張何鑫 張銳智

一、引言

城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展為推進(jìn)城市社區(qū)治理法制化提供了寶貴的契機(jī)?？偨Y(jié)我國社區(qū)治理現(xiàn)有成績的同時，突破現(xiàn)存社區(qū)治理難題不僅是提升基層社會治理能力的有效途徑，更是完善社區(qū)治理法制化進(jìn)程的根本任務(wù)。因此，立足于我國基層社會的實際情況，開闊視野的比較與研究更具時代意義。

日本明治維新之后就走上城鎮(zhèn)化之路，盡管這一過程發(fā)展緩慢，卻為日后日本城鎮(zhèn)化奠定了基礎(chǔ)。二戰(zhàn)后，日本進(jìn)入城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時期，1950 年日本的城市人口為3137 萬人，占全國總?cè)丝诘?7.3%，1975 年躍升至75.9%，[1]至2017 年，日本城鎮(zhèn)化率已達(dá)到93.02%，居世界之首。[2]在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，日本也經(jīng)歷過城市社區(qū)環(huán)境差、人口流動性較大、社區(qū)治安差等基層社會治理問題，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對日本城市社區(qū)治理提出了更高的要求。伴隨公民對日本老齡化問題、環(huán)境問題、福利問題關(guān)注程度的提升，日本政府在社區(qū)治理方面不斷改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)觀念，依據(jù)現(xiàn)代法制化的要求，形成由政府、町內(nèi)會、社區(qū)營造協(xié)議會、非盈利組織、社區(qū)居民等多元化主體共同參與的混合型治理模式。

與日本相比，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)起步較晚，但發(fā)展極為迅速。新中國成立之初，我國城鎮(zhèn)化率僅為10.64%，但至2011 年，城鎮(zhèn)化率首次超過50%。[3]到2021 年第七次人口普查，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到63.89%。[4]如此快速增長的城鎮(zhèn)人口及迅速增加的城市社區(qū)，對城市社區(qū)治理提出很大挑戰(zhàn)。我國政府、基層黨組織及社區(qū)自治組織等主體在社區(qū)治理中不斷摸索，依照社區(qū)治理法制化的標(biāo)準(zhǔn)及要求，形成具有中國特色的社區(qū)治理法制化體系、理念及原則。通過對中日社區(qū)治理法制化的特點(diǎn)進(jìn)行比較與分析，提煉出我國社區(qū)治理法制化過程中積累的經(jīng)驗，突出我國社區(qū)治理中的優(yōu)勢，在不斷提升我國基層社會治理能力和治理水平的基礎(chǔ)上，重視發(fā)展我國基層社會治理的自身特色，借鑒日本在社區(qū)治理中的成功做法，為完善我國社區(qū)治理法制化提出可行性建議。

二、中日社區(qū)治理法制化治理體系比較

基層治理法制化是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有內(nèi)涵，建立完善的社區(qū)治理體系是城市社區(qū)治理法制化的重要前提。我國在社區(qū)治理實踐中，逐步探索出法治、自治與德治相結(jié)合的治理模式，形成以法治為基礎(chǔ)多元化治理體系的特點(diǎn)。在完善社區(qū)治理法制化建設(shè)的過程中，首先強(qiáng)調(diào)法治，法治是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的基本方式，是現(xiàn)代國家加強(qiáng)社會治理的基本準(zhǔn)則和手段。[5]現(xiàn)代城市社區(qū)建設(shè)最重要的方面就是加強(qiáng)法治建設(shè)，確?；鶎又卫碇黧w各項權(quán)利獲得充分的法律保障。目前，我國在《憲法》中明確居民委員會和村民委員會的基層群眾自治組織性質(zhì)；以《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》兩部基本法細(xì)化基層社會治理自治組織、居民等主體的各項權(quán)利和義務(wù)；各地方政府根據(jù)本地社區(qū)治理現(xiàn)實需要制定各類地方性法規(guī)，自上而下形成較為完備的法律體系，為我國基層社會治理法制化建設(shè)提供了堅實的規(guī)范基礎(chǔ)。在法治基礎(chǔ)上，打造完備的社區(qū)治理體系，還須重視自治。隨著我國深化改革的不斷推進(jìn)，提高社區(qū)自治水平是我國社區(qū)治理的首要任務(wù)，政府逐步轉(zhuǎn)變角色和職能，為完善基層社會自治能力提供了充分的助力，政府在人力物力等多方面協(xié)助多元社會治理主體積極參與社區(qū)治理，激發(fā)了基層自治組織、社會組織、公民參與基層社會治理的熱情，在政府與社會之間形成良性互動。在社區(qū)治理活動中，居民是最重要的自治主體，增強(qiáng)居民對社區(qū)治理事務(wù)的參與感與責(zé)任感是促進(jìn)社區(qū)自治發(fā)展的重要途徑。在此基礎(chǔ)上，為了更好地實現(xiàn)自治，在不違背《憲法》、法律的前提下，居民委員會、居民共同體通過協(xié)商達(dá)成共識而制定的居民委員會工作章程、居民公約等軟法規(guī)范發(fā)揮了重要作用，這些軟法規(guī)范在社區(qū)治理中既能體現(xiàn)多元主體對社區(qū)事務(wù)的參與，又能有效地實現(xiàn)與國家制定法的銜接，更好地促進(jìn)了法治和自治的結(jié)合。德治是我國社區(qū)治理法制化體系的重要組成部分。我國在社區(qū)治理中重視提高公民的道德修養(yǎng)，加強(qiáng)公民的文化素質(zhì)。我國1982 年憲法首次將“精神文明”寫進(jìn)憲法。1996 年在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》中，創(chuàng)造性地提出了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會主義道德規(guī)范體系框架，指導(dǎo)著基層社會各類主體自我管理、自我提高，從而帶動社會整體道德水平的不斷提高。持續(xù)加強(qiáng)德治措施，有助于繼承和發(fā)揚(yáng)中國傳統(tǒng)的高尚道德和文化精神，樹立社會主義核心價值觀，引導(dǎo)人們完善自身道德修養(yǎng)，實現(xiàn)在基層社會治理中以法治為核心，自治、德治相協(xié)調(diào)的社區(qū)治理法制化體系。

日本高速化的城鎮(zhèn)化發(fā)展對基層社會治理提出了新的要求，在社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展實踐中，日本社區(qū)治理以法制化為導(dǎo)向，逐步形成較為完善的社區(qū)治理法制化體系。在1975 年之后，日本一些地方政府相繼成立了社區(qū)建設(shè)委員會，[6]就是為了更好地方便與社區(qū)居民之間的接觸和互動。在實踐方面取得一定成果后，日本政府加快完善相關(guān)立法，《地方自治法》《地方分權(quán)一覽法》《關(guān)于市、町、村合并特例的法律》等一系列關(guān)于社區(qū)自治的法律規(guī)范先后出臺。[7]除中央立法外，地方政府也對社區(qū)治理中的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定，其內(nèi)容十分全面，大到政府對社區(qū)治理的開支項目，小到針對社區(qū)居民所提供的公共服務(wù)等的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在地方行政法規(guī)中都有所列明。同時，在社區(qū)活動參與層面，日本政府也主要通過立法來逐步實現(xiàn)居民之間的協(xié)調(diào)和互動。例如，隨著時代的不斷發(fā)展進(jìn)步，日本人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化。經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，日本社會的工業(yè)化程度和信息化程度逐漸提高，這使得在社區(qū)教育方面必須不斷加強(qiáng)，才能保障社區(qū)居民適應(yīng)社會發(fā)展的需求。此時，日本不斷完善相關(guān)法規(guī)，《社會教育法》《圖書館法》《博物館法》應(yīng)運(yùn)而生，這三部法律為社區(qū)教育提供了充實的法律保障。再如，在社區(qū)老年服務(wù)制度方面，通過設(shè)計一種由家庭、近鄰、社區(qū)所組成的綜合性支持高齡者社會生活的制度體系，解決養(yǎng)老矛盾。[8]通過上述日本社區(qū)相關(guān)立法可以看出，在日本，社區(qū)治理法制化體系比較完善，無論是在立法方面還是在制度層面都有其優(yōu)勢所在，并且在實踐操作層面，不僅政府、社會組織充分發(fā)揮作用，城市居民也能積極主動參與其中，為日本基層社會治理法制化提供了體系保障。

中國和日本是亞洲城鎮(zhèn)化率較高的國家，城市社區(qū)治理都面臨巨大的壓力。兩國在社區(qū)治理法制化建設(shè)過程中都極度重視法制化體系的建立，并在治理實踐中不斷完善社區(qū)治理法制化體系。從兩國社區(qū)治理法制化體系建設(shè)的現(xiàn)狀可以看出，中國在不斷深化改革的同時，始終把基層社會治理法制化建設(shè)工作放在首要位置。在社區(qū)治理法制化體系逐步完善的過程中，克服多元主體治理能力不足、參與熱情不高等問題。在此基礎(chǔ)上，通過將法治、自治與德治三者的有機(jī)結(jié)合，彰顯我國社區(qū)治理法制化體系的多層次和多元化，這不僅體現(xiàn)了我國社區(qū)治理的豐富內(nèi)容，更體現(xiàn)了我國現(xiàn)代法治與優(yōu)良傳統(tǒng)的緊密銜接。相比而言，日本社區(qū)治理法治化體系十分重視相關(guān)法律體系的完善。在經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化都高速發(fā)展的日本，也長期需要應(yīng)對居民對社區(qū)治理事務(wù)冷漠，過分重視自身利益，要求高質(zhì)量的社區(qū)環(huán)境和公共服務(wù)等基層治理困境。為有效化解這些問題，日本政府及時制定社區(qū)治理相關(guān)立法，并不斷完善相關(guān)制度，注重政府觀念的轉(zhuǎn)變和激發(fā)社會力量參與基層社會治理。此外，日本政府將高度集中的社會治理權(quán)力下放到自治組織、居民手中，力求擺脫地方政府對社區(qū)自治的過度干預(yù)，在社區(qū)治理實踐中不斷完善日本社區(qū)治理法制化體系。

三、中日社區(qū)治理法制化理念比較

社區(qū)作為基層社會的重要組成部分，社區(qū)治理的法制化是基層社會法制化的最好實踐場所。在中國，基層協(xié)商民主理念是我國社區(qū)治理法制化的首要理念。該理念指的是在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞基層社會治理事務(wù)和社區(qū)居民切身利益的問題，在決策全過程中吸納多元化的主體，廣泛參與協(xié)商，努力確保達(dá)成共識的民主形式。協(xié)商民主實踐始于新中國成立之初的政治協(xié)商制度，在基層治理中協(xié)商民主內(nèi)涵包括建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。[9]基層協(xié)商民主理念的目標(biāo)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)基層多元共治。為實現(xiàn)該目標(biāo)，在我國社區(qū)治理實踐中，基層黨組織、政府引導(dǎo)社區(qū)自治組織、社會組織、居民參與社區(qū)治理，并在各項活動中，賦予多元主體平等地位，確保各類治理主體可以充分表達(dá)自身意愿，通過平等協(xié)商最終達(dá)成共識的方式實現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)的有效治理。為了更好地貫徹基層協(xié)商民主理念，基層政府不斷轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式，探求在社區(qū)治理中實現(xiàn)和保障居民利益最大化的治理方式。打破單純依賴政府意志對社區(qū)進(jìn)行管理的局面，重視其他社區(qū)治理主體的訴求，在治理過程中給予自治組織、社會組織和居民發(fā)聲的機(jī)會和平臺。杜絕對社區(qū)內(nèi)事務(wù)決策的一言堂形式，允許多元主體提出意見和存在不同的聲音，對于社區(qū)治理的決策，通過協(xié)商民主的方式形成最終意見，既能提升多元主體的參與程度，又能更好地體現(xiàn)多元主體的主體地位?；鶎訁f(xié)商民主理念下的社區(qū)治理不僅能夠落實多元主體的話語權(quán)和決策權(quán)，更能在治理過程中不斷促進(jìn)治理主體的治理能力，進(jìn)而從整體上提高社區(qū)治理的現(xiàn)代化和法制化。

在日本社區(qū)治理不斷得以推進(jìn)的形勢下，2009 年，隨著日本民主黨掌握政權(quán)，“新公共”理念作為新政權(quán)的核心內(nèi)容逐步發(fā)展起來。該理念成為日本社區(qū)治理的重要理念及指導(dǎo)方向?！靶鹿病崩砟钪鲝堅谏鐓^(qū)治理中，摒棄傳統(tǒng)以“官”為主導(dǎo)的管理理念，鼓勵居民、町內(nèi)會組織等主體參與社區(qū)事務(wù)，形成多元的公共性管理形態(tài)，由“新公共性”徹底取代舊的“公觀念”。在該理念的指導(dǎo)下，民主黨執(zhí)政后制定的“新公共”政策，其主要內(nèi)容包括新公共推進(jìn)會議和新公共支援事業(yè)等，力求在社區(qū)治理中取得更大的進(jìn)步。此外，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在2010 年 6 月正式發(fā)表的《“新公共”宣言》中，“新公共”被定義為“致力于構(gòu)建‘互助和有活力的日本社會’的市民們所擁有的‘協(xié)動之場所’”，從而首次從國家層面明確提出建設(shè)政府與社會體系力量之間的合作伙伴關(guān)系。[10]這種合作伙伴關(guān)系已經(jīng)成為日本政府部門之間最重要的行動理念之一，此理念不僅為“新公共社會”提供了良好的政策基礎(chǔ)，更使日本社會治理得到進(jìn)一步發(fā)展。

中國和日本在社區(qū)治理法制化理念上的不同使得在未來兩國基層社會治理發(fā)展的道路上也存在著不同的前進(jìn)方向。我國基層社會治理法制化建設(shè)長期堅持的基層協(xié)商民主理念充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會主義本質(zhì)，更體現(xiàn)出人民在實踐中的重要作用，并且在未來的社區(qū)治理發(fā)展中，我們也將始終堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷貫徹基層協(xié)商民主理念，確保我國社區(qū)治理法制化擁有堅實的群眾基礎(chǔ)。相比而言，日本社區(qū)治理法制化的理念更加突出公共性，日本學(xué)界普遍認(rèn)為公共精神的培養(yǎng)更加有助于激發(fā)社會主體參與基層社會治理，公共性的主要目的是為了吸納更多的主體參與社區(qū)治理活動，從而緩解居民因利己主義和私欲導(dǎo)致的對基層社會公共事務(wù)的“冷漠”，鼓勵居民積極參與社區(qū)治理活動，在治理過程中形成政府與社會的合作關(guān)系，在實現(xiàn)社區(qū)治理目標(biāo)的同時促進(jìn)社區(qū)治理法制化的良性發(fā)展。

四、中日社區(qū)治理法制化原則比較

中日兩國由于歷史及社會現(xiàn)實等因素的影響，在社區(qū)治理法制化原則方面存在較大差異。在中國社區(qū)治理法制化過程中，堅持貫徹三個法律基本原則：一是法律面前人人平等原則。在社區(qū)治理中，無論是國家、自治組織還是居民，在法律面前都享有平等的地位，都有平等的機(jī)會參與社區(qū)治理事務(wù)并能夠平等地表達(dá)意愿和訴求。因此，在我國社區(qū)治理法制化建設(shè)中，始終堅持保障多元治理主體權(quán)利的平等，在社區(qū)公共事務(wù)中，各類治理主體都有發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在法律保障下平等地行使各項權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，社區(qū)居民能夠平等接受各項公共服務(wù)，并承擔(dān)自身應(yīng)該承擔(dān)的社區(qū)治理責(zé)任。二是依法行政原則。政府轉(zhuǎn)變觀念、轉(zhuǎn)變治理方式，是行政機(jī)關(guān)將其權(quán)力的運(yùn)行納入法制框架的必然要求。為更好地貫徹和落實這一原則，在基層社會治理中，一方面，政府依法約束自身行為，做到治理行為有法可依、有法必依，通過依法治理樹立政府公信力，重塑社會組織和居民對政府的信任和信心，讓公眾敢于同政府建立合作關(guān)系；另一方面，政府對自身行政權(quán)行使的范圍進(jìn)行了限制，社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)自治，社區(qū)中能由自治組織、社會組織和居民自行管理的事務(wù)，政府不再過度干預(yù)，除需政府提供必要的幫助外，政府給予社會權(quán)力更多發(fā)揮作用的空間，這不僅有助于政府從全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)型，更充分實現(xiàn)了基層社會的自治。三是公平公正原則。公平公正作為法治的核心，是社會和人類發(fā)展永恒追求的價值。實現(xiàn)公平公正才能保障基層社會治理在法制軌道上運(yùn)行。公平強(qiáng)調(diào)實質(zhì)權(quán)利的保障，公正強(qiáng)調(diào)程序正義優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)利益分配的方式和過程公正，強(qiáng)調(diào)利益分配程序的平等性、公開性和參與性，兩者的有機(jī)結(jié)合不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對居民權(quán)利的根本保障，更能確保社會資源的高效分配，進(jìn)一步調(diào)動居民的積極性和創(chuàng)造力，從而更加有利于推進(jìn)社區(qū)治理法制化的進(jìn)程。

日本社區(qū)治理遵循的法制原則主要有四個：第一，準(zhǔn)自治原則。隨著日本社區(qū)治理的不斷推進(jìn)，使得原本在日本社區(qū)治理中并不突出的準(zhǔn)自治原則在町內(nèi)會的發(fā)展過程中逐漸得到重視。目前，日本地方政府已經(jīng)放松了對町內(nèi)會的管理和控制，使得町內(nèi)會自身得到發(fā)展，其財政上對于政府的依賴也開始變小，這都使得町內(nèi)會與地方政府之間由原來的指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)楝F(xiàn)在的合作關(guān)系，并且在2000 年，日本逐漸開始實行中央與地方劃分權(quán)限，把對基層社會治理的部分權(quán)能讓渡給社會。[11]因此，町內(nèi)會作為基層治理組織，在很大程度上自身發(fā)展得以加強(qiáng)，其所代表的自下而上的居民利益得到充分表達(dá)，使得社區(qū)治理的自治性相應(yīng)地有所提高。第二，服務(wù)原則。日本社區(qū)治理的服務(wù)性體現(xiàn)在兩個方面:首先是町內(nèi)會所追求的目標(biāo)是服務(wù)社區(qū)。[12]町內(nèi)會作為負(fù)責(zé)管理社區(qū)建設(shè)、發(fā)展及社區(qū)和居民日常生活事務(wù)的責(zé)任主體，為社區(qū)治理提供了相當(dāng)大部分的服務(wù)。其次，在日本的社區(qū)治理中，服務(wù)的性質(zhì)主要體現(xiàn)為公益性服務(wù)，在社區(qū)治理主體中的町內(nèi)會及民間組織都是非營利性地為社區(qū)居民提供服務(wù)。第三，責(zé)任原則。在日本社區(qū)中，居民有較強(qiáng)的主體意識，在享受公共服務(wù)的同時能夠承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，地方政府、町內(nèi)會、社會民間等組織都十分重視自身應(yīng)該承擔(dān)的社區(qū)治理責(zé)任。第四，和諧原則。日本社區(qū)治理中的和諧原則是指，社區(qū)居民對社區(qū)治理在審慎思考和尊重并保障他人利益的觀念下，作為社區(qū)的治理主體既要行使法律賦予的權(quán)利，也要承擔(dān)應(yīng)負(fù)的義務(wù)和寬容精神。[13]這說明，在日本社區(qū)治理中，居民并非沖動地單方考慮自身利益，而不去計算在社區(qū)治理中其行為的效率和成本。同時，社區(qū)治理中的政府工作人員、町內(nèi)會工作人員及社會組織的成員都要在行動時充分權(quán)衡社區(qū)居民的利益、感受和心理。只有這兩者在社區(qū)治理中都被認(rèn)可和遵守，才能形成真正的良性合作關(guān)系，才能按照法律、規(guī)則進(jìn)行社區(qū)治理。甚至在沒有設(shè)定好的規(guī)則的時候，居民與居民之間或者居民與政府等組織的工作人員之間，都可以通過協(xié)商、談判等方式達(dá)成廣泛共識。[14]

社區(qū)治理法制原則是指導(dǎo)各項社區(qū)治理活動的根本標(biāo)準(zhǔn)，其不僅能夠確保治理主體依照法制化要求實施治理行為，更能持續(xù)推進(jìn)基層社會治理在法制化軌道上前進(jìn)。通過對比分析中日兩國社區(qū)治理法制化原則可以發(fā)現(xiàn)，我國尚未形成像日本一樣獨(dú)立的社區(qū)治理法制原則，而是將各項法律基本原則與社區(qū)治理活動結(jié)合并在社區(qū)治理實踐中不斷探索、貫徹和落實這些法律原則。日本社區(qū)治理實踐起步較早，在理論研究和實踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，提煉出單獨(dú)的社區(qū)治理法制原則，這些原則長期指導(dǎo)日本基層社會治理實踐，與此同時隨著基層社會的不斷發(fā)展，這些法制原則的內(nèi)容逐步豐富。

五、日本社區(qū)治理法制化經(jīng)驗的啟示

社區(qū)治理法制化建設(shè)不能僅僅局限于理論層面的討論，必須落實到社區(qū)治理的實踐中。我國社區(qū)治理開始于20 世紀(jì)90 年代，隨著理論研究的不斷豐富和實踐的逐步創(chuàng)新，我國社區(qū)治理取得了顯著的成績。在基層社會治理過程中，上海、沈陽、青島等城市結(jié)合地方特色，形成了具有代表性的社區(qū)地方治理模式。在健全國家治理體系和治理能力過程中，我國在堅持國家治理現(xiàn)代化普遍邏輯的同時，不僅需要堅持中國特色社會主義道路這個特殊邏輯，也需要認(rèn)真對待域外在基層治理法制化方面的經(jīng)驗教訓(xùn)。因此，在研究我國社會治理存在問題的同時，對比分析我國與日本在社區(qū)治理法制化體系、理念和原則的各自特點(diǎn)，有選擇地借鑒適合我國基層社會治理的經(jīng)驗，在發(fā)揮我國社區(qū)治理現(xiàn)有優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，注重針對我國社區(qū)治理中的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行全面加強(qiáng)，從而完善我國社區(qū)治理法制化建設(shè)。

（一）建立健全社區(qū)治理法律體系

通過對日本社區(qū)治理的研究可以看出，日本政府能夠順利轉(zhuǎn)變治理方式、帶動多元主體參與社區(qū)治理，其中最重要的原因之一就是日本在社區(qū)治理方面具備健全的法律體系。日本除中央立法外，日本地方政府還對社區(qū)各項事務(wù)的管理制定了比較全面、完善的地方行政法規(guī)、規(guī)章與制度，《地方自治法》《地方分權(quán)一覽法》《關(guān)于市、町、村合并特例的法律》等一系列都是關(guān)于社區(qū)自治的法律規(guī)范。[15]完備的法律體系使得日本從中央到地方，基層社會治理有法可依，依法辦事，并且在社區(qū)治理的過程中，通過法律手段限制國家公權(quán)力的行使，用法律方式來解決社會矛盾，同時為居民享有基本權(quán)利提供了充分的保障。而健全的社區(qū)治理法律體系不僅是法制化的根本保障，更是我國社區(qū)治理未來重要的發(fā)展方向。

我國社區(qū)治理開始于20 世紀(jì)90 年代，在經(jīng)濟(jì)飛速前進(jìn)和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的帶動下，我國社區(qū)治理法制化建設(shè)取得了顯著的成就，但現(xiàn)行法律規(guī)范陳舊、尚未形成健全的法律體系等問題始終阻礙我國社區(qū)治理法制化的進(jìn)一步發(fā)展，這不僅是我國立法層面存在的嚴(yán)重問題，更是社區(qū)治理中亟待解決的問題。

社區(qū)治理法制化需要有法律的支持方能有效運(yùn)行。但是，在我國傳統(tǒng)政府管理模式下，多以政策代替法律進(jìn)行社會管理，這致使我國社區(qū)治理領(lǐng)域存在較大的立法空白，數(shù)量極為有限的社區(qū)治理法律規(guī)范其內(nèi)容較為粗糙，可操作性較低，社區(qū)多元主體地位、責(zé)任沒有明確，缺乏對居民自治權(quán)的有效保障。因此，必須加緊完善社區(qū)治理相關(guān)立法，形成以《憲法》為核心，以《城市居民委員會組織法》為基礎(chǔ)，以其他法律規(guī)范為支撐的基層社會治理法律體系。目前，當(dāng)務(wù)之急是盡快制定《社區(qū)自治法》，從內(nèi)容上細(xì)化社區(qū)居民的各項權(quán)利并明確居民自治權(quán)行使的方式和程序。在條件成熟時，還可以制定社區(qū)公共服務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)而明確社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)提供主體的權(quán)責(zé)和接受主體的義務(wù)等內(nèi)容。在加快進(jìn)行相關(guān)立法活動的同時，可以先由各地方針對本地急需解決的實際問題制定地方性法規(guī)，同步增強(qiáng)現(xiàn)行法律的操作性，從而適應(yīng)基層社會治理需要；與此同時，針對我國社區(qū)治理中的主要矛盾，抓緊對現(xiàn)有陳舊法規(guī)進(jìn)行修改或廢止，使其更加適應(yīng)多變的社會需求。

社區(qū)治理的良性運(yùn)行離不開國家制定健全的法律規(guī)范，除此之外，在完善基層社會治理國家法律規(guī)范的同時，應(yīng)重視多元法律規(guī)范的作用。我國悠久的歷史文化和基層社會治理經(jīng)驗為現(xiàn)代城市社區(qū)、農(nóng)村社會治理提供了寶貴經(jīng)驗。重視市民公約、村規(guī)民約等軟法規(guī)范在基層社會治理中的效能，結(jié)合地方特色和基層社會的實際需求，促進(jìn)國家法與多元法律規(guī)范協(xié)調(diào)發(fā)揮作用，為社區(qū)治理法制化提供豐富的立法保障。

（二）明確治理主體權(quán)力定位與責(zé)任分配

日本行政體制分為中央政府、地方政府和基層政府三個層次，中央政府下設(shè)府、省、廳等機(jī)構(gòu)，地方政府設(shè)都、道、府、縣，基層政府設(shè)市、町、村。[16]日本在社區(qū)社會治理方面，針對政府之前的壟斷管理進(jìn)行了較為徹底的變革。首先通過法律形式確定了中央、地方及基層政府間的權(quán)力界限及責(zé)任分配，并且在日后的不斷發(fā)展中，逐步進(jìn)行政府之間分權(quán)改革。日本的分權(quán)政策實際上就是把權(quán)力回歸于社會。而且，日本的基層社會治理是一種責(zé)任治理。政府依法承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，其表現(xiàn)為地方政府、町內(nèi)會以及社會民間組織對社區(qū)治理行為負(fù)責(zé)。明確社區(qū)治理主體的權(quán)責(zé)是社區(qū)治理法制化的重要要求，也是我國社區(qū)治理亟待完成的任務(wù)。

目前，我國社區(qū)治理中時常出現(xiàn)政府、自治組織、社會組織、居民等多元主體之間權(quán)力不清、責(zé)任不明的現(xiàn)象。因此，要實現(xiàn)有效的基層治理，必須首先明確各主體的權(quán)責(zé)?，F(xiàn)代社區(qū)治理對政府提出新的要求，政府不再是社區(qū)治理的主導(dǎo)者和全面管控者，而是引導(dǎo)自治組織、社會組織有序參與社區(qū)治理事務(wù)的組織者，為社區(qū)居民提供必要公共服務(wù)的服務(wù)者。為滿足社區(qū)法制化建設(shè)的需要，必須加強(qiáng)政府的責(zé)任感，不能將行政任務(wù)下派到居民委員會，確保社區(qū)可以從繁重的行政事務(wù)中脫身出來，從而把更多的精力放在帶領(lǐng)居民進(jìn)行社區(qū)自治的工作上。此外，政府還應(yīng)該幫助社會組織參與社區(qū)治理，監(jiān)督社會組織為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)、充足的公共服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，必須同步培養(yǎng)自治組織和居民治理能力，確保自治主體能夠承擔(dān)社區(qū)治理的相關(guān)責(zé)任，社區(qū)居民應(yīng)在享受法律賦予權(quán)利的同時履行義務(wù)，例如在社區(qū)治理中，積極參與到社區(qū)的各項治理事務(wù)，發(fā)揮主體作用，在社區(qū)日常生活中，承擔(dān)社區(qū)自治主體的責(zé)任。只有在社區(qū)內(nèi)部各主體間權(quán)責(zé)明確的前提下，才能更好地發(fā)揮各類治理主體的作用，從而實現(xiàn)社區(qū)治理法制化長遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）提高社區(qū)自治組織治理能力

社區(qū)治理中，自治組織和居民自治能力的高低直接決定了基層社會自治的效果。在日本，“公民社會”使得日本的社區(qū)組織及社區(qū)居民自身具有較高的自治能力。在它的自治體系中，有兩個重要的原則，其一是在地理區(qū)域上有權(quán)建設(shè)自治性質(zhì)的地方公共實體，并且并不完全依賴中央政府；其二，認(rèn)同公民自治的觀點(diǎn)。[17]總的來說，日本在基層社會治理中，其社會在政府的監(jiān)管和支持下，具有很高的自主權(quán)和決策權(quán)。讓社區(qū)充分治理社區(qū)事務(wù)，提供必要的社會服務(wù)，發(fā)揮其自身應(yīng)有的作用。目前日本對于社區(qū)治理多數(shù)采取的是間接手段，社區(qū)組織和居民主動參與到社區(qū)的部分治理工作中來。他們不必事事請示政府，具有足夠的自治權(quán)。這不僅推動了基層社會自治體系的健全，也承擔(dān)了大量原本屬于政府的工作，既減輕了政府負(fù)擔(dān)，也有助于提高社區(qū)組織和居民治理社會事務(wù)的能力。

在我國社區(qū)治理中，受長期管理體制的影響，居民委員會一直作為基層政府的附屬，承擔(dān)多種行政責(zé)任。因此，在我國深化行政體制改革，政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變的同時，必須重視社區(qū)自治組織自治能力的培養(yǎng)，才能確?；鶎由鐣卫硎聞?wù)順利從政府交到社區(qū)手中。結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，要培養(yǎng)自治組織的治理能力首先要增強(qiáng)居民委員會的獨(dú)立性，完善居民委員會的各項工作制度，確保其能夠真正承擔(dān)起帶領(lǐng)居民進(jìn)行社區(qū)自治的責(zé)任。其次，必須加強(qiáng)社區(qū)工作人員的隊伍建設(shè)。針對我國中小城市社區(qū)工作人員年齡偏大、學(xué)歷偏低等情況，注重相關(guān)技能培訓(xùn)，并積極進(jìn)行社區(qū)職業(yè)宣傳，吸引更多高學(xué)歷人才加入社區(qū)工作，并充分落實選舉制度，讓真正了解社區(qū)情況且具有治理能力的人員加入社區(qū)工作，從工作人員上確保社區(qū)治理能力的提升。最后，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)能力。要想真正地做好基層社區(qū)工作，必須著重解決居民最切身的問題，并在社區(qū)中，針對不同的居民訴求提供不同的公共服務(wù)。社區(qū)中急需公共服務(wù)的群體主要有老人、少年兒童、殘疾人、優(yōu)撫對象等，他們需要社區(qū)為其提供必要的福利性公共服務(wù)。根據(jù)社區(qū)的不同情況，公共服務(wù)應(yīng)該進(jìn)行必要的調(diào)整，例如，有的社區(qū)以老人為主，這樣的社區(qū)所需要的公共服務(wù)和以中青年為主的社區(qū)所需的服務(wù)必然有所不同，這就要求提供公共服務(wù)的主體必須在強(qiáng)化自身服務(wù)能力的同時，重視在相鄰社區(qū)之間形成必要的互助互利，充分實現(xiàn)資源共享，并且不斷強(qiáng)化公共服務(wù)提供組織的市場化、社會化。而對于它們所提供的公益性服務(wù)，政府給予一定的扶持和幫助。

（四）強(qiáng)化社區(qū)居民的參與意識

在日本社區(qū)治理中，居民廣泛參與到社區(qū)治理及社區(qū)公共事務(wù)中，這是日本社區(qū)治理成功發(fā)展的基礎(chǔ)。在日本，公民社會要求在政府與公民之間具有相對獨(dú)立的關(guān)系，居民具有較高的自治地位，這使得居民參與意識不斷提高，形成了強(qiáng)烈的責(zé)任感、規(guī)范性以及對自我存在的強(qiáng)烈認(rèn)可。日本居民針對政府決策可以提供準(zhǔn)確、及時的信息表達(dá)，協(xié)助政府進(jìn)行民主決策。同時在政府政策的貫徹執(zhí)行中，日本政府獲得了居民的認(rèn)可和信任，這不僅減少了政府政策執(zhí)行的阻力，更保證了政策的充分貫徹執(zhí)行。并且由于不斷提高的參與意識，日本市民習(xí)慣于利用合法渠道反映訴求和解決糾紛，也為基層社會治理構(gòu)建了穩(wěn)定的社會環(huán)境。日本社區(qū)治理中，居民較高的參與意識會引發(fā)對我國社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)現(xiàn)狀的思考，通過何種方式有效激發(fā)居民積極參與社區(qū)治理值得我們不斷探索。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社區(qū)呈現(xiàn)出人群階層化、需求多樣化等特點(diǎn)，這給基層社會治理造成了前所未有的壓力。在保障我國基層社會穩(wěn)定發(fā)展的前提下，提高市民的參與意識尤為重要。居民的積極參與不僅是公民主人翁意識的體現(xiàn)，更是社會治理取得良好效果的根本保證。中國正處于改革的深水區(qū)，必須切實地解決現(xiàn)存問題，并有效預(yù)測未來我們可能遇到的問題。例如日本社會嚴(yán)重的老齡化問題已經(jīng)同樣出現(xiàn)在我國。所以，要加強(qiáng)我國基層社會治理，必須改變居民對社區(qū)事務(wù)“冷漠”的態(tài)度，充分激發(fā)居民的參與熱情，鼓勵居民參與社區(qū)日常事務(wù)和公共活動，調(diào)動居民的主觀能動性，讓居民真正成為社區(qū)治理中的主角。在長期的行政管理體制和單位制的影響下，社區(qū)居民始終認(rèn)為自己是被管理者，沒有參與社區(qū)事務(wù)的機(jī)會和熱情。要激發(fā)參與熱情，政府必須暢通民眾參與社會治理的渠道，有效推進(jìn)民主協(xié)商的發(fā)展，并保障政府信息公開。在社區(qū)治理中，讓市民清楚了解到政府行政權(quán)力的行使，并且可以通過政府的信息公開實現(xiàn)陽光下的行政，讓百姓重塑對政府的信心。此外，還要重視保障社區(qū)居民選舉權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的充分行使，讓居民真正意識到自己是社區(qū)的主人，從而主動參與社區(qū)治理活動。對于社區(qū)內(nèi)涉及居民切身利益的事項，應(yīng)當(dāng)建立社區(qū)居民聽證會，讓居民有機(jī)會聽取政府、自治組織的相關(guān)說明，并發(fā)表自己的意見和建議，從而增強(qiáng)社區(qū)居民的參與感和責(zé)任感。與此同時，進(jìn)一步推廣對社區(qū)相關(guān)知識的宣傳工作，使居民對社區(qū)工作給予充分的認(rèn)同和支持，從而加強(qiáng)社區(qū)居民的凝聚力，提升居民對社區(qū)事務(wù)的關(guān)注度。

新中國成立以來，我們不斷探索基層治理理論和制度的創(chuàng)新，為自治組織、社會組織、居民參與社區(qū)治理提供了堅實的制度保障。為了適應(yīng)我國現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，在法治軌道上完善我國的社區(qū)治理，需要多方協(xié)作創(chuàng)造優(yōu)勢條件。這不僅包括健全的法律體系、明確的政府權(quán)力定位和責(zé)任劃分，更需要政府和社會組織以及市民之間的良性互動，并且要求居民積極參與社會公共事務(wù)，真正實現(xiàn)政府協(xié)助扶持，社區(qū)自治組織和居民自治，從而實現(xiàn)我國社區(qū)治理法制化目標(biāo)。