文/王汝偉

黨的十九大報告提出，從2020年到2035年，我國公民基本公共服務均等化要基本實現(xiàn)；十九屆四中全會進一步明確提出，健全國家基本公共服務制度體系，強調“完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性”，讓人民群眾享有公平可及的公共服務，滿足多層次多樣化需求。緊緊抓住人民群眾最關心的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、社會治理和環(huán)境保護等問題，保障群眾的基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，是未來一段時期的主要任務。

當前，我國現(xiàn)有住房保障存在結構性供給矛盾、流動人口需求難以滿足、城市流動人口幸福感低等問題。借鑒國外典型國家住房保障制度經驗，結合我國區(qū)域經濟發(fā)展不平衡、流動人口規(guī)模較大、住房保障率低、幸福感低等特征，研究如何通過完善住房保障體系，改善流動人口生活環(huán)境，使城市對流動人口吸引力增強，流動人口“主人翁”感增強，居民幸福感提升，從而為廣大流動人口提供美好的人居環(huán)境和生活品質。

一、國外典型國家住房保障制度的借鑒

國外典型國家在住房保障制度建設上各具特色，如美國、英國、德國、日本、新加坡等，分為直接模式和間接模式兩種。采用直接模式的如日本和新加坡，以政府主導投資，市場投資、稅收政策調節(jié)為輔；采用間接模式的如美國、英國和德國，以政府投資為輔，多采用市場、稅收、金融手段調節(jié)（見表1）。

表1 典型國家住房保障制度及租售同權情況

筆者團隊經研究認為，上述典型國家的住房保障制度呈現(xiàn)諸多共同點：第一，住房保障均以政治、安定、公平為基本動因，以實現(xiàn)民眾的居住權為終極目標；第二，注重住房保障制度立法，增強住房保障政策的可預測性，避免朝令夕改帶來的負面影響；第三，采用多元化的住房保障措施，構建層次分明的保障體系；第四，明確規(guī)定國家應當承擔住房保障責任。

二、國內住房保障理念變化及目前存在的問題

（一）我國各階段住房保障需求及理念變化

我國住房保障始于1994年，當時國務院發(fā)布《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求全國逐步完成住房私有化。同時，建立以中低收入家庭為供給對象的經濟適用房。1995年，國家開始推出“安居工程”推動保障房建設，但從1998年開始，國家安居工程停滯下來，“安居工程開發(fā)辦”等組織機構也陸續(xù)被撤銷。

二十多年來，國家住房保障供給在各時期存在不連續(xù)、政策變化大的特點，住房保障存在進入門檻高、退出門檻低的問題。2015年，國家大力推動住房租賃市場建設，但產權房與租房存在租購不同權，國家沒有出臺相關的租賃法規(guī)的問題。

在三十多年的城市化進程中，對城市發(fā)展有巨大貢獻的農民工，受城鄉(xiāng)二元結構、戶籍制度的約束，一直很難享受住房保障權益。“新市民”(包括本地的農業(yè)轉移人口和農民工、大學畢業(yè)生等外來務工人員)住房壓力大、公共服務權益小引起社會廣泛關注?，F(xiàn)有住房保障制度與新農民工、新市民與流動人口的住房需求存在較大矛盾，主要體現(xiàn)在結構性供應不足、各階段政策變化較大、公租房缺乏公共資源權益。

（二）目前住房保障理念與流動人口

根據(jù)“十四五”規(guī)劃及2035年遠景目標，增加保障性住房供給，完善長租房政策成為重點任務。降低年輕人住房負擔，緩解租賃住房結構性供給不足，關注流動人口需求是主要任務。

第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國流動人口已達3.76億，人口向經濟發(fā)達區(qū)域和城市聚集，流動人口明顯增加，長三角、珠三角、成渝城市群等主要城市群人口增長迅速，這對主要城市群針對流動人口的公共服務提出了更高的要求。

目前，國家住房保障理念偏重解決常住居民基本住房需求，對流動人口的住房保障需求關注不夠，導致新農民工、大學生等流動人口住房支出壓力較大。居住在保障房的農民工比例不足2%，農民工住房保障體系還存在較大問題，未能真正惠及廣大農民工[1]。

基于2017年中國流動人口動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據(jù)，楊巧等人研究發(fā)現(xiàn)，從整體上來看，我國流動人口獲取住房以租住私房為主，占比達到56.07%[2]。但通過不同形式的保障解決住房問題的流動人口比例較低，其中通過就業(yè)單位和雇主提供住房解決住房問題的流動人口占比為11.94%；因戶籍原因，通過自購保障性住房和租住政府提供公租房解決住房問題的流動人口占比非常低，分別為1.26%和1.01%。

三、流動人口與幸福感的建立

（一）影響流動人口幸福感的主要因素

在城市快速化發(fā)展的過程中，我國廣大流動人口做出了巨大貢獻，據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示，我國流動人口近十年高速持續(xù)增長，未來遷移仍將持續(xù)活躍。

大量流動人口的住房需求與國家現(xiàn)有住房保障供給的矛盾，使流動人口現(xiàn)階段難以享受城市發(fā)展紅利，流動人口很難融入城市。流動人口的居留意愿及幸福感，受多種因素影響，包括流動人口個人特征、家庭因素、社會因素、心理因素等。劉曄等人認為，社區(qū)建成環(huán)境（住房條件、社區(qū)建設）和社區(qū)社會環(huán)境（社區(qū)社會網(wǎng)絡、社區(qū)凝聚力）與情緒幸福感水平顯著相關[3]。

營造良好的居住環(huán)境、社會環(huán)境，不僅能給流動人口帶來直接福利，而且能為城市經濟發(fā)展帶來間接效益。流動人口的幸福，既有利于流動人口家庭和諧、促進流動人口個人健康，還有益于社會穩(wěn)定，促進城市文化建設，減少政府在公共安全方面的支出。張開志等人的研究表明，公共服務可及性的提高有助于增強流動人口的永久遷移意愿，降低“流而不遷”的概率[4]。公共服務可及性的總體提升，對流動人口公平享有社會和經濟發(fā)展的公共福利、提升個人福祉和家庭幸福非常重要。

（二）城市公共服務、生活環(huán)境與流動人口的幸福感

城市公共服務涵蓋教育、醫(yī)療、文化、社會保障、公共安全和生態(tài)環(huán)境保護等領域，是城市吸引人力資源、高端產業(yè)的主要競爭力所在，是城市“高速、綠色、健康”發(fā)展的活力源泉。薛彩霞等人認為“三低一高”是流動人口的主要人口特征，即年齡低、學歷低、技術含量低[5]。流動人口分散化趨勢進一步加劇，二線城市集聚能力在增強，但仍集中于少數(shù)一線城市。提升流動人口的生存質量和幸福感問題成為社會各界關注的重要話題。

目前，我國較嚴格的戶籍制度造成流動人口與本地居民存在嚴重的戶籍不均等，難以獲得同等的基本公共服務和工作機會，國內城市為流動人口提供的公共服務和生活環(huán)境難以滿足流動人口生活需求，流動人口無法享受經濟發(fā)展成本和制度紅利。有的學者認為流動人口美好生活需求包括子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會融入、生活環(huán)境保障等。還有的學者認為我國城市公共服務供給水平具有明顯的“梯度化”和“集群化”空間分異特征，東部地區(qū)城市公共服務供給水平明顯高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。但大量外來流動人口的進入，如農民工、大學生、外來務工人員等，給大城市的公共服務（公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會保障、基礎設施服務、信息化服務、公共安全服務、生態(tài)環(huán)境保護）、生活環(huán)境、住房保障帶來了較大壓力，且外來流動人口存在被邊緣化、難以融入周邊社區(qū)、生活壓力大的情況。

流動人口的快速增長與城市公共服務和生活環(huán)境發(fā)展的不充分存在較大矛盾，使流動人口缺乏歸屬感。讓流動人口留下來、住下去，讓新市民幸福、快樂地融入城市生活工作環(huán)境成為一項艱巨任務。解決流動人口的子女教育、醫(yī)療保險、公租房、教育培訓問題最為迫切，不僅能使新市民的生活質量提升，而且能使新市民的精神健康得到改善。

四、住房保障與公共服務、生活環(huán)境的要求

（一）住房保障新要求

在城市發(fā)展由供給取向轉變?yōu)樾枨髮虻谋尘跋?，城市發(fā)展的主要任務是為市民提供高品質公共服務、更充分的發(fā)展機會、更宜居的生活環(huán)境。為此，應該借鑒國外典型發(fā)達國家住房保障成功經驗，針對我國地區(qū)經濟發(fā)展特點，結合人民群眾住房保障新需求，應該從提升流動人口幸福感角度出發(fā)，將與提升流動人口幸福感緊密相關的公共服務和生活環(huán)境的住房保障建設進行完善、優(yōu)化。

（二）住房保障新理念

為滿足廣大流動人口對美好生活的需要，在不大幅增加國家財政支出壓力的條件下，立法明確政府主導責任，通過以市場投資為主，政府政策支持為輔的辦法，解決流動人口居住、子女教育、醫(yī)療保險、教育培訓的難題，保障公民享有基本公共服務的合法權益。有的學者認為應進一步提高流動人口的幸福感，改善流動人口生存質量，增強流動人口健康，幫助流動人口清除“外來”陌生感，提升流動人口歸屬感，促進社會融合。還有的學者認為應促進流動人口住房制度創(chuàng)新，將流動人口住房保障納入保障房制度框架，促進公共服務均等化，使流動人口合法權益有所保障，提高流動人口融入城市的能力。

（三）住房保障新措施

為實現(xiàn)廣大流動人口幸福感，解決流動人口家庭實際租房困難，國家可通過低息貸款、稅收減免、租金補貼等方式對流動人口租房進行補助，適時出臺完善的住房租賃法律，使居民在公共資源上享受同等待遇，做到對產權房所有者與租戶在教育、醫(yī)療保險方面一視同仁，充分保障租戶權益。（見表2）。

表2 住房保障新理念及具體目標

五、結論與建議

經濟學家范恒山在“中國經濟大講堂”演講時指出：“我國區(qū)域經濟發(fā)展存在區(qū)域發(fā)展的實質性差距沒有明顯縮小，反而擴大；地區(qū)經濟的分化越來越嚴重的問題?！币驀医洕l(fā)展不平衡，流動人口規(guī)模持續(xù)擴大。城市公共服務壓力持續(xù)加大，導致國家現(xiàn)有城市住房保障制度不完善，沒有統(tǒng)一的、全國性的住房保障體系。

國家嚴格的戶籍管理制度限制了流動人口與城市常住居民享有公平、可及的公共服務，如子女教育、醫(yī)療保險、住房保障等。使流動人口沒有享受到城市經濟發(fā)展紅利，流動人口基本的公共服務均等化權益難以真正得到保障。

新時期，隨著國家中、西部地區(qū)經濟發(fā)展，居民生活質量提高，國民素質提升，流動人口文化水平、個人素質均有較大提升，廣大流動人口的美好生活需求與現(xiàn)有的城市公共服務供給矛盾突出?！靶率忻瘛弊》恐С鰤毫Υ?，生活環(huán)境質量一般，普遍幸福感不高。對大部分以租房解決住房需求的“新市民”，子女教育、醫(yī)療保險等權益與城市常住居民權益不均等成為影響其幸福感的主要因素，阻礙其融入城市社會生活環(huán)境，影響了流動人口家庭幸福、個人健康。

鑒于廣大流動人口對城市公共服務的實際需要，實現(xiàn)城市新時期發(fā)展需求，應增強流動人口歸屬感，吸引流動人口在城市定居，保障流動人口在基本公共服務方面的權益與常住居民均等化，減少流動人口住房支出壓力，不斷完善國家住房保障制度，滿足廣大流動人口對公共服務及生活環(huán)境的美好生活需求。

根據(jù)我國實際國情，以實現(xiàn)流動人口在子女教育、醫(yī)療保險等方面的權益與城市常住居民均等為目標，以對流動人口租房進行補助為途徑，采取“統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，區(qū)別對待”的發(fā)展理念，完善住房保障體系。具體措施為：第一，以立法形式明確政府責任，適時推出全國性的住房租賃法，將租戶與產權房所有者同享教育、醫(yī)療保險權益以法律形式合法保障，各地區(qū)根據(jù)經濟發(fā)展水平，分層次、分階段推進相關制度建設。第二，一二三線城市可根據(jù)各自的經濟發(fā)展水平和流動人口規(guī)模，分級推出各自的租房補貼、貸款優(yōu)惠、稅收減免政策。第三，各地區(qū)出臺針對流動人口的教育培訓政策，使其在城市住房保障方面享有優(yōu)先權益，讓流動人口更好、更快融入城市生活環(huán)境中。