摘? 要：大型活動(dòng)是否安全舉辦涉及到公共安全和社會(huì)治安，公安機(jī)關(guān)保衛(wèi)工作是不可缺少的一環(huán)。本文從一典型案例出發(fā)，分析了大型活動(dòng)的特點(diǎn)，總結(jié)出大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作面臨的困難，包括反恐形勢(shì)嚴(yán)峻，治安形勢(shì)復(fù)雜;法律制度不完善;民眾法律意識(shí)、安全意識(shí)，并分析出大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作存在的不足。據(jù)此提出轉(zhuǎn)變理念，安保社會(huì)化;健全和完善法律保障;提高科技含量，完善科技安保設(shè)備等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：大型活動(dòng);公安保衛(wèi)工作;問題;對(duì)策

1.前言

隨著我國改革開放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們對(duì)精神文明建設(shè)的追求增強(qiáng)，大型活動(dòng)的舉辦與日俱增，呈現(xiàn)大規(guī)模、高規(guī)格、參與人多的特點(diǎn)，加上當(dāng)前國際恐怖襲擊事件頻發(fā)，給公安機(jī)關(guān)的安全管理、保衛(wèi)工作帶來了很大的挑戰(zhàn)。青島環(huán)湖賽安全責(zé)任事故、上海外灘踩踏事件等更是暴露了大型群眾性活動(dòng)中安保工作的不足，而公安機(jī)關(guān)的安全保衛(wèi)工作正是大型活動(dòng)成功舉辦的關(guān)鍵性因素。

“大型活動(dòng)”，是指由單位（社團(tuán)）主辦或政府組織，在特定時(shí)間內(nèi)，面向社會(huì)臨時(shí)占用或者租用公共場(chǎng)所舉辦的，由不特定多數(shù)人參加的公共活動(dòng)。主要包括體育比賽、文藝活動(dòng)、展覽展銷、慶典、重大會(huì)議、民間傳統(tǒng)活動(dòng)等。[1]

2.我國大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作的現(xiàn)狀分析——以中國自行車聯(lián)賽（M市站）為例

2019賽季中國自行車聯(lián)賽M站賽事于2019年6月12日在M市舉辦。此次賽事級(jí)別高、規(guī)模大，宣傳影響深、傳播廣，賽道路況復(fù)雜，安保要求高、責(zé)任大，比賽期間治安穩(wěn)定、交通秩序良好，比賽活動(dòng)順利進(jìn)行，最終取得圓滿結(jié)束。

2.1中國自行車聯(lián)賽（M站）活動(dòng)的特點(diǎn)

2.1.1.活動(dòng)規(guī)模大，參與人數(shù)多。

根據(jù)國務(wù)院2007年簽署的《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），大型群眾性活動(dòng)，主要指法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的體育比賽活動(dòng)、文藝演出、展覽展銷活動(dòng)等。2019年中國自行車聯(lián)賽（M站）（以下簡(jiǎn)稱M自行車賽）有國內(nèi)20余家職業(yè)車隊(duì)、200余名職業(yè)車手、上千名大眾騎游愛好者參加，沿途觀眾達(dá)上萬人，參與比賽安保的執(zhí)勤民警、民兵等共計(jì)2500余人。

2.1.2觀眾情緒高漲，現(xiàn)場(chǎng)難以控制。

這種情況通常出現(xiàn)在節(jié)日歡慶、明星演唱會(huì)、體育賽事中，參與人員情緒高漲。特別是此次M自行車比賽，賽道較長(zhǎng)，沿途路段復(fù)雜，并經(jīng)過城市中心廣場(chǎng)，圍觀群眾較聚集，人員組成復(fù)雜，可能會(huì)因?yàn)閭€(gè)別人群的不理智行為而造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡，如發(fā)生擁擠踩踏事件、哄搶鬧事、暴力沖突等突發(fā)事件。

2.1.3.受關(guān)注程度高，社會(huì)影響大。

大型活動(dòng)通常由政府部門或者單位法人承辦，受到的媒體關(guān)注程度高，宣傳力度大。此次自行車比賽是國家級(jí)比賽，面向廣大全國觀眾，隨著自媒體的興起，此次賽事更是方方面面都受到整個(gè)社會(huì)的關(guān)注。如果在活動(dòng)舉辦過程中發(fā)生意外，或相關(guān)方面處理不當(dāng)，某些不法分子可能借此機(jī)會(huì)趁虛而入，歪曲事實(shí)制造謠言，煽動(dòng)情緒，從而嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

2.2.中國自行車聯(lián)賽（M站）公安保衛(wèi)工作面臨的困難分析

2.2.1反恐形勢(shì)嚴(yán)峻，治安形勢(shì)復(fù)雜。

當(dāng)前國際形勢(shì)復(fù)雜，國際恐怖主義盛行，成為國際安全領(lǐng)域十分棘手的問題。在更為復(fù)雜多變國際反恐勢(shì)態(tài)下，我國安全環(huán)境面臨著極大威脅。這些活動(dòng)殺傷力大，容易在短時(shí)間內(nèi)造成大規(guī)模傷亡，使我們的社會(huì)安全和人民安全面臨著威脅。M市治安情況總體比較穩(wěn)定，但仍存在部分不穩(wěn)定因素，而且自行車比賽聚集群眾較多，易成為恐怖分子攻擊的目標(biāo)。如何有效防止恐怖分子的襲擊，保障活動(dòng)安全、個(gè)人安全、社會(huì)安全，成為M市公安機(jī)關(guān)進(jìn)行安保工作的一項(xiàng)艱難的任務(wù)。

2.2.2法律制度不完善。

目前我國關(guān)于規(guī)定大型活動(dòng)的法律只有2007年頒布的《大型群眾性活動(dòng)管理?xiàng)l例》和《治安管理處罰法》中相關(guān)內(nèi)容。隨著時(shí)代的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，大型活動(dòng)的數(shù)量日益劇增，規(guī)模越來越大，十幾年前制定的法律條例沒有更新和進(jìn)步，已經(jīng)難以滿足大型活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需要。首先，法律效力不足，《條例》是由國務(wù)院簽署發(fā)布的，而不屬于全國人民代表大會(huì)及常務(wù)會(huì)制定的基本法律，因此缺乏法律知識(shí)的普通民眾對(duì)“條例”常常不以為然，甚至認(rèn)為其沒有約束力，而且“條例”的普及力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如基本法律。其次，懲罰力度不夠，這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在《條例》對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定上。如“承辦者或者大型群眾性活動(dòng)場(chǎng)所管理者違反本條例規(guī)定致使發(fā)生重大傷亡事故、治安案件或者造成其他嚴(yán)重后果尚不構(gòu)成犯罪的，對(duì)安全責(zé)任人和其他直接責(zé)任人員依法給予處分、治安管理處罰，對(duì)單位處1萬元以上5萬元以下罰款?！盵3]大型活動(dòng)發(fā)生傷亡事故或其他嚴(yán)重后果，不構(gòu)成犯罪的，給予治安處分和罰款，但“1萬元以上5萬元以下”罰款額度，與承辦者在大型活動(dòng)中所獲商業(yè)利益相差甚遠(yuǎn)。在經(jīng)濟(jì)十分發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，一場(chǎng)普通的民間大型活動(dòng)的收益至少達(dá)到幾十上百萬，因此幾萬元的處罰對(duì)于承辦者的所得利益來說根本算不上什么，代價(jià)如此之小的法律責(zé)任，無法對(duì)承辦者產(chǎn)生力度較大的震懾，從而使其掉以輕心，放松對(duì)大型活動(dòng)的安全管理的重視程度。

2.2.3民眾法律意識(shí)、安全意識(shí)不足。

由于此次賽事規(guī)模大、人數(shù)多，聚集眾多民眾，且涉及人群廣泛，人員混雜。很多群眾不具備充分法律知識(shí)和安全意識(shí)，可能會(huì)攜帶危險(xiǎn)物品，如管制刀具、易燃易爆物品，或做出不文明行為，如擁擠、打鬧、起哄，甚至向活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)投擲危險(xiǎn)物品，又或者是不接受安全檢查、不聽從工作人員的安排，隨意出入場(chǎng)所，擾亂活動(dòng)秩序。上述行為不僅是不文明的行為，更有可能對(duì)比賽的舉辦產(chǎn)生安全威脅。

2.3.中國自行車聯(lián)賽（M站）公安保衛(wèi)工作存在的不足

2.3.1職責(zé)不清。公安機(jī)關(guān)和承辦者的職責(zé)不清。根據(jù)《條例》規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)的承辦者負(fù)責(zé)其承辦活動(dòng)的安全，制定大型活動(dòng)安全工作方案，為大型活動(dòng)的安全工作提供必要的保障;而公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)安全許可、制定應(yīng)急預(yù)案、查處違法犯罪活動(dòng)，總的來說就是負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，大型活動(dòng)的舉辦應(yīng)當(dāng)遵循“誰承辦、誰負(fù)責(zé)”的原則。但在實(shí)踐操作中，往往呈現(xiàn)“公安機(jī)關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。公安機(jī)關(guān)的警力配置本就緊張，基層民警在派出所的工作十分繁忙，還要抽出精力參與到任務(wù)繁重的安保工作中去，導(dǎo)致其在日常工作中苦不堪言。

2.3.2專業(yè)化程度有待提高。此次賽事安保活動(dòng)，公安機(jī)關(guān)采取臨時(shí)抽調(diào)的方式，將各部門警力組成一支臨時(shí)的隊(duì)伍，由于部門不同，沒有經(jīng)過針對(duì)大型活動(dòng)的專門性訓(xùn)練，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不甚了解，再加上此次賽事安保大量使用輔警人員，大量民兵和警校生外援人力，雖然有助于解決警力不足的問題，但其文化水平整體較低，組織紀(jì)律性較差，接受的培訓(xùn)和掌握的知識(shí)、技能更是缺乏專業(yè)性，難以勝任大型活動(dòng)的保衛(wèi)任務(wù)。

2.3.3科技含量較低。此次賽事安保活動(dòng)雖總體上來說所采用的安防設(shè)備還比較落后。此次賽事安保由市、縣級(jí)政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，安保活動(dòng)的級(jí)別較低，所投入的資金不足，主要還是依靠“人海戰(zhàn)術(shù)”來加強(qiáng)防衛(wèi)，通過抽調(diào)更多警力來保障活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)的安全。依靠傳統(tǒng)的人力方式這一做法雖然節(jié)約資金，但效率很低，耗費(fèi)了大量警力，不可不謂資源的浪費(fèi)。

2.3.4治安情報(bào)信息收集不充分。不斷收集掌握社會(huì)治安管理必需的情報(bào)信息是確保治安管控全面的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。雖然此次賽事安保設(shè)立了情報(bào)信息組，利用各種情報(bào)資源，加強(qiáng)各種涉穩(wěn)重點(diǎn)人員、管控對(duì)象的動(dòng)態(tài)管控，但不重視對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的實(shí)時(shí)監(jiān)控，以及對(duì)信息的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和分析研判;不注意主動(dòng)出擊，采取積極措施做好預(yù)先的準(zhǔn)備工作，保持己方情報(bào)手段的健全，對(duì)有效的指揮處置是十分不利的。

3.完善大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作的對(duì)策建議

3.1轉(zhuǎn)變理念，推進(jìn)公安保衛(wèi)工作社會(huì)化

首先，厘清政府部門與承辦者之間的職責(zé)。目前我國大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作沒有完全遵循“誰主辦、誰負(fù)責(zé)”的原則，而是使公安機(jī)關(guān)包攬幾乎所有任務(wù)。這一理念應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行轉(zhuǎn)變。大型活動(dòng)的承辦者應(yīng)承擔(dān)安保活動(dòng)的主要責(zé)任，落實(shí)安保方案和安全責(zé)任制，配備必要的安防設(shè)備，實(shí)施應(yīng)急救援措施，如醫(yī)療、救災(zāi)、應(yīng)急疏散等;公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)許可，并制定緊急事件預(yù)案，維護(hù)治安秩序、防范和處置違法犯罪活動(dòng)。其次，推進(jìn)公安保衛(wèi)工作社會(huì)化，將大型活動(dòng)安全保衛(wèi)的任務(wù)交由專業(yè)的安保公司，從而減輕公安機(jī)關(guān)的壓力。安保社會(huì)化不僅僅是活動(dòng)承辦者的承擔(dān)責(zé)任的體現(xiàn)，更是創(chuàng)新社會(huì)治理方式的有效路徑。

3.2健全和完善法律保障

法律保障是有效進(jìn)行公安保衛(wèi)工作的基礎(chǔ)，對(duì)于大型活動(dòng)，法律是實(shí)施安保戰(zhàn)略的依據(jù)，如果法律制度不健全，那么安?；顒?dòng)的進(jìn)行將無法可依。首先，應(yīng)提高法律的效力，加大責(zé)任追究的力度。例如，對(duì)于承辦者違反相關(guān)規(guī)定造成重大傷亡事故、治安案件或其他嚴(yán)重后果不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)加大罰款金額，或禁止其在一定時(shí)間內(nèi)舉辦大型活動(dòng)，從而形成一定的心理震懾，減小違法的幾率。其次，加強(qiáng)法律監(jiān)督，保障法律實(shí)施。俗話說，法不施則無法。公安機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對(duì)承辦者的行為實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督，使其遵紀(jì)守法、履行義務(wù)。同時(shí)公安機(jī)關(guān)作為許可者和管理者，其本身的行為也應(yīng)受到監(jiān)督，從而促進(jìn)其依法行政，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.3提高科技含量，完善科技安保設(shè)備

隨著時(shí)代發(fā)展和科技進(jìn)步，大型活動(dòng)的安保工作越來越注重科技手段的運(yùn)用，而我國大型活動(dòng)中，除規(guī)模巨大的國際性活動(dòng)外，安保設(shè)備的科技含量并不高，多數(shù)情況下采取人力的方式進(jìn)行安全檢查。但這種“人海戰(zhàn)術(shù)”方式效率不高，會(huì)造成大量人力的浪費(fèi)。在警用裝備方面，首先，可以利用移動(dòng)警務(wù)通的智能識(shí)別技術(shù)進(jìn)行人像識(shí)別、車牌識(shí)別、證件識(shí)別等，采集現(xiàn)場(chǎng)視頻、音頻等數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)上傳指揮中心，實(shí)現(xiàn)高效率的扁平化指揮體系。其次，在出入口架設(shè)人臉識(shí)別探頭，通過人臉識(shí)別找出犯罪嫌疑人、通緝的在逃人員以及重要的販毒人員并及時(shí)報(bào)警。再次，將活動(dòng)周邊重點(diǎn)場(chǎng)所部署有效監(jiān)控，使用高清攝像頭、紅外攝像機(jī)，并結(jié)合后臺(tái)智能分析，掌握整個(gè)活動(dòng)場(chǎng)所的實(shí)時(shí)情況。

3.4進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，詳細(xì)制定應(yīng)急預(yù)案

大型活動(dòng)涉及人員廣泛、情況復(fù)雜多變，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)事先收集情報(bào)信息，對(duì)活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)情況和社會(huì)整體情況進(jìn)行安全隱患和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并據(jù)此制定安全管理措施和突發(fā)事件應(yīng)急措施。首先，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，密切關(guān)注和收集近期社會(huì)動(dòng)態(tài)和網(wǎng)絡(luò)輿情，加強(qiáng)各類不穩(wěn)定因素、群體性事件苗頭和涉穩(wěn)情報(bào)線索搜集掌握、研判分析，分析可能發(fā)生危險(xiǎn)的部位或環(huán)節(jié)，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)。其次，制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，制定相應(yīng)的處置方案，建立突發(fā)事件處置組，加強(qiáng)活動(dòng)期間巡邏防控，加強(qiáng)值班備勤，遇有各類突發(fā)事件作為應(yīng)急處置警力，防止重大群體性、突發(fā)性事件發(fā)生。

4.結(jié)語

近年來，我國國際地位逐步提高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，一系列具有國際影響力的大型活動(dòng)數(shù)量增加、規(guī)模提高。大型活動(dòng)是否成功舉辦影響著地方政府形象和社會(huì)治安穩(wěn)定，公安機(jī)關(guān)作為管理社會(huì)治安的行政機(jī)關(guān)，對(duì)于大型活動(dòng)的安全保衛(wèi)工作自然有著不可推卸的責(zé)任。隨著大型活動(dòng)的規(guī)模擴(kuò)大、社會(huì)影響力增強(qiáng)，公安保衛(wèi)的工作難度隨之增加。在實(shí)踐中，我國的大型公安保衛(wèi)工作積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但仍面臨著職責(zé)分工、科技含量、法律保障、民眾安全意識(shí)等方面的問題。完善大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作機(jī)制、解決其面臨的問題刻不容緩。本論文從實(shí)例出發(fā)，對(duì)我國大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，并結(jié)合比賽舉辦的成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，提出推進(jìn)安保社會(huì)化、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、完善法律保障、提高科技含量等對(duì)策建議，以期對(duì)我國未來的大型活動(dòng)公安保衛(wèi)工作的發(fā)展提供參考和借鑒。

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[3]中華人民共和國國務(wù)院《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》.2007 年 9 月

作者簡(jiǎn)介：曹佳（1995.10—），女，四川省成都人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)法律碩士研究生

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