◆李子麒

網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作：中國立場與參與路徑

◆李子麒

（中國人民公安大學 北京 100038）

目前我國正處于從網(wǎng)絡(luò)大國向網(wǎng)絡(luò)強國的發(fā)展進程中，同時深受網(wǎng)絡(luò)犯罪侵擾。為推動聯(lián)合國框架下全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約的達成、增強我國在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作中的話語權(quán)、加強發(fā)展中國家間的互信與合作、構(gòu)建真實反映發(fā)展中國家利益訴求的話語平臺，我國應在聯(lián)合國框架下深化與其他金磚國家合作，推動全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約制定進程；依托“一帶一路”倡議、金磚國家合作和上合組織等合作機制加強與發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟合作；增強我國的議程設(shè)置能力，用好世界互聯(lián)網(wǎng)大會等既有話語平臺，同時廣泛參與西方發(fā)達國家建構(gòu)或支持的話語平臺，傳播網(wǎng)絡(luò)主權(quán)理念。

網(wǎng)絡(luò)犯罪；治理；國際合作；網(wǎng)絡(luò)主權(quán)；中國立場

近年來，網(wǎng)絡(luò)犯罪愈發(fā)猖獗，RISKIQ公司發(fā)布的“The Evil Internet Minute 2020”顯示，2020年網(wǎng)絡(luò)犯罪每分鐘給全球造成高達1140萬美元的經(jīng)濟損失[1]，其造成的巨額經(jīng)濟損失使得網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作成為各國十分關(guān)切的議題，各國依托全球、多邊和雙邊合作機制，圍繞網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作中模式選擇、議程設(shè)置權(quán)和規(guī)則制定權(quán)等展開了激烈博弈。2016年9月，習近平總書記在中共中央政治局第三十五次集體學習時強調(diào)：“要加大對網(wǎng)絡(luò)等新興領(lǐng)域規(guī)則制定的參與……要提高我國參與全球治理的能力，著力增強規(guī)則制定能力、議程設(shè)置能力、輿論宣傳能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力?！蹦壳埃W(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作正處于制度構(gòu)建的關(guān)鍵時期，我國作為網(wǎng)絡(luò)人口第一大國，正處于從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強國的重要發(fā)展進程中，有必要深刻參與到網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作制度的建構(gòu)進程中，推動建立多邊、民主、透明的網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作制度。

1 網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作的中國立場：網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則

1.1 我國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)概念的內(nèi)涵

我國2010年發(fā)布《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》白皮書，首次在官方層面提出“中國的互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)應受到尊重和維護”。2015年12月，習近平主席在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會開幕式上的講話指出，推進全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革，應該尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，《聯(lián)合國憲章》確立的主權(quán)平等原則同樣應該適用于網(wǎng)絡(luò)空間[2]。這標志著我國官方層面首次確認網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸。之后，《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》在法律層面明確了我國依法享有網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，為我國依法行使網(wǎng)絡(luò)主權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)。2016年12月27日國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布并實施的《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》在第三部分第一款將網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的內(nèi)涵具象化為國家在網(wǎng)絡(luò)空間享有的行為權(quán)利，但并未明確網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的抽象化概念。2020年11月24日，武漢大學、中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院和上海社會科學院在世界互聯(lián)網(wǎng)大會聯(lián)合發(fā)起的《網(wǎng)絡(luò)主權(quán)：理論與實踐》（2.0版）從學理層面明確闡述了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的概念，指出網(wǎng)絡(luò)主權(quán)包括權(quán)利維度和義務維度兩方面，權(quán)利維度是指網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是國家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸，是一國基于國家主權(quán)對本國境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)主體、網(wǎng)絡(luò)行為及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和信息等所享有的最高權(quán)和對外獨立權(quán)，具體包括獨立權(quán)、平等權(quán)、管轄權(quán)和防衛(wèi)權(quán)。

1.2 網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作中的體現(xiàn)

（1）未經(jīng)他國法律允許不得直接向企業(yè)或個人調(diào)取位于他國的電子證據(jù)

與傳統(tǒng)跨國犯罪跨境調(diào)取證據(jù)需要跨越實體國界不同，網(wǎng)絡(luò)犯罪的電子證據(jù)跨境調(diào)取常常無須執(zhí)法人員前往他國，只需要依據(jù)犯罪嫌疑人供述的服務器賬號和密碼即可在本國登入位于他國的服務器并調(diào)取電子證據(jù)，這意味著一國可以繞開國際刑事司法協(xié)助機制直接調(diào)取他國服務器中的數(shù)據(jù)，在無形中侵犯他國網(wǎng)絡(luò)管轄權(quán)。例如2013年12月著名的“微軟訴美國”案，美國意圖直接調(diào)取位于他國服務器內(nèi)數(shù)據(jù)的行為引起了多方的擔憂和關(guān)注，雖然最后美國第二巡回法庭做出了有利于微軟的裁定，但是此案直接促使美國政府制定并推動國會通過了《合法使用境外數(shù)據(jù)明確法》（Clarify Lawful Overseas Use of Data Act）以便于美國司法機構(gòu)獲取美國企業(yè)控制的境外數(shù)據(jù)，美國這一舉動無疑加劇了其他數(shù)據(jù)持有者的擔憂，因此我國堅決反對未經(jīng)他國允許直接向位于他國的企業(yè)或個人調(diào)取電子證據(jù)。

（2）主張網(wǎng)絡(luò)犯罪國家中心治理模式

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)誕生至今，經(jīng)歷了技術(shù)治理模式、網(wǎng)格化治理模式、聯(lián)合國治理模式和國家中心治理模式[3]?；ヂ?lián)網(wǎng)的國家中心治理模式重視網(wǎng)絡(luò)空間的安全，認為網(wǎng)絡(luò)安全是國家安全的重要組成部分，強調(diào)國家對網(wǎng)絡(luò)空間的監(jiān)管，國家運用法律、政策等手段實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)空間的有效治理。而網(wǎng)絡(luò)犯罪國家中心治理模式，則注重區(qū)分國家和私營部門在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理中的地位和作用，國家在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理中居于核心主導地位，制定治理網(wǎng)絡(luò)犯罪的目標愿景和強制性政策，相關(guān)的私營部門僅參與國家制定目標愿景的過程并為執(zhí)行政策作出貢獻，并不參與制定可能對公民產(chǎn)生司法約束力的決策。

（3）在聯(lián)合國框架下制定全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約

聯(lián)合國是目前最具代表性的國際合作平臺，相較于區(qū)域性合作平臺，能最大限度保障發(fā)展中國家平等的參與權(quán)和國家利益。2001年歐盟委員會制定并通過了《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》（Convention on Cybercrime，以下簡稱《公約》）。從起草過程來看，該公約由歐盟部長委員會下設(shè)的“網(wǎng)絡(luò)犯罪專家委員會”起草，而美國雖僅是歐委會觀察員國，卻積極參與起草工作，在公約起草過程中展現(xiàn)了強有力的話語權(quán)，使得《公約》成為宣傳其網(wǎng)絡(luò)價值的重要工具[4]，無論是從《公約》起草的國家還是從公約重點保護的利益來看，均表明《公約》僅僅是歐盟國家、美國等西方發(fā)達國家“小圈子”的產(chǎn)物。習近平主席在博鰲亞洲論壇2021年年會開幕式上的視頻主旨演講指出：“國際上的事應該由大家共同商量著辦，世界前途命運應該由各國共同掌握，不能把一個或幾個國家制定的規(guī)則強加于人，也不能由個別國家的單邊主義給整個世界‘帶節(jié)奏’。”因此，我國主張在聯(lián)合國框架下制定全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約。

2 網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作現(xiàn)狀

2.1 全球合作：公約制定中

聯(lián)合國不限成員名額政府間全面研究網(wǎng)絡(luò)犯罪問題專家組成立以來已進行七次會議，由于專家組成員間所持價值觀和代表的國家利益差異較大，對于電子證據(jù)的跨境調(diào)取、是否制定全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約、網(wǎng)絡(luò)犯罪管轄權(quán)的確定以及網(wǎng)絡(luò)犯罪治理公私合作等問題分歧巨大。一方面美國等《公約》締約國極力“推銷”《公約》，強調(diào)應用好“現(xiàn)有工具”[5]，反對制定全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約。另一方面，我國與其他金磚國家積極推動專家組工作進程，多次在專家組工作因成員間分歧過大而陷入停滯時推動工作前進[6]。值得注意的是，2019年11月18日，在聯(lián)合國第七十四屆大會第三委員會第50次會議上，俄羅斯與包括我國在內(nèi)的47個國家聯(lián)合提交了題為“打擊為犯罪目的使用信息和通信技術(shù)行為”的決議草案（修正案）A/C.3/74/L.11/Rev.1，草案以88票贊成、58票反對和34票棄權(quán)獲得通過[7]，最終在第三委員會的建議下，聯(lián)大也以79票贊成、60票反對、34票棄權(quán)的結(jié)果通過了草案[8]。草案提出在充分考慮專家組工作成果的基礎(chǔ)上設(shè)立一個代表所有區(qū)域的不限成員名額特設(shè)政府間專家委員會，以擬訂一項關(guān)于打擊為犯罪目的使用信息和通信技術(shù)行為的全面國際公約，這意味著全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約的制定進入新階段。

2.2 區(qū)域合作：主權(quán)妥協(xié)與碎片化

（1）《公約》：以主權(quán)換效率

《公約》為解決電子證據(jù)跨境調(diào)取中面臨的程序煩瑣、效率低下的困難和雙重犯罪原則對網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作造成的阻礙，設(shè)置了兩條對網(wǎng)絡(luò)主權(quán)十分具有侵犯性的條款：一是公約第32條規(guī)定“任一締約國可在未經(jīng)另一締約國授權(quán)的情況下：a.無論數(shù)據(jù)儲存于何處，訪問另一締約國公開可用的（開源）儲存在計算機上的數(shù)據(jù)；或者b.通過本國領(lǐng)土內(nèi)的計算機系統(tǒng)訪問或接收儲存于另一締約國領(lǐng)土內(nèi)計算機上的數(shù)據(jù)，前提是獲得個人合法自愿的同意，且該個人獲得合法授權(quán)通過計算機系統(tǒng)向另一締約國披露數(shù)據(jù)?！痹摋l款為締約國直接向另一締約國調(diào)取非公開數(shù)據(jù)提供了可能性，若數(shù)據(jù)涉及國家、軍事安全，則無疑會侵犯締約國的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)和國家安全。二是公約第29條第三款的規(guī)定“3.在收到另一締約國的請求后，被請求方應根據(jù)其國內(nèi)法律采取一切恰當措施迅速保存指定數(shù)據(jù)。為保證對請求方作出答復，被請求方不應要求雙重犯罪原則作為保存指定數(shù)據(jù)的條件?！备鶕?jù)本國法律認定何種行為為網(wǎng)絡(luò)犯罪行為、何種數(shù)據(jù)為需要保留的電子證據(jù)是一國的司法主權(quán)，應由本國依據(jù)法律自行決定，若強制要求締約國不顧雙重犯罪原則先行保留指定的數(shù)據(jù)，顯然是不尊重締約國法律和主權(quán)。

（2）東盟：合作碎片化 東盟網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)松散、合作內(nèi)容碎片化的特點：一是以官方非正式制度安排為主，主要采用聲明、宣言、總體規(guī)劃和行動計劃等較為松散靈活的制度形式表達決心、凝聚共識、開展合作[9]。東盟雖然早在2001年便在第三屆東盟打擊跨國犯罪部長級會議（AMMTC）上就將網(wǎng)絡(luò)犯罪列入工作項目，并于2002年5月的東盟打擊跨國犯罪高管會議（SOMTC）上通過了《2002年執(zhí)行東盟打擊跨國犯罪行動計劃的工作方案》，將打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪加入方案中并對打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪的情報交換、立法、執(zhí)法、培訓、能力建設(shè)和域外合作等方面進行了規(guī)定[10]。之后也在各種合作機制下形成了諸如建立SOMTC網(wǎng)絡(luò)犯罪工作組等一系列合作成果，但縱觀東盟在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作領(lǐng)域的成果，大多合作成果集中在政治敏感度較低的信息共享、技術(shù)合作和能力建設(shè)方面，并未形成有較強約束力的公約，呈現(xiàn)出碎片化的特征。

二是與域外國家合作無法形成合力。東盟與域外國家的合作呈現(xiàn)多元、開放的特點，如2018年3月東盟和澳大利亞雙方領(lǐng)導人簽署諒解備忘錄加強網(wǎng)絡(luò)安全合作，共同打擊國際恐怖主義，對其通過信息技術(shù)傳播其意識形態(tài)的能力予以抑制[11]。又如2013年12月舉行的東盟——日本紀念峰會提出建立東盟——日本網(wǎng)絡(luò)犯罪對話機制（AJCD）的構(gòu)想，其目的是“促進應對網(wǎng)絡(luò)犯罪和加強網(wǎng)絡(luò)安全方面的合作與對話”[12]。一方面由于域外國家國情與東盟差異較大，在合作中關(guān)注的重點不同，合作很難形成合力。另一方面，美、日、澳等國家與東盟合作的重要原因是削弱我國在區(qū)域的話語權(quán)。基于此，雖然東盟內(nèi)部以及東盟和域外國家合作的機制頗多，但合作碎片化問題十分突出。

3 網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作面臨的困難與挑戰(zhàn)

3.1 國家利益差異阻礙國際合作

美國等西方發(fā)達國家憑借經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展中占得先機，他們依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的先發(fā)優(yōu)勢壟斷網(wǎng)絡(luò)資源和技術(shù)規(guī)則制定權(quán)，在網(wǎng)絡(luò)空間獲得了絕對話語權(quán)和巨額經(jīng)濟利潤，其利益訴求是繼續(xù)維護其壟斷地位。體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作層面，一是推崇反映其利益訴求的《公約》。二是主張直接從他國企業(yè)和個人處調(diào)取電子證據(jù)。如此一來，發(fā)達國家就可以借本國遍布全球的跨國企業(yè)將手伸到其他國家中，而發(fā)展中國家由于跨國企業(yè)少，在同等條件下幾乎不能得到發(fā)達國家的數(shù)據(jù)。三是主張企業(yè)、非政府組織和專家團體等非國家行為體在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理中發(fā)揮更重要的作用，強調(diào)自下而上的治理。

而以我國為代表的發(fā)展中國家的利益訴求集中于獲得平等、不受制約的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展權(quán)和話語權(quán)，體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作中為：一是在聯(lián)合國框架下制定全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約，聯(lián)合國作為目前世界上相對來說最具代表性、最公平的國際合作平臺，能在最大程度上保障發(fā)展中國家平等的參與權(quán)和話語權(quán)。二是維護本國網(wǎng)絡(luò)管轄權(quán)，禁止他國未經(jīng)本國允許從本國企業(yè)和個人處調(diào)取電子證據(jù)，拒絕長臂管轄。三是主張以國家為中心的網(wǎng)絡(luò)犯罪治理模式?？梢娪捎诎l(fā)達國家和發(fā)展中國家的利益差異，雙方對于網(wǎng)絡(luò)犯罪的治理模式分歧較大，阻礙了合作。

3.2 對網(wǎng)絡(luò)犯罪威脅的感知不足導致合作動力不足

對威脅具有共同的感知是國際警務合作的重要前提和動力。但國家能否感知到威脅以及感知到的威脅的程度是由國家恐懼的對象所決定的，而國家恐懼的對象則源于其國內(nèi)的特征和缺陷[13]。對于網(wǎng)絡(luò)犯罪來說，若一國信息化程度高，國家的關(guān)鍵設(shè)施和公民日常生活均高度依賴網(wǎng)絡(luò)，那么其感知到的網(wǎng)絡(luò)犯罪的威脅就會較大，反之亦然。一方面，逐利的網(wǎng)絡(luò)犯罪實施者對網(wǎng)絡(luò)普及率、滲透率、數(shù)字化程度、公民平均使用網(wǎng)絡(luò)時間和人均收入等指標較低的國家興致不高，他們往往關(guān)注數(shù)字化程度和人均收入較高的發(fā)達國家，NordVPN公司和Statista商用數(shù)據(jù)公司聯(lián)合進行的“網(wǎng)絡(luò)風險指數(shù)”（Cyber Risk Index）研究顯示，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)較發(fā)達的國家更容易受到網(wǎng)絡(luò)攻擊：網(wǎng)絡(luò)風險指數(shù)（風險最高為1，最低為0）最高的三個國家為冰島（0.839）、瑞典（0.809）、阿拉伯聯(lián)合酋長國（0.774），風險指數(shù)最低的三個國家為印度（0.186）、尼日利亞（0.239）、伊拉克（0.290）[14]。另一方面，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不發(fā)達的國家的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施對網(wǎng)絡(luò)的依賴性較小、民眾使用網(wǎng)絡(luò)也較少，網(wǎng)絡(luò)攻擊的系統(tǒng)性威脅較小，很少引起社會的嚴重關(guān)切。與此形成鮮明對比的是：2021年5月9日，美國最大的燃油管道運營商殖民管道公司（Colonial Pipeline）遭遇勒索軟件攻擊，被迫暫停運營，致使美國聯(lián)邦政府宣布多州進入緊急狀態(tài)[15]。因此，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展水平較低的國家的關(guān)注點大多集中在經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等合作領(lǐng)域，對于網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作僅扮演被動參與、跟隨的角色，很少起到推動、引領(lǐng)的作用。

4 中國參與網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作的路徑

4.1 繼續(xù)堅持在聯(lián)合國框架下推動制定全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約

聯(lián)合國相較于地區(qū)組織，具有更豐富的多邊合作經(jīng)驗和更多的國際話語權(quán)，最有可能在制定全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約這一議程上達成突破。如前所述，聯(lián)合國已經(jīng)準備啟動全球網(wǎng)絡(luò)犯罪公約的談判進程，這對于以我國為代表的發(fā)展中國家是一個難得的機遇，我國應運用好這一平臺：一是在堅持我國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)原則前提下，提出可行性較強的合作方案，如對于電子證據(jù)的跨境調(diào)取，可以在傳統(tǒng)刑事司法協(xié)助程序的基礎(chǔ)上，通過建立快速響應和熱線聯(lián)系機制，解決文書傳遞效率低、時間長等問題，通過電子簽章等技術(shù)手段，確保文書傳遞的安全性等。只有合作方案能被大多數(shù)國家接受，我國才能獲得更大的話語權(quán)，才能在最大程度上凝聚各國的共識，從而推動公約的達成。二是繼續(xù)加強與金磚國家在聯(lián)合國框架下的合作，如前所述，從專家組成立到渡過歷次難關(guān)，我國一直與金磚國家深度合作，確保專家組發(fā)揮了實質(zhì)性的作用，在下一步公約文書擬定過程中，我國應進一步加強與金磚國家的合作，形成合力共同推動公約的達成。

4.2 以彌合“數(shù)字鴻溝”為抓手，提升發(fā)展中國家合作能力與意愿

“數(shù)字鴻溝”雖影響了部分發(fā)展中國家參與網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作的積極性，但另一方面，發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和網(wǎng)民數(shù)量發(fā)展?jié)摿薮螅?018年印度網(wǎng)民數(shù)量增長近1億人，年增速超20%，坦桑尼亞增速高達173%，阿富汗增速達到142%[16]。另一方面，部分國家已逐步意識到網(wǎng)絡(luò)安全的重要性，如柬埔寨制定了《柬埔寨ICT總體規(guī)劃2020》，明確通過加強網(wǎng)絡(luò)安全確保網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)性。老撾也制定了網(wǎng)絡(luò)政策安全和規(guī)劃，其在2020年9月份通過的數(shù)字經(jīng)濟宏觀規(guī)劃中提出了包括網(wǎng)絡(luò)安全立法研究等十項起草網(wǎng)絡(luò)安全政策的具體措施[17]。我國應充分發(fā)揮既存國際合作機制作用，一是繼續(xù)深耕“一帶一路”倡議，積極與沿線國家對接通信電纜、數(shù)字基站、電商服務中心、數(shù)據(jù)流動規(guī)則和電子簽章標準等基礎(chǔ)性合作項目，在合作中精準對接其核心關(guān)切與發(fā)展需求，增進我國與沿線國家的戰(zhàn)略互信，破除部分國家對中國發(fā)展的顧慮和擔憂，凝聚對于網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的基本共識。二是繼續(xù)加強我國與東盟在數(shù)字經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)、遠程教育和網(wǎng)絡(luò)人才培養(yǎng)等方面的合作，充分發(fā)揮我國與東盟國家歷史沿革、合作理念、網(wǎng)絡(luò)空間治理觀念相近的優(yōu)勢，全方位推進我國與東盟的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、安全合作，深化雙方互信，增強共識。

4.3 提升我國在網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作中的議程設(shè)置能力

目前國際制度的作用愈發(fā)重要，國際政治進程中的議程設(shè)置能力也逐漸成為權(quán)力的組成部分。議程設(shè)置是使問題在相關(guān)的行動者群體中突顯的過程，通過設(shè)置議程，一些問題被納入到國際政治中，而其他問題則被排除在外。若一個問題未能成功進入國際政治議程，則會損害對這一問題持關(guān)切態(tài)度的人們對解決該問題的信心，還可能將人們的注意力吸引到不恰當、不受歡迎或有害的問題上[18]。我國若要從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強國，推動網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作邁向前進，則必須擔負起構(gòu)建有影響力的話語平臺、增強發(fā)展中國家在話語平臺中的議程設(shè)置能力的重任，通過構(gòu)建切實反映發(fā)展中國家利益的話語平臺來凝聚共識、增強互信、集中力量。一是用好現(xiàn)有話語平臺。自2014年至今，我國已連續(xù)舉辦六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會（World Internet Conference，以下簡稱大會）和一屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會·互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展論壇，大會已成為我國宣傳網(wǎng)絡(luò)主權(quán)理念的重要平臺，并且形成了一系列成果文件。雖然世界互聯(lián)網(wǎng)大會成果頗豐，但是大會議程偏向互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，較少涉及政治安全相關(guān)內(nèi)容[19]。下一步，我國應充分運用大會這一較成熟的話語平臺，引入網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作等政治安全方面的議程，引導發(fā)展中國家甚至是部分發(fā)達國家認可網(wǎng)絡(luò)主權(quán)理念，增強網(wǎng)絡(luò)主權(quán)理念的影響力和我國的話語權(quán)。二是助力我國專家團體、非政府組織和企業(yè)等深刻參與到具有較大影響力的國際話語平臺中。當今世界已經(jīng)進入文化軟實力激烈博弈的時代。國際社會已經(jīng)由“強權(quán)即真理”向“真理即強權(quán)”轉(zhuǎn)向[20]。非國家行為體在國際政治中比國家更具靈活性，更不易引起其他行為體在政治和戰(zhàn)略上的警惕與排斥，并且對于公民社會來說，人們往往也更容易相信具有技術(shù)權(quán)威的專家或非政府組織的建議和觀點。

5 結(jié)語

相較于打擊傳統(tǒng)跨國犯罪國際合作，網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作顯然更加復雜，一方面網(wǎng)絡(luò)犯罪天生的跨國界性使得確立司法管轄權(quán)、開展電子證據(jù)跨境調(diào)取、協(xié)調(diào)各國國內(nèi)立法等變得更加困難，另一方面網(wǎng)絡(luò)犯罪治理涉及如何認識國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的地位和作用、數(shù)據(jù)的跨境流動、企業(yè)等私營部門的權(quán)力邊界等問題，這些問題使網(wǎng)絡(luò)犯罪治理超越了犯罪本身，引起了發(fā)展中國家對自身網(wǎng)絡(luò)發(fā)展權(quán)以及資本主義國家對網(wǎng)絡(luò)時代自由貿(mào)易的基石——數(shù)據(jù)跨境自由流動問題的關(guān)切，因此網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作不再是一個單純的低級政治問題，這也是為何網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作更難達成合作共識的關(guān)鍵因素。對于國家間深層次的分歧和矛盾，我國應在消弭“數(shù)字鴻溝”、增強國家間共識、傳播網(wǎng)絡(luò)主權(quán)理念等方面發(fā)揮大國引領(lǐng)作用，增強全球網(wǎng)絡(luò)犯罪治理能力，推動構(gòu)建多邊、民主、透明的網(wǎng)絡(luò)犯罪治理國際合作制度。

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