文／中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心 馬寶成

【作者系中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心主任、教授、博士生導師?！?/p>

統(tǒng)籌發(fā)展和安全是進入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局的重要前提和保障。黨的十九屆五中全會高度重視安全問題，全會通過的《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）對統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出戰(zhàn)略部署，這對復雜環(huán)境下更好地推進我國經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。我們必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，處理好二者的辯證關系，牢固樹立安全發(fā)展理念，堅持國家利益至上，把人民生命安全擺在首位，以政治安全為根本，確保國家經(jīng)濟安全，維護社會穩(wěn)定和安全，全面提高公共安全保障能力，牢牢守住安全發(fā)展這條底線，確保社會主義現(xiàn)代化事業(yè)順利推進。

堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，處理好二者的辯證關系

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。習近平總書記關于“十四五”規(guī)劃建議的說明明確指出，我們越來越深刻地認識到，安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。當前和今后一個時期是我國各類矛盾和風險易發(fā)期，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。從國際上看，世界百年未有之大變局加速演進。當前，國際體系、國際格局正在發(fā)生深刻調整，全球治理體系正在發(fā)生深刻變革，國際力量對比正在發(fā)生深刻變化。從國內看，改革發(fā)展穩(wěn)定任務艱巨繁重。我國社會主要矛盾的深刻變化，使得發(fā)展目標、發(fā)展階段和發(fā)展任務等也發(fā)生了深刻變化，工作對象和工作條件發(fā)生了深刻變化，對黨長期執(zhí)政能力和領導水平的要求也發(fā)生了深刻變化。改革進入深水區(qū)，各種利益矛盾錯綜復雜，發(fā)展的不平衡不充分問題比較突出，“黑天鵝”“灰犀牛”等各類突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)，公共安全形勢嚴峻。我們必須樹立底線思維，做到“安而不忘?！薄按娑煌觥薄爸味煌鼇y”，把困難估計得更充分一些，把風險思考得更深入一些，注重堵漏洞、強弱項，下好先手棋、打好主動仗，確保國家安全。

安全是發(fā)展的前提。只有維護好安全、不斷強化安全，才能夠為發(fā)展提供安全環(huán)境。安全能力是國家能力的具體體現(xiàn)。從世界各國的發(fā)展歷程來看，一個國家要想實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會的快速健康發(fā)展，必須具備安全可靠的發(fā)展環(huán)境。從外部環(huán)境看，一個國家如果不能維護好自己的國家安全，政權隨時可能被推翻，核心利益隨時可能被侵犯，經(jīng)濟社會發(fā)展就可能中斷、停滯。從內部環(huán)境看，一個國家如果不能維護內部公共安全，社會就會動蕩不安，就不能為發(fā)展提供安全的環(huán)境。因此，確保國家主權完整不受侵犯、確保社會安定有序，是發(fā)展得以順利實現(xiàn)的根本保證。沒有安全的國際環(huán)境、國內環(huán)境，發(fā)展就無從談起。從歷史上看，在政局動蕩、社會動亂、安全缺失的形勢下，沒有一個國家能夠實現(xiàn)經(jīng)濟社會快速健康發(fā)展、保持社會安定有序和人民安居樂業(yè)。沒有安全，發(fā)展成果就會得而復失。安全能力弱化，發(fā)展也難以持續(xù)。必須堅持以安全促發(fā)展。

發(fā)展是安全的保障。只有發(fā)展起來，才能夠以強大的力量維護國家安全。發(fā)展是第一要務。如果沒有經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展，人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安就失去了物質基礎。如果發(fā)展不充分，安全保障也不會可靠。黨的十八大以來，我們在推進經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的同時，高度重視國家安全。在總體國家安全觀指導下，國家安全工作取得重大進展：提出總體國家安全觀，健全完善國家安全體制機制，推進國家安全法治建設，制定《國家安全戰(zhàn)略綱要》，開展國家安全宣傳教育等，努力做到以發(fā)展保安全。進入新發(fā)展階段，推進經(jīng)濟高質量發(fā)展，必須堅持以發(fā)展保安全，持之以恒地堅持貫徹新發(fā)展理念，為安全奠定堅實物質基礎。只有發(fā)展充分了、發(fā)展平衡了，才能為持久安全打牢基礎，為實現(xiàn)更高層次更高水平的安全提供強有力支持和保障。

牢固樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想

2013年6月6日，習近平總書記指出：“人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”在聽取山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故情況匯報時，習近平總書記強調：“各級黨委和政府、各級領導干部要牢固樹立安全發(fā)展理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位，牢牢樹立發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價這個觀念。這個觀念一定要非常明確、非常強烈、非常堅定?！?015年8月15日，習近平總書記就天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故作出指示：“各級黨委和政府要牢固樹立安全發(fā)展理念……始終把安全生產(chǎn)放在首要位置?！卑踩l(fā)展理念已經(jīng)成為統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想和基本原則，涉及到防災減災救災、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、食藥安全、社會治安防控等各個領域。黨的十九大首次把安全發(fā)展理念寫入黨的全國代表大會的政治報告中，明確要求樹立安全發(fā)展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系，完善安全生產(chǎn)責任制，堅決遏制重特大安全事故，提升防災減災救災能力。加快社會治安防控體系建設，依法打擊和懲治黃賭毒黑拐騙等違法犯罪活動。安全發(fā)展理念突出了安全對于發(fā)展的重要性，彰顯了統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重大意義。只有在思想上牢固樹立安全發(fā)展理念，才能夠在行動上做到統(tǒng)籌發(fā)展和安全。

全面踐行總體國家安全觀，堅持國家利益至上

習近平總書記指出：貫徹落實總體國家安全觀，必須既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統(tǒng)安全，又重視非傳統(tǒng)安全；既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。

全面踐行總體國家安全觀，要維護國家利益尤其是核心利益，確保國家領土和主權完整，必須切實提高防范化解重大風險的能力。國防和軍隊建設是國家安全的堅強后盾。我們捍衛(wèi)和平、維護安全、懾止戰(zhàn)爭的手段和選擇多種多樣，但軍事手段始終是保底手段，打贏能力是維護國家安全的戰(zhàn)略能力。經(jīng)濟安全是國家安全的基礎。我們要堅持以經(jīng)濟建設為中心，堅持以新發(fā)展理念引領經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調整經(jīng)濟發(fā)展結構、提高發(fā)展質量和效益，著力推進供給側結構性改革，推動經(jīng)濟更有效率、更有質量、更加公平、更加安全、更可持續(xù)地發(fā)展。文化安全是國家安全的重要保障。意識形態(tài)關乎旗幟、關乎道路、關乎國家政治安全，必須把意識形態(tài)工作的領導權、管理權、話語權牢牢掌握在手中。人民安全是國家安全的宗旨。要把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，努力為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)?？萍紕?chuàng)新作為保障國家安全的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家安全發(fā)展的核心位置。只有把核心技術掌握在自己手中，才能真正掌握競爭和發(fā)展的主動權，才能從根本上保障國家經(jīng)濟安全、國防安全和其他安全。要樹立正確的網(wǎng)絡安全觀，加強信息基礎設施網(wǎng)絡安全防護，加強網(wǎng)絡安全信息統(tǒng)籌機制、手段、平臺建設，加強網(wǎng)絡安全事件應急指揮能力建設，積極發(fā)展網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)，做到關口前移，防患于未然。良好的生態(tài)環(huán)境是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎。要堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設美麗中國，為全球生態(tài)安全作出新貢獻。海外利益安全關乎我國整體發(fā)展利益和國家安全，維護海外利益安全成為一項重要任務。要逐步提高海外安全保障能力和水平，保護身處海外的我國公民和法人安全，保護我國海外金融、石油、礦產(chǎn)、海運和其他商業(yè)利益。要堅持協(xié)同聯(lián)動，打造開放共贏的合作模式，在開放中分享機會和利益、實現(xiàn)互利共贏。要履行并完善好《國家情報法》《反間諜法》《反分裂國家法》《國家安全法》《反恐怖主義法》《網(wǎng)絡安全法》等，不斷提高執(zhí)法水平，充分發(fā)揮法治在國家安全工作中的重要引領和推動作用。

以人民安全為宗旨，把人民生命安全擺在首位

進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需求同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。安全已經(jīng)成為人民美好生活需要的重要方面，是最基本的民生。安全發(fā)展已經(jīng)成為統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的指導思想和基本原則，涉及到防災減災救災、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、食藥安全、社會治安防控等各個領域。在新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，必須堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，切實保障人民生命安全。

《建議》指出：堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，全面提高公共安全保障能力。完善和落實安全生產(chǎn)責任制，加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，有效遏制危險化學品、礦山、建筑施工、交通等重特大安全事故。強化生物安全保護，提高食品藥品等關系人民健康產(chǎn)品和服務的安全保障水平。提升洪澇干旱、森林草原火災、地質災害、地震等自然災害防御工程標準，加快江河控制性工程建設，加快病險水庫除險加固，全面推進堤防和蓄滯洪區(qū)建設。完善國家應急管理體系，加強應急物資保障體系建設，發(fā)展巨災保險，提高防災、減災、抗災、救災能力。國家安全歸根到底就是要為人民群眾安居樂業(yè)提供堅強保障。維護社會大局穩(wěn)定，要切實落實保安全、護穩(wěn)定各項措施，下大氣力解決好人民群眾切身利益問題，全面做好就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全、安全生產(chǎn)、社會治安、住房市場調控等各方面工作，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感、安全感。要切實承擔起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責任。要堅持民生取向，補齊社會發(fā)展短板，提高公共服務質量，不斷在提高人民收入水平，強化就業(yè)優(yōu)先政策，建設高質量教育體系，健全多層次社會保障體系，全面推進健康中國建設，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略上發(fā)揮作用。

以政治安全為根本，加強國家安全體系和能力建設

政治安全攸關黨和國家安危，核心是主權安全、政權安全、制度安全和意識形態(tài)安全。習近平總書記指出：“全黨同志必須在思想上真正明確，黨的執(zhí)政地位和領導地位并不是自然而然就能長期保持下去的，不管黨、不抓黨就有可能出問題甚至出大問題，結果不只是黨的事業(yè)不能成功，還有亡黨亡國的危險?！?/p>

《建議》指出：堅定維護國家政權安全、制度安全、意識形態(tài)安全，全面加強網(wǎng)絡安全保障體系和能力建設。嚴密防范和嚴厲打擊敵對勢力滲透、破壞、顛覆、分裂活動。必須把確保政治安全作為國家安全的根本來抓，突出做好主權、政權、制度和意識形態(tài)等核心安全。從外部環(huán)境看，維護主權安全必須解決好大國關系（尤其是中美關系）、周邊關系的不確定性給我國主權帶來的影響。從內部環(huán)境看，維護主權安全必須重點防范“臺獨”等分裂勢力對我國主權的影響。確保政治安全，必須嚴加防范、有效化解顏色革命對我國政治安全帶來的重大風險，必須放眼政治安全的未來，高度重視網(wǎng)絡安全和青年一代的思想政治教育，確保青年一代成為社會主義建設者和共產(chǎn)主義事業(yè)接班人。政治安全與其他領域的安全息息相關，經(jīng)濟、社會、網(wǎng)絡、軍事等領域安全的維系，最終都需要以政治安全為前提條件。必須以政治安全為根本，加強國家安全體系和能力建設。要完善集中統(tǒng)一、高效權威的國家安全領導體制，健全國家安全法律制度體系。加強國家安全人民防線建設，增強全民國家安全意識，建立健全國家安全風險研判、防控協(xié)同、防范化解機制。提高防范抵御國家安全風險能力，高度警惕、堅決防范和嚴厲打擊敵對勢力滲透、破壞、顛覆、分裂活動。

確保國家經(jīng)濟安全，夯實經(jīng)濟社會發(fā)展的根基

《建議》指出：加強經(jīng)濟安全風險預警、防控機制和能力建設，實現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎設施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關鍵領域安全可控。實施產(chǎn)業(yè)競爭力調查和評價工程，增強產(chǎn)業(yè)體系抗沖擊能力。確保糧食安全，保障能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全。維護水利、電力、供水、油氣、交通、通信、網(wǎng)絡、金融等重要基礎設施安全，提高水資源集約安全利用水平。維護金融安全，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。確保生態(tài)安全，加強核安全監(jiān)管，維護新型領域安全。構建海外利益保護和風險預警防范體系。

只有堅持倡導平等、開放、合作、共享的全球經(jīng)濟治理觀，積極參與全球治理，才能有效維護國家經(jīng)濟安全。一方面，要堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。必須堅持社會主義基本經(jīng)濟制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，全面貫徹新發(fā)展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，擴大公有制的占有比例，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。要堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，堅持多勞多得，著重保護勞動所得，增加勞動者特別是一線勞動者勞動報酬，提高勞動報酬在初次分配中的比重。要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制、完善科技創(chuàng)新體制機制，建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制。另一方面，要正確面對經(jīng)濟全球化，順應經(jīng)濟全球化的浪潮，毫不動搖堅持維護經(jīng)濟安全，在牢牢掌握本國經(jīng)濟主權的基礎上，積極引導和管理國家經(jīng)濟，防范和消除經(jīng)濟全球化給我國帶來的潛在風險。同進，積極參與國際經(jīng)濟事務與國際經(jīng)濟規(guī)則制定，推動國際金融機構改革，爭取在國際性經(jīng)濟組織及國際經(jīng)濟事務中獲取更多的話語權與影響力。

維護社會穩(wěn)定和安全，開創(chuàng)社會治理新格局

《建議》指出：正確處理新形勢下人民內部矛盾，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，完善信訪制度，完善各類調解聯(lián)動工作體系，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。健全社會心理服務體系和危機干預機制。堅持專群結合、群防群治，加強社會治安防控體系建設，堅決防范和打擊暴力恐怖、黑惡勢力、新型網(wǎng)絡犯罪和跨國犯罪，保持社會和諧穩(wěn)定。

充分發(fā)揮社會力量的作用，建立有序的社會力量參與突發(fā)事件應急處置的有效機制

改革開放40多年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，現(xiàn)代化進程呈現(xiàn)“高度壓縮性”的特點，導致我國內生性社會風險量大、面廣，呈現(xiàn)若干新特點。一是風險源頭多、分布廣、燃點低。有的風險點分布領域廣，有的風險持續(xù)多年，不斷醞釀發(fā)酵，臨界狀態(tài)運行，甚至不時發(fā)生公共安全事件和社會穩(wěn)定事件。二是新舊矛盾交織。有的風險點內外并存、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)疊加，不同種類風險交織疊加共振之勢有所增強，有可能形成復合性風險。三是復雜程度高。有些風險借助社會信息化的迅猛發(fā)展，容易迅速傳播放大，跨區(qū)域、跨系統(tǒng)傳導震動，復雜程度倍增。四是治理難度大。有些風險來自于經(jīng)濟社會長期發(fā)展積累的深層次矛盾，短期內或在現(xiàn)有政策體系內難以解決。此外，邊疆地區(qū)分裂暴恐風險因素、港臺地區(qū)政治風險因素向內地倒灌，可能觸發(fā)社會風險個案；國際勢力實施政治、貿易、經(jīng)濟、金融甚至軍事等方面戰(zhàn)略性行動，助推中國社會風險升級甚至促成復合性風險的現(xiàn)實可能性上升。因而，必須不斷改善人民生活品質，提高社會建設水平。堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，盡力而為、量力而行，健全基本公共服務體系，完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推動共同富裕，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，促進人的全面發(fā)展和社會全面進步。

健全公共安全體系，全面提高公共安全保障能力

健全公共安全體系，必須積極創(chuàng)新“兩堅持三轉變”的應急管理理念、健全應急管理體制機制、健全應急管理法治體系，強化應急預案管理。提高公共安全保障能力主要在于提高應急管理能力，重點是提高應急基礎能力、應急處置能力、綜合保障能力、社會協(xié)同能力。提高應急管理基礎能力，要以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學校、企業(yè)等基層組織和單位為重點，把公共安全教育納入國民教育體系，加強安全公益宣傳，增強全民公共安全意識，提高自救互救能力，加強第一響應人和基層單位負責人應急管理培訓、提高初期響應能力，全面增強全社會的風險防范意識和能力。提高應急處置能力，要提升綜合研判能力、決策能力、組織能力和引導能力。加強應急綜合保障能力，要加強應急基礎數(shù)據(jù)庫建設，強化應急通信保障能力，完善應急物資保障能力。提高應急管理社會協(xié)同能力，要注重加強跨地區(qū)、跨部門、跨層級、跨主體的溝通協(xié)作機制、信息共享機制，實現(xiàn)現(xiàn)代應急管理高效協(xié)同聯(lián)動，注重強化社會參與和社會協(xié)同機制建設，要充分發(fā)揮社會力量的作用，建立有序的社會力量參與突發(fā)事件應急處置的有效機制。