文／中共成都市委黨校 李毅 盧瑩瑩 唐旭 成都市應(yīng)急管理局 廖夢丹 中共成都市委政策研究室 白飛

黨的十九屆五中全會提出，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發(fā)公共事件應(yīng)急能力顯著增強，自然災(zāi)害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國?；诓煌耆跫s理論的項目導向型組織為優(yōu)化現(xiàn)行應(yīng)急管理體制提供了思考方向。

現(xiàn)狀分析

應(yīng)急管理體制僵化

當前科層化的應(yīng)急管理體制較為封閉，有明顯的自上而下的單向治理特征，能夠保證應(yīng)急指揮的通暢性和上下行動的一致性，具有穩(wěn)定權(quán)威和命令服從機制，能快速響應(yīng)“灰犀?！笔录?，但不能自主識別和判斷“黑天鵝”事件，與復雜環(huán)境和非結(jié)構(gòu)性突發(fā)事件的應(yīng)急管理需求存在較大差距，應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件時暴露出結(jié)構(gòu)僵化，適應(yīng)性不足的弊端。

應(yīng)急管理職能梗阻

政府機構(gòu)設(shè)置多是“功能型”，即承擔某一具體職能，而應(yīng)急管理是“使能型”的，這就需要在保持有關(guān)機構(gòu)功能基本不變的情況下，通過統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督發(fā)揮各機構(gòu)的作用。單獨設(shè)立的應(yīng)急管理部門，具有物資儲備、隊伍建設(shè)、協(xié)調(diào)聯(lián)動等職能，以實現(xiàn)應(yīng)對突發(fā)事件的迅速響應(yīng)，但日常管理工作中應(yīng)急管理部門在協(xié)調(diào)相關(guān)部門時依然困難重重。

應(yīng)急管理機制機械

為加強集中領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動，當前各級應(yīng)急管理部門的機構(gòu)設(shè)置按照相對統(tǒng)一的形式進行了組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，以便于各級單位在各項管理職能上的銜接。但是橫向來看，各地區(qū)、各部門面臨的風險隱患不盡相同；縱向來看，同一地區(qū)或同一部門在不同的時期面臨的風險隱患也呈現(xiàn)不同態(tài)勢，這便要求應(yīng)急組織體制具備靈活機動的能力。

項目導向型應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)圖

應(yīng)急管理措施保守

突發(fā)事件的應(yīng)對是一個動態(tài)演化過程，當系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)節(jié)機制難以緩沖突發(fā)擾動釋放的能量時，就會導致系統(tǒng)紊亂。突發(fā)事件的應(yīng)急管理全生命周期管理，需要在各個發(fā)展階段通過技術(shù)手段、科學方法進行有效干預(yù)，維持系統(tǒng)動態(tài)均衡。從實際情況來看，現(xiàn)行技術(shù)手段、組織結(jié)構(gòu)、運行機制還難以適應(yīng)日益復雜的耦合性突發(fā)事件。

組織模式

組織結(jié)構(gòu)

由于具體情境的差異化，每一次突發(fā)事件及其應(yīng)對都可視為具有獨特性與一次性的項目。項目導向型應(yīng)急管理組織模式，是一種科層制管理與臨時型組織管理相結(jié)合的應(yīng)急管理體制。通過應(yīng)急委、項目部、項目辦層面的直線職能式組織結(jié)構(gòu)與項目組層面基于臨時性契約組織的項目化運行相結(jié)合，建立應(yīng)急管理體制的動態(tài)調(diào)節(jié)機制，如圖所示。

應(yīng)急委。設(shè)置高規(guī)格應(yīng)急管理委員會，主要職責是領(lǐng)導決策、資源調(diào)配、現(xiàn)場指揮等。

項目部。應(yīng)急管理委員會下設(shè)四個項目部，分別對應(yīng)四大類突發(fā)事件，項目部主要職責是規(guī)則制定、物資儲備、隊伍建設(shè)。

項目辦。項目部根據(jù)需要下設(shè)多個項目管理辦公室，主要職責是項目管理、信息中樞、協(xié)調(diào)聯(lián)動。

項目組。根據(jù)隱患排查和風險評估情況或突發(fā)事件響應(yīng)需要，臨時設(shè)置專業(yè)化項目組，其主要職責是通過多元化、專業(yè)化、靈活化運作，為應(yīng)對突發(fā)事件提供行動方案。

人員配置

應(yīng)急委。選配決策型人員，發(fā)揮領(lǐng)導作用。平時全面統(tǒng)領(lǐng)應(yīng)急委日常工作，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)場指揮部指揮長。應(yīng)急委主任，由市委書記或市長擔任；常務(wù)副主任，由分管副市長擔任；副主任，由應(yīng)急局局長、公安局局長、衛(wèi)健委主任擔任；成員由各相關(guān)職能部門負責人組成。應(yīng)急委下設(shè)辦公室，負責日常事務(wù)管理，辦公室主任由應(yīng)急局第一副局長擔任。

項目部。選配參謀型人員，發(fā)揮指揮作用。平時負責項目部日常工作，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)場指揮部參謀長。項目部部長，分別由應(yīng)急局分管事故災(zāi)難副局長、應(yīng)急局分管自然災(zāi)害副局長、公安局分管社會安全事件副局長、衛(wèi)健委分管公共衛(wèi)生事件副主任擔任；副部長，由各協(xié)調(diào)單位副局長（副主任）擔任；成員由項目部下屬各項目辦全體人員組成。

項目辦。選配溝通型人員，發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。平時負責項目辦日常工作，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)場指揮部參謀。項目辦主任，由牽頭單位相關(guān)業(yè)務(wù)處室負責人擔任；副主任，由協(xié)調(diào)單位相關(guān)業(yè)務(wù)處室負責人擔任。

項目組。選配專業(yè)型人員，發(fā)揮智囊作用。平時各歸其位，項目組成立后由組長主持開展各工作，戰(zhàn)時轉(zhuǎn)化為現(xiàn)場指揮部工作組。項目組組長，由項目辦根據(jù)需要臨時推選產(chǎn)生；副組長，由應(yīng)急管理專家擔任；組員，由全社會相關(guān)應(yīng)急力量組成。應(yīng)急管理工作結(jié)束時，由組長負責完成各項資料整理歸檔，應(yīng)急管理工作結(jié)束后，項目組解散，各歸其位。

能力建設(shè)

應(yīng)急決策能力。應(yīng)急委領(lǐng)導決策層成員，通過聯(lián)席會議、主題教育、模擬演練等，加強應(yīng)急決策能力建設(shè)。

項目管理能力。項目部和項目辦成員，通過定期會議、專業(yè)學習、預(yù)案演練等，加強項目管理能力，項目部領(lǐng)導需熟練掌握項目群組合管理的程序和方法。

組織協(xié)調(diào)能力。項目辦成員，通過不定期會議、專業(yè)培訓、預(yù)案演練等，加強組織協(xié)調(diào)能力，主要熟練掌握項目管理的程序和方法，并協(xié)調(diào)好常規(guī)業(yè)務(wù)與應(yīng)急響應(yīng)之間的職責轉(zhuǎn)換。

學習更新能力。所以成員應(yīng)通過自我學習和組織培訓，加強個人能力與團隊合作能力，建立學習型組織文化，解放思想凝聚共識，以適應(yīng)日趨復雜的應(yīng)急管理形勢。

領(lǐng)導機制

黨的領(lǐng)導。突發(fā)事件的應(yīng)急管理事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全，必須建立統(tǒng)一的領(lǐng)導體制。進一步加強黨的領(lǐng)導，堅持貫徹落實“黨政同責，一崗雙責，失職追責”。

平戰(zhàn)結(jié)合。在日常工作中，按照專場兼?zhèn)涞脑瓌t，在應(yīng)急委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，項目部部長主持日常工作開展；當風險評估判定為高等級隱患或突發(fā)事件已經(jīng)發(fā)生時，立即組建項目組，并根據(jù)需要轉(zhuǎn)換為現(xiàn)場指揮部領(lǐng)導體制。

靈活機動。項目組成立后，重心下移、資源下傾，賦予項目組足夠權(quán)限，開展信息收集、資源調(diào)配、分析研判等工作，根據(jù)實際需要應(yīng)急委任一成員均可被推選為項目組組長。

決策機制

專業(yè)化。項目辦在日常管理工作中，充分發(fā)揮信息中樞的作用，全面及時對來自各成員單位、專家組、社會端的信息進行分析識別，為突發(fā)事件應(yīng)急管理提供基本決策依據(jù)。

多元化。項目組以多元化、全社會力量共同參與的形式建立，應(yīng)急管理人員、技術(shù)專家人員、社會多元力量，均可從不同的視角提供決策方案。

快捷化。應(yīng)急管理工作往往千鈞一發(fā)，要求必須決策迅速，項目化運作一定程度上打破了部門之間、社會各主體之間的障礙，項目組組長可直接報告項目部、應(yīng)急委決策層領(lǐng)導。

協(xié)調(diào)機制

縱向與橫向。在應(yīng)急委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，各項目部、項目辦、項目組，上傳下達協(xié)調(diào)一致；項目辦、項目組，通過依托專業(yè)化運行，實現(xiàn)各部門、全社會協(xié)同聯(lián)動。

功能與賦能。積極發(fā)揮項目辦的橋梁與紐帶作用，激發(fā)應(yīng)急委各成員單位、專家組成員、社會各界應(yīng)急力量的潛能。

靜態(tài)與動態(tài)。應(yīng)急委、應(yīng)急委辦公室、項目部、項目組等常設(shè)機構(gòu)，建立定期聯(lián)席會議制度，保證應(yīng)急管理工作在靜態(tài)下充滿能量；在項目組層面，通過不斷隱患排查、事件處置、項目信息化管理，實現(xiàn)知己知彼，針對突發(fā)事件精準發(fā)力。

激勵機制

以完成突發(fā)事件應(yīng)急處置項目的數(shù)量和治理作為評判標準，對參與項目的個人給予工作量認定，作為年度考核依據(jù)，對參與單位給予年度考核目標分獎勵，對社會力量給予物質(zhì)或榮譽獎勵。

實現(xiàn)路徑

無規(guī)矩不成方圓。進一步建立完善應(yīng)急委聯(lián)席工作制度、專家決策咨詢制度、社會力量參與應(yīng)急管理等制度規(guī)范，為應(yīng)急管理體制高效運行提供制度保障。

兵馬未動糧草先行。通過完善應(yīng)急機構(gòu)聯(lián)系表、應(yīng)急物資儲存表、社會應(yīng)急力量情況等清單，建立與項目化組織模式相適應(yīng)物資保障體制。

巧婦難為無米之炊。賦予各維度前端應(yīng)急管理人員充分權(quán)限，將專業(yè)的事交給專業(yè)的人，將有限資源發(fā)揮在最需要的地方，建立與突發(fā)事件應(yīng)急處置相適應(yīng)的物資調(diào)配方式。

知己知彼百戰(zhàn)不殆。項目導向型運行體制，目的是應(yīng)對未來可能發(fā)生的成千上萬起突發(fā)事件，通過建立項目庫，完善應(yīng)急管理檔案體制，總結(jié)應(yīng)急經(jīng)驗，提升應(yīng)急能力。（本項目為2020年成都哲學社會科學規(guī)劃項目成果，項目編號：YY2320200003）