陳曉菡

（云南大學 政府管理學院，云南 昆明 650504）

公共政策是一定社會階級意志和利益的集中體現(xiàn)，[1]其目的在于促進社會的穩(wěn)定與發(fā)展，調節(jié)社會成員的各種利益關系，實現(xiàn)公共利益最大化。但政策的單一性使得許多社會問題難以解決，政策碎片化、政策低效、政策沖突和政策資源浪費的存在還會造成政策執(zhí)行阻滯，這就需要將不同公共部門間的政策進行協(xié)調，實現(xiàn)政策的整合與系統(tǒng)優(yōu)化，達到社會利益最大化。當前，公共政策作為政府重要的治理工具，推進公共政策整合、提高公共政策整體效能、實現(xiàn)政策最優(yōu)效益，既是公共政策所要關注的重點，也是優(yōu)化政府治理模式，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。

一、公共政策整合的內涵

從狹義來看，公共政策是指國家行政機關即政府為了在特定時期內實現(xiàn)一定的總目標所指定的行動計劃或行為準則，其目的在于為實現(xiàn)政府目標提供行動指南。本文所探討的公共政策整合，是基于狹義層面的公共政策內涵基礎之上的，具體而言，是指國家行政機關基于特定的社會目標，通過政策專業(yè)化、政策合作、政策協(xié)調、政策合并、政策參與路徑，來達成政策系統(tǒng)的整體優(yōu)化。公共政策整合不是簡單的將兩個或多個單一的政策進行機械疊加，而是“通過政策整合理論與方法的建構、政策整合法律和制度體系的建立，將不同公共部門的政策進行合作與協(xié)調，實現(xiàn)政策的有機統(tǒng)一”，[2]避免出現(xiàn)公共政策碎片化和公共政策沖突。

本文將從以下幾個方面來理解公共政策整合的內涵。

（一）公共政策主體整合

公共政策的主體一般是國家行政機關、政黨、政治團體、立法機關等對公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評估產(chǎn)生影響的團體或個人。公共政策的主體代表著某一階級的意志，具有合法的權威性。政策整合是多種公共政策的有機統(tǒng)一，因此政策主體存在著差異，但從一般情況來看，政策主體整合主要是整合政府及其公共部門，從而起到積極引導公眾的行為、調控各種利益關系和公平分配社會資源的作用。

（二）公共政策客體整合

公共政策是通過政策目標的實現(xiàn)來解決政策客體的問題。公共政策的直接客體是社會問題，公共政策的間接客體是目標群體，即受公共政策規(guī)范和制約行為的社會成員。[3]政策整合的直接客體是某一公共問題，也可能是某一社會領域的突出問題；間接客體是在社會發(fā)展過程中某一領域突出問題的利益相關群體。公共政策客體整合實質上是政策制定主體與執(zhí)行主體，將各個公共政策中相交集的某一公共問題或某一利益相關團體重新協(xié)調和組合的過程。

（三）公共政策目標整合

公共政策整合力求使社會關鍵的政策目標達成一致，識別出可能的協(xié)同效應中關鍵目標上的政策創(chuàng)新，對任何必要的政策目標進行權衡，并提出新的政策措施。[4]169公共政策整合的宏觀目標是實現(xiàn)社會的發(fā)展與穩(wěn)定以及確保公共利益、社會公平和社會效率的最大化，體現(xiàn)了政策目標的長遠性與系統(tǒng)性；政策整合微觀目標是較為具體的，是在特定的歷史時期內解決政策客體的問題，為政策客體提供行動指南，以達成某種政策效果。這里所指的目標整合與一項具體的公共政策指向的目標是有區(qū)別的。某一項公共政策所要實現(xiàn)的目標是具體的，有指向性的，但也是單一的，其目標只是為了解決某一特定的公共問題或維護某一特定群體的利益；但是公共政策整合的目標則要立足于全局來考慮。

（四）公共政策運行過程整合

公共政策的運行一般要經(jīng)歷“發(fā)現(xiàn)社會問題—構建公共政策問題—制定公共政策—執(zhí)行公共政策—監(jiān)控公共政策—評估公共政策—調整公共政策”的過程。公共問題需要采取持續(xù)不斷及有效的方式解決，這需要擁有穩(wěn)固的相關機構和過程，至少政府需要整合其機制、實施與評估政策。[4]171要在公共政策運行的基礎上進行相應的調適，在政策制定和政策執(zhí)行的過程中進行不同公共部門間的政策專業(yè)化、政策合作、政策協(xié)調、政策合并、政策參與，做到政策的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)共同的政策目標。

（五）公共政策內容整合

公共政策的頒布是為了解決特定的社會問題，具有指向性，一項公共政策不僅有特定的作用對象，它同時也規(guī)定了作用對象應該做什么或不該做什么。在政策整合的過程中，公共政策內容整合是最關鍵的一環(huán)，它是把兩個或兩個以上不同指向內容的公共政策通過有機融合，達成相互協(xié)調與配合狀態(tài)的過程，是改善和塑造系統(tǒng)性政策內容、避免政策碎片化和低效產(chǎn)出的有效手段。公共政策內容整合首先是對現(xiàn)有的相關政策進行整理歸類；其次是對每個政策的內容進行清晰和系統(tǒng)地解讀，確定具體的政策內容規(guī)范；最后是根據(jù)政策目標而選定政策整合的路徑，將相互沖突的政策內容予以協(xié)調、將不足的政策內容進行補充、將多項政策中類似的政策內容進行融合。

二、公共政策整合的價值

中國當前正處于社會轉型的關鍵時期，必須推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的水平。公共政策作為政府治理社會的重要工具在其中起到了不可缺少的作用，其運行模式的創(chuàng)新為政府提供了新的管理手段。隨著社會問題和公共政策問題凸顯出復雜化和多樣化的特點，我國政府開始重視政策整合手段在公共政策系統(tǒng)中的實際運用，公共政策整合這一創(chuàng)新模式在我國政府管理領域產(chǎn)生了重要價值。

（一）構建完整的公共政策體系，減少政策碎片化

公共政策整合在我國政策領域剛剛起步，研究成果較少，但隨著公共政策問題呈現(xiàn)出復雜化與多樣化特征，政策碎片化的問題層出不窮，我國學者逐漸認識到公共政策整合在政府管理領域以及推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面所起到的積極作用，并被逐漸運用到政府實際管理工作當中，不僅促進了政策整合理論的創(chuàng)新與發(fā)展，而且有助于構建政策的協(xié)調機制，減少政策碎片化的問題。政策碎片化是指本應統(tǒng)一、完整、協(xié)調的政策目標、內容或過程被分割和零散化，以至于出現(xiàn)政策之間相互獨立、矛盾或沖突的一種系統(tǒng)狀態(tài)。[5]目前，我國的政策碎片化主要表現(xiàn)為政策目標、政策價值、政策資源、政策執(zhí)行的碎片化，嚴重影響公共政策的系統(tǒng)性、整體性功能以及政策效果。公共政策整合是立足于系統(tǒng)觀和整體觀所創(chuàng)新的政策運行模式，是將單一的政策整合起來發(fā)揮最大化效益的政策模式，是對我國現(xiàn)有公共政策理論體系的豐富與發(fā)展。通過政策整合將政策問題提出、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)控、政策終結等各個環(huán)節(jié)結合起來，構建完整的公共政策運行體系，并整合政策體系與政策路徑，減少政策的碎片化，提高公共政策的系統(tǒng)化和專業(yè)化水平。

（二）避免政策低效，提高政策效率

公共政策低效是指某些原因造成了政策實施不暢，導致公共政策執(zhí)行結果達不到所期望政策目標的質量或效率的現(xiàn)象。公共政策低效的原因主要有：一是對政策資源的投入力度不夠；二是政策目標、政策執(zhí)行手段等相互矛盾或疊加；三是政策執(zhí)行客體不配合；四是政策環(huán)境的變化。為了避免公共政策低效，必須運用政策整合路徑對公共政策進行修正。首先，通過公共政策整合及時廢止過時政策，取締不良政策，完善修正舊政策以聚合成為新的政策，并進行不斷的調適，以促進政策優(yōu)化、提高政策質量；其次，通過政策整合將相互矛盾或相互疊加的政策目標、價值、執(zhí)行手段等進行協(xié)調，糾正不合理的價值傾向，減少政策資源的浪費，提升政策執(zhí)行效率；最后，公共政策整合通過對主體、客體、目標、運行過程以及內容的整合，確保政策系統(tǒng)的制度結構與政策理念的完善，保證了政策執(zhí)行的穩(wěn)定性與連續(xù)性，避免因為政策環(huán)境的不斷變化而導致的政策低效，提高政策運行全過程的效率。

（三）緩解政策沖突，提高政策質量

公共政策沖突是指在政策系統(tǒng)內，各個公共部門所制定的政策之間出現(xiàn)相互矛盾、不協(xié)調的現(xiàn)象。一般來說，政策沖突包括橫向沖突和縱向沖突?？v向沖突是指中央政策與地方政策之間的沖突以及地方政府縱向層級的沖突。橫向沖突是指不同社會領域政策之間的沖突。公共政策沖突會導致政策失敗，浪費政策資源，同時會破壞政策的連續(xù)性和統(tǒng)一性，還會降低政府公信力以及損害政府形象。[6]公共政策整合是走出政策沖突困境的新思路，既是政策沖突治理的新探索，也是“公共事務公共治理”政策路徑的現(xiàn)實選擇和發(fā)展方向。[7]在緩解政策沖突的過程中，公共政策整合通過政策參與讓政府、公民、媒體、非政府組織都成為政策制定的主體，“通過合作、對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動，最大限度地維護和增進公共利益，相互協(xié)調、合作治理政策沖突”。[8]同時，政策整合協(xié)商了政策之間沖突的目標、價值與執(zhí)行手段，合理考慮多方利益，為政策執(zhí)行創(chuàng)造了有效的條件和環(huán)境，以改善公共政策間的沖突和對抗，提高了政策質量。

（四）減少政策資源浪費，實現(xiàn)政策效益最大化

政策資源是指在公共政策運行中所需要的各種支持的總和，包括政策經(jīng)費、專業(yè)化人員 、物品等。只有足夠的政策資源支持，才能確保政策系統(tǒng)的運行，但由于政策碎片化以及缺乏完善的政策資源預算機制，導致了大量的政策資源被浪費。在政策整合的過程中，將兩項或兩項以上基于共同目標的公共政策聯(lián)合起來構建政策合作體系，能夠實現(xiàn)政策效益整體最大化、共享政策資源，讓政策資源在多個部門間流動，使政策資源得到合理有效地配置，避免資源浪費，提高政策效率。其次，將政策資源重新整合，引導政策資源向能夠獲得最大經(jīng)濟效益和社會效益的公共部門流動，實現(xiàn)政策資源的成本最小化和效益最大化。

三、公共政策整合的路徑

政策主體的多樣化以及政策的單一性會導致政策碎片化和政策沖突，必須使政策體系在制定和執(zhí)行過程中實現(xiàn)自身機能的整合，明晰定位、上下協(xié)調、部門溝通、區(qū)域合作，乃至形成跨區(qū)域、跨層級、跨部門的多層次合作伙伴體系。[9]政策整合的路徑包括政策專業(yè)化、政策合作、政策協(xié)調、政策合并與政策參與。

（一）完善政策專業(yè)化路徑

政策專業(yè)化是在社會勞動分工基礎上產(chǎn)生的，是各個公共部門以維護公共利益為目標，劃定明確的業(yè)務范圍、運用專業(yè)的政策知識，成為專門職業(yè)并獲得相應專業(yè)地位的狀態(tài)。政策專業(yè)化強調的是優(yōu)勢專業(yè)化和比較優(yōu)勢的形成，促使各個公共部門制定和執(zhí)行公共政策的效率大幅度提高。[10]通過政策專業(yè)化，能夠為政策合力提供前提條件，提高政策科學化水平。隨著公共部門的精細化發(fā)展，公共部門專業(yè)化成為公共管理的發(fā)展趨勢，公共部門將根據(jù)其規(guī)模、職能、管理水平、人員等進行合理的分工和布局。政策專業(yè)化正是在公共部門專業(yè)化的基礎上實現(xiàn)的。合理化的分工使各個公共部門通過明確的專業(yè)規(guī)范和標準來制定和執(zhí)行公共政策，為形成政策合力提供前提條件。各個公共部門的政策制定者充分利用科學技術和專業(yè)知識重新整合公共政策，實現(xiàn)多種政策的有效組合，以促進政策方案優(yōu)化，同時加強公共部門間的協(xié)同，提高公共部門的產(chǎn)出、管理能力和科學化程度,為國家行政機關制定和執(zhí)行公共政策提供理論指導。但是需要特別注意，政策專業(yè)化必須要融入到政策整合的全過程之中才能得到有效運用，缺乏整合的政策專業(yè)化可能導致政策碎片化和政策沖突。目前我國公共部門間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制，“條塊分割”的行政體制看似分工明確但卻導致部門間的隔閡，部門之間缺乏協(xié)商與合作也是造成政策專業(yè)化無法發(fā)揮最大效用的根本原因。因此在倡導政策專業(yè)化路徑的同時，還必須建立起公共部門之間的政策協(xié)調機制，真正讓政策專業(yè)化路徑發(fā)揮最大化效用。

（二）構建政策合作體系

政策合作是指兩項或兩項以上的公共政策為了達成某一特定的共同目標、實現(xiàn)政策效益整體化而聯(lián)合起來制定以及實施的某種政策狀態(tài)。政府相關部門在執(zhí)行公共政策時常常面臨目標不一致，以及不愿意與其他組織合作的情況，結果出現(xiàn)公共政策執(zhí)行中的 “孤島現(xiàn)象”。[11]但是對于一項政策的整合，各個部門之間如果缺少合作或配合，就無法實現(xiàn)最佳的政策績效。在政策整合的過程中，一是要加強橫向政府間政策合作，發(fā)揮各項政策的專業(yè)化優(yōu)勢。社會問題只有通過兩個部門或多個部門的政策合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補與合作共贏，才能得以解決。通過政策合作的形式，政府部門可以將公共政策有機整合在一起，發(fā)揮各項公共政策的專業(yè)化優(yōu)勢，推動公共政策的可持續(xù)發(fā)展，形成政策合力，為地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務提出專業(yè)化的意見。二是要加強縱向政府間政策合作，推動共同利益的實現(xiàn)。公共政策從制定到執(zhí)行是一個自上而下的過程，政策合作不僅僅是橫向同級公共部門間的合作，縱向層級間的政策合作也是推動共同利益實現(xiàn)的關鍵?？v向政府間的政策合作前提是雙方共同的政策目標。高一級別的政府制定公共政策，層層推動到下一級別的政府執(zhí)行政策，各個層級政府間本著相同的公共政策目標，使得高層級政府制定的政策符合于低層級政府的利益，調動地方政府執(zhí)行公共政策的積極性，以實現(xiàn)國家整體性和系統(tǒng)性的發(fā)展。

（三）建立政策協(xié)調機制

政策協(xié)調是指為了改善公共政策間的沖突和對抗，為政策執(zhí)行創(chuàng)造有效的條件和環(huán)境，運用一定的手段調整政策間的關系，其核心在于緩解政策沖突、實現(xiàn)政策合力。政策合作與政策協(xié)調之間的主要區(qū)別在于追求的目標不同：公共部門之間政策合作的目的是更好地實現(xiàn) “各自的政策目標”，而公共部門間的政策協(xié)調是為了確立“共同的政策目標”或期望的政策結果，共同目標可能與單個組織的目標偏好有所不同。[12]政策協(xié)調包括兩個維度：一是促進政策縱向協(xié)調，緩解政策利益沖突。我國的中央政策和地方政策以及地方政策縱向層級上存在沖突，其中表現(xiàn)最明顯的就是利益沖突，必須通過政策協(xié)調解決。上級政府在制定公共政策時，要盡量滿足地方政府的合理利益及民眾需求，促進中央政策與地方政策之間的協(xié)調，調動資源的合理流動。保證在中央政策精神之下, 通過制定和實施地方性政策進行制度性整合, 使地方的自主性日益顯現(xiàn)。[13]同時，地方政府在制定地方政策和執(zhí)行上級政策時，要服從于上級政府政策的整體性以及可持續(xù)發(fā)展的目標，滿足地方利益的同時也服從于上級政府政策目標，使縱向層級上的公共政策相互協(xié)調配合。二是促進政策橫向協(xié)調，實現(xiàn)政策配套。任何一個公共政策問題的解決往往涉及多方面的因素，需要相關政策的配套協(xié)調才能奏效。[14]在制定公共政策時，某一領域的公共政策必須符合經(jīng)濟社會發(fā)展的大前提，注意主導政策與其他政策間的體系配套，隨著社會經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展不斷調整政策的主導目標，確保各項政策協(xié)調發(fā)展，形成公共政策的配套機制，促進政策的系統(tǒng)性與整體性。

（四）實施政策合并策略

政策合并就是對政策進行一系列的調整、修正、整合的行為。修正錯誤的公共政策，將優(yōu)良的公共政策不斷豐富和擴充，是提高公共政策質量關鍵的一步。首先，政策合并能夠取締不良政策，提高政策系統(tǒng)的質量。政策終結是指國家行政機關等公共政策的制定者，經(jīng)過政策評估等一系列程序，將過時的、無效的公共政策進行中止、縮減等過程。在取締不良政策的過程中，雖然作為整體的公共政策被取締，但原有政策的部分內容仍然適用現(xiàn)況，就會被政策制定者合并到現(xiàn)行政策中并加以整合，成為現(xiàn)行政策的一部分；而如果原有公共政策整體已失效，政策制定者就會將其取締，在此基礎上制定新的政策，適應社會經(jīng)濟的發(fā)展，以提高政策系統(tǒng)的質量。其次，實施政策合并能夠促進政策優(yōu)化。政策合并，一是原有的公共政策整體因其過時、錯誤、不符實際等原因被取消，但原有政策的部分內容仍然適用現(xiàn)況，被添加到現(xiàn)有的政策中，整合為現(xiàn)有政策的一部分存在。這種形式的政策合并是部分舊政策添加到新政策的過程，是對現(xiàn)行政策的優(yōu)化和整合，以提高政策的科學性和有效性。二是將兩項或兩項以上舊的公共政策進行完善、修正和調整，整合為一項新的公共政策。這種模式的政策合并是在修正、調整原有政策的基礎上而實行的，不僅減少了政策運行過程中產(chǎn)生的多余管理成本，而且提高了政策運行效率，完善政策結構布局和政策資源的配置，創(chuàng)新了政策整合的管理模式。

（五）提高政策參與程度

政策參與是指非政府部門、公眾、大眾媒體等非政府力量加入到政策整合的全過程中，他們既是政策主體也是政策客體，向政策制定者表達自己的利益訴求，并監(jiān)督政策過程的活動，以實現(xiàn)政策整合的科學化和民主化。提高政策參與程度主要包括三條路徑：第一，非政府組織政策參與。非政府組織通常是獨立于政府的，但在政策參與的過程中與政府一樣，都是為了實現(xiàn)社會發(fā)展的目標、向公眾提供多種類型的公共產(chǎn)品和公共服務。非政府組織為了社會價值觀的樹立、制度的建立或改進、社會創(chuàng)新等積極參與政策整合過程，并通過各種手段力求影響政策整合過程。[15]非政府組織往往能洞察到政府部門忽視的社會問題，并成為聯(lián)系公眾與政府的橋梁，促進社會問題向政策問題的轉化，為政府以及各個公共部門提供政策建議，從而提升政府決策和政策制定的能力，提高公共政策整合效率。第二，公眾政策參與。公眾政策參與能夠增加公民對現(xiàn)存政治體系和公共政策整合內容的認同與支持,提升公共政策整合的績效，不斷調適公共政策整合過程中的主體和客體的利益矛盾，增強公共政策與公民需求之間的相互適應性。[16]在公共政策整合中，公民通過政府信息公開、重大事項社會公示制度等政策參與途徑提出自己的政策建議，成為政策制定和政策整合的主體之一。除此之外，公眾參與政策整合過程能起到良好的社會監(jiān)督作用, 避免由于決策者個人的失誤導致政策整合失效，實現(xiàn)政策整合過程中的利益協(xié)調。[17]第三，網(wǎng)絡媒體政策參與。在公共政策整合的過程中，社會公眾通過網(wǎng)絡媒體來表達自身的利益訴求，使政策制定者直接與公眾產(chǎn)生互動。網(wǎng)絡媒體的參與還能讓政策制定者迅速捕捉到社會的新問題以及政策制定過程中的新趨勢，并將多個領域的政策問題匯聚起來，進行公共政策整合，向社會公眾及時公布整合方案；在政策整合方案執(zhí)行的過程中，網(wǎng)絡媒體能夠宣傳政策整合方案并引導社會輿論，監(jiān)督政策執(zhí)行過程，及時反饋政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新問題，以促進政策制定者對政策現(xiàn)存問題進行再修改、整合，最終提高公共政策的質量。