余云軍 張乃文 蘇思琪 趙蒙蒙

摘? 要：近幾十年來，海洋垃圾污染尤其是海洋塑料垃圾污染有所加劇，進(jìn)入21世紀(jì)，海洋垃圾污染開始擴(kuò)展到全球，成為全球性與區(qū)域性多邊、雙邊熱點(diǎn)議題。現(xiàn)階段80%的海洋垃圾為陸源垃圾，海洋垃圾問題是一個環(huán)境問題的同時，也是一個社會問題，解決這一問題需要社會公眾參與治理，因此探討海洋垃圾公眾參與機(jī)制問題具有顯著的研究價值和實踐意義。本文研究了國際上關(guān)于海洋垃圾治理公眾參與的相關(guān)實踐與經(jīng)驗，希望能對我國的海洋垃圾污染治理公眾參與機(jī)制的研究與實踐有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：海洋垃圾? 治理? 公眾參與? 國際經(jīng)驗

中圖分類號：X55

Abstract： Marine debris pollution， especially marine plastic debris pollution has intensified in recent decades. In the 21st century， marine debris pollution has begun to expand to the whole world and become a global and regional multilateral and bilateral hot topic. At present， 80% of marine debris is land-based debris. Marine debris is not only an environmental problem， but also a social problem. Solving this problem requires public participation in governance. Therefore， exploring the public participation mechanism of marine debris has significant research value and practical significance. This paper studies the relevant international practice and experience of public participation in marine debris pollution control， hoping to inspire the research and practice of public participation mechanism in marine debris pollution control in China.

Key Words： Marine debris; Governance; Public participation; International experience

海洋垃圾是指海洋和海岸環(huán)境中持久性的、人造的、或經(jīng)加工的固體廢棄物[1]。海洋垃圾根據(jù)來源可分為海源垃圾和陸源垃圾，現(xiàn)階段從全球范圍內(nèi)對其進(jìn)行判定，約80%的海洋垃圾為陸源垃圾。據(jù)估算，2014年全球塑料產(chǎn)量達(dá)3.11億t;2010年約有480萬～1270萬t塑料流失而匯入海洋[2]。近幾十年來，海洋垃圾污染尤其是海洋塑料垃圾污染逐步引起國際社會的普遍關(guān)注，成為全球環(huán)境治理熱點(diǎn)議題。2021年7月2日出版的《科學(xué)》期刊以“我們的塑料困境”為封面，對塑料污染問題給予獨(dú)特關(guān)注，這也是繼2020年9月《科學(xué)》期刊將塑料污染作為封面論文報道后，再次特別關(guān)注塑料污染議題。

1海洋垃圾污染治理的緊迫性

1.1 海洋垃圾問題是一個環(huán)境問題

防治海洋垃圾污染迫在眉睫，關(guān)系著全人類共同的利益，海洋垃圾問題已逐步發(fā)展成為全球海洋治理和環(huán)境外交的熱點(diǎn)議題，也是學(xué)界研究熱點(diǎn)。如近幾年海洋垃圾問題成為聯(lián)合國環(huán)境大會、G7、G20、亞太經(jīng)合組織等全球和區(qū)域性多邊外交場合，以及雙邊外交場合的熱點(diǎn)議題，受關(guān)注程度堪比全球氣候變化。國際社會已在公眾參與海洋垃圾治理領(lǐng)域開展了相關(guān)研究，但目前已出版或公開發(fā)表的報道并不多，國內(nèi)目前公開發(fā)表的論文亦較少。

1.2 海洋垃圾問題是一個社會問題

海洋垃圾問題表象來說是一個環(huán)境問題，實質(zhì)上是一個社會問題，是目前海洋環(huán)境管理和環(huán)境公共治理必須要解決的突出問題之一，必須高度重視。同時值得注意的是，并不存在某種方法或途徑可以應(yīng)對或解決全球各地各式各樣的海洋垃圾污染問題，解決海洋垃圾污染問題不能簡單地搞一刀切。近幾年，國內(nèi)外群眾志愿性凈灘活動提供了一個解決海洋垃圾問題的窗口，那就是依靠公眾的智慧和力量，充分發(fā)揮群眾的主觀能動性，政府、企業(yè)、公眾群策群力，多元共治，共克海洋垃圾污染這一社會與環(huán)境的“頑疾”。這不僅有利于清理處置海洋垃圾存量，也可從源頭上有效減少海洋垃圾增量，是海洋垃圾治理的可取之道?？梢姡Ｑ罄乐喂ぷ魇且豁椣到y(tǒng)工程，需堅持依法治理，強(qiáng)化制度建設(shè)和機(jī)制保障，在發(fā)揮法律法規(guī)制約、政府主導(dǎo)等作用的同時，還迫切需要引導(dǎo)和促進(jìn)公眾參與海洋垃圾治理。綜上所述，探討海洋垃圾治理公眾參與機(jī)制問題具有顯著的研究價值和實踐意義。

2 海洋垃圾公眾參與國際實踐與經(jīng)驗

2.1 美國的實踐與經(jīng)驗

美國早在1986年就發(fā)起了具有一定影響力的群眾性凈灘活動，當(dāng)年美國海洋保育協(xié)會（Ocean Conservancy）在德州組織了第一次志愿者凈灘活動，參加的志愿者達(dá)2800人左右，組織者向志愿者們發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)記錄卡，志愿者將撿拾的垃圾分門別類進(jìn)行記錄，這一嘗試開啟了公眾參與海洋垃圾治理的先河。該項活動從1988年開始向全美沿海地區(qū)拓展，1991年逐步國際化，目前每年9月的第三個星期六已成為國際凈灘日，2019年共有來自116個國家和地區(qū)的94.3萬余名志愿者參加了國際凈灘日活動，當(dāng)日全球范圍清除海洋垃圾超過9422t，清理海岸線長達(dá)39.36km。我國香港地區(qū)在1992年第一次加入，臺灣地區(qū)于1996年加入，大陸于2006年第一次參加，最近幾年參與這項活動的香港志愿者人數(shù)位列前五位[3]。

在政府層面，意識到海洋垃圾問題的日益嚴(yán)重性后，2006年美國國會在國家海洋和大氣管理局（NOAA）設(shè)立了海洋垃圾專項（Marine Debris Program），NOAA是海洋垃圾專項的總協(xié)調(diào)單位，2012年頒布的《海洋垃圾法案》將此機(jī)制制度化，該海洋垃圾專項的主要工作包括海洋垃圾的清除、預(yù)防、科研、應(yīng)急處置和區(qū)域合作等5個方面。NOAA還設(shè)有專項資金資助學(xué)校、社區(qū)和NGOs開展海洋垃圾科普宣教活動，以及小規(guī)模資金項目供社區(qū)和NGOs申報[4]。

以年輕群體為研究重點(diǎn)的公民科學(xué)與海洋垃圾治理的研究在北美也進(jìn)行過案例分析，2016年有研究團(tuán)隊在美國舊金山灣區(qū)對青少年和教育工作者進(jìn)行了深入觀察和調(diào)查，他們發(fā)現(xiàn)青少年的參與對區(qū)域資源管理和當(dāng)?shù)厣车母纳朴绊戯@著，表明公民科學(xué)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的重要性，推進(jìn)公民科學(xué)的教育即促進(jìn)公眾參與，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動有著很大的助益[5]。認(rèn)識到青少年群體是海洋垃圾治理行動中公眾參與的重要力量后，NOAA資助了美國康涅狄格州的學(xué)校開展海洋廢棄物體驗課程，這項課程引領(lǐng)當(dāng)?shù)乇究粕占Ｑ髲U棄物，然后為州立法者提供政策報告，從而為相關(guān)立法工作提供依據(jù)，研究表明通過這類課程的開設(shè)，明顯改善了當(dāng)?shù)貙W(xué)生對海洋垃圾治理的參與意識及行動能力，同時還為當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)決策者提供了重要信息[6]。

2.2 歐洲的實踐與經(jīng)驗

2012年6月至2015年5月期間，歐盟第七框架計劃資助了一個從社會學(xué)與心理學(xué)角度研究海洋垃圾治理的多國聯(lián)合研究項目（MARLISCO），總經(jīng)費(fèi)超過454萬歐元，通過科普宣教、展覽論壇、凈灘活動、學(xué)術(shù)研討、視頻競賽等多種途徑研究和促進(jìn)公眾參與海洋垃圾治理進(jìn)程，共15個沿海國、20家單位參與該研究，遍及歐洲四大海域，即波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海?；贛ARLISCO項目，Loizidou等[9]和Veiga等分別評估了不同科普宣教方法的效果，總結(jié)了提高公眾海洋垃圾污染防治意識的最佳實踐。

歐洲地區(qū)發(fā)展基金（ERDF）也支持過海洋垃圾公眾參與項目，其對2018年1月至2019年6月意大利和克羅地亞共同承擔(dān)的ML-REPAIR海洋垃圾跨境治理研究項目資助了100萬歐元，旨在通過創(chuàng)新科普教育方式，引導(dǎo)沿海社區(qū)、游客與漁民提高海洋垃圾污染防治意識，減少和防止海洋垃圾污染，實現(xiàn)海洋垃圾跨界共治。意大利和克羅地亞還承擔(dān)了ERDF資助的另外一個海洋垃圾跨界治理項目（MARLESS），研究期限為2020年6月至2022年12月，總經(jīng)費(fèi)424萬余歐元，目標(biāo)群體主要包括當(dāng)?shù)厝罕?、中小企業(yè)、環(huán)境機(jī)構(gòu)、NGOs、高校和科研院所，旨在通過實施和驗證具體干預(yù)手段，并通過創(chuàng)新和實驗性行動，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)方式處理公共垃圾，解決不同源頭的海洋垃圾污染問題，維護(hù)亞得里亞海海洋環(huán)境。

此外，歐盟的Erasmus+高等教育項目還設(shè)立了一個關(guān)于海洋垃圾的學(xué)位項目MALIA（Marine litter awareness hands on actions through learning by doing）。

2.3 海洋垃圾治理公眾參與的主要手機(jī)端程序

隨著信息技術(shù)的發(fā)展和4G網(wǎng)絡(luò)、智能手機(jī)的普及及眾包眾籌等理論和技術(shù)的突破，海洋垃圾污染防治公眾參與工作有了新的科技手段，且更具大眾性和科學(xué)性，同時使得公眾參與開始進(jìn)入海洋垃圾監(jiān)測領(lǐng)域。目前，國際上較為常見且用戶群體較大的手機(jī)程序主要有Marine Debris Tracker、Clean Swell、Litterati、Marine Litter Watch、Plastic Origins，以及web應(yīng)用程序MARLIT等，根據(jù)各程序官網(wǎng)，主要APP介紹如下。

2.3.1 Marine Debris Tracker

Marine Debris Tracker 是由NOAA資助、佐治亞大學(xué)工程學(xué)院開發(fā)的一款智能手機(jī)APP，其程序開發(fā)最早始于2010年，是NOAA海洋垃圾專項和東南大西洋海洋垃圾倡議（SEA-MDI）聯(lián)合提議和支持的一個項目。來自世界各地的教育機(jī)構(gòu)、非營利組織、科學(xué)組織和科學(xué)家等均可免費(fèi)使用，可在世界各地監(jiān)測和記錄來自內(nèi)陸和海洋的垃圾數(shù)據(jù)。

該APP提供多種語言服務(wù)，可供采集本地和全球的垃圾數(shù)據(jù)，用于分類和跟蹤各種海洋垃圾，不僅適用于海岸垃圾，還可追蹤在全國任何地方撿到的垃圾。該APP通過GPS記錄垃圾位置，用戶可對其添加說明及垃圾碎片照片，將數(shù)據(jù)提交給SEA-MDI的海洋垃圾追蹤網(wǎng)站后，方便后期查看和下載數(shù)據(jù)，及實時跟蹤統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

2.3.2 Clean Swell

Clean Swell可在全球任何一個地方供人們記錄其所收集的海洋垃圾數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)收集后會上傳至海洋保護(hù)協(xié)會的全球海洋垃圾數(shù)據(jù)庫中，進(jìn)而為研究人員和政策制定者提供解決方向。該APP還可通過Facebook、Twitter和電子郵件等方式分享垃圾清理成果、最終清理距離、收集總量等。

2.3.3 Litterati

Litterati由美國人Jeff Kirschner開發(fā)，向全世界免費(fèi)開放使用及相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)。該程序可用于監(jiān)測和記錄內(nèi)陸及海洋的各類垃圾污染狀況，且可于在線地圖上顯示數(shù)據(jù)采集點(diǎn)，形成非常直觀的垃圾分布圖。Litterati被廣泛用于相關(guān)科研工作、科普教育及企業(yè)社會活動中，歐美已有科研人員利用其數(shù)據(jù)來分析城市垃圾熱點(diǎn)區(qū)、新冠疫情期間垃圾污染等問題。

2.3.4 Marine Litter Watch

Marine Litter Watch（MLW）由歐洲環(huán)境署（EEA）開發(fā)，在填補(bǔ)歐盟海洋環(huán)境政策（海洋戰(zhàn)略框架指令）中相關(guān)海灘垃圾數(shù)據(jù)空白的同時，希望通過公民參與和現(xiàn)代技術(shù)相結(jié)合的方式來解決海洋垃圾問題，讓公民參與到垃圾收集和監(jiān)測中來，同時從各清理行動中收集海洋垃圾數(shù)據(jù)。

MLW程序使用通過歐洲海灘垃圾建立的歐洲海洋垃圾物品總清單，包括各種塑料物品、煙頭、瓶子、漁具等。用戶可組成團(tuán)體去開展活動，對海灘上發(fā)現(xiàn)的物品進(jìn)行調(diào)查，相關(guān)海洋垃圾分布和組成數(shù)據(jù)可經(jīng)該APP提交存儲到EEA管理的公共中央數(shù)據(jù)庫中，然后通過EEA網(wǎng)站提供給國家當(dāng)局、研究機(jī)構(gòu)和社會，為相關(guān)管理及研究提供了很好的基礎(chǔ)資料。

3 國際經(jīng)驗的啟示與結(jié)論

3.1 重視相關(guān)NGOs的作用，提高全民意識

相關(guān)研究表明，社會資本和教育在減少海洋垃圾污染方面可以發(fā)揮重要作用，了解公眾對海洋環(huán)境的看法對于海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言，具有重要指導(dǎo)意義。歐美國家關(guān)于海洋垃圾治理的NGOs起源較早，影響范圍較廣、較深入，這與相關(guān)政府與基金組織對NGOs和志愿者等公眾在海洋垃圾治理方面作用的重視密不可分，如NOAA在2006年即設(shè)立海洋垃圾專項，并為此頒布《海洋垃圾法案》這一制度，設(shè)立專項資金資助社區(qū)、學(xué)校和NGOs開展海洋垃圾科普宣教活動、海洋廢棄物體驗課程、項目申報等，其從多個途徑來提高全民的參與意識，并為公眾提供轉(zhuǎn)化及增強(qiáng)行動力的有效窗口，鼓勵全社會開展群眾性凈灘活動，積極參考公眾提供的相關(guān)政策建議及研究報告。再如FP7資助的MARLISCO項目，資助時間較長，經(jīng)費(fèi)較多，涉及多個國家和單位，從多種途徑進(jìn)行資助。

3.2 重視社科研究，加強(qiáng)海洋垃圾社會學(xué)研究

公眾對海洋環(huán)境及其保護(hù)的看法對解決海洋的公地悲劇至關(guān)重要，歐美國家為促進(jìn)海洋垃圾污染防治公眾參與，注重加強(qiáng)相關(guān)社科研究，如在北美開展了年輕群體參與海洋垃圾治理相關(guān)公民科學(xué)案例分析研究，研究表明推進(jìn)公民科學(xué)的教育對促進(jìn)公眾參與成效顯著，且青少年群體是海洋垃圾治理公眾參與的重要力量，為決策者的后續(xù)決策方向提供了關(guān)鍵、有效信息，也由此更好地提高了公眾參與海洋垃圾治理的意識與行動能力，進(jìn)而顯著改善了當(dāng)?shù)睾Ｑ蟓h(huán)境。相關(guān)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)的沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)達(dá)到相對較高水平后，污染水平會隨著經(jīng)濟(jì)增長而開始減少，相關(guān)發(fā)現(xiàn)在一定程度上促進(jìn)了政府與社會的資本、政策等向海洋環(huán)境保護(hù)及垃圾污染防治等科普教育工作的持續(xù)傾斜。此外，歐盟Erasmus+高等教育項目MALIA學(xué)位的設(shè)立，為專門研究與解決海洋垃圾污染防治這一難題提供了學(xué)術(shù)與實踐相結(jié)合的又一有效途徑。

3.3 重視科技手段，創(chuàng)新公眾參與模式

溝通互聯(lián)是公眾參與這一行為本身的特性與需求，國際上對依托新科技手段來進(jìn)行海洋垃圾公眾參與方面的研發(fā)開始得較早，不少相關(guān)手機(jī)程序的影響力和用戶群體相當(dāng)可觀，為相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個人及政府之間進(jìn)行資源共享、溝通合作等提供了非常好的網(wǎng)絡(luò)平臺。一方面，這些程序上垃圾數(shù)據(jù)的收集與使用具有高度開放性，如Marine Debris Tracker等手機(jī)APP向世界各地的機(jī)構(gòu)組織、科研人員等公眾免費(fèi)開放，其提供多種語言服務(wù)，結(jié)合GPS定位功能，可供采集全球垃圾數(shù)據(jù)，包括相關(guān)說明及照片等可上傳到相關(guān)網(wǎng)站，也就能通過數(shù)量龐大的使用者們清理垃圾等行動的范圍廣度與活躍程度，填補(bǔ)多個區(qū)域海洋垃圾監(jiān)測數(shù)據(jù)的空白。另一方面，這些程序與相關(guān)網(wǎng)站間交互強(qiáng)大，形成多個實時跟蹤海洋垃圾數(shù)據(jù)的公共數(shù)據(jù)庫，為科研人員、政府機(jī)關(guān)的相關(guān)研究與環(huán)境管理提供了翔實且實時更新的基礎(chǔ)資料，有助于快速發(fā)現(xiàn)垃圾熱點(diǎn)區(qū)及解決問題的方向。

此類APP正向我國沿海滲透，亟需從數(shù)據(jù)安全角度加強(qiáng)防范，也需加大投入，開發(fā)國產(chǎn)海洋垃圾監(jiān)測APP，引導(dǎo)國內(nèi)海洋垃圾監(jiān)測NGOs使用國產(chǎn)APP，收集存儲公民科學(xué)監(jiān)測數(shù)據(jù)，確保數(shù)據(jù)安全。

參考文獻(xiàn)

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