當前以GDP 為主要政績考核指標的體制下，會對執(zhí)行耕地保護指令有所選擇，在政治利益和經濟利益間進行權衡，因此會做出按規(guī)定進行耕地保護或者違規(guī)不進行耕地保護的決策。因此在中央政府和地方政府間建立監(jiān)督博弈模型，構建博弈模型參與人的集合為α={A，B}，給定地方政府按保護耕地的概率為PB，中央政府監(jiān)督的概率為PA，則對策略選擇及支付函數(shù)討論如下。

第一種選擇：{監(jiān)督，保護}。假設中央政府監(jiān)督耕地保護成本為CA，其中包括因監(jiān)督耕地保護而產生的直接成本，記為CA1；給予地方政府的耕地保護獎勵，記為CA2，則中央政府保護耕地的成本CA=CA1+CA2。中央政府的耕地保護收益為UA，該收益包括了因耕地保護所帶來的糧食安全、改善生態(tài)環(huán)境、維護社會穩(wěn)定和社會的可持續(xù)發(fā)展的利益。假設地方政府進行耕地保護的成本為CB，其中包括進行耕地保護措施而產生的直接成本，記為CB1；因為選擇保護耕地而放棄的耕地非農化收入，記為CB2；因保護耕地而放棄的耕地非農化中地方政府官員通過尋租而產生的“租金”，記為CB3，因此該種選擇下，地方政府保護耕地的成本CB=CB1+CB2+CB3。假設地方政府進行耕地保護帶來的收益為UB，其中包括地方政府因執(zhí)行耕地保護所帶來的政績上的收益，記為UB1；中央政府對地方政府耕地保護成果進行的獎勵，記為UB2，則UB=UB1+UB2，其中UB2=CA2。

第二種選擇：{不監(jiān)督，保護}。則中央政府的成本為0，收益為UA；地方政府的成本為CB，收益為0。

第三種選擇：{監(jiān)督，不保護}。則中央政府的成本為CA1；因地方政府不執(zhí)行耕地保護，中央政府的耕地保護政策就無法實行，此時中央政府所得的收益僅僅為對地方政府的罰款，記為F，糧食安全、生態(tài)及社會效益也無法獲得，因此中央政府的收益為F。地方政府的成本包括中央政府的罰款F，因不執(zhí)行耕地保護政策而帶來的政績損失，記為CB4；地方政府此時的收益則為因農轉非帶來的土地財政收入及政府官員的尋租“租金”，即CB2+CB3。

第四種選擇：{不監(jiān)督，不保護}。則中央政府的成本為0，收益為0。地方政府的成本為0，收益為CB2+CB3。

據此，得到中央政府與地方政府之間的監(jiān)督博弈樹（見圖1）。

圖1 地方政府與中央政府耕地保護監(jiān)督博弈樹

2.1.3 博弈分析

中央政府對地方政府是否采取按規(guī)定保護耕地的行為判斷存在不確定性，同樣地方政府也無法確定中央政府是否進行監(jiān)督，如從圖1 看來在地方政府選擇按規(guī)定保護耕地的情況下，中央政府選擇不監(jiān)督的行為可獲得的收益比進行監(jiān)督的行為獲得的收益更大，可見選擇監(jiān)督并不是中央政府的最優(yōu)做法，因此中央政府與地方政府間的監(jiān)督博弈模型屬于混合戰(zhàn)略，博弈模型通過求取混合戰(zhàn)略—精煉貝葉斯納什均衡獲得雙方的最優(yōu)策略。求取納什均衡解得到PB=F-CA1/CA+F-CA1，PA=CB+CB2+CB3/UB+F+CB4，即如果地方政府違規(guī)不進行耕地保護的概率大于F-CA1/CA+F-CA1，則中央政府的最優(yōu)選擇是進行監(jiān)督；反之，如果地方政府按規(guī)定進行耕地保護的概率大于F-CA1/CA+F-CA1，中央政府的最優(yōu)選擇是不進行監(jiān)督；F-CA1/CA+F-CA1是中央政府隨機選擇監(jiān)督或不監(jiān)督的臨界值。同理，CB+CB2+CB3/UB+F+CB4是地方政府隨機選擇保護或不保護耕地的臨界值。

由此說明，在其余的直接成本不變的情況下，中央政府加大對地方政府違反規(guī)定不進行耕地保護的處罰力度，地方政府進行耕地保護的概率就越大；在懲罰力度增加后，中央政府對監(jiān)督耕地保護的概率也會降低，雙方進入下一輪博弈。因為，僅僅從成本的角度分析，地方政府會因為違規(guī)懲戒力度而帶來的成本增加降低違規(guī)行為；中央政府會因為在加大懲戒力度后，認為地方政府進行耕地保護決策的概率會隨之增加，在這種設想下，中央政府會采取樂觀的方式，減少作為，即降低監(jiān)督的積極性。

在違規(guī)懲戒力度、地方政府因違規(guī)不保護耕地的政績損失、政績收益、獎勵不變的前提下，地方政府進行耕地保護的成本越大，即保護的直接成本、土地財政收入損失、耕地非農化尋租的“租金”損失越大，中央政府進行耕地保護監(jiān)督的概率就越大。隨著地方政府耕地保護的成本增加，其保護耕地的積極性也會降低，中央政府對地方政府的這種決策選擇有明確的認知，因此會增加監(jiān)督行為，規(guī)范耕地保護的工作。

如果中央政府對違規(guī)的處罰力度不變，中央政府監(jiān)督耕地保護的成本越大，地方政府進行耕地保護的概率就越小。因為，在不按規(guī)定進行耕地保護違規(guī)行為的懲戒力度不變的前提下，地方政府則會在耕地保護決策時分析中央政府的監(jiān)督決策的概率。地方政府考慮到中央政府有可能會因為監(jiān)督耕地保護的成本增加而放棄監(jiān)督，帶著這種僥幸的分析，地方政府選擇耕地保護的概率則會降低，轉而選擇放棄保護。

2.2 政府與農民的博弈

2.2.1 基本假設

政府與農民在耕地保護活動中，對方均以另一方的決策作為自身決策的前提，博弈過程中因為耕地保護行為的實施順序有先后差異，博弈雙方均會在下一輪博弈中進行適當?shù)牟呗哉{整，因此政府與農民間的耕地保護行為博弈是一種不完全信息動態(tài)博弈。博弈雙方均以獨立“理性經濟人”的特性進行耕地保護，雙方都從自身的利益最大化及成本最小化出發(fā)去進行決策。本文在分析政府與農民的博弈中，將中央政府和地方政府視為合二為一的“政府”。

2.2.2 博弈模型

在現(xiàn)實耕地保護活動中，耕地保護所產生的外部性價值并不能全部直接返還給農民，政府則通過給予耕地保護補貼的形式補償給農民。這里討論的耕地保護補貼包含兩部分：一是對農民耕種土地的行為進行補貼，再者是對農民耕地的利用和生產條件進行補貼，即對改善耕作條件，提高農業(yè)生產率方面的農田水利設施的投入。簡言之，政府對耕地實施保護的行為體現(xiàn)在對耕地的投資和對農民耕種的外部性補貼。因此建立政府與農民之間的耕地保護補貼博弈模型，構建博弈模型參與人的集合為β={G，P}，給定農民保護耕地的概率為PP，政府發(fā)放補貼的概率為PG，則對策略選擇及支付函數(shù)討論如下。

第一種選擇：{發(fā)補貼，保護}。假設政府為改善農田水利等對耕地的投資為IG1，直接發(fā)放給農民的外部性補貼為IG2，則政府發(fā)放足額補貼的成本IG=IG1+IG2。政府的耕地保護收益為UG，該收益包括了兩部分：因農民耕作帶來的社會效益和政府投入增加的社會生態(tài)效益，即一部分為農民耕地保護所帶來的糧食安全、改善生態(tài)環(huán)境、維護社會穩(wěn)定和社會的可持續(xù)發(fā)展的利益UG1，另一部分為政府投入改善耕地環(huán)境而產生的社會生態(tài)效益的增量UG2。此處討論的政府既然不區(qū)分中央政府與地方政府，就不討論地方政府所得的經濟收益和政治績效。假設農民進行耕地保護的成本為CP，其中包括耕種而產生的耕作成本CP1；因保護耕地而放棄的耕地非農化收益CP2，則農民保護耕地的成本CP=CP1+CP2。農民進行耕地保護帶來的收益為UP，其中包括農民耕種的產出收益UP1；政府投資農田水利帶來的耕地產出增量UP2；政府對農民耕地保護發(fā)放給農民的補貼IG1，此時UP=UP1+UP2+IG1。

第二種選擇：{不發(fā)補貼，保護}。則政府的成本為0，收益為UG1。農民進行耕地保護的成本為CP=CP1+CP2，收益為產出收益UP1。

第三種選擇：{發(fā)補貼，不保護}。政府發(fā)放足額補貼的成本IG=IG1+IG2，收益為0。農民耕地保護的成本為0，收益為非農化收益CP2，所得補貼IG。這種情況，在政府與農民第一輪博弈中，農民選擇不進行耕地保護，獲得非農化收益，但若是非農化收益小于政府發(fā)放補貼后農民純收益，即當CP2＜（UP-CP）時，出于利益最大化考慮，農民會選擇與政府合作，進行耕地保護，政府與農民進入下一輪博弈。

第四種選擇：{不發(fā)補貼，不保護}。政府的成本為0，收益為0。農民耕地保護的成本為0，收益為非農化收益CP2。

根據上述策略選擇，建立政府與農民耕地保護補貼博弈樹（見圖2）。

圖2 政府與農民耕地保護補貼博弈樹

2.2.3 博弈分析

求取納什均衡解為PP=IG/UG-UG1=IG/UG2，PG=[CP2+CP/UP2]-1，即如果農民進行耕地保護的概率小于IG/UG2，則政府的最優(yōu)選擇是發(fā)放補貼；反之，如果農民進行耕地保護的概率大于IG/UG2，政府的最優(yōu)選擇是不發(fā)放補貼；IG/UG2是政府發(fā)放補貼的臨界值。同理，[CP2+CP/UP2]-1是農民進行耕地保護的臨界值。

根據博弈分析可知，農民的耕地保護行為與政府對耕地保護的補貼力度、政府投入產出的效益、農民耕作的成本、農民耕地所得的收益相關。一方面，農民進行耕地保護行為的概率與政府對農民耕地保護的補貼呈正相關關系，補貼包括對耕地的投入及農民耕地保護外部性價值的補償。政府對于農民耕地保護外部性價值的補貼是對于農民因保護耕地而損失的非農化生產價值的補償，相當于購買農民耕地保護帶來的外部性價值。另一方面，在政府補貼額不變情況下，政府投入后所得到的生態(tài)效益這一部分與農民耕地保護概率呈負相關。從政府的角度來看，投入獲得社會生態(tài)效益是其主要的目標之一，但農民對此并不關心，農民關心的是其自身所得的經濟效益。故此，同樣的投入所得的總效益中，農民期望得到更多的是經濟效益，生態(tài)效益占總效益比重越少對農民越有利。

政府發(fā)放補貼的概率與農民耕作成本、農民因耕地損失的非農化成本、耕地產出效益有關系。在同樣產出效益情況下，農民耕作成本越高，因耕地保護損失的耕地非農化收益越大，其所期望得到的補償則更多，政府想要得到耕地保護效益，必須支付更多的耕地保護補貼。在農民耕地保護成本不變的情況下，政府投入增加的產量會刺激農民耕地保護的積極性，也一定程度上反映投入產出的效率增加，同等產量需投入的資金減少，即政府可減少耕地投入。

2.3 農民與城市居民的博弈

2.3.1 基本假設

農民與城市居民作為“理性經濟人”在耕地保護中的行為決策均出于自身的利益最大化出發(fā)，雙方的決策均會對對方的決策產生影響。農民是耕地保護的直接行動者，主要通過耕種土地方式實施保護；城市居民則主要通過支付耕地保護補償款參與耕地保護。

2.3.2 博弈模型

從利益最大化出發(fā)，大多數(shù)農民選擇兼業(yè)經營農業(yè)或者撂荒土地經營非農業(yè)，尤其是年輕一代農民，大多選擇外出務工，把耕地拋荒。隨著耕地的減少，城市居民享有耕地的生態(tài)和社會效益則會逐漸減少，城市居民為了保障自身的利益會增加保護耕地的意愿，即為農民的耕地保護行為支付相應的補償款。因此在城市居民與農民之間建立耕地保護補償支付博弈模型，構建博弈模型參與人的集合為γ={C，P}，給定城市居民支付耕地補償款的概率為PC，農民保護耕地的概率為PP，對策略選擇及支付函數(shù)討論如下。

第一種選擇：{支付，保護}。城市居民支付耕地保護補償獲得的收益為耕地保護產生的生態(tài)和社會效益UC1，其成本為支付的補償款CC；農民保護耕地獲得農業(yè)經營收入為UP1及補償款CC，成本為耕地投入的直接成本CP及非農業(yè)收入的機會成本N。

第二種選擇：{支付，不保護}。此時城市居民支付耕地保護補償款獲得的生態(tài)社會效益為0，成本為CC；農民不保護耕地轉而進行非農業(yè)生產所獲得的收益為N及補償款CC，成本為0。

第三種選擇：{不支付，保護}。此時城市居民的收益為UC2，且因少了城市居民的補償款支持，農民保護耕地的積極性一定程度上會有所降低，則耕地生態(tài)社會效益相應會減少，即UC2小于UC1，成本為0；農民的農業(yè)收入因沒有補償款則會減少對耕地的投入，所得收益為UP2，且UP2小于UP1，成本為CP。

第四種選擇：{不支付，不保護}。此時城市居民的收益為0，成本為0；農民的收益為N，成本為0。

據此，得到城市居民與農民耕地保護補償支付博弈樹（見圖3）。

圖3 城市居民與農民耕地保護補償支付博弈樹

2.3.3 博弈分析

求解納什均衡得到PC=CC/-[（UP1-UP2）+CP]，PP=CC/UC1-UC2，即CC/-[（UP1-UP2）-CP]和CC/UC1-UC2分別為農民保護耕地和城市居民支付補償款的臨界值。由博弈結果可知，在一定耕地保護補償款及耕地投入直接成本不變的前提下，因支付補償款給耕地經營帶來的增收越多，即耕地保護補償款對農民種地收入的積極作用越顯著，城市居民支付耕地保護補償款的概率則越大；耕地保護產生的社會生態(tài)效益固定的前提下，耕地保護補償款越大，農民保護耕地的概率越大。此外，當耕地保護補償款不足以彌補支付前后耕地保護所產生的社會生態(tài)效益差額時，農民保護耕地的概率小于1，兩者之間的差距越大，說明耕地保護補償款的支付力度沒有產生效果，農民保護耕地的概率越低。因此，為提高農民保護耕地的積極性，應使得耕地保護補償款達到適當?shù)念~度。

2.4 利益主體間的多方博弈

中央政府與地方政府之間的監(jiān)督博弈模型結果揭示了在耕地保護中，中央政府與地方政府間的關系是監(jiān)督與合作關系，這種監(jiān)督與合作關系是否能夠達成最優(yōu)，取決于雙方所得的利益最大化能否達成一致。當中央政府監(jiān)督地方政府耕地保護行為致使地方政府的損失大于其非農化的收益時，地方政府會選擇與中央政府合作，完成從不合作到合作的轉變，當這種轉變的前提條件發(fā)生變化，合作則會向非合作轉變，這是一個不斷循環(huán)的過程。同時，地方政府決策過程還會受到其他地方政府決策的影響。布雷頓的“競爭性政府”概念闡述了地方政府為了獲得選民的投票，在產品、服務、資源等方面展開激烈的競爭。為了達到其目標，地方政府使用各種優(yōu)惠手段來迎合“用腳投票”的私有部門，尤其是私有企業(yè)[14]。在當前城市化發(fā)展的大背景下，地方政府為了獲得地區(qū)經濟及城市發(fā)展目標，取得更好的政績效益，地區(qū)間針對資源產生激烈的競爭，耕地保護活動中產生的外部性效益、耕地非農化效益是地方政府競爭的主要方面。出于利益最大化需求，地方政府都希望其他地區(qū)進行耕地保護，本地區(qū)獲得耕地保護價值的外溢。因此，在耕地保護行為決策中，一定程度上以另一個地方政府的耕地保護行為決策作為依據，若另一個地區(qū)的耕地保護活動產生的外部性效益足以滿足本地區(qū)對耕地效益的需求，則本地區(qū)地方政府選擇不按規(guī)定進行耕地保護的概率增加，轉而進行非農化。

農民在耕地保護活動中的行為取決于其所得到的最大利益，其中政府對農民的補貼是其所得到的主要利益之一，當這種補貼所得小于不進行耕地保護所得的利益時，農民則會選擇不合作，不進行耕地保護。這種不合作的關系主要體現(xiàn)在地方政府與農民之間，不管中央政府的決策如何，地方政府出于利益最大化出發(fā)，有可能會選擇農地非農化，而農民此時也出于利益最大化出發(fā)，選擇農地非農化，則地方政府與農民的利益目標產生一致，達成合作關系。此外，農民的耕地保護行為決策也受到其他農民決策的影響。在現(xiàn)實耕地保護活動中，主要體現(xiàn)在農民之間的博弈會影響糧食供給，進而影響糧食的市場價格，糧食市場價格高低決定了農民耕種所得的收益。城鎮(zhèn)化進程中，由于農業(yè)產出收益遠遠不及非農業(yè)產出收益，因此農民出于利益最大化考慮選擇非農化，同時把耕地保護的希望寄托在其他農民身上，此時農民之間產生的是非零和博弈。在第一輪博弈中，雙方農民都希望從利益最大化出發(fā)，選擇農地非農化，隨之耕地大量減少，導致糧食市場供給減少，糧食價格上漲，在糧食上漲到大于農民非農化所得時，農民選擇耕地保護，則耕地增加，導致耕地市場供給增加，糧食價格下降，如此循環(huán)。參與決策的農民數(shù)量增多，前面論述的博弈循環(huán)現(xiàn)象則會更加無序，形成糧食生產的發(fā)散蛛網型結構[15-16]，最后的結果則是糧食市場波動，進而影響社會的穩(wěn)定。此時城市居民加入博弈，一方面，城市居民受到糧食價格波動的影響，會根據自身生活受到的影響程度，調整支付耕地保護補償款的意愿，以刺激農民參與耕地保護使糧食價格回落，同時政府介入，對糧食市場及耕地保護的行為進行強制性干預，維護社會的穩(wěn)定。另一方面，當農民都選擇不保護耕地時，城市居民所享有的耕地保護帶來的社會生態(tài)效益也隨之消失，此時城市居民會考慮為耕地這項生態(tài)產品付款。

根據以上分析，構建各利益主體間的博弈關系模型（見圖4）。

3 結論

本文在分析中央政府、地方政府、農民和城市居民四個主要耕地保護利益主體的耕地保護動機的基礎上，結合“理性經濟人”理論和耕地保護實踐梳理了耕地保護中各個利益主體的關系，通過構建中央政府與地方政府、地方政府與農民、農民與城市居民及四方利益主體的博弈模型，試圖找到提高耕地保護效率的途徑。結果表明：1）地方政府可能會因為耕地非農化帶來的地方財政收入和政府官員收入的巨額利潤，減少耕地保護的積極性，加大侵占耕地的行為，據此中央政府需采取嚴格的耕地保護監(jiān)督措施，加大違規(guī)侵占耕地的處罰力度，以增加地方政府保護耕地的積極性。2）可通過提高耕地資源的正外部性價值，給予農民足額的耕地產權價值補貼，以增加農民保護耕地的積極性。因此，未來耕地保護政策設計可從全社會效益最大化角度出發(fā)，對于農民對耕地保護補償?shù)男枨髢r格與城市居民的支付價格之間的赤字給予補償，比如可以考慮利用提高對地方政府違規(guī)不保護耕地的處罰金來填補赤字，使多主體之間相互制衡，以達到最大程度地提高耕地保護積極性的最終目的。