李軒甫

“之前總覺得你們開展公益訴訟是想追究我們的責(zé)任，沒承想是在幫我們忙。你們用合法合理的方式督促我們履職盡責(zé)，完善監(jiān)管，還幫我們解決了保護(hù)區(qū)歷史遺留的實際問題， 歷經(jīng)3個多月的清退整治， 使問題解決了，矛盾也化解了，現(xiàn)在保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境好了，我們也很欣慰。以后一定全力配合你們工作?！?020年11月中旬的一天，海南省瓊海市林業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)張春強看著保護(hù)區(qū)境內(nèi)萬余畝天然林恢復(fù)了生機，長得郁郁蔥蔥，對一同前來回訪的海南省檢察院一分院第五檢察部負(fù)責(zé)人李濱深有感觸地說。

萬余畝天然林被“蠶食”

會山自然保護(hù)區(qū)牛路嶺水庫，萬泉河上游，地處瓊海市、瓊中縣及萬寧市交界處，是兩市一縣人民重要的生產(chǎn)、生活水源，庫區(qū)周邊就是瓊海市會山自然保護(hù)區(qū)。這里廣袤的熱帶森林既是海南重要的生態(tài)功能區(qū)，又是萬泉河水系的水源林，生態(tài)和民生地位極為重要。

然而，2018年3月，海南省檢察院在履職過程中發(fā)現(xiàn)，牛路嶺庫區(qū)周邊會山自然保護(hù)區(qū)國有天然公益林地被成片占用，保護(hù)區(qū)內(nèi)濫伐天然林違法種植檳榔、橡膠等經(jīng)濟(jì)林，嚴(yán)重危及生態(tài)和水源地安全。

為有效保護(hù)生態(tài)和水源地的天然林，遏制“蠶食”天然林的違法行為，海南省檢察院會同原海南省林業(yè)廳開展了“萬泉河水清又清”專項監(jiān)督活動，部署組織瓊海市等市縣檢察機關(guān)、林業(yè)和森林公安等部門進(jìn)行拉網(wǎng)式調(diào)查。

現(xiàn)場調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近幾年，牛路嶺庫區(qū)周邊大量村民通過“套種”檳榔、橡膠等經(jīng)濟(jì)林，以環(huán)剝樹皮、鉆孔注射農(nóng)藥等方式“蠶食”天然林、天然次生林致樹木枯死，“蠶食”天然林情況觸目驚心。隨著檳榔價格的上漲，此類違法現(xiàn)象也呈增長態(tài)勢。

數(shù)據(jù)顯示，原有會山保護(hù)區(qū)內(nèi)天然林和天然次生林面積占比88.64%，2018年會山保護(hù)區(qū)周邊人工林占比增至43.48%。就這樣，面積約3.5萬余畝的天然林，被人工林“蠶食”了1.5萬余畝，牛路嶺庫區(qū)周邊森林資源毀壞情況嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。

進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，瓊海市林業(yè)主管部門作為轄區(qū)林業(yè)主管部門，對牛路嶺庫區(qū)周邊違法“套種”“蠶食”天然林的行為疏于監(jiān)管，致使毀林占地種植經(jīng)濟(jì)林的現(xiàn)象愈演愈烈，水源保護(hù)地生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，損害了國家和社會公共利益。

建議很難落實

針對調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，2018年6月15日，瓊海市檢察院依據(jù)《森林法》《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》及《海南省重點公益林管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，向瓊海市林業(yè)主管部門發(fā)出檢察建議，要求該局在會山省級自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)以發(fā)布通告、通知等方式，全面制止違法“套種”“蠶食”天然林的違法行為，使此類破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為得到有效遏制，防止繼續(xù)擴(kuò)大、蔓延;組織全面調(diào)查，研究制訂整改方案，分類型、分情況、分階段打擊和整治，并采取有效措施，逐步恢復(fù)被毀壞的生態(tài)資源， 恢復(fù)被“蠶食”的天然林。

建議發(fā)出后，如何推動建議盡快落實， 遏制破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為，恢復(fù)被毀壞被“蠶食”的天然林？辦案干警跟進(jìn)了建議的落實情況。結(jié)果是，瓊海市林業(yè)主管部門在2018年7月30日和2019年8月14日，先后就落實檢察建議情況向檢察機關(guān)作出書面回復(fù)和說明，表示已經(jīng)組織人員調(diào)查核實人工林種植情況、制定和實施加強保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境資源的措施、建立巡山臺賬、設(shè)置宣傳牌、發(fā)通告、向部分違法行為人發(fā)出責(zé)令整改通知書等形式，履行監(jiān)管職責(zé)。

鑒于瓊海市林業(yè)主管部門的回復(fù)意見，辦案干警深入實地查看結(jié)果卻不盡如人意。該局雖然采取了一些措施，對會山保護(hù)區(qū)內(nèi)占地毀林違法行為進(jìn)行整治，但沒有依法全面履職，保護(hù)區(qū)內(nèi)非法占地種植經(jīng)濟(jì)林的問題沒有得到有效解決，尤其是對已查明違法行為人的26宗被侵占林地，僅向部分違法行為人發(fā)出責(zé)令整改通知書，并沒有依法作出行政處理。如此行政執(zhí)法，怎能遏制破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法行為？ 又怎能恢復(fù)被毀壞被“蠶食”的天然林？

種種情況表明，在檢察建議發(fā)出一年半時間里，瓊海市林業(yè)主管部門工作方式限于文來文往、停留在表面，切實可行的措施并不到位，也沒有產(chǎn)生令人滿意的效果，保護(hù)區(qū)違法占地行為一直處于持續(xù)狀態(tài)，牛路嶺庫區(qū)周邊森林資源受損狀況未得到根本改變。對占地毀林違法行為，未依法作出行政處理，國有森林資源和公共環(huán)境利益仍然處于持續(xù)被侵害狀態(tài)。

情況很快反饋到海南省檢察院，為了破解同級監(jiān)督的壓力和困難，該省檢察院決定將此案提交海南檢察一分院辦理。

監(jiān)督依法全面履職

海南檢察一分院辦案干警深入調(diào)查全面收集相關(guān)證據(jù)材料之后，2019年12月 30日，以瓊海市林業(yè)主管部門不履行法定職責(zé)，也未按檢察建議全面履職，依法提起行政公益訴訟。訴請法院判決確認(rèn)被告單位怠于履職和對已發(fā)現(xiàn)的26宗被占林地監(jiān)管不作為違法，并判令被告單位限期履職。

海南一中院兩次開庭審理此案，庭審中，被告以會山保護(hù)區(qū)內(nèi)牛路嶺庫區(qū)占地毀林種植經(jīng)濟(jì)林等問題，多是歷史原因?qū)е?，加之涉案地點偏僻、作案手段隱蔽，時間跨度長，難以做到全面監(jiān)管。而且群眾抵觸情緒大，對清理工作加以阻撓，影響了執(zhí)法人員正常清理。對所提檢察建議，已履行調(diào)查摸底、下發(fā)通告、報告市政府、將相關(guān)案件移交市綜合行政執(zhí)法局等職責(zé)。并辯解已履行法定職責(zé)，不存在怠于履職行為。

針對被告的理由，檢察機關(guān)當(dāng)庭進(jìn)行了反駁，對《森林法》《海南省自然保護(hù)區(qū)條例》及《海南省重點公益林管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)及被告應(yīng)承擔(dān)法定職責(zé)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行闡述，當(dāng)庭出示了檢察機關(guān)依法調(diào)取的2019年人工林調(diào)查報告等書證、航拍視頻，部分違法行為人和證人的調(diào)查詢問筆錄等證據(jù)。

檢察機關(guān)明確指出，大量的視頻資料、證人證言等證據(jù)，形成完整的證據(jù)鏈，足以證實瓊海市林業(yè)主管部門沒有采取實質(zhì)性的遏制措施，對會山自然保護(hù)區(qū)違法占地種植檳榔、橡膠，破壞天然林的違法行為作出有效處理。被告工作方式限于文來文往，停留在表面，沒有采取切實有效的措施，履職不盡責(zé)是保護(hù)區(qū)占地毀林破壞生態(tài)資源違法行為長期存在的根本原因。

最終，合議庭認(rèn)定被告瓊海市林業(yè)主管部門怠于履職違法，判決支持了檢察機關(guān)的全部訴訟請求。2020年6月1日，海南一中院作出上述一審判決，被告表示服判，不上訴。

“提起行政公益訴訟，是手段并非目的。目的是通過法庭支持我們的訴訟請求，督促行政職能部門依法履職，同時也想讓相關(guān)部門理解公益訴訟的初衷，我們和行政部門的目標(biāo)是一致的，都是為了更好地守護(hù)公益，做‘生態(tài)資源的守護(hù)人，共同守護(hù)好海南的綠水青山，切實維護(hù)社會公共利益。”海南省檢察院第八檢察部負(fù)責(zé)人劉本榮說。

2020年6月1日，海南省第一中級法院作出一審判決，確認(rèn)被告怠于履行監(jiān)管職責(zé)，對會山自然保護(hù)區(qū)牛路嶺庫區(qū)已發(fā)現(xiàn)的26宗違法占用林地人員未依法作出行政處理的行為違法，并限被告于判決生效之日起一個月內(nèi)對庫區(qū)違法占用林地人員依法作出行政處理，履行法定監(jiān)管職責(zé)。之后， 歷經(jīng)3個多月的清退整治，目前， 保護(hù)區(qū)萬余畝天然林又恢復(fù)了生機。

判決做出了，但海南檢察一分院卻認(rèn)為，提起行政公益訴訟并不是檢察機關(guān)辦案的終極目的。按照院領(lǐng)導(dǎo)的要求，辦案干警開始幫助瓊海市林業(yè)主管部門對保護(hù)區(qū)日常監(jiān)管建章立制、完善監(jiān)管。落實管護(hù)人員，做到分工明確，各司其職，責(zé)任到人，堵住了監(jiān)管漏洞。與此同時，辦案干警圍繞如何落實法院判決事項，為瓊海市林業(yè)主管部門出謀劃策， 并就保護(hù)區(qū)監(jiān)管與歷史遺留問題、人工林清退與生態(tài)補償贖買等情況，作出合法、合情、合理的處理。