白雪 鄒國勇

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。自特朗普（Donald Trump）就任美國總統(tǒng)以來，美國始終奉行“美國優(yōu)先”的對(duì)外政策，大力抨擊全球化路線，宣揚(yáng)單邊主義，用法律作為經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的武器，濫施“長臂管轄”。作為世界上舉足輕重的經(jīng)濟(jì)和政治聯(lián)盟，歐盟對(duì)美國“長臂管轄”采取了一系列反制措施，有效地緩解了美國“長臂管轄”對(duì)歐盟造成的沖擊。

一、美國濫施“長臂管轄”對(duì)歐盟進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁

“長臂管轄”（long-arm jurisdiction）本是美國民事訴訟法中的特有概念，最初僅適用于美國各州之間的管轄權(quán)問題。由于美國聯(lián)邦憲法認(rèn)可各州的主權(quán)權(quán)力，各州將“長臂管轄”適用于國際案件，從而廣泛地適用于跨國公司和個(gè)人。①參見肖永平：《“長臂管轄權(quán)”的法理分析與對(duì)策研究》，《中國法學(xué)》2019年第6期，第7頁。本文探討的“長臂管轄”包括立法管轄權(quán)、司法管轄權(quán)和執(zhí)法管轄權(quán)，即美國將其國內(nèi)法延伸至美國管轄領(lǐng)域外，管轄境外實(shí)體，若境外實(shí)體違反美國國內(nèi)法規(guī)，則將對(duì)其進(jìn)行制裁的權(quán)力。

（一）美國對(duì)歐盟行使“長臂管轄”的實(shí)踐

美國“長臂管轄”從傳統(tǒng)的私法領(lǐng)域逐漸擴(kuò)展到涉及經(jīng)濟(jì)制裁的公法領(lǐng)域。美國利用其以美元全球結(jié)算體系為依托而掌控的全球經(jīng)濟(jì)體系，以經(jīng)濟(jì)制裁作為長臂執(zhí)法管轄權(quán)主要的表現(xiàn)形式。

美國是次級(jí)制裁最頻繁的使用者，因?yàn)橐患?jí)制裁往往難以迅速達(dá)到目的，借助次級(jí)制裁則可以將制裁效果輻射到更廣泛的范圍。美國通過次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)被制裁國造成心理壓力，迫使被制裁國放棄經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)美國在全球的政治和外交政策目標(biāo)。歐盟作為世界上最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體之一，屢屢受到來自美國經(jīng)濟(jì)制裁的負(fù)面影響。

1.20世紀(jì)80年代的蘇聯(lián)天然氣管道事件

1981年，時(shí)任美國總統(tǒng)宣布對(duì)蘇聯(lián)進(jìn)行制裁，禁止對(duì)蘇聯(lián)出口石油和天然氣輸送設(shè)備。次年，美國政府頒布《石油和天然氣管制修正案》②See Amendment of Oil and Gas Controls to the USSR,Federal Register,Vol.47,1982.，擴(kuò)大制裁措施的適用范圍，無論是否為美國擁有或控制的公司，均不得將利用美國技術(shù)生產(chǎn)的機(jī)器設(shè)備出口至蘇聯(lián)。美國的制裁措施實(shí)際上并未達(dá)到打擊蘇聯(lián)的目的，反而將矛頭指向其歐洲盟友，該措施遭到包括法國、德國、英國、意大利、荷蘭等國在內(nèi)的諸多國家的強(qiáng)烈反對(duì)。這些國家認(rèn)為美國《石油和天然氣管制修正案》具有域外管轄性質(zhì)，違反了作為國際法管轄權(quán)基礎(chǔ)的屬地原則和屬人原則。③See European Community,Note and Comments on the Amendments of 22 June 1 982 to the Export Administration Act,Presented to the United States Department of State on 12 August 1982,21 International Legal Materials 891(1982).蘇聯(lián)天然氣管道事件引發(fā)了美國和歐盟在次級(jí)制裁方面的第一次重大分歧。

2.20世紀(jì)90年代的《赫爾姆斯—伯頓法》和《達(dá)馬托法》

20世紀(jì)90年代，美國相繼頒布《古巴民主法》（Cuban Democracy Act）和《古巴自由和民主團(tuán)結(jié)法》（Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act，Helms-Burton Act，以下稱《赫爾姆斯—伯頓法》），對(duì)古巴采取嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁，使歐盟企業(yè)或個(gè)人陷入隨時(shí)可能因違反相關(guān)制裁措施而在美國被訴的危險(xiǎn)境地，并可能承擔(dān)向美國當(dāng)事人進(jìn)行賠償或者被禁止入境美國的不利后果。隨后，美國又頒布《制裁伊朗和利比亞法》（Iran and Libya Sanctions Act，又稱《達(dá)馬托法》），①See Iran and Libya Sanctions Act,Public Law No.104-172.110 Stat.1541(1996).禁止其他國家在伊朗和利比亞進(jìn)行能源方面的投資。這一制裁完全摒棄了他國投資行為與美國的聯(lián)系，只要投資超限，則立即制裁。這種做法完全無視國際法上管轄權(quán)的基本原則，引起了歐盟及其成員國的強(qiáng)烈不滿。

3.美國恢復(fù)對(duì)伊朗核問題貿(mào)易制裁牽涉歐盟

自伊朗伊斯蘭革命以來，美國始終視伊朗為“敵國”，不斷通過國內(nèi)法令制裁伊朗。這些法令授權(quán)美國根據(jù)最低限度聯(lián)系原則，不斷向包括美國企業(yè)在內(nèi)的全球企業(yè)行使長臂管轄權(quán)，在能源和金融領(lǐng)域限制任何與伊朗有聯(lián)系的企業(yè)，歐盟成員國大量金融企業(yè)因此受到美國的制裁。近十年來，歐盟成員國共有9家金融企業(yè)因違反美國有關(guān)制裁伊朗的法令而被處以巨額罰款。②歐盟成員國金融企業(yè)被制裁和罰沒金額的有：蘇格蘭皇家銀行（5億美元）、英國巴克萊銀行（2.98億美元）、荷蘭ING銀行（6.19億美元）、英國匯豐銀行（19.2億美元）、法國巴黎銀行（89億美元）、德國商業(yè)銀行（14.5億美元）、法國農(nóng)業(yè)信貸與投資銀行（7.783億美元）、英國渣打銀行（10.07億美元）、德國聯(lián)合信貸銀行（13億美元）。參見張家銘：《“霸權(quán)長臂”：美國單邊域外制裁的目的與實(shí)施》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第2期，第7頁。在伊核問題上，歐盟與美國立場不同：安全利益上，中東的動(dòng)亂將威脅歐盟，因此歐盟反對(duì)向伊朗動(dòng)武；經(jīng)濟(jì)利益上，歐盟與伊朗能源安全休戚與共，業(yè)務(wù)往來密切；政治利益上，歐洲一體化促使歐盟在伊朗核問題中主張多邊主義，與美國單邊主義背道而馳。2018年5月8日，時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普宣布退出《伊朗核問題協(xié)議》（The Iranian Nuclear Deal，Joint Comprehensive Plan of Action，以下稱《伊核協(xié)議》），全面恢復(fù)對(duì)伊朗的貿(mào)易制裁。③See Daniel Joyner,The United States’“Withdrawal”from the Iran Nuclear Deal, https://www.internationalaffairshouse.org/the-united-states-withdrawal-from-the-iran-nuclear-deal/,visited on 15 May 2021.2019年上半年，美國針對(duì)與伊朗有業(yè)務(wù)往來的歐盟金融企業(yè)再度發(fā)起兩項(xiàng)貿(mào)易制裁。④2019年4月，美國司法部依據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》分別對(duì)英國渣打銀行處以10.07億美元罰款，對(duì)德國聯(lián)合信貸銀行處以13億美元罰款。參見張家銘：《“霸權(quán)長臂”：美國單邊域外制裁的目的與實(shí)施》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第2期，第7頁。

（二）美國“長臂管轄”對(duì)歐盟的負(fù)面影響

美國對(duì)蘇聯(lián)、古巴、伊朗和利比亞等國頻施“長臂管轄”，實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁，與上述各國有業(yè)務(wù)往來的歐盟企業(yè)在金融、進(jìn)出口管制和對(duì)外貿(mào)易等領(lǐng)域也深受其害。

1.歐盟金融機(jī)構(gòu)被處以高額罰款

美國以相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的美元結(jié)算活動(dòng)利用了其在美國境內(nèi)設(shè)立的代理銀行賬戶或轉(zhuǎn)賬賬戶，對(duì)歐盟金融機(jī)構(gòu)處以巨額罰款，法律依據(jù)包括美國國內(nèi)立法和針對(duì)特定國家的制裁法令在內(nèi)的制裁法體系。其中，美國國內(nèi)立法包括1977年《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（International Emergency Economic Powers Act）第1701條和第1702條。該法規(guī)定，當(dāng)來自境外的威脅危害美國國家安全、外交和經(jīng)濟(jì)時(shí)，總統(tǒng)可以對(duì)美國管轄范圍內(nèi)的個(gè)人或外匯交易進(jìn)行調(diào)查、限制或禁止；①參見《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》第1701、1702條。2001年《愛國者法》（Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001，USA PATRIOT）對(duì)“代理賬戶”（correspondent accounts）的解釋，將美國的管轄權(quán)延伸至幾乎所有與美國銀行進(jìn)行金融交易的非美國銀行。②參見《愛國者法》標(biāo)題三項(xiàng)下規(guī)定。美國針對(duì)特定國家的制裁法令包括針對(duì)伊朗的《對(duì)伊朗全面制裁、究責(zé)和撤資法》（Comprehensive Sanctions Accountability and Divestment Act on Iran），不僅限制域外金融機(jī)構(gòu)與伊朗銀行之間的業(yè)務(wù)往來，還授予美國終止本國銀行與非美國銀行涉及伊朗的貿(mào)易活動(dòng)的權(quán)力，否則將對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁。③參見石佳友、劉連炻：《美國擴(kuò)大美元交易域外管轄對(duì)中國的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第3頁。歐盟多家金融機(jī)構(gòu)均為此受到美國制裁。例如，2014年8月，美國司法部以法國巴黎銀行和日內(nèi)瓦分行違反美國針對(duì)蘇丹、伊朗、古巴等國的經(jīng)濟(jì)制裁法為由，對(duì)巴黎銀行處以近90億美元的巨額罰款。④See Cao Lan,Currency Wars and the Erosion of Dollar Hegemony,38 Michigan Journal of International Law 4(2016).

2.限制歐盟出口和再出口

在出口管制領(lǐng)域，美國財(cái)政部外資監(jiān)管辦公室對(duì)古巴、伊朗、伊拉克、利比亞、朝鮮制定了一系列貿(mào)易和投資禁運(yùn)條例（Embargo Regulations），①See Cuban Assets Control Regulations,31 C.F.R.pt.515(1998);Prohibiting Certain Transactions with Respect to Iran,62 Fed.Reg.44,531(1997);Iranian Transactions Regulations,31 C.F.R.pt.560(1998);Iraqi Sanctions Regulations,31 C.F.R.pt.575(1998);Libyan Sanctions Regulations,31 C.F.R.pt.550(1998);Foreign Assets Control Regulations,31 C.F.R.pt.500(1998);Sudanese Sanctions Regulations,31 C.F.R.pt.538(1998).See Federal Republic of Yugoslavia(Serbia and Montenegro)Kosovo Sanctions Regulations,63 Fed.Reg.at 54,584.不斷行使域外執(zhí)法管轄權(quán)。美國《出口管制條例》（Export Administration Regulation）加強(qiáng)和擴(kuò)大了與出口有關(guān)的禁運(yùn)，尤其是適用于美國擁有或控制的外國公司以及外國人對(duì)美國原產(chǎn)物品進(jìn)行再出口的禁運(yùn)條例。②See Export Administration Regulations,15 C.F.R.pts.730-74(1998).其域外性表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，禁運(yùn)使得美國擁有或控制的外國公司無法與禁運(yùn)目標(biāo)國開展業(yè)務(wù)；第二，禁運(yùn)條例通常禁止外國人向禁運(yùn)目標(biāo)國出口源自美國或含有美國成分的物品，此類第三國交易被稱為“再出口”（re-exports），雖然美國管理機(jī)構(gòu)可以許可這些交易，但其往往對(duì)管制的目的地適用拒絕許可的一般性規(guī)定。這些禁運(yùn)規(guī)定禁止“任何受美國管轄的人”（any person subject to the jurisdiction of the United States）從事財(cái)產(chǎn)的“全部交易”（all dealings），此類交易涉及禁運(yùn)目標(biāo)國國民擁有的“任何性質(zhì)的任何利益”（any interest of any nature），無論是直接還是間接的。③See Foreign Assets Control Regulations,31 C.F.R.§§500.201(b)(1998).美國法院對(duì)這些規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)大解釋，④See,e.g.,United States v.Broverman,180 F.Supp.631,636(S.D.N.Y.1959).不僅對(duì)美國人有管轄權(quán)，對(duì)美國人以外的外國公司也有管轄權(quán)，只要這些公司通過美國金融體系處理制裁涉及美元交易，就能夠納入美國行使“長臂管轄”的范圍。這導(dǎo)致歐盟無法與美國禁運(yùn)條例規(guī)制的禁運(yùn)目標(biāo)國開展相關(guān)業(yè)務(wù)，也無法對(duì)目標(biāo)國進(jìn)行涉及源自美國或含有美國成分物品的“再出口”。

3.損害歐盟對(duì)外貿(mào)易關(guān)系

在對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域，涉及美國“長臂管轄”的法令主要包括《綜合貿(mào)易與競爭法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act，即“301條款”）。美國可以依照301條款對(duì)所涉及的各種貿(mào)易政策基于最低限度的聯(lián)系進(jìn)行廣泛和任意的審查，并可與有關(guān)國家政府協(xié)商，最后由總統(tǒng)決定采取提高關(guān)稅、限制進(jìn)口、停止有關(guān)協(xié)定等報(bào)復(fù)措施，從而獲取超額的貿(mào)易收益。

事實(shí)上，不論是金融領(lǐng)域還是出口管制領(lǐng)域，美國采取了一系列的貿(mào)易制裁、金融制裁甚至待遇制裁，①待遇制裁主要包括禁止向違反禁令的第三國國民發(fā)放入境簽證。對(duì)第三國與受制裁國的貿(mào)易關(guān)系產(chǎn)生極為不利的負(fù)面影響。上述制裁具有很強(qiáng)的靈活性和針對(duì)性，使得美國可以隨意地針對(duì)違反其制裁法令的任何國家實(shí)行“長臂管轄”，且一旦局勢發(fā)生變化，又可以根據(jù)日落條款及時(shí)廢止相關(guān)規(guī)定。歐盟及其成員國和美國有著密切的貿(mào)易往來，美國一系列制裁法令沉重打擊歐美貿(mào)易關(guān)系，上千家歐洲公司受到制裁法令的影響，引發(fā)了歐盟及其成員國在內(nèi)的國際社會(huì)對(duì)美國“長臂管轄”聲勢浩大的抵制行動(dòng)。

二、歐盟將美國“長臂管轄”訴諸WTO爭端解決機(jī)制

美國針對(duì)古巴等國的經(jīng)濟(jì)制裁和引發(fā)的對(duì)歐盟次級(jí)制裁，在很大程度限制了貿(mào)易自由化，違反了WTO成員方的基本義務(wù)。這使歐盟對(duì)于美國“長臂管轄”在WTO框架下的合法性提出質(zhì)疑，隨后引發(fā)了歐美之間一系列的貿(mào)易爭端。

（一）歐盟訴美國“長臂管轄”的法律背景

1.涉及古巴的《赫爾姆斯—伯頓法》

《赫爾姆斯—伯頓法》由四個(gè)章節(jié)組成，其中第三章和第四章內(nèi)容備受國際社會(huì)質(zhì)疑。第三章“保護(hù)美國國民的財(cái)產(chǎn)權(quán)”（Protection of Property Rights of United States Nationals）中的條款最受爭議，該條款為美國國民創(chuàng)設(shè)了私人訴權(quán)，即在1959年1月1日以后被古巴沒收財(cái)產(chǎn)的美國公民，可以向美國地方法院起訴以索取三倍賠償，被訴的對(duì)象可以是參與“交易”（traffics）或使用這些被沒收財(cái)產(chǎn)的任何人。根據(jù)第四章“對(duì)特定外國人的排除”（Exclusion of Certain Aliens）的有關(guān)規(guī)定，與上述非法交易有關(guān)的外國人及其配偶、未成年子女和相關(guān)代理人將不予簽發(fā)入境美國的簽證。對(duì)此，時(shí)任歐盟委員會(huì)主席雅克·桑特（Jacques Santer）毫不含糊地表達(dá)了歐盟的立場：“我們認(rèn)為，一國打擊它的對(duì)手，并將其策略強(qiáng)加給其他國家，是沒有道理且無效的?！雹赟ee President Clinton Joint News Conference with Italian Prime Minister Romano Prodi and European Commission President Jacques Santer,in Federal News Service,11 June 1996,LEXIS News Library,Transcripts File.歐盟成員國也對(duì)《赫爾姆斯—伯頓法》表示了不同程度的反對(duì)，從失望到徹底的譴責(zé)，它們的態(tài)度很明確：絕不打算遵守該法令。

2.涉及伊朗、利比亞的《達(dá)馬托法》

在通過《赫爾姆斯—伯頓法》同年，美國國會(huì)又通過了《達(dá)馬托法》。《達(dá)馬托法》規(guī)定了七種制裁措施，①這些制裁措施包括：（1）拒絕進(jìn)出口銀行向受制裁方提供出口援助；（2）拒絕向受制裁方頒發(fā)出口許可證；（3）禁止美國政府從受制裁方購買商品或服務(wù)；（4）禁止從被制裁方進(jìn)口；（5）禁止美國金融機(jī)構(gòu)向受制裁方提供超過1000萬美元的貸款；（6）禁止受制裁方作為美國政府債券的主要交易商提供服務(wù)；（7）禁止受制裁方作為美國政府資金的儲(chǔ)備庫提供服務(wù)。要求其他國家在12個(gè)月內(nèi)累計(jì)向伊朗或利比亞投資不得超過4000萬美元，因?yàn)檫@將直接和顯著地提高伊朗或利比亞開發(fā)其石油資源的能力，一旦投資超過限額，美國就要對(duì)其制裁，而不考慮這些投資行為是否與美國有所謂最低限度的聯(lián)系。如果說《赫爾姆斯—伯頓法》中的“長臂管轄”尚且“猶抱琵琶半遮面”，《達(dá)馬托法》則完全暴露了美國立法者充當(dāng)“世界警察”的居心。②參見杜濤：《歐盟對(duì)待域外經(jīng)濟(jì)制裁的政策轉(zhuǎn)變及其背景分析》，《德國研究》2012年第3期，第7頁。該規(guī)定公然違反了國際法關(guān)于管轄權(quán)的基本原則，賦予了美國隨意行使“長臂管轄權(quán)”以對(duì)他國進(jìn)行制裁的權(quán)力。

（二）歐盟訴美國“長臂管轄”WTO爭端案例

歐盟以美國依據(jù)《赫爾姆斯—伯頓法》《達(dá)馬托法》行使“長臂管轄”侵犯了歐盟在WTO《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade,GATT1994）、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services,GATS）、《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,TRIPs）等協(xié)定下享有的自由貿(mào)易權(quán)利為由，將美國訴至WTO爭端解決機(jī)構(gòu)。

1.《赫爾姆斯—伯頓法》爭端

1996年10月，歐盟針對(duì)《赫爾姆斯—伯頓法》和美國對(duì)古巴的禁運(yùn)，將美國訴諸WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU）項(xiàng)下的機(jī)制（以下稱“DSU機(jī)制”）。歐盟聲稱，美國的這些措施剝奪了歐盟成員國根據(jù)GATT1994和GATS進(jìn)口原產(chǎn)地為古巴的貨物和向古巴出口的權(quán)利。歐盟還表達(dá)了對(duì)《達(dá)馬托法》的高度關(guān)注，但并未在該案中納入該法規(guī)。歐盟認(rèn)為，美國違反了“最惠國待遇”“國民待遇”和“非關(guān)稅貿(mào)易壁壘”等義務(wù)。

自1996年秋季以來，美國和歐盟斷斷續(xù)續(xù)就《赫爾姆斯—伯頓法》《達(dá)馬托法》以及美國有關(guān)協(xié)調(diào)制裁政策進(jìn)行談判。1996年12月，歐盟通過了一項(xiàng)關(guān)于古巴的“共同立場”，強(qiáng)調(diào)歐盟確保在古巴向“多元民主和尊重人權(quán)”過渡的政策，從而推動(dòng)了這些談判。①See Common Position of 2 December 1996 Defined by the Council on the Basis of Article J.2 of the Treaty of the European Union,on Cuba,1996 O.J.(L 322)1.克林頓政府將共同立場視為邁出的積極一步，宣布暫緩行使《赫爾姆斯—伯頓法》第三章所規(guī)定的提起訴訟的權(quán)利。②See Statement on Action on Title III of the Cuban Liberty and Democratic Solidarity(LIBERTAD)Act of 1996,33 Weekly Comp.Pres.Doc.3,4(3 January 1997).1997年4月，美國和歐盟宣布達(dá)成“諒解”，擱置有關(guān)WTO爭端解決程序。③See European Union-United States:Memorandum of Understanding Concerning the U.S.Helms-Burton Act and the U.S.Iran and Libya Sanctions Act,11 April 1997,36 International Legal Materials 529,530(1997).盡管歐盟根據(jù)WTO爭端解決規(guī)則于1998年4月終止了該案，但歐盟仍然保留提起新的訴訟的權(quán)利。1998年5月，美國和歐盟締結(jié)了《跨大西洋政治合作伙伴關(guān)系協(xié)定》（Transatlantic Partnership on Political Cooperation）和《關(guān)于加強(qiáng)投資保護(hù)紀(jì)律的諒解》（Understanding with Respect to Disciplines for the Strengthening of Investment Protection），包括不再制定新的經(jīng)濟(jì)制裁法，美國承諾在一定限度內(nèi)取消適用上述規(guī)定。但這些文件均無正式法律效力，需要雙方修改各自法律，而美國國會(huì)一直拒絕修改最具爭議的《赫爾姆斯—伯頓法》和《達(dá)馬托法》第3條，導(dǎo)致該條款執(zhí)行處于停滯狀態(tài)。

2.《馬薩諸塞州制裁緬甸法》爭端

1997年6月，歐盟針對(duì)美國馬薩諸塞州對(duì)緬甸頒布的政府采購限制性法令，將美國訴諸WTO爭端解決程序。④參見WTO官網(wǎng),DS88:United States-Measure Affecting Government Procurement”,https://www.wto.org/english/tratop_e/dispute/cases_e/ds88_e.htm,2021年3月20日訪問。美國馬薩諸塞州頒布的法令規(guī)定，馬薩諸塞州政府不得從與緬甸有業(yè)務(wù)往來的任何人處采購商品或接受服務(wù)。歐盟認(rèn)為，美國馬薩諸塞州這項(xiàng)限制性法令對(duì)在緬甸境內(nèi)從事經(jīng)營活動(dòng)的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，具有域外效力，違反了WTO規(guī)則尤其是《政府采購協(xié)議》（Government Procurement Agreement，以下稱“GPA協(xié)議”）的宗旨和目標(biāo)。因?yàn)樵摲〒p害了歐盟的利益，尤其是減損了歐盟供應(yīng)商在GPA協(xié)議下應(yīng)享有的權(quán)利。⑤See Request for Consultations by the European Communities,United States-Measure Affecting Government Procurement,WT/DS88/1,GPA/D2/1,26 June 1997.

2000年，美國聯(lián)邦最高法院以州法和聯(lián)邦法沖突為由，判決《馬薩諸塞州制裁緬甸法》無效。⑥See Crosby v.Nat’l Foreign Trade Council,530 U.S.363.但該判決僅解決了美國內(nèi)部的法律沖突問題，并未禁止美國對(duì)他國的經(jīng)濟(jì)制裁，尤其是通過替代性措施繼續(xù)施行經(jīng)濟(jì)制裁。此后，應(yīng)歐盟要求，專家組于1999年2月10日暫停工作，并最終于次日終止程序。①See WTO,WT/DS88/6,WT/DS95/6,14 February 2000.

（三）成效評(píng)析

歐盟將美國訴諸WTO爭端解決機(jī)制，試圖在WTO框架內(nèi)解決因“長臂管轄”引發(fā)的歐美貿(mào)易爭端，一方面為歐盟與美國談判增加了籌碼，但另一方面久議不決的DSU對(duì)美國的約束有限。

從歐盟將美國訴諸WTO爭端解決機(jī)制的態(tài)度來看，歐盟不想成為美國的主要挑戰(zhàn)者，它關(guān)注的核心是對(duì)美國具有域外效力的制裁行為對(duì)他國主權(quán)過度干涉進(jìn)行原則性抵制，是對(duì)美國未經(jīng)磋商和審議就單方面采取經(jīng)濟(jì)制裁行為進(jìn)行抗議。歐盟在WTO爭端解決機(jī)制中對(duì)美國發(fā)起挑戰(zhàn)，旨在向美國發(fā)出警告，從而迫使美國修改制裁法令。在WTO框架下，這樣的方式是合法且有效的，歐盟能夠通過磋商、專家組、上訴機(jī)構(gòu)爭取與美國談判的機(jī)會(huì)，給美國施加壓力。一旦美國就制裁法令對(duì)歐盟產(chǎn)生的負(fù)面影響作出讓步，歐盟則立即暫停爭端解決程序，但仍保留重新啟動(dòng)程序的權(quán)利。歐盟通過WTO爭端解決機(jī)制迫使美國走上談判桌，是富有成效的舉動(dòng)。有學(xué)者將歐盟此舉稱為“創(chuàng)新沖突解決方式”（creative conflict management）。②See H.Krenzler&G.Wiegand,EU-US Relations:More than Trade Dispute?4 EFA Review 2(1999).因?yàn)檫@種方式提供的磋商機(jī)會(huì)可以使歐盟和美國雙方冷靜地坐在談判桌上，商討解決問題的最優(yōu)方案，將對(duì)歐美雙邊關(guān)系和雙方國際地位的損害最小化。歐盟也表現(xiàn)出其有能力通過談判平衡與美國的政治外交關(guān)系。這是歐盟在應(yīng)對(duì)美國“長臂管轄”措施中的權(quán)宜之計(jì)，也是明智之舉。

然而，由于WTO爭端解決機(jī)制特定的決策方式，實(shí)踐中此類爭端解決常常久議不決。上述爭端案例從提出磋商請(qǐng)求到最終得到談判結(jié)果，往往需要經(jīng)過數(shù)年之久。在爭端解決機(jī)制“協(xié)商一致”（consensus）決策方法下，爭端雙方為各自的利益主張據(jù)理力爭，這往往會(huì)導(dǎo)致談判的久議不絕。③參見李雪平：《WTO程序機(jī)制改革的國際法思考》，《國際展望》2019年第6期，第4頁。爭端解決機(jī)制對(duì)制裁法令的效力并沒有中止的作用，這使得制裁法令的負(fù)面效果不能得到及時(shí)抑制，最終導(dǎo)致爭端不能及時(shí)得到解決，有時(shí)甚至不得不終止程序，違背WTO爭端解決機(jī)制的初衷。此外，由于WTO爭端解決機(jī)制的執(zhí)行效率低下，其執(zhí)行效果往往不能真正實(shí)現(xiàn)。從上述歐盟訴美國的諸多案例的執(zhí)行結(jié)果來看，WTO爭端解決機(jī)制對(duì)美國的約束是有限的，它無法保證執(zhí)行效率，整個(gè)程序最終難免不了了之。同時(shí)，WTO爭端解決機(jī)制僅止步于敦促執(zhí)行，沒有執(zhí)行的期限，不能確保執(zhí)行效率，因此整個(gè)執(zhí)行過程漫長而復(fù)雜，難以最終實(shí)現(xiàn)爭端解決的目標(biāo)。

三、歐盟制定應(yīng)對(duì)美國“長臂管轄”的阻斷性立法

為反制美國“長臂管轄”，歐盟理事會(huì)1996年11月22日通過了《關(guān)于反對(duì)第三國立法域外適用的第2271/96號(hào)條例》①See Council Regulation (EC)No.2271/96 of 22 November 1996 Protecting against the Effects of the Extra-territorial Application of Legislation Adopted by a Third Country,and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom,Official Journal of the European Communities L309,29.11.1996,pp.125-131.（以下稱《反域外適用條例》）。美國重新啟動(dòng)對(duì)伊朗的制裁后，為保護(hù)歐盟企業(yè)利益，歐盟又于2018年6月6日通過了《〈關(guān)于反對(duì)第三國立法域外適用的條例〉附件修正案的第2018/1100號(hào)條例》②See Commission Delegated Regulation(EU)2018/1100 of 6 June 2018 Amending the Annex to Council Regulation(EC)No.2271/96 Protecting against the Effects of Extraterritorial Application of Legislation Adopted by a Third Country，and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom,Official Journal of the European Communities L199,7.8.2018,pp.1-6.（以下稱《反域外適用條例修正案》）。國內(nèi)外學(xué)者將此類條例稱為“阻斷性立法”（Blocking Statutes），專指阻斷特定行為或外國法域外效力的法律。③參見徐偉功：《論次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁之阻斷立法》，《法商研究》2021年第2期，第2頁。

（一）歐盟阻斷性立法的背景

1.1996年《反域外適用條例》

歐盟理事會(huì)1996年11月通過的《反域外適用條例》旨在保護(hù)歐盟企業(yè)與古巴、伊朗、利比亞正常進(jìn)行貿(mào)易的合法權(quán)益不受侵犯，阻斷美國“長臂管轄”在歐盟及其成員國境內(nèi)的效力。歐盟理事會(huì)認(rèn)為，美國將所頒布的法令適用于其境外違反了國際法，阻礙了歐盟促進(jìn)世界貿(mào)易和諧發(fā)展與逐步廢除國際貿(mào)易限制目的之實(shí)現(xiàn)，歐盟要通過阻斷性立法排除、中和、阻止或以其他方式抵消外國立法的影響。該條例引入了阻斷條款、不承認(rèn)判決條款、追回權(quán)和報(bào)告要求四種旨在抵消美國制裁的措施，對(duì)違反該條例的歐盟成員國處以“有效、成比例和勸阻性的處罰”（effective,proportional and dissuasive sanctions）。

2.歐盟2018年重啟阻斷性立法

但是，《反域外適用條例》并沒有得到真正有效的實(shí)施。因?yàn)闅W盟除了頒布阻斷性立法外，還將美國《赫爾姆斯—伯頓法》以及針對(duì)古巴的禁運(yùn)訴諸WTO爭端解決程序。此后，美國和歐盟雙方陸續(xù)就《赫爾姆斯—伯頓法》《達(dá)馬托法》以及美國的制裁政策進(jìn)行談判。1997年4月，在歐盟就WTO案件提交第一份實(shí)質(zhì)性意見書的截止日期之前，美國和歐盟宣布達(dá)成一項(xiàng)“諒解”。1998年5月，美國和歐盟締結(jié)了《跨大西洋政治合作伙伴關(guān)系協(xié)定》和《關(guān)于加強(qiáng)投資保護(hù)紀(jì)律的諒解》。美國承諾部分解除制裁條款對(duì)歐盟企業(yè)的限制，作為對(duì)此承諾的回報(bào)，歐盟有條件地同意對(duì)相關(guān)人員實(shí)施制裁。

歐美雙方盡管經(jīng)過談判達(dá)成了諒解，消弭了部分制裁條款對(duì)歐盟的負(fù)面影響，但諒解備忘錄始終不具備法定的約束力，也始終沒有得到美國國會(huì)的認(rèn)可。2018年5月8日，時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普宣布退出《伊核協(xié)議》，全面恢復(fù)對(duì)伊朗進(jìn)行貿(mào)易制裁。歐盟在表達(dá)強(qiáng)烈反對(duì)、聲稱這種做法違反了國際法的同時(shí)，為了保護(hù)歐盟企業(yè)不受美國次級(jí)制裁的域外影響，通過了《反域外適用條例修正案》，宣布重啟阻斷性立法，并頒布了配套的實(shí)施規(guī)定①See Commission Implementing Regulation (EU)2018/1101 of 3 August 2018 Laying down the Criteria for the Application of the Second Paragraph of Article 5 of Council Regulation(EC)No.2271/96 Protecting against the Effects of the Extraterritorial Application of Legislation Adopted by a Third Country,and Actions Based Thereon or Resulting Therefrom.和實(shí)施指南②See Guidance Note-Questions and Answers:Adoption of Update of the Blocking Statute(2018/C 277 1/03).，完善了阻斷性立法的實(shí)施細(xì)則。

（二）歐盟阻斷性立法的主要內(nèi)容

歐盟阻斷性立法包括正文和附件，《反域外適用條例修正案》對(duì)《反域外適用條例》的正文部分未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，只是對(duì)附件內(nèi)容進(jìn)行修訂?！斗从蛲膺m用條例》第5條是歐盟阻斷性立法的核心條款，即禁止遵守制度，禁止受影響的歐盟實(shí)體遵守美國相關(guān)法律法規(guī)。

1.適用范圍

《反域外適用條例》明確了免受美國“長臂管轄”負(fù)面影響的對(duì)象。其第11條規(guī)定，該條例適用于以下五類被保護(hù)群體（protected persons）：（1）作為歐洲共同體居民以及某一成員國國民的任何自然人；（2）任何在歐洲共同體內(nèi)成立的法人；（3）《以自由原則為會(huì)員國之間和會(huì)員國與第三國之間的海上運(yùn)輸提供服務(wù)的第4055/86號(hào)條例》③See Council Regulation(EEC)No.4055/86 of 22 December 1986 Applying the Principle of Freedom to Provide Services to Maritime Transport Between Member States and Between Member States and Third Countries,Official Journal of the European Communities L378,31.12.1986,pp.1-3.（以下稱《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體第4055/86號(hào)條例》）第1條第2款所述的自然人或法人；（4）任何作為歐洲共同體居民的其他自然人，除非該自然人在其國籍國境內(nèi)；（5）在歐洲共同體內(nèi)包括其領(lǐng)水、領(lǐng)空和在某一成員國管轄或控制下的任何飛機(jī)或者船舶上以專業(yè)人員身份行事的任何其他自然人。

對(duì)于所阻斷的域外立法，歐盟《反域外適用條例》明確規(guī)定針對(duì)美國的3部法律和1部條例；①3部法律和1部條例是指：（1）1993財(cái)政年度《國防授權(quán)法》、1992年《古巴民主法》第17編第1704章和第1706章；（2）《赫爾姆斯—伯頓法》；（3）《達(dá)馬托法》；（4）《古巴資產(chǎn)管制條例》?！斗从蛲膺m用條例修正案》列明6部法律和2部條例。②這6部法律和2部條例，除了《反域外適用條例》所針對(duì)的上述美國3部法律和1部條例外，增加了以下幾部法律：（1）2012年《伊朗自由與反擴(kuò)散法》；（2）2012財(cái)政年度《國防授權(quán)法》；（3）2012年《伊朗減少威脅和敘利亞人權(quán)法》；（4）《伊朗貿(mào)易制裁規(guī)則》。除了規(guī)定阻斷性立法的適用范圍，附件還在每部法律和條例項(xiàng)下列明了其他國家需要遵守的規(guī)定，以及這些規(guī)定可能對(duì)歐盟利益造成的損害。

2.報(bào)告制度

《反域外適用條例》第2條規(guī)定了向歐盟委員會(huì)的信息報(bào)告制度（reporting effects to the commission）；③《反域外適用條例》第2條規(guī)定：經(jīng)濟(jì)或金融利益受到美國“長臂管轄”影響的人，應(yīng)當(dāng)自得知信息之日起30日內(nèi)通知?dú)W盟委員會(huì)，法人的利益受影響的，適用于董事、經(jīng)理和其他負(fù)有管理職責(zé)的人。該自然人應(yīng)當(dāng)自歐盟委員會(huì)提出要求之日起30日內(nèi)提供所有與本條例之目的相關(guān)的材料；所有的材料應(yīng)當(dāng)直接或通過成員國的主管機(jī)關(guān)提交至歐盟委員會(huì)；該材料是否應(yīng)直接提交至歐盟委員會(huì)，歐盟委員會(huì)將立即通知提供信息的人所在成員國的主管機(jī)關(guān)。第3條規(guī)定了信息保密制度（confidential of information）；④《反域外適用條例》第3條規(guī)定：所有根據(jù)第2條提供的信息應(yīng)當(dāng)僅用于其所提供的目的；具有保密性或以保密為基礎(chǔ)提供的信息應(yīng)受專業(yè)保密義務(wù)的保護(hù)；未經(jīng)材料提供者明確許可，歐盟委員會(huì)不得披露該信息。但是，若是基于國家社會(huì)公共利益的需要，尤其是與法律程序有聯(lián)系時(shí)，則允許歐盟委員會(huì)披露該信息。披露必須考慮相關(guān)自然人的合法權(quán)益，防止其商業(yè)秘密被泄露。且在違反保密原則的情況下，信息的提供者應(yīng)有權(quán)要求根據(jù)情況，對(duì)材料予以刪除、忽視或更正。第7條和第8條規(guī)定了歐盟委員會(huì)保障該條例實(shí)施的義務(wù)，包括通知和全面公開報(bào)告制度、必須遵守的時(shí)限、增刪條例附件的法律法規(guī)和信息公開制度。實(shí)踐中，阻斷性立法使歐盟范圍內(nèi)的實(shí)體（entity，以下稱“歐盟實(shí)體”）處于兩難的境地——履行報(bào)告義務(wù)可能獲得來自歐盟的幫助，為不遵守美國制裁法令提出抗辯的理由，但這些實(shí)體也可能出于維護(hù)與美國的經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系而選擇違反阻斷性立法，從而受到來自歐盟的處罰。因此，報(bào)告制度在實(shí)踐中存在一定的執(zhí)行阻力。

3.豁免制度

根據(jù)《反域外適用條例》第9條規(guī)定，歐盟成員國均應(yīng)當(dāng)制定針對(duì)違反阻斷性立法的制裁措施。但如果歐盟實(shí)體按照阻斷性立法的規(guī)定，違反美國制裁法令的規(guī)定，可能會(huì)面臨來自美國的制裁。這種微妙的局勢使得歐盟實(shí)體不得不面臨來自美國和歐盟成員國的雙重制裁。為避免這一困境，《反域外適用條例》第5條第2款規(guī)定了例外的豁免制度，即如果歐盟實(shí)體不遵守美國的要求或限制會(huì)嚴(yán)重?fù)p害其或歐盟的利益，則可授權(quán)個(gè)人完全或部分遵守上述要求或限制?；砻庵贫缺苊饬藲W盟阻斷性立法的僵化，為歐盟實(shí)體選擇繼續(xù)或終止與古巴、伊朗、利比亞之間的貿(mào)易活動(dòng)提供了靈活性。

4.救濟(jì)機(jī)制

歐盟的阻斷性立法為歐盟實(shí)體設(shè)置了受到美國“長臂管轄”后的救濟(jì)機(jī)制，包括拒絕承認(rèn)及執(zhí)行制度和損失的追償制度。

《反域外適用條例》第4條所規(guī)定的拒絕承認(rèn)及執(zhí)行制度（non-recognition of foreign judgments）①《反域外適用條例》第4條規(guī)定：位于歐洲共同體境外的任何法院、法庭作出的任何判決或行政機(jī)關(guān)作出的任何決定，只要直接或間接地賦予附件中所列的法律法規(guī)或者據(jù)此或由此產(chǎn)生的行為以效力，均不得以任何方式予以承認(rèn)或執(zhí)行。是歐盟阻斷性立法的核心條款，因?yàn)樗苯优懦艘罁?jù)美國法律法規(guī)作出的判決或決定在歐盟發(fā)生效力的可能，由此阻斷美國“長臂管轄”在歐盟境內(nèi)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。在1997年的道達(dá)爾公司案②See Michael Selby-Green,French Oil Giant Total Pulls out of$4.8 Billion Iran Deal under US Pressure,Insider,https://www.businessinsider.com/total-pulls-out-of-48-billion-ir anian-oil-project-under-us-pressure-2018-8,visited on 20 May 2021.中，歐盟和法國就依照《反域外適用條例》有關(guān)條款，認(rèn)為美國依據(jù)《達(dá)馬托法》制裁道達(dá)爾公司是不能得到承認(rèn)和執(zhí)行的。③參見徐偉功：《論次級(jí)經(jīng)濟(jì)制裁之阻斷立法》，《法商研究》2021年第2期，第9頁。

根據(jù)《反域外適用條例》第6條所規(guī)定的損失追償制度（recovery of damages），④參見《反域外適用條例》第6條第1款規(guī)定：第11條所指的任何人，從事第1條所述活動(dòng)的，應(yīng)有權(quán)就歐盟實(shí)體因適用附件中所列法律或者據(jù)此而產(chǎn)生的行為而給其所造成的任何損害——包括法律程序的費(fèi)用在內(nèi)——請(qǐng)求追償。受害人可以向造成損害的自然人、法人、任何其他實(shí)體以及代表其行事的人或中間人追償。追償?shù)姆梢罁?jù)是《關(guān)于民商事案件管轄權(quán)及判決執(zhí)行的布魯塞爾公約》（Brussels Convention on Jurisdiction and the Enforcement of Judgments in Civil and Commercial Matters）第二章第二節(jié)至第六節(jié)的有關(guān)條款以及第57條第3款的規(guī)定。追償?shù)姆绞娇梢圆扇】垩汉妥冑u上述實(shí)體、代表其行事的人或者歐洲共同體境內(nèi)的中間人所持有的資產(chǎn)，包括在共同體境內(nèi)成立的法人所持有的股份。該條規(guī)定因直接為受美國“長臂管轄”影響的歐盟實(shí)體提供救濟(jì)方式，而被形象地稱為“追回條款”（clawback provisions）。

（三）歐盟阻斷性立法的實(shí)施效果

歐盟阻斷性立法引入了反制美國“長臂管轄”、抵消制裁效果的四種主要措施：（1）禁止遵守制度；（2）報(bào)告制度；（3）拒絕承認(rèn)和執(zhí)行制度；（4）追償制度。歐盟阻斷性立法在一定程度上抵消了美國“長臂管轄”對(duì)歐盟的負(fù)面影響，但也使歐盟的跨國企業(yè)陷入進(jìn)退兩難的境地。

在理論上，阻斷性立法為歐盟提供了一種防御機(jī)制，以抵消美國“長臂管轄”對(duì)其產(chǎn)生的負(fù)面影響。它表明了歐盟反對(duì)美國“長臂管轄”的立場，提出了對(duì)美國“長臂管轄”合法性的質(zhì)疑，在政治層面和外交層面都對(duì)美國起到一定威懾作用，增加了談判籌碼，防止美國濫施“長臂管轄”。同時(shí)，歐盟阻斷性立法為歐盟實(shí)體撐起一把阻止美國“長臂管轄”的保護(hù)傘，從法律上保障歐盟與相關(guān)主體之間貿(mào)易活動(dòng)的正常穩(wěn)定進(jìn)行。此外，歐盟阻斷性立法也向伊朗表明，歐盟不會(huì)退出《伊核協(xié)議》。

在實(shí)踐上，歐盟阻斷性立法以清單的形式為歐盟實(shí)體拒絕遵守美國法律法規(guī)提供了法律依據(jù)，美國曾因此在對(duì)古巴、伊朗等行使“長臂管轄”時(shí)對(duì)歐盟企業(yè)作出讓步，給予歐盟企業(yè)一定的豁免權(quán)。①例如，在奧地利BAWAG銀行案中，美國投資公司Cerberus Capital擬對(duì)奧地利BAWAG銀行進(jìn)行收購，Cerberus Capital公司要求BAWAG銀行關(guān)閉古巴人在該銀行開設(shè)的賬戶，否則將違反美國對(duì)古巴的經(jīng)濟(jì)制裁。對(duì)此，奧地利外交部部長宣布將啟動(dòng)歐盟阻斷性立法對(duì)BAWAG銀行進(jìn)行行政調(diào)查，后美國政府決定給予BAWAG銀行豁免權(quán)。See Reuters,BAWAG Restores Cuban Accounts after Public Uproar,https://www.reuters.com/article/austria-bawag-cuba/bawag-restores-cuban-accounts-after-public-uproar-idUSL0450488520070504,visited on 12 July 2021.歐盟實(shí)體可以在面臨美國“長臂管轄”時(shí)拒絕按照美國的意圖改變貿(mào)易活動(dòng)；當(dāng)美國依照附件法律法規(guī)作出判決或決定時(shí)，歐盟法院可以依據(jù)阻斷性立法拒絕承認(rèn)和執(zhí)行；因美國“長臂管轄”使歐盟實(shí)體遭遇利益損失時(shí)，可以依據(jù)歐盟阻斷性立法行使追償權(quán)，填補(bǔ)歐盟實(shí)體遭受的損失。歐盟的阻斷性立法內(nèi)容全面、制度完善，是反制美國“長臂管轄”并進(jìn)行阻斷性立法的典范。

阻斷性立法雖然在一定程度上抵消了美國“長臂管轄”對(duì)歐盟的負(fù)面影響，但同時(shí)也使歐盟企業(yè)陷入進(jìn)退兩難境地。從事全球性經(jīng)營的歐盟跨國公司，考慮到美國巨大的市場，屈服于美國的壓力似乎是唯一合理的選擇。美國的制裁措施包括拒絕進(jìn)入其市場和追究所涉自然人的刑事責(zé)任，其后果是迫使歐盟企業(yè)不得不選擇遵守美國法，違反歐盟阻斷性立法，但這同時(shí)意味著歐盟企業(yè)會(huì)受到歐盟及其成員國的高額罰款。因此，無論歐盟企業(yè)作出何種選擇，均會(huì)受到美國或歐盟一方的制裁。這時(shí)，歐盟企業(yè)極大可能會(huì)選擇通過任何經(jīng)濟(jì)借口，悄然結(jié)束與受美國制裁國家的貿(mào)易關(guān)系，而不提及美國的制裁措施，以保全自身利益。歐盟企業(yè)繞開了來自美國和歐盟任何一方的制裁，但是歐盟阻斷性立法的規(guī)定卻不能發(fā)揮預(yù)期的作用。①See Giesela Ruehl,The Renaissance of the Blocking Statute,http://conflictoflaws.net/2018/the-renaissance-of-the-blocking-statute/,visited on 20 March 2021.在實(shí)踐中，阻斷性立法的實(shí)施效果堪憂。由于國際法上的國家豁免原則，針對(duì)美國政府的任何追償行為，美國政府都會(huì)因?yàn)樯婕皣倚袨槎玫交砻猓驗(yàn)槊绹男袨閷儆谥鳈?quán)行為，一般情況下不受外國法院的管轄。因此，對(duì)于損失的追償范圍縮小到私人主體之間的糾紛，受害企業(yè)或個(gè)人難以獲得本國法院的救濟(jì)。此外，出于利益權(quán)衡的考慮，阻斷性立法的宣示作用大于實(shí)際作用，更類似于政治宣言而非有效法律工具。②See Charlotte Haute，The Reincarnation of the EU Blocking Regulation:Putting European Companies between a Rock and a Hard Place，2 Global Trade and Customs Journal 11(2018).

四、歐盟通過《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》擴(kuò)大數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域的域外管轄權(quán)

在信息時(shí)代，數(shù)據(jù)是最具有價(jià)值的資源，數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)能夠創(chuàng)造巨大的財(cái)富，美國、歐盟和中國先后制定了利用數(shù)據(jù)資源的戰(zhàn)略計(jì)劃。歐盟1995年《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》所確立的屬地管轄原則已經(jīng)無法適應(yīng)國際社會(huì)的發(fā)展需要，擴(kuò)大域外效力已然成為共識(shí)。因此，歐盟率先對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)法進(jìn)行改革，通過擴(kuò)大數(shù)據(jù)法的域外效力，加大對(duì)歐盟企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)力度。

（一）歐盟擴(kuò)大域外管轄的法律依據(jù)

在應(yīng)對(duì)美國“長臂管轄”上，歐盟曾從立法層面采取措施，但主要是對(duì)因此受到損害的歐盟實(shí)體彌補(bǔ)損失。2016年以來，歐盟及其成員國開始在擴(kuò)大域外管轄方面進(jìn)行革新，其中最具有代表性的是《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》③See Regulation(EU)2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the Protection of Natural Persons with Regard to the Processing of Personal Data and on the Free Movement of Such Data,and Repealing Directive 95/46/EC,Official Journal of the European Union L119,4.5.2016,pp.1-88.（General Data Protection Regulation，GDPR），它被稱為“史上最嚴(yán)格”的數(shù)據(jù)保護(hù)條例。①參見張建文、張哲：《個(gè)人信息保護(hù)法域外效力研究——以歐盟〈一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例〉為視角》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期，第2頁。

GDPR于2016年5月24日生效，2018年5月25日正式實(shí)施。GDPR承襲了1995年《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》的立法宗旨和主要內(nèi)容，并在后者基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)數(shù)據(jù)的保護(hù)力度，擴(kuò)大了GDPR的域外效力。

1.GDPR有關(guān)域外管轄的規(guī)定

GDPR第3條是對(duì)“地域范圍”的規(guī)定，其中第1款和第2款都表現(xiàn)出歐盟擴(kuò)大域外管轄權(quán)的意圖。

具體而言，GDPR第3條第1款規(guī)定，該條例適用于在歐盟境內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)控制者和處理者。只要數(shù)據(jù)主體設(shè)立的機(jī)構(gòu)在歐盟境內(nèi)，無論其數(shù)據(jù)處理行為是否發(fā)生在歐盟境內(nèi)，無論該數(shù)據(jù)主體是否注冊(cè)地為歐盟成員國的企業(yè)，都適用GDPR。根據(jù)歐盟法院在Google被遺忘權(quán)案②See Google Spain SL,Google Inc.v Agencia Espa?la de Protección de Datos,Mario Costeja González,C131/12,CJEU（2014）.中的裁判，發(fā)生在美國的數(shù)據(jù)索引行為，是由設(shè)立地為西班牙的Google設(shè)立機(jī)構(gòu)作出的，盡管該數(shù)據(jù)索引行為并未發(fā)生在歐盟境內(nèi)，但該行為仍受到GDPR的約束。③參見張建文、張哲：《個(gè)人信息保護(hù)法域外效力研究——以歐盟〈一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例〉為視角》，《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第2期，第3頁。

GDPR第3條第2款規(guī)定，條例適用于在歐盟境內(nèi)未設(shè)立機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)控制者和處理者，只要該數(shù)據(jù)主體對(duì)歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)主體提供免費(fèi)或付費(fèi)的貨物或服務(wù)，或者在歐盟境內(nèi)監(jiān)控歐盟境內(nèi)的數(shù)據(jù)主體。這意味著對(duì)境外數(shù)據(jù)控制者和處理者的管轄，雖然條文并沒有采用“域外管轄”的文字表述，但從其立法目的看，都將歐盟域外的數(shù)據(jù)主體納入到GDPR的管轄范圍。這對(duì)全球的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)主體都是極大的挑戰(zhàn)，因?yàn)橹灰谛畔⒕W(wǎng)絡(luò)上的行為指向歐盟，必然會(huì)產(chǎn)生數(shù)據(jù)處理的行為，則必須適用GDPR的規(guī)定，否則將被歐盟處以巨額罰款。

2.GDPR管轄權(quán)條款評(píng)析

GDPR對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)法的革新得到了國際社會(huì)的廣泛認(rèn)同，更體現(xiàn)了歐盟人權(quán)保障的特征。在數(shù)據(jù)交流日益頻繁的背景下，歐盟在屬地原則的基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大了GDPR的管轄范圍，符合當(dāng)今國際社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步深化發(fā)展的合理預(yù)期。GDPR管轄權(quán)條款并未超出數(shù)據(jù)保護(hù)的立法宗旨，也未觸碰國際社會(huì)其他國家司法主權(quán)的敏感點(diǎn)，沒有像濫用“長臂管轄”一樣對(duì)他國主權(quán)構(gòu)成一般的不正當(dāng)侵犯。

GDPR管轄權(quán)條款從以下兩方面擴(kuò)大了域外管轄范圍：第一，將在歐盟境內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu)的境外數(shù)據(jù)主體納入管轄范圍，并將“設(shè)立地”作為GDPR的管轄依據(jù)，而不論數(shù)據(jù)處理行為實(shí)際發(fā)生在何處；第二，對(duì)歐盟境外的數(shù)據(jù)控制者和處理者，只要數(shù)據(jù)處理行為與歐盟發(fā)生聯(lián)系，則適用GDPR，這項(xiàng)管轄權(quán)規(guī)定是GDPR擴(kuò)大域外效力的核心條款。歐盟法院在Google被遺忘權(quán)案中的裁判觀點(diǎn)已經(jīng)表明，即使數(shù)據(jù)主體沒有實(shí)際作出數(shù)據(jù)處理的行為，但只要其行為與歐盟數(shù)據(jù)主體有財(cái)務(wù)增長上的聯(lián)系，就仍受到GDPR約束，從而將GDPR的管轄范圍無限擴(kuò)大，使歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)法呈現(xiàn)出由過去的屬地原則擴(kuò)張為“屬地原則為主、效果原則為補(bǔ)充”的特點(diǎn)。

GDPR通過“與歐盟發(fā)生聯(lián)系”這一連接因素建立起對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)行為管轄的舉措，被學(xué)者稱為國際司法管轄權(quán)領(lǐng)域新的“哥白尼革命”（Copernican Revolution）。①See Christopher Kuner,The European Commission’s Proposed Data Protection Regulation:A Copernican Revolution in European Data Protection Law,Bloomberg BNA Privacy and Security Law Report 2(2012).

（二）歐盟通過GDPR對(duì)美國執(zhí)法的實(shí)踐

美國在數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域的“長臂管轄”立法主要體現(xiàn)是《云法》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act,CLOUD Act），②United States Department of Justice,Cloud Act Resources,https://www.justice.gov/dag/cloudact#:~:text=The%20United%20States%20enacted%20the%20Clarifying%20Lawful%20Overseas,crime%20to%20sexual%20exploitation%20of%20children%20and%20cybercrime,visited on 9 July 2021.該法規(guī)定美國當(dāng)局有權(quán)要求受美國司法管轄的服務(wù)提供商提供存儲(chǔ)在國外的數(shù)據(jù)。歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)（European Data Protection Board,EDPB）認(rèn)為，美國政府可能繞過歐盟和美國之間生效的《司法協(xié)助協(xié)定》（Agreement on Mutual Legal Assistance between the European Union and the United States of America,MLAT），③See Agreement on Mutual Legal Assistance between the European Union and the United States of America,Official Journal of the European Union L181,19.7.2003,pp.34-42.使歐盟數(shù)據(jù)主體被迫應(yīng)美國執(zhí)法部門要求，披露受GDPR約束的個(gè)人數(shù)據(jù)，或者授權(quán)服務(wù)提供商在外國政府已與美國簽訂行政協(xié)議的情況下，應(yīng)外國政府的命令攔截、披露或?qū)崟r(shí)監(jiān)聽其有線或電子通信的內(nèi)容，這表明《云法》具有域外管轄效力。①See European Data Protection Board,EDPB-EDPS Joint Response to the LIBE Committee on the Impact of the US Cloud Act on the European Legal Framework for Personal Data Protection,https://edpb.europa.eu/our-work-tools/our-documents/letters/edpb-edps-join t-response-libe-committee-impact-us-cloud-act_en,visited on 9 July 2021.因此，如果控制個(gè)人數(shù)據(jù)的服務(wù)提供商的數(shù)據(jù)處理行為受GDPR或歐盟成員國法律的約束，則可能面臨美國法與GDPR或其他歐盟或成員國法律之間的法律沖突，使數(shù)據(jù)主體陷入兩難境地。

自歐盟制定并實(shí)施《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》以來，歐盟各成員國落實(shí)GDPR的執(zhí)法態(tài)勢呈現(xiàn)出法律框架趨于統(tǒng)一、處罰力度加大②統(tǒng)計(jì)顯示，自GDPR于2018年5月正式實(shí)施至2021年7月，歐盟各成員國數(shù)據(jù)保護(hù)部門共征收697筆罰款和處罰，總額高達(dá)2.93億歐元。See GDPR Enforcement Tracker-list of GDPR Fines,https://www.enforcementtracker.com/?insights,visited on 10 July 2021.和一站式合作機(jī)制下密切合作的特點(diǎn)。在歐盟各成員國依據(jù)GDPR執(zhí)法的單項(xiàng)最高罰款統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，法國針對(duì)美國Google公司的罰款位列榜首，罰款金額高達(dá)5000萬歐元，處罰依據(jù)是數(shù)據(jù)處理的法律依據(jù)不足；英國針對(duì)美國萬豪國際公司（Marriott International,Inc）的罰款位列第五，罰款金額高達(dá)2045萬歐元，處罰依據(jù)是沒有足夠的技術(shù)和組織措施來確保信息安全。③See GDPR Enforcement Tracker-list of GDPR Fines,Statistics:Highest Individual Fines(Top 10),https://www.enforcementtracker.com/?insights,visited on 10 July 2021.歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)將利用GDPR保護(hù)數(shù)據(jù)的方法稱為“歐盟層面的方法”（an EU-level approach），由于大量數(shù)據(jù)由美國管轄范圍內(nèi)的運(yùn)營商處理和存儲(chǔ)，美國政府發(fā)出的訪問請(qǐng)求可能影響歐盟成員國，因此該方法至關(guān)重要，它可以降低甚至避免美國和歐盟成員國間根據(jù)美國《云法》達(dá)成的不協(xié)調(diào)雙邊執(zhí)行協(xié)議的潛在負(fù)面影響。④See European Data Protection Board,EDPB-EDPS Joint Response to the LIBE Committee on the Impact of the US Cloud Act on the European Legal Framework for Personal Data Protection,https://edpb.europa.eu/our-work-tools/our-documents/letters/edpb-edps-join t-response-libe-committee-impact-us-cloud-act_en,visited on 10 July 2021.

（三）歐盟通過GDPR反制美國“長臂管轄”的成效

歐盟制定并實(shí)施《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，通過在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域行使立法管轄權(quán)以擴(kuò)張其域外管轄權(quán)，在數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域?yàn)閼?yīng)對(duì)美國“長臂管轄”提供了新思路。

在數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域，歐盟通過與其發(fā)生聯(lián)系的數(shù)據(jù)這一連接因素?cái)U(kuò)大域外管轄權(quán)，以應(yīng)對(duì)美國通過美元全球結(jié)算體系擴(kuò)張域外管轄權(quán)的行徑，對(duì)歐盟企業(yè)和個(gè)人起到了積極的保護(hù)作用。面對(duì)美國咄咄逼人的濫施“長臂管轄”的態(tài)勢，除了被動(dòng)采取措施進(jìn)行反制外，歐盟通過立法擴(kuò)大域外管轄權(quán)是更主動(dòng)和柔性的辦法。同時(shí)，由于歐盟向來注重人權(quán)保護(hù)，在信息保護(hù)領(lǐng)域的管轄權(quán)擴(kuò)張也順應(yīng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，不會(huì)對(duì)他國司法主權(quán)造成過度的干涉，因此歐盟GDPR成為管轄權(quán)理論研究的模范。

在實(shí)踐上，制定域外適用條款，擴(kuò)大域外管轄，已成為國際社會(huì)保護(hù)國家司法主權(quán)的主流做法。管轄權(quán)是一國司法主權(quán)的體現(xiàn)，當(dāng)美國通過不斷擴(kuò)張域外管轄的范圍來侵犯他國司法主權(quán)時(shí)，歐盟強(qiáng)化自身法制體系，為法院提供行使管轄權(quán)的依據(jù)，能夠增加保護(hù)歐盟境內(nèi)主體合法權(quán)益的機(jī)會(huì)。同時(shí)，盡管立法的領(lǐng)域不同，但域外管轄權(quán)條款對(duì)美國仍起到了牽制作用，迫使美國更加審慎、克制地行使“長臂管轄權(quán)”。

但是，擴(kuò)大域外管轄權(quán)的手段在實(shí)施中也具有一定的局限性。第一，擴(kuò)大域外管轄，既不能明確指向美國特定的制裁法令或者行為，也不能引導(dǎo)問題的解決；第二，它的適用范圍局限于特定的領(lǐng)域，正如GDPR保護(hù)的是數(shù)據(jù)主體的信息數(shù)據(jù)，而不能在各個(gè)領(lǐng)域起到全面的保護(hù)作用。眾所周知，美國“長臂管轄”的觸角伸向了各個(gè)領(lǐng)域，僅有特定領(lǐng)域的立法顯然不足以應(yīng)對(duì)；第三，多領(lǐng)域地?cái)U(kuò)大域外管轄權(quán)，仍然有干涉他國司法主權(quán)之嫌，從而招致他國反制。域外管轄權(quán)的適用必須有所限制，否則會(huì)給本國企業(yè)和個(gè)人帶來不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和法律風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)國家之間的摩擦，對(duì)本國經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易造成不利后果。

五、歐盟應(yīng)對(duì)美國“長臂管轄”的成效及其對(duì)我國的啟示

如前文所述，美國通過一系列的制裁法令建立了復(fù)雜的“長臂管轄”體系，覆蓋面極其廣泛。近年來，美國頻繁對(duì)我國進(jìn)行“長臂管轄”，對(duì)我國企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁，產(chǎn)生了諸多不利影響。歐盟采用多種措施應(yīng)對(duì)美國的“長臂管轄”，對(duì)我國具有啟示意義。

（一）歐盟應(yīng)對(duì)美國“長臂管轄”的各種措施之成效

歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，多種應(yīng)對(duì)措施在阻止美國“長臂管轄”的行使、減輕對(duì)歐盟企業(yè)的沖擊方面是卓有成效的。多種應(yīng)對(duì)措施逐漸升級(jí)，相互配合，形成了維護(hù)歐盟自身權(quán)益的有力保護(hù)網(wǎng)。

第一，在WTO法律框架內(nèi)，歐盟利用WTO爭端解決機(jī)制提供的磋商機(jī)會(huì)，迫使美國走上談判桌，商討解決方案，將對(duì)歐美雙邊關(guān)系和對(duì)雙方國際地位的損害最小化。盡管WTO爭端解決機(jī)制在實(shí)踐中可能出現(xiàn)久議不絕和執(zhí)行效率低下的問題，但是該措施客觀上能對(duì)美國起到警告作用，迫使美國對(duì)歐盟作出某些讓步，因此不失為一種權(quán)宜之計(jì)。

第二，歐盟將阻斷性立法作為重要的法律武器，引入旨在反制美國“長臂管轄”、抵消制裁效果的四種措施，既能表明自身政治立場，又對(duì)美國起到威懾作用，增加談判的籌碼，為歐盟企業(yè)和個(gè)人提供防御機(jī)制。實(shí)踐表明，歐盟阻斷性立法在特定情形下為歐盟企業(yè)爭取了豁免權(quán)，在某種程度上抵消了美國“長臂管轄”對(duì)歐盟企業(yè)的負(fù)面影響。

第三，在個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域，歐盟通過制定GDPR，擴(kuò)大對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)行為的域外管轄。較之于阻斷性立法的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，歐盟此舉主動(dòng)出擊，通過與歐盟發(fā)生聯(lián)系的數(shù)據(jù)這一連接因素，擴(kuò)大其在數(shù)據(jù)保護(hù)領(lǐng)域的域外管轄權(quán)，以應(yīng)對(duì)美國通過美元全球結(jié)算體系的域外管轄擴(kuò)張行為，既體現(xiàn)出歐盟對(duì)人權(quán)和企業(yè)個(gè)體利益的保護(hù)，又能促使美國更加審慎、克制地行使“長臂管轄權(quán)”。

（二）歐盟應(yīng)對(duì)美國“長臂管轄”措施對(duì)我國的啟示

結(jié)合歐盟各種應(yīng)對(duì)措施的實(shí)踐和效果，我國不妨從以下幾個(gè)方面入手，應(yīng)對(duì)、反制美國的“長臂管轄”。

1.形成系統(tǒng)、完善的阻斷性立法體系

為應(yīng)對(duì)美國的“長臂管轄”，國際社會(huì)已然興起了一股進(jìn)行阻斷性立法的潮流，除歐盟外，加拿大、澳大利亞、墨西哥、阿根廷、古巴也曾制定專門的阻斷性立法。阻斷性立法作為反制美國“長臂管轄”的重要手段，具有成本低、起效快、易于被國際社會(huì)所接納的特點(diǎn)，受到我國學(xué)界和政府部門的高度關(guān)注。

2020年9月19日，我國以商務(wù)部令頒布了《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，初步設(shè)立了中國對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)則?！恫豢煽繉?shí)體清單規(guī)定》包含制定依據(jù)、適用條件與對(duì)象、異議程序、法律后果和補(bǔ)救措施，尤其是其第2條規(guī)定成為我國阻斷性立法的核心條款，確定了“外國實(shí)體”的范圍，將對(duì)中國國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的損害性作出原則性規(guī)定，將違反正常市場交易原則、中斷正常交易或采取歧視性措施以至于嚴(yán)重?fù)p害中國企業(yè)、其他組織或者個(gè)人合法權(quán)益的措施作為列入清單的阻斷對(duì)象。

2021年1月9日，我國商務(wù)部頒布《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下稱《阻斷辦法》），成為我國首部真正意義上的阻斷性立法文件?！蹲钄噢k法》充分借鑒了歐盟阻斷立法的經(jīng)驗(yàn)，一改以往的被動(dòng)防御策略，主動(dòng)出擊?！蹲钄噢k法》確立了阻斷對(duì)象為“外國法律與措施的不當(dāng)域外適用”，阻斷條件包括違反國際法或國際關(guān)系基本準(zhǔn)則、對(duì)中國當(dāng)事人正常經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的禁止或限制具有不適當(dāng)性，并規(guī)定了中國當(dāng)事人的報(bào)告義務(wù)、遵守禁令義務(wù)、豁免制度和追訴權(quán)，以及政府有關(guān)部門的必要支持。與歐盟阻斷性立法不同的是，我國《阻斷辦法》未附具體法律與措施清單，因此相較于前者，有更加廣泛靈活的適用對(duì)象，既不會(huì)因?yàn)橹赶蜻^于具有針對(duì)性而遭到特定國家的強(qiáng)烈反對(duì)，也增加了我國《阻斷辦法》適用的靈活性。

2021年6月10日，《反外國制裁法》由第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過并施行。從法條表述來看，《反外國制裁法》中沒有直接采用“制裁”這一概念，而是采用了“歧視性限制措施”這一含義更加寬泛的概念，為我國后續(xù)法條的解釋與司法和執(zhí)法實(shí)踐提供了更大的操作空間和適用彈性。我國《反外國制裁法》不同于歐盟阻斷性立法，不同于歐盟清單式的主動(dòng)干預(yù)，歐盟阻斷性立法的核心在于針對(duì)附表中美國的法令，防止外國的制裁性法令在其境內(nèi)生效；中國《反外國制裁法》的重心在于針對(duì)外國制裁的反制裁，是有針對(duì)性的報(bào)復(fù)性法律，這表明了中國被動(dòng)出擊的政策選擇和后發(fā)制人的政治立場，即中國始終遵循互不干涉內(nèi)政原則?！斗赐鈬撇梅ā吩趪伊⒎▽用鎻浹a(bǔ)了《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》與《阻斷辦法》在法律效力上的不足，三者適用情形各有所側(cè)重并可以銜接，為司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)實(shí)施反制裁措施提供了有力保障，共同構(gòu)成了具有中國特色的反制美國“長臂管轄”的阻斷性立法體系。

盡管如此，由于條文規(guī)定抽象而簡略，一些關(guān)鍵性的問題仍缺乏細(xì)致的解釋，能否順利付諸實(shí)踐也尚存疑問。因此，進(jìn)一步形成系統(tǒng)完善的阻斷性立法體系，逐步細(xì)化條文規(guī)定，配套相關(guān)的實(shí)施辦法，均是需要繼續(xù)研究和探索的方向。

2.適度擴(kuò)大域外管轄權(quán)

隨著中美經(jīng)貿(mào)摩擦日趨白熱化，在“美國優(yōu)先”理念的引導(dǎo)下，美國對(duì)外政策呈現(xiàn)出日益擴(kuò)大“長臂管轄”范圍的趨勢，我國隨時(shí)都可能受到美國的干涉和指控，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。適度擴(kuò)大我國的域外管轄權(quán)，對(duì)于保護(hù)我國主權(quán)利益具有積極意義。

結(jié)合歐盟經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大域外管轄有利于強(qiáng)化司法保護(hù)機(jī)制，抑制美國“長臂管轄”的沖動(dòng)。我國出于對(duì)主權(quán)原則的尊重，在行使域外管轄權(quán)上顯得過于保守。例如，我國《反洗錢法》第3條確立了屬地管轄原則，①《中華人民共和國反洗錢法》第3條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)和按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的特定非金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依法采取預(yù)防、監(jiān)控措施，建立健全客戶身份識(shí)別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報(bào)告制度，履行反洗錢義務(wù)?！钡珜?duì)于境外中國金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)以及跨境人民幣交易如何規(guī)制，均未作出明確規(guī)定?；诖?，我國可以適度擴(kuò)大域外管轄權(quán)。例如，在證券法領(lǐng)域，為保護(hù)我國投資者、證券市場和國家利益，我國已經(jīng)在原有的屬地管轄原則基礎(chǔ)上，適度地?cái)U(kuò)大證券法的管轄范圍。2019年12月審議通過、2020年3月1日起施行的新《證券法》中，增設(shè)了有關(guān)對(duì)中國境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)行使管轄權(quán)的依據(jù)；①《中華人民共和國證券法》第2條規(guī)定：“在中華人民共和國境外的證券發(fā)行和交易活動(dòng)，擾亂中華人民共和國境內(nèi)市場秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益的，依照本法有關(guān)規(guī)定處理并追究法律責(zé)任。”在反壟斷法領(lǐng)域，可以在原有的屬地原則和依據(jù)“效果原則”確立域外管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)和完善管轄權(quán)制度，明確《反壟斷法》適用于域外行為的條件和范圍；在金融法領(lǐng)域，可以考慮推進(jìn)人民幣的國際化進(jìn)程，改變美元在全球結(jié)算體系中的硬通貨地位，在人民幣跨境支付系統(tǒng)的配套規(guī)則中進(jìn)一步完善域外管轄條款；②參見石佳友、劉連炻：《美國擴(kuò)大美元交易域外管轄對(duì)中國的挑戰(zhàn)及其應(yīng)對(duì)》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第15頁。在個(gè)人信息保護(hù)法領(lǐng)域，借鑒歐盟GDPR對(duì)于信息保護(hù)管轄權(quán)的規(guī)定，采取“屬地原則為主、效果原則為補(bǔ)充”的管轄權(quán)原則。

3.構(gòu)建中國法域外適用法律體系

國際法上的保護(hù)性管轄原則和普遍管轄原則，表明國際法不排斥法律的域外效力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)國際法治領(lǐng)域合作，加快我國法域外適用的法律體系建設(shè)，加強(qiáng)國際法研究和運(yùn)用，提高涉外工作法治化水平。”③《習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào) 全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月6日，第1版。有學(xué)者提出，中國法域外適用的制度構(gòu)建，需要通過完善立法、加強(qiáng)執(zhí)法、重視司法多個(gè)層面齊頭并進(jìn)，以組合拳的方式進(jìn)行構(gòu)建。④參見肖永平：《“長臂管轄權(quán)”的法理分析與對(duì)策研究》，《中國法學(xué)》2019年第6期，第21頁。目前，我國含有域外適用條款的立法已經(jīng)具有一定規(guī)模，我國法域外適用法律制度框架已初步形成。盡管如此，我國在司法和執(zhí)法方面實(shí)踐仍不夠豐富，前瞻性研究匱乏，研究成果結(jié)論存在分歧，使得司法和執(zhí)法環(huán)節(jié)成為中國法域外適用體系中的短板?，F(xiàn)有域外適用的規(guī)定總體上比較克制，在合理的范圍內(nèi)主張域外適用，尊重駐在國法律，注重雙邊合作，慎重適用域外執(zhí)法。為了建設(shè)好中國法的域外適用體系，一是在對(duì)外關(guān)系中，要處理好國際條約與國內(nèi)法適用的關(guān)系，避免出現(xiàn)適用上的積極沖突和消極沖突；二是要制定系統(tǒng)調(diào)整涉外關(guān)系的專門性法律，明確涉外法律關(guān)系中當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；三是要加強(qiáng)政府及其部門中國法域外適用的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制和能力建設(shè)，綜合施策；四是要學(xué)習(xí)和借鑒其他國家國內(nèi)法域外適用體系，形成符合我國國情的域外適用體系。

4.提升我國司法和執(zhí)法能力建設(shè)

在司法過程中，我國政府可以考慮在個(gè)案中出庭應(yīng)訴，歐盟就曾在涉及“長臂管轄”的案件中提交書面聲明，甚至以“法庭之友”的身份出庭，政府的出面可以積極發(fā)聲、表明立場，從而直接、間接地影響案件的裁判結(jié)果；①參見李慶明：《論美國域外管轄：概念、實(shí)踐及中國因應(yīng)》，《國際法研究》2019年第3期，第18頁。司法機(jī)關(guān)可以充分利用對(duì)等原則，積極受理涉“長臂管轄權(quán)”的案件，在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)對(duì)美國的反擊，同時(shí)可以對(duì)違反我國司法主權(quán)和社會(huì)公共利益的域外送達(dá)、域外取證、采取保全措施和判決的承認(rèn)與執(zhí)行等司法程序，拒絕進(jìn)行司法協(xié)助；我國還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)美國法的研究，支持和幫助受到美國“長臂管轄”負(fù)面影響的企業(yè)和個(gè)人積極地參訴和應(yīng)訴，在知己知彼的前提下維護(hù)自身合法權(quán)益。

同時(shí)，我國應(yīng)加強(qiáng)域外執(zhí)法能力。近年來，美國聯(lián)邦最高法院利用“推定無域外適用效力”（presumption against extraterritoriality）等原則保持克制，我國可以與受美國“長臂管轄”制裁的國家加強(qiáng)合作，聯(lián)手共同域外執(zhí)法。必要時(shí)，我國還可以成立一個(gè)應(yīng)對(duì)美國“長臂管轄”的統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門，及時(shí)搜集美國新動(dòng)向并及時(shí)向社會(huì)公布，制定政策、發(fā)布應(yīng)對(duì)措施，為我國企業(yè)和個(gè)人提供策略指導(dǎo)。②參見肖永平：《“長臂管轄權(quán)”的法理分析與對(duì)策研究》，《中國法學(xué)》2019年第6期，第26頁。