南方周末記者 杜茂林 張笛揚 南方周末實習生 劉歡

2021年2月25日，國家鄉(xiāng)村振興局牌子正式掛出。

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★汪三貴認為，有必要重新研究過去幾年的扶貧政策，哪些要保留，哪些要調(diào)整，哪些要取消，做好了這一步，“我們就有希望把城鄉(xiāng)差距、貧富差距進一步縮小”。

相比于扶貧，鄉(xiāng)村振興需要匯聚更強的力量?！耙援a(chǎn)業(yè)興旺為例，鄉(xiāng)村振興不僅是農(nóng)業(yè)發(fā)展，還要讓一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這就需要多部門協(xié)調(diào)配合?！?/p>

運轉(zhuǎn)28年的國務(wù)院扶貧辦退出了歷史舞臺。

2021年2月25日下午，北京市朝陽區(qū)太陽宮北街1號，“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”的牌子被摘下，取而代之的是“國家鄉(xiāng)村振興局”的牌子。

新設(shè)的機構(gòu)，引發(fā)了社會極大關(guān)注，官員與專家的討論聚焦在：脫貧攻堅任務(wù)完成后，扶貧政策如何調(diào)整，以及如何做好與鄉(xiāng)村振興的銜接。

“和脫貧攻堅相比，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略難度更大、范圍更廣、時間更長。”中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴告訴南方周末記者，“十四五”是一個開始，非常關(guān)鍵，需要把整個體制機制、大的思路理清楚了，把鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接好，這是十分重要的任務(wù)。

中國扶貧史

聽說扶貧辦直接改為國家鄉(xiāng)村振興局，中國社科院貧困問題研究中心副主任吳國寶多少有些驚訝。

熟悉扶貧歷史的吳國寶，見證了三十余年中國扶貧事業(yè)的多番變化。

1986年，國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成立，中國“有組織、有計劃、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)活動”拉開序幕。

在設(shè)立專門機構(gòu)之前，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務(wù)院頒布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，在文件中罕見地使用了“貧困”二字。

“以前政府沒有專門的扶貧機構(gòu)和制度，也沒有將扶危濟困的行為上升到國家意志的高度?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院副研究員萬海遠告訴南方周末記者。

到1986年，依據(jù)農(nóng)村人均年收入和縣級單位的財政狀況，國定貧困縣標準第一次劃出：1985年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數(shù)民族自治縣，對民主革命時期做出過重大貢獻的老區(qū)縣，標準放寬到300元。

1993年，領(lǐng)導(dǎo)小組更名為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”，其設(shè)在原農(nóng)牧漁業(yè)部的辦公室亦更名為“國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”。

更大的變化在次年出現(xiàn)，國家“八七”扶貧攻堅計劃出臺，將592個縣列入國家重點扶持的貧困縣，并提出到20世紀末，基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。

1996年，第一次高規(guī)格的中央扶貧開發(fā)工作會議在京召開，“這成為中國扶貧政策的一個關(guān)鍵節(jié)點?！眳菄鴮氄f，很多政策隨即出臺。

從1993年到2000年，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當于年度財政支出的5%-7%，中國農(nóng)村貧困人口從8000萬下降到3200萬。

“貧困村”的概念出現(xiàn)在2001年。這一年，中央第一次把扶貧目標降低到村級，實施“整村推進”，共確定了14.8萬個貧困村。

扶貧工作推進的同時，國務(wù)院扶貧辦開始第一次委托第三方對階段性扶貧工作進行總體評價。北京師范大學中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實回憶，當時國務(wù)院扶貧辦找到他，委托他對《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》的實施情況進行總結(jié)評估。

“當時的評估結(jié)果，思路已經(jīng)提出：一定要把區(qū)域發(fā)展和個人幫扶結(jié)合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上?！崩顚嵳f。

在成功解決溫飽問題后，2011年，人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準線，當年對應(yīng)的扶貧對象約為1.28億人。十八大后，精準扶貧成為扶貧工作的中心。到2020年底，近1億建檔立卡的貧困人口實現(xiàn)脫貧。

當絕對貧困問題解決后，扶貧工作將往何處去？2020年底召開的全國扶貧工作會議給出了答案：推動脫貧攻堅政策舉措和工作體系逐步向鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，用鄉(xiāng)村振興鞏固拓展脫貧攻堅成果。

要允許有差異性

給出明確答案之前，不少地方已率先探路，制定出臺了解決相對貧困試點工作實施方案。

此前，十九屆四中全會提出，探索建立解決相對貧困的長效機制。這是十八大后中央全會首提“相對貧困”，并在2020年的中央一號文件中予以確認。

長期研究扶貧工作的華中師范大學中部地區(qū)減貧與發(fā)展研究院院長陸漢文發(fā)現(xiàn)，“相對貧困”的說法提出不久，就逐漸淡出公眾視野。十九屆五中全會的提法調(diào)整為：脫貧工作如期完成后，接下來“要做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。

在陸漢文看來，表述的變化是為了避免造成混亂。如果還提“貧困”，那就意味著接下來還要扶貧。但脫貧任務(wù)已經(jīng)完成，接下來應(yīng)該是幫扶工作，縮小差距。

貧困縣“摘帽”以后，如何設(shè)置過渡期，無論是政界還是學界，都有分歧。南方周末記者參加由各部委主辦的各式扶貧論壇時注意到，有官員建議將整個“十四五”設(shè)立過渡期，但也有人認為，若全國都將整個“十四五”設(shè)為過渡期，顯得過于保守。

在2020年底召開的中國農(nóng)村工作會議上，過渡期被明確為，“對擺脫貧困的縣，從脫貧之日起設(shè)立5年過渡期?！?/p>

“也就是說，在過渡期期限問題上不搞‘一刀切，允許地方自行探索?！眳菄鴮毞治觯热缦裉m考、井岡山等縣市，2017年3月就已脫貧，到2022年3月將滿5年。

從目前的工作部署來看，鄉(xiāng)村振興在“過渡期”內(nèi)就要開始。

相比于扶貧，鄉(xiāng)村振興需要匯聚更強的力量。用汪三貴的話說，“以產(chǎn)業(yè)興旺為例，鄉(xiāng)村振興不僅是農(nóng)業(yè)發(fā)展，還要讓一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，這就需要多部門協(xié)調(diào)配合?！?/p>

而產(chǎn)業(yè)興旺只是鄉(xiāng)村振興目標之一。根據(jù)十九大報告的說法，鄉(xiāng)村振興最終還要實現(xiàn)生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。

十九大召開的2017年，被視為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的起點。全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會主任委員陳錫文曾撰文稱，中國的鄉(xiāng)村人口比重即使降到30%以下，規(guī)模仍然巨大，“如果城鄉(xiāng)差距過大，怎么能建成惠及全體人民的全面小康社會和現(xiàn)代化國家？”“中國發(fā)展的不平衡不充分，突出反映在農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后上?！?/p>

即便同屬農(nóng)村，各地區(qū)發(fā)展的不均衡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興的政策特點，有所不同。

像率先消除全省“絕對貧困”的浙江，在鄉(xiāng)村振興中，構(gòu)建生態(tài)宜居、治理有效的鄉(xiāng)村生態(tài)，是其發(fā)展的重頭戲。早在2019年，浙江嘉興通過“全域秀美”行動，“三治融合”實驗改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境、加強基層治理。

而對于貧困縣而言，產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)注重點。由于各縣市“摘帽”時間有差異，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指向亦有不同。

全國首批摘帽的兩個貧困縣之一的蘭考（另一個是井岡山），2017年3月宣布摘帽后，一直在思考如何大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

在接受南方周末記者采訪時，蘭考縣委副書記丁向東認為，脫貧攻堅中的產(chǎn)業(yè)扶貧，解決的是沒有產(chǎn)業(yè)的問題，摘帽后，不能僅僅局限于農(nóng)業(yè)，而應(yīng)著眼于優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，這比單純發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)要難。

經(jīng)過近兩年發(fā)展，蘭考目前已聚集世界500強企業(yè)5家、上市企業(yè)15家。

2019年初，吳國寶前往蘭考調(diào)研，他發(fā)現(xiàn)在做好鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，蘭考已經(jīng)開始有了“比較成熟的做法”，比如過渡期內(nèi)“工作隊要保留并向更大范圍覆蓋”。

但吳國寶也覺得，蘭考“產(chǎn)業(yè)興旺”的模式極具特色，很難被模仿，在當?shù)氐暮愦蠹揖赢a(chǎn)業(yè)園內(nèi)，有曲美、歐派等上市企業(yè)，從而能讓農(nóng)村人口就近被縣城里的產(chǎn)業(yè)所吸納，“其他縣市幾乎不可能有這樣好的條件”。

“不同縣市的發(fā)展差異很大”。在全國調(diào)研結(jié)束后，吳國寶給國務(wù)院扶貧辦的報告中建議，要保持不同階段脫貧的縣市，政策銜接上的差異性，允許有些縣市謹慎些，把步子邁得小一點。

而全國最晚脫貧的寧夏西吉縣，產(chǎn)業(yè)幫扶仍是當?shù)胤鲐氜k和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局要邁過的“坎”。

寧夏西吉縣扶貧辦副主任陳曉寧向南方周末記者介紹，“規(guī)模小、品質(zhì)不精、品牌不亮、龍頭企業(yè)少”是目前肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)最大的“痛點”，“一旦遭遇大風險，就可能“返貧”。

對此，西吉縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長馬杰也深有體會。他對南方周末記者說，在脫貧攻堅階段，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和扶貧辦把“產(chǎn)業(yè)扶貧”作為中心工作?！罢薄焙螅献鬟M一步加強，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)力，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，“還是因為我們縣產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱”。

盡管各有不同，但南方周末記者注意到，也不乏共同點，比如政策不再只惠及貧困戶，還要覆蓋全部百姓。

是否保留“超常規(guī)”機制

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之日起，它就被分為了三個階段：2020年，基本形成制度框架和政策體系；2035年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。

“目前，鄉(xiāng)村振興目標和任務(wù)已經(jīng)明確?！眳菄鴮氄J為，但仍需要進一步凝聚對路線圖、政策和制度方面的共識。

蘭考縣代莊村村支書代玉建向南方周末記者表示，前幾年降低貧困發(fā)生率并不難，為了脫貧，他把村里的勞力引導(dǎo)出去務(wù)工，貧困發(fā)生率很快就降了下來。

不過，也潛在造成了勞動力流失的可能。

吳國寶說，搞城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興并不對立，很多方面具有一致性。但也還存在一些模糊的地方：譬如，討論前者時，我們希望包括人口在內(nèi)的資源要素更多地向城鎮(zhèn)集中；當討論后者時，又希望更多的資源要素流向鄉(xiāng)村。

在吳國寶看來，上述問題如果謀求不了共識，在認識上還會出現(xiàn)更多困惑。

另一大困惑，是鄉(xiāng)村振興由誰來做。從現(xiàn)有的公開報道來看，選派干部，組成工作隊，覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村開展鄉(xiāng)村振興，成為多地的政策選擇。

國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所室主任涂圣偉認為，動員第一書記、駐村工作隊，集合全社會力量合力攻堅，是一種“超常規(guī)”的社會動員機制。

他在一篇文章中寫道：在脫貧攻堅階段，可以通過“超常規(guī)”組織各方資源，但實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有長期性和復(fù)雜性，村級組織集體行動能力下降，難以有效動員足夠的資源推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)的完成。

對此，接受南方周末記者采訪的多位學者亦有不同看法，有學者指出，這種“超常規(guī)”的動員機制，比如駐村工作隊、包村責任制等應(yīng)該一直保留，也有認為應(yīng)設(shè)置漸退期，逐步退出。在吳國寶看來，這也說明，在鄉(xiāng)村振興的方式方法上，也要進一步尋求共識。

需要厘清的還有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)。全國政協(xié)委員、四川農(nóng)業(yè)大學校長吳德在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，過去幾年各方合力攻堅，投入了大量資金，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織得以快速發(fā)展。

但很多村民告訴吳德，發(fā)展過程中，組織邊界不清，不少村黨支部書記身兼數(shù)職，集組織的決策、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等職權(quán)于一身，“既是裁判,又當選手,還做教練”的問題暴露了出來，希望向上反映。

調(diào)研讓吳德深受啟發(fā)。2021年全國“兩會”期間，他帶來了構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟新模式的提案。

如今，處在“鞏固拓展”與“全面實施”的銜接期，汪三貴認為，有必要重新研究過去幾年的扶貧政策，哪些要保留，哪些要調(diào)整，哪些要取消，做好了這一步，“我們就有希望把城鄉(xiāng)差距、貧富差距進一步縮小”。