張成松

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120）

一、問(wèn)題意向

“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱‘社保費(fèi)’）可謂具備‘個(gè)人生活之社會(huì)安全保障對(duì)價(jià)’的性質(zhì)……實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，社保費(fèi)通常為其最主要之財(cái)源”（蔡茂寅，2014）。[1]2018 年《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》明確“各項(xiàng)社保費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”，塑造了稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)模式，社保費(fèi)征管從此由“二元”走向“一元”。隨著人口老齡化進(jìn)程的不斷加快，若僅提高費(fèi)率恐難以保障社?；鸬目沙掷m(xù)性，社?；鸬幕I資壓力日益增大。事實(shí)上多省社保費(fèi)虧空，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”）征管模式下的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)表現(xiàn)乏力，而稅務(wù)機(jī)關(guān)因征管能力強(qiáng)而被寄予厚望。與此同時(shí)，由于社保費(fèi)信息的指數(shù)化增長(zhǎng)及繳費(fèi)主體的多元化趨向，僅靠稅務(wù)機(jī)關(guān)難以掌握完整的社保費(fèi)來(lái)源，使得“應(yīng)費(fèi)盡費(fèi)”的工作難度大、成本高，從而揭示了社保費(fèi)涵攝部門合作征管的必要性。即便稅務(wù)部門主導(dǎo)了社保費(fèi)征管，但也不必然完全排除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等部門的介入和合作，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社保費(fèi)征管中仍承載著協(xié)助征管的重要使命。

統(tǒng)觀財(cái)政立法實(shí)踐，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》 （以下簡(jiǎn)稱《稅收征收管理法》）既專設(shè)“稅收協(xié)助”條款，第5 條明示“各有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管”；也設(shè)有“涉稅信息共享”條款，第6 條要求建造稅務(wù)關(guān)聯(lián)部門的信息共享制度。此外，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》也專設(shè)“稅務(wù)信息共享”條款，《社保費(fèi)征繳暫行條例》明示社保費(fèi)征繳違法案件中的“調(diào)查協(xié)助”，①不論是中央層面的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，還是地方的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳規(guī)定，都專門設(shè)置了“征收管理”專章，而且耗用了大量文本資源布局社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的涉費(fèi)信息共享平臺(tái)建設(shè)，如《上海市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳實(shí)施辦法》 《北京市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳若干規(guī)定》 《青海省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行辦法》等。2015 年《全民參保登記經(jīng)辦規(guī)程（試行）》專章規(guī)定“信息比對(duì)”，這些都直指社保費(fèi)征管協(xié)助議題。但是，當(dāng)前作為社保費(fèi)征管的依據(jù)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》），并沒(méi)有規(guī)定“征管協(xié)助”。整體上，既有規(guī)定并未界定和理順社保費(fèi)征管的部門權(quán)責(zé)，也沒(méi)有征管協(xié)助的具體條款，更未形成科學(xué)化、體系化的征管協(xié)助機(jī)制，②統(tǒng)觀已有文獻(xiàn)，有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管的研究文獻(xiàn)較多，但有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管協(xié)助的研究較為鮮見(jiàn)?？傮w來(lái)說(shuō)，相關(guān)研究成果可歸為以下幾類：（1）注重社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳模式的研究。兩種征繳模式孰優(yōu)孰劣，學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議不斷。（2）聚焦社會(huì)保險(xiǎn)“費(fèi)”改“稅”問(wèn)題研究。學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是否由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)看成“費(fèi)改稅”問(wèn)題。（3）集中研究社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收管理問(wèn)題。（4）重視社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管體制及效應(yīng)的研究。綜上，學(xué)者們或聚焦于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳模式，或集中于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管的社會(huì)效應(yīng)等基本問(wèn)題，缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制的系統(tǒng)探討。這無(wú)益于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于社保費(fèi)的全責(zé)征管。皆因于此，本文聚焦社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制的構(gòu)造，其分析邏輯如下：其一，在稅務(wù)部門主導(dǎo)社保費(fèi)征管的背景下，揭示并反思社保費(fèi)征管中的相關(guān)問(wèn)題；其二，以功能適當(dāng)原則為分析工具，探討經(jīng)辦機(jī)構(gòu)介入社保費(fèi)征管的正當(dāng)性，同時(shí)將其定位為協(xié)助征管部門；其三，以經(jīng)辦機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)再造為中心，厘清社保費(fèi)征管協(xié)助中經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)邊界；其四，以協(xié)助定位與權(quán)責(zé)配置為基準(zhǔn)，從技術(shù)向度構(gòu)造社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制的保障體系，以此保障繳費(fèi)義務(wù)人的利益。

二、稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)社保費(fèi)征管的制度隱憂

社保費(fèi)征管并非單純的政策問(wèn)題，牽涉稅務(wù)、財(cái)政、社保行政部門及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、企業(yè)等方方面面的利益。故此，實(shí)證評(píng)估過(guò)往社保費(fèi)征管模式的優(yōu)劣，揭示社保費(fèi)協(xié)助征管中的種種問(wèn)題，為征管部門權(quán)責(zé)配置和協(xié)助機(jī)制構(gòu)造提供實(shí)踐參考。

（一）社保費(fèi)征管的文本實(shí)踐

縱觀社保費(fèi)征繳機(jī)制演進(jìn)與發(fā)展進(jìn)程，征收主體不斷發(fā)生變化，或由工會(huì)征繳，或由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門征管。比如1995 年武漢率先試行“稅務(wù)代征”養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，再如1998 年“財(cái)社字[1998]6號(hào)”明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社保征管和稅務(wù)機(jī)關(guān)代征兩種方式。在稅務(wù)部門全責(zé)征管社保費(fèi)前，對(duì)社保費(fèi)征管影響最大的當(dāng)屬1999 年《社保費(fèi)征繳暫行條例》和2011 年《社會(huì)保險(xiǎn)法》，前者第6 條規(guī)定“社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行三項(xiàng)社保費(fèi)集中統(tǒng)一征收”，但并未明示具體的征收部門，而是由地方自主確定；后者雖亦明示社保費(fèi)的統(tǒng)一征繳方式，但并未直接賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)征統(tǒng)管社保費(fèi)的權(quán)力，實(shí)際上仍維持著社保費(fèi)的二元征繳模式。

社保費(fèi)征管的核心在于征收方式和征收標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。即便《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社保費(fèi)征繳暫行條例》塑造了社保費(fèi)征管二元模式，“社保征收”和“稅務(wù)征收”兩種模式并行，且“稅務(wù)征收模式”又可細(xì)分為“稅務(wù)代征”和“全責(zé)征收”模式，但不論采用何種征管模式，在地方實(shí)踐中卻大相徑庭。在稅務(wù)代征模式下，并非所有的地方都是稅務(wù)機(jī)關(guān)“五費(fèi)代征”，比如有的地方稅務(wù)部門僅對(duì)養(yǎng)老和失業(yè)兩項(xiàng)社保費(fèi)代為征管。而對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管模式，大多為“五費(fèi)統(tǒng)征”，部分地方還處于“兩費(fèi)統(tǒng)征”“三費(fèi)統(tǒng)征”模式中。由此論斷，不同省份的社保費(fèi)征繳模式不盡相同，即便是在同一省域，征管主體亦是各異。例如，青海自2001 年1 月雖將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)機(jī)關(guān)征管，①參見(jiàn)《青海省人民政府關(guān)于印發(fā)青海省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行辦法的通知》 （青政〔2000〕114 號(hào)）。但自由職業(yè)者、失業(yè)人員的續(xù)保仍可授權(quán)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代為征收。②參見(jiàn)《青海省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確各有關(guān)部門社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳工作職責(zé)(試行)的通知》 （青政辦[2003]23 號(hào)）。這實(shí)為一種經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社保費(fèi)代征模式，但通過(guò)社保費(fèi)委托代征關(guān)系的建立，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)才有權(quán)征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。③參見(jiàn)《青海省地方稅務(wù)局關(guān)于重申養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)征收主體的通知》 （青地稅發(fā)[2004]58 號(hào)）。不難看出，社保費(fèi)征管雙軌并行機(jī)制問(wèn)題不少，尤其是企業(yè)職工的合法權(quán)益受到損害以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口問(wèn)題再次凸顯（王文童，2007）。[2]此外，在訴訟實(shí)踐中，社保費(fèi)征管爭(zhēng)議案件不在少數(shù)，但因現(xiàn)行立法對(duì)各主體權(quán)責(zé)定位的不清，“稅務(wù)機(jī)關(guān)做被告的案件居多，且敗訴比例偏高”（劉珊，2019）。[3]其中，征繳職責(zé)履行爭(zhēng)議是其中的一大法律難題，爭(zhēng)辯焦點(diǎn)在于稅務(wù)機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限劃分模糊，尤其是追繳欠費(fèi)權(quán)、投訴處理權(quán)、強(qiáng)制征繳權(quán)、繳費(fèi)關(guān)系確認(rèn)權(quán)等權(quán)責(zé)范圍認(rèn)定存在爭(zhēng)議。

皆因如此，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》規(guī)定自2019 年起“各項(xiàng)社保費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”，從而正式確立了稅務(wù)部門的一元征收主體地位，使稅務(wù)機(jī)關(guān)形成集登記、申報(bào)、核定、征收、催繳、檢查、處罰于一體的全部征管權(quán)責(zé)。而中國(guó)之所以確立稅務(wù)部門主導(dǎo)的社保費(fèi)征管模式，這不僅參考了社保費(fèi)征管的國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，④在國(guó)外，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界同樣聚焦社保費(fèi)征繳模式研究，關(guān)注稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的分立、協(xié)作及整合。比如2010 年Effrosyni 探討了英國(guó)的社保費(fèi)征管體制改革，揭示了社保費(fèi)和稅收的合并征收經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程；2017年OECD 分析了社保費(fèi)征收是否應(yīng)與稅務(wù)部門統(tǒng)一問(wèn)題，揭示了各國(guó)社保供款的征繳和稅款合并征收趨勢(shì)。也是根植于中國(guó)國(guó)情所做出的現(xiàn)實(shí)決策?？梢哉f(shuō)，這一規(guī)定不僅是稽征經(jīng)濟(jì)的具體訴求，更為重要的動(dòng)因在于人口老齡化所帶來(lái)的社保資金缺口問(wèn)題，意在通過(guò)稅務(wù)部門強(qiáng)化社保費(fèi)征管的方式來(lái)充實(shí)社?；穑Ｕ侠U費(fèi)人的待遇給付和社會(huì)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。但是，社保費(fèi)征管體制改革后，一方面，出于社保與稅務(wù)的聯(lián)動(dòng)、稅務(wù)機(jī)關(guān)征管能力強(qiáng)等因素的考量，稅務(wù)部門征收社保費(fèi)可能會(huì)增加企業(yè)的社保費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而引發(fā)就業(yè)問(wèn)題；另一方面，為適應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，中央及時(shí)對(duì)社保費(fèi)征管體制改革進(jìn)程做出調(diào)整。2019 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社保費(fèi)率綜合方案的通知》要求“穩(wěn)步推進(jìn)社保費(fèi)征收體制改革”。不過(guò)，期間中央雖處于減稅降費(fèi)和緩解企業(yè)壓力的考慮而暫緩企業(yè)社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)，⑤參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社保費(fèi)率綜合方案的通知》 （國(guó)辦發(fā)[2019]13 號(hào)）。但自2020 年11 月1 日起，已有北京、湖南、四川、深圳等地的企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員各項(xiàng)社保費(fèi)都交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，⑥參見(jiàn)《湖南省人力資源和社會(huì)保障廳 湖南省財(cái)政廳 國(guó)家稅務(wù)總局湖南省稅務(wù)局 湖南省醫(yī)療保障局關(guān)于企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金交由稅務(wù)部門征收的公告》 （湘人社規(guī)[2020]21 號(hào)）、《北京市人力資源和社會(huì)保障局北京市財(cái)政局 國(guó)家稅務(wù)總局北京市稅務(wù)局 北京市醫(yī)療保障局關(guān)于企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門征收的公告》 （京人社發(fā)[2020]18 號(hào)）、《深圳市人力資源和社會(huì)保障局 深圳市財(cái)政局 國(guó)家稅務(wù)總局深圳市稅務(wù)局 深圳市醫(yī)療保障局關(guān)于我市社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門征管的公告》，等等。稅務(wù)部門全責(zé)征管社保費(fèi)的目標(biāo)最終將會(huì)實(shí)現(xiàn)。

（二）社保費(fèi)征管的問(wèn)題提煉

受制于國(guó)內(nèi)外諸多因素的影響，如國(guó)際稅收競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)下行壓力等，減稅降費(fèi)和社保政策調(diào)整乃大勢(shì)所趨。當(dāng)前，一來(lái)人民群眾對(duì)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的社會(huì)保障體系抱有很高期望；二來(lái)社會(huì)保障體系尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)不公平、不可持續(xù)的問(wèn)題日益突出，財(cái)務(wù)可持續(xù)性將面臨壓力。此輪社保費(fèi)大幅“雙降”意義深遠(yuǎn)，既是貫徹中央關(guān)于企業(yè)繳費(fèi)“有實(shí)質(zhì)性下降”的重要舉措，也是改善社會(huì)保障制度公平性的重要方式，更是社保制度改革取向的一次重大變革。而中央之所以及時(shí)對(duì)社保費(fèi)征管體制改革進(jìn)程做出調(diào)整，原因主要在于：一是政策調(diào)整過(guò)程需要足夠的時(shí)間，既需要磨合合并后的國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)，也要配置好社保與稅務(wù)兩大部門的征管權(quán)責(zé)，且包含社保費(fèi)信息傳輸在內(nèi)的征管權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)也需要時(shí)間；二是社保費(fèi)征管改革缺乏整體性、系統(tǒng)性的聯(lián)動(dòng)考慮，而未有效兼顧“規(guī)范征收”和“社會(huì)保險(xiǎn)降負(fù)”的二元目的，難以“確保企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)有實(shí)質(zhì)性下降”；三是社保費(fèi)征管涉及養(yǎng)老金制度參數(shù)設(shè)計(jì)、對(duì)應(yīng)收盡收潛力的測(cè)算等技術(shù)問(wèn)題以及社保費(fèi)率測(cè)定、繳費(fèi)基數(shù)認(rèn)定等專業(yè)問(wèn)題，稅務(wù)部門作為征管機(jī)構(gòu)因缺乏社保費(fèi)知識(shí)理論和專業(yè)人員的儲(chǔ)備，從而需要仰仗于社保部門，但此時(shí)并沒(méi)有形成體系化的稅務(wù)機(jī)關(guān)與社保部門聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)機(jī)制（鄭秉文，2019）。[4]此外，除社保費(fèi)管理與運(yùn)作安全性缺失、少繳、欠繳社保費(fèi)現(xiàn)象普遍、現(xiàn)行社保費(fèi)率過(guò)高、繳費(fèi)基數(shù)多樣化等外，還有以下兩大問(wèn)題：

1.社保費(fèi)征管部門職責(zé)交叉。縱使社保費(fèi)由稅務(wù)部門主導(dǎo)征管，但經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社保行政部門、財(cái)政部門等依然在社保費(fèi)征管當(dāng)中，且在征管中仍需要這些部門予以支持和配合。既有的地方企業(yè)社保費(fèi)由稅務(wù)部門征收的公告即為例證，比如山西省稅務(wù)部門征收社保費(fèi)公告中，征管部門即涉及人力資源和社會(huì)保障廳、財(cái)政廳、稅務(wù)局和醫(yī)療保障局等，①參見(jiàn)《山西省人力資源和社會(huì)保障廳 山西省財(cái)政廳 國(guó)家稅務(wù)總局山西省稅務(wù)局 山西省醫(yī)療保障局關(guān)于企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門征收的公告》。亦反映了社保費(fèi)關(guān)聯(lián)部門合作征管的實(shí)踐訴求。但是，因稅務(wù)部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“部門利益”問(wèn)題等因素，目前的社保費(fèi)征管部門職責(zé)交叉和權(quán)責(zé)配置不清，《社會(huì)保險(xiǎn)法》 《社保費(fèi)征繳暫行條例》和《稅收征收管理法》對(duì)此均沒(méi)有予以明晰，從而影響了社保費(fèi)征管權(quán)責(zé)移交的進(jìn)度。縱使2020 年11 月1 日后地方企業(yè)、靈活就業(yè)人員的社保費(fèi)均由稅務(wù)部門統(tǒng)征，但部分地方仍實(shí)行“社保、醫(yī)保核定，稅務(wù)征收”模式，比如江西社保費(fèi)征管即是如此。②參見(jiàn)《江西省人力資源和社會(huì)保障廳 江西省財(cái)政廳 國(guó)家稅務(wù)總局江西省稅務(wù)局 江西省醫(yī)療保障局關(guān)于企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門征收的公告》。在此種狀態(tài)下，稅務(wù)部門還不具備繳費(fèi)基數(shù)核定的權(quán)限，而只能尋求醫(yī)保、社保等部門核定，爾后稅務(wù)部門根據(jù)核定數(shù)據(jù)來(lái)征收社保費(fèi)。這在一定程度上說(shuō)明了社保費(fèi)征管部門征管權(quán)限界定仍有優(yōu)化之處，稅務(wù)部門理應(yīng)享有包含核定權(quán)在內(nèi)的社保費(fèi)征管權(quán)能。

2.征管部門信息共享機(jī)制建設(shè)滯后?？v使“信息管理費(fèi)”是社保費(fèi)征管的一種趨向，社保費(fèi)信息化建設(shè)也取得重大進(jìn)展，但因包含社保費(fèi)信息在內(nèi)的統(tǒng)一征管信息系統(tǒng)的缺位，以致不少地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)關(guān)與其他關(guān)聯(lián)部門之間的征管信息尚未實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，繳費(fèi)人信息、業(yè)務(wù)部門既有信息、第三方信息等社保費(fèi)征管信息未能適時(shí)共享與應(yīng)用，社保費(fèi)“大數(shù)據(jù)”環(huán)境尚未形成。若社保費(fèi)信息在關(guān)聯(lián)部門之間不能互聯(lián)互通，必將影響著社保費(fèi)征管的實(shí)效性，以及社保費(fèi)協(xié)助征管目標(biāo)的達(dá)成（張智，2019）。[5]

三、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)介入社保費(fèi)征管的正當(dāng)性與法律定位

不同于傳統(tǒng)行政權(quán)力的是，“現(xiàn)代行政權(quán)力不僅同外部權(quán)力相分離，而且內(nèi)部的功能也逐漸發(fā)達(dá)，政府各部門職責(zé)明確，按照專業(yè)分工的原則互相配合，提倡部門之間的協(xié)同與協(xié)作”（朱曉波和曲榮芬，2003）。[6]然而，在社保費(fèi)征管場(chǎng)域，為何在稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)社保費(fèi)征管的前提下，卻要看重和期待經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等可以起到的征管作用？此為社保費(fèi)征管部門權(quán)責(zé)配置、征管協(xié)助機(jī)制構(gòu)造的前置問(wèn)題，理應(yīng)予以論證和釋疑。而借助功能適當(dāng)原則，正可詮釋經(jīng)辦機(jī)構(gòu)介入社保費(fèi)征管的正當(dāng)性與合理性。

（一）經(jīng)辦機(jī)構(gòu)介入社保費(fèi)征管的正當(dāng)性：以功能適當(dāng)原則為分析工具

社保費(fèi)征管權(quán)責(zé)配置的妥當(dāng)與否，直接關(guān)乎社保費(fèi)征管的正當(dāng)性、合理性以及技術(shù)性。學(xué)理上，社保費(fèi)征管的立論根據(jù)在于民主集中制、權(quán)力分立等憲法性原則，實(shí)操依據(jù)在于功能適當(dāng)原則，這都為社保費(fèi)征管提供了充實(shí)的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)（朱應(yīng)平，2008）。[7]根據(jù)這一原則，特定的功能當(dāng)由以特定方式組織起來(lái)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。概括而言，功能適當(dāng)主義關(guān)注機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)和職權(quán)歸屬之間的關(guān)系（張翔，2018a），[8]可從“功能適當(dāng)與否”的靜態(tài)評(píng)價(jià)、“使功能適當(dāng)化”的動(dòng)態(tài)調(diào)整兩個(gè)教義向度展開(kāi)。倘若憲法將某個(gè)國(guó)家職能配置給某個(gè)機(jī)關(guān)，則要關(guān)注機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)的功能適當(dāng)性，塑造功能最適的機(jī)關(guān)，進(jìn)而對(duì)該機(jī)關(guān)的組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整（張翔，2018b）。[9]作為國(guó)家權(quán)力配置的一項(xiàng)基本原則，功能適當(dāng)原則適用于任何國(guó)家，也適用于任何國(guó)家機(jī)構(gòu)，更可以擴(kuò)展至縱向國(guó)家權(quán)力的配置。據(jù)此，將這一原則引入社保費(fèi)征管領(lǐng)地，既有重要的學(xué)理意義，也可指導(dǎo)征管權(quán)責(zé)配置與機(jī)制構(gòu)造?？v使稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)，但其征管還統(tǒng)攝經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、財(cái)政、稅務(wù)等部門的權(quán)責(zé)配置，故其至少要符合下列要求：其一，社保費(fèi)征管中各機(jī)關(guān)權(quán)力之間關(guān)系的處理要按照有利于上述功能實(shí)現(xiàn)的要求加以確定；其二，部門權(quán)責(zé)配置要以最有利于其功能實(shí)現(xiàn)的原則來(lái)進(jìn)行安排。簡(jiǎn)言之，社保費(fèi)征管部門的設(shè)置、權(quán)責(zé)配置等均要基于實(shí)現(xiàn)其功能考慮（朱應(yīng)平，2015）。[10]

根據(jù)功能適當(dāng)原則的要旨，需要關(guān)注的是不同機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢(shì)，以及適合承擔(dān)的責(zé)任問(wèn)題。以此為基準(zhǔn)，當(dāng)社保費(fèi)征管這一行政任務(wù)需要分配時(shí)，作為專司稅務(wù)的稅務(wù)機(jī)關(guān)，顯然是社保費(fèi)功能最適合的征管部門?！抖愂照魇展芾矸ā返? 條第一款即明示稅務(wù)部門的征收權(quán)限。據(jù)此論斷，稅務(wù)部門對(duì)于稅收征管于法有據(jù)，即便目前《稅收征收管理法》沒(méi)有明確稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于社保費(fèi)的征管權(quán)限，但稅務(wù)部門主導(dǎo)社保費(fèi)征管已是既定事實(shí)。需要說(shuō)明的是，既有的實(shí)定法也沒(méi)有徹底阻卻關(guān)聯(lián)部門進(jìn)入稅務(wù)征管領(lǐng)地，因?yàn)樵摋l第三款同時(shí)又規(guī)定“稅收協(xié)助條款”，這為稅務(wù)部門統(tǒng)征統(tǒng)管社保費(fèi)后的權(quán)責(zé)配置提供了有益參考。具體而言，不同征收主體導(dǎo)致征收結(jié)果不同，在執(zhí)行能力、專業(yè)技能等向度經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)部門不盡相同。就性質(zhì)而言，稅務(wù)部門是執(zhí)法單位，但經(jīng)辦機(jī)構(gòu)卻為一種事業(yè)性、行政性管理的職能機(jī)構(gòu)，有著不同的身份定位。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同時(shí)受到人力資源保障部門和不同隸屬部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)與管理，使其管理權(quán)限受到較大的限制和約束，征管的自主性不足。不同的是，稅務(wù)部門實(shí)行垂直管理模式，專職負(fù)責(zé)稅務(wù)征管，享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在“金稅三期”數(shù)據(jù)庫(kù)的有力支持下，稅務(wù)部門可精確地實(shí)施費(fèi)源費(fèi)基的動(dòng)態(tài)管理，將社保繳費(fèi)基數(shù)與所得稅申報(bào)基數(shù)進(jìn)行比對(duì)，確認(rèn)社保繳費(fèi)的真實(shí)費(fèi)基，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)同源同管。尤其是未來(lái)建成包括納稅人識(shí)別號(hào)制度、第三方信息共享制度、自然人稅收征管平臺(tái)建設(shè)等多方面內(nèi)容在內(nèi)的自然人稅收征管制度，以及大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)在稅收征管中的應(yīng)用，更可以使社保費(fèi)與所得稅、房地產(chǎn)稅征管同步推進(jìn)，從而精準(zhǔn)核實(shí)個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)，預(yù)防企業(yè)漏報(bào)、少報(bào)甚至不報(bào)的偷逃費(fèi)款現(xiàn)象（王堃，2016）。[11]可以說(shuō)，稅務(wù)部門擁有強(qiáng)大的信息管理系統(tǒng)，信息共享性明顯強(qiáng)于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，這直指社保費(fèi)征管的效率和征管目的的實(shí)現(xiàn)。

從公平性維度看，稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)征社保費(fèi)既體現(xiàn)為一種橫向公平，要求同等條件的繳費(fèi)人應(yīng)當(dāng)繳納相同的繳費(fèi)數(shù)額；也是縱向公平的應(yīng)有之義，要求不同繳費(fèi)基礎(chǔ)的繳費(fèi)人繳納不同的社保費(fèi)（朱為群和李菁菁，2017），[12]呈現(xiàn)出一定的累進(jìn)性。因?yàn)槎悇?wù)部門主導(dǎo)社保費(fèi)征管可有效抑制偷逃費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，防止社保費(fèi)基數(shù)的不實(shí)申報(bào)，以及基礎(chǔ)信息申報(bào)不足導(dǎo)致的繳費(fèi)不平等現(xiàn)象，亦可破解社會(huì)保險(xiǎn)體制的碎片化難題。但是，縱使社保費(fèi)征管由稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，但也不能排除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的介入。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為了征管社保費(fèi)，長(zhǎng)久以來(lái)累計(jì)了極為豐富的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和能力，足以勝任作為社保費(fèi)征管基礎(chǔ)的信息分享等工作。即在權(quán)力性的行政系統(tǒng)中，不同的行政部門指向不同的職能定位和專業(yè)訴求，且功能權(quán)力的大小與功能的重要程度之間呈正相關(guān)關(guān)系。于此，在稅務(wù)機(jī)關(guān)征管社保費(fèi)既成事實(shí)的前提下，由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社保費(fèi)優(yōu)勢(shì)明顯，其理應(yīng)享有主導(dǎo)性的社保費(fèi)征管權(quán)力，但不排除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的介入征管，反而需要賦予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其履行功能相匹配的權(quán)力。這不僅是功能適當(dāng)原則的核心訴求，也是稽征經(jīng)濟(jì)理念的必然要求。

（二）社保費(fèi)征管中經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的全新定位：協(xié)助征管部門

“公共事務(wù)的形成與公共管理的持續(xù)，是緣于人類的聯(lián)合行動(dòng)。人們之所以選擇合作，是因?yàn)楹献髂墚a(chǎn)生收益”（席恒和雷曉康，2009）。[13]而之所以注重合作秩序，其根源在于合作能夠提高行政效率，也能帶來(lái)額外的收益?；谡鞴懿块T的功能性評(píng)價(jià)，以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)介入征管的必要性與合理性，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)究竟該如何定位？是協(xié)助部門、合作部門還是置于征管之外？此等議題亟須明確。

盡人皆知，社會(huì)問(wèn)題日趨“跨域性”和“復(fù)雜化”，單一的行政部門不足以解決所有的“領(lǐng)域性”公共問(wèn)題，也就必然依賴于部門間的合作（金國(guó)坤，2016）。[14]現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)了無(wú)數(shù)的公共政策，組織間的互相依賴會(huì)不斷加深。例如，整體性治理理論以公民的整體需求為核心，以“大部制”為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在機(jī)構(gòu)職能上的“整體化”整合，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)跨部門之間的行政協(xié)調(diào)，在信息、知識(shí)和決策方面相互介入和參與，既可以在橫向和縱向的各層級(jí)政府間協(xié)同，也可在公法與私法部門之間進(jìn)行協(xié)同共進(jìn)（曾維和，2012）。[15]在全責(zé)征收社保費(fèi)模式下，稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有完整的征管權(quán)能，社保費(fèi)征管涵蓋參保登記、繳費(fèi)登記、申報(bào)、核定、征收、稽核等全過(guò)程，而社保部門負(fù)責(zé)個(gè)人賬戶記錄和管理、社保待遇審核和發(fā)放等工作。皆因經(jīng)辦機(jī)構(gòu)熟悉各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)政策和業(yè)務(wù)，承擔(dān)提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的法定義務(wù)，即便社保費(fèi)征管由稅務(wù)部門主導(dǎo)，但其在征管中的作用仍不可忽視，2018 年《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見(jiàn)稿）》即為例證。

在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收模式下，社保費(fèi)從參保登記到征收入庫(kù)，各個(gè)征管環(huán)節(jié)均由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)，但并不意味著全部排除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的介入。依循稅務(wù)部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的功能適當(dāng)性，既可以發(fā)現(xiàn)稅務(wù)部門為社保費(fèi)最適合的征管機(jī)關(guān)，也揭示了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)部門合作征管的必要性，能夠?qū)ι绫ＹM(fèi)征管權(quán)責(zé)進(jìn)行部門間的組合配置，在此基礎(chǔ)上還可以借機(jī)搭建稅務(wù)部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的稅務(wù)信息共享和協(xié)助征管機(jī)制。根本而言，在稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)社保費(fèi)征管的事實(shí)下，宜將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為征管協(xié)助部門，推進(jìn)社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制的形成（婁宇，2014）。[16]若如此，不僅揭示了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)介入社保費(fèi)征管的正當(dāng)性，并將其定位為協(xié)助征管部門，也有助于推動(dòng)社保費(fèi)立法與征管體制改革。

四、社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制運(yùn)行的權(quán)責(zé)保障：以經(jīng)辦機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)再造為中心

法律對(duì)各行政職能部門權(quán)限的具體規(guī)定，是分工負(fù)責(zé)和職權(quán)法定的前提。征管部門從設(shè)立之初，就存在著部門競(jìng)爭(zhēng)和合作的核心悖論，各種利益糾葛其中。進(jìn)而言之，社保費(fèi)征管部門權(quán)責(zé)配置牽連許多主體權(quán)力和利益的重置，地方利益、部門利益等充斥其間，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。面對(duì)社保費(fèi)管理，大致有三種征管方案：一是在社保機(jī)構(gòu)征管模式下，由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)全責(zé)征管；二是在稅務(wù)機(jī)關(guān)代征模式下，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)授權(quán)由稅務(wù)部門行使部分職權(quán)，如申報(bào)繳納、催報(bào)催繳、跟蹤監(jiān)控、繳入國(guó)庫(kù)和發(fā)放等；三是在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收模式下，只有繳費(fèi)人的登記辦理為社保機(jī)構(gòu)的職責(zé)，其余皆為稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)。三種征收模式下，各機(jī)構(gòu)的職責(zé)有所不同。比如，在稅務(wù)機(jī)關(guān)代征模式下，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“登記辦理→基礎(chǔ)信息審核→繳納金額→申報(bào)繳納期限核準(zhǔn)”，稅務(wù)機(jī)關(guān)行使“申報(bào)繳納→催報(bào)催繳→跟蹤監(jiān)控→繳入國(guó)庫(kù)和發(fā)放”等權(quán)能。

由此，在功能適當(dāng)和權(quán)責(zé)一致原則的指引下合理配置稅務(wù)部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)力與義務(wù)，實(shí)為社保費(fèi)協(xié)助征管的核心議題。反觀社保費(fèi)征管實(shí)踐，在稅務(wù)機(jī)關(guān)非全責(zé)征收模式下，由于《稅收征收管理法》 《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī)的不完備性，實(shí)踐中社保費(fèi)征管存在職權(quán)不清的實(shí)際問(wèn)題，如交叉職權(quán)缺乏高位階法律依據(jù)，大多直接來(lái)源于各省級(jí)相應(yīng)職能部門的規(guī)范性法律文件。各單行稅和非稅收入（含社保費(fèi)）的法律文本中極少明示部門合作，也少有規(guī)定關(guān)聯(lián)部門的權(quán)責(zé)。例如，2016 年《政府非稅收入管理辦法》第7 條明確將“各級(jí)財(cái)政部門”作為“非稅收入的主管部門”，且規(guī)定了財(cái)政部和縣級(jí)以上地方財(cái)政部門的職責(zé)權(quán)限。再如，2019 年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)降低社保費(fèi)率綜合方案的通知》更是要求建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，從而便于統(tǒng)籌社保費(fèi)征管的相關(guān)工作。但是，這雖為社保費(fèi)征管部門權(quán)責(zé)配置提供了科學(xué)指引，但并未明確經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)助征管社保費(fèi)的權(quán)責(zé)范圍，使得社保費(fèi)征管爭(zhēng)議問(wèn)題難以得到有效解決（石堅(jiān)和杜秀玲，2014）。[17]

在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收模式下，稅務(wù)機(jī)關(guān)全權(quán)負(fù)責(zé)社保費(fèi)基數(shù)、數(shù)額的核定，社保投訴的處理、社保強(qiáng)制征繳等，具體包括申報(bào)、審核、征收、追欠、查處等征管權(quán)力。即由于稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)社保費(fèi)征管，稅務(wù)機(jī)關(guān)具有主導(dǎo)性的征管權(quán)力。不論是社保機(jī)構(gòu)征收模式抑或稅務(wù)代征模式，稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征管社保費(fèi)后，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)有全部的征繳權(quán)責(zé)，包括社保繳費(fèi)登記、申報(bào)、核定、征收、劃解、追欠、檢查及處罰等全部征管權(quán)能均由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。即要將征收權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)移至稅務(wù)機(jī)關(guān)，形成“登記辦理→基礎(chǔ)信息審核→繳納金額→申報(bào)繳納期限核準(zhǔn)→申報(bào)繳納→催報(bào)催繳→跟蹤監(jiān)控→繳入國(guó)庫(kù)和發(fā)放”的稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)征管體系。不可否認(rèn)，隨著社保費(fèi)征管由稅務(wù)部門主導(dǎo)，稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力必將加大，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于社保費(fèi)的征管權(quán)能將不斷壓縮、征管義務(wù)漸趨縮小、征管責(zé)任日益模糊。

現(xiàn)階段的社保費(fèi)征管權(quán)責(zé)交接，既涉及稅務(wù)部門與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)調(diào)整，也包含由此帶來(lái)的對(duì)接、清理、合作等問(wèn)題，屬于非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)的首要改革領(lǐng)域（黃家強(qiáng)，2019）。[18]那么，在稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收模式下，作為征管協(xié)助部門，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還具有哪些權(quán)責(zé)？從立法視角看，2011 年《社會(huì)保險(xiǎn)法》第74 條既規(guī)定了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獲取社保費(fèi)數(shù)據(jù)的權(quán)力，也明確了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確記錄社保繳費(fèi)、待遇給付等義務(wù)。2018 年《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理服務(wù)條例（征求意見(jiàn)稿）》不僅明確了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的十項(xiàng)職責(zé)，如參保登記、個(gè)人權(quán)益記錄、待遇給付等，而且在“監(jiān)督檢查”章中規(guī)定了其對(duì)于參保登記、待遇領(lǐng)取等情況實(shí)施稽核。不止于此，在稅務(wù)部門主導(dǎo)社保費(fèi)征管之前，在1999 年《社保費(fèi)征繳暫行條例》的指導(dǎo)下，已有部分地方的社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，其中的部門權(quán)責(zé)配置，值得探索與借鑒。具體見(jiàn)表1。

由表1 可知，縱使2019 年以前已有稅務(wù)機(jī)關(guān)征管社保費(fèi)的地方實(shí)踐，但是，一方面經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)界定不一，如河南省將社保費(fèi)的核定權(quán)賦予經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，但并不是所有省份皆如此；另一方面，雖有部分省份有征管協(xié)助規(guī)定，如2000 年《海南省社保費(fèi)征繳若干規(guī)定》第23 條和2016 年《河南省人民政府關(guān)于改革社保費(fèi)征繳體制 加強(qiáng)社保費(fèi)征繳管理的通知》均規(guī)定社保費(fèi)征繳案件調(diào)查的協(xié)助條款，但也都未明示經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)助稅務(wù)機(jī)關(guān)征管社保費(fèi)的義務(wù)，且多出現(xiàn)于“監(jiān)督檢查”章節(jié)中。故此，社保費(fèi)征管權(quán)責(zé)全部劃轉(zhuǎn)稅務(wù)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)首先厘清稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)社保費(fèi)的“全責(zé)”范圍。換句話說(shuō)，對(duì)于征管協(xié)助中經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置，要根據(jù)功能適當(dāng)原則、公平與效率原則等（湯德宗，2005），考慮其技術(shù)性特質(zhì)，合理配置社保費(fèi)征管權(quán)責(zé)，最大限度地發(fā)揮征管協(xié)助機(jī)制的功效。[19]

表1 省級(jí)社保費(fèi)征管中經(jīng)辦機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的梳理與統(tǒng)計(jì)

根本而言，在全責(zé)征管模式中，稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)參保登記、繳費(fèi)申報(bào)、基數(shù)核定、費(fèi)用征繳、權(quán)益記錄、標(biāo)準(zhǔn)確定、待遇計(jì)發(fā)及基金支付等權(quán)責(zé)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不再享有征管權(quán)力。但是，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社保精算、社保福利發(fā)放等方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)讓經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繼續(xù)發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)，協(xié)助社保費(fèi)征管。故此，要根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，厘清征繳法律關(guān)系中經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法定權(quán)利與義務(wù)，明確其在社保費(fèi)的支出以及社保待遇的發(fā)放等方面的職責(zé)。也就是說(shuō)，社保費(fèi)征收權(quán)責(zé)移交稅務(wù)機(jī)關(guān)后，要以協(xié)助征管為基礎(chǔ)，將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)確立為提供社保費(fèi)基礎(chǔ)信息、變更信息等，力圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)部門之間的信息互聯(lián)與資源共享。而與征管職責(zé)相對(duì)應(yīng)的社保費(fèi)登記辦理、繳費(fèi)基數(shù)核定、催報(bào)催繳等宜由稅務(wù)機(jī)關(guān)行使。在此基礎(chǔ)上，探索建立以繳費(fèi)人為中心，以信息管理費(fèi)為手段，形成“稅務(wù)機(jī)關(guān)征管→經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放→財(cái)政部門管理→審計(jì)部門監(jiān)督檢查”的新型社保費(fèi)征繳模式。

五、社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制運(yùn)行的技術(shù)保障

縱使稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社保費(fèi)，但因經(jīng)辦機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期負(fù)責(zé)征管，有著獨(dú)到的技術(shù)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法獨(dú)自應(yīng)對(duì)征管中的各種問(wèn)題。據(jù)此，在統(tǒng)征、全責(zé)的社保費(fèi)征繳模式下，不僅要系統(tǒng)構(gòu)造社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制，也要對(duì)征管協(xié)助機(jī)制提供技術(shù)保障，關(guān)注繳費(fèi)人的權(quán)益保障，深度推動(dòng)社保費(fèi)及其征管制度變革。

（一）社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制的法律確認(rèn)

社保費(fèi)征管必須有法可依，其改革必須堅(jiān)持立法先行。從目前《稅收征收管理法》的規(guī)定來(lái)看，并沒(méi)有明示稅務(wù)機(jī)關(guān)可以征收社保費(fèi)，也未授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)《稅收征收管理法》征收社保費(fèi)。稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)征社保費(fèi)的依據(jù)在于《社保費(fèi)征繳暫行條例》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》，也就不能直接適用《稅收征收管理法》 （王樺宇和李想，2019）。[20]有必要明示社保費(fèi)征管的法律依據(jù)，適時(shí)修改和調(diào)整《社會(huì)保險(xiǎn)法》 《稅收征收管理法》中的社保費(fèi)征管條款。首先，關(guān)于征管主體的表述，既應(yīng)當(dāng)修改和完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社保費(fèi)征繳暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，確認(rèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的“單一征繳”模式，明示稅務(wù)部門為唯一的社保費(fèi)征繳主體；也需要調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的功能定位、征管權(quán)責(zé)，并在社保費(fèi)征管中將其定性為征管協(xié)助部門。同時(shí)，也有必要適時(shí)修改《社保費(fèi)征繳暫行條例》，并對(duì)稅務(wù)部門、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等在社保費(fèi)征管中的職責(zé)邊界和執(zhí)法程序等一并做出明確規(guī)定。

其次，《稅收征收管理法》既要明定稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收社保費(fèi)的征收權(quán)限，也應(yīng)明晰相關(guān)規(guī)定同樣適用于社保費(fèi)的征管，還需重新整合社會(huì)保障部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)造并強(qiáng)化“稅務(wù)機(jī)關(guān)征管→經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)放→財(cái)政部門管理→審計(jì)部門監(jiān)督檢查”的新型社保費(fèi)征管體系。鑒于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)介入社保費(fèi)征管的法律缺位，應(yīng)尋求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》 《社保費(fèi)征繳暫行條例》和《稅收征收管理法》之間的立法互動(dòng)與無(wú)縫對(duì)接。為明確稅務(wù)部門和政府各職能部門的權(quán)利和義務(wù)，定然需要修改《社會(huì)保險(xiǎn)法》 《稅收征收管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，整合配置稅務(wù)部門、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社保行政部門等相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)。為此，宜在《稅收征收管理法》等法律法規(guī)中明晰經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社保費(fèi)征管協(xié)助義務(wù)，構(gòu)造體系化的社保費(fèi)征管協(xié)助條款。即增加社保費(fèi)協(xié)助征管的內(nèi)容，明確其法律地位，從而形成經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)助社保費(fèi)征管條款，為征管協(xié)助提供法律支持和政策依據(jù)。當(dāng)稅務(wù)機(jī)關(guān)履行職能而向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出給予行政協(xié)助的要求時(shí)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求履行協(xié)助征費(fèi)的義務(wù)。

（二）社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制運(yùn)行的制度保障

在征管流程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)明晰和職能“無(wú)縫銜接”是社保費(fèi)征管順利實(shí)施的關(guān)鍵。社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制包括主體有效協(xié)同、信息聚合共享、制度征管聯(lián)動(dòng)、制度規(guī)范聯(lián)動(dòng)等，具體從以下幾個(gè)向度展開(kāi)：

1.以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的全責(zé)征管體系建造

實(shí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)社保費(fèi)統(tǒng)征統(tǒng)管模式，勾勒“稅務(wù)征管→社保待遇發(fā)放→財(cái)政基金監(jiān)管”的征管模式和分權(quán)制衡機(jī)制，既是功能適當(dāng)、權(quán)責(zé)一致、行政協(xié)助等理論的基本要義，也是現(xiàn)階段中國(guó)社保費(fèi)征管的實(shí)踐訴求（廈門市地稅局課題組，2014）。[21]社保費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)征管，不僅對(duì)稅務(wù)部門和繳費(fèi)義務(wù)人意義重大，也有助于建造權(quán)責(zé)一致、高效統(tǒng)一的信息征管體系，從而深度推動(dòng)社保費(fèi)征管改革和保障繳費(fèi)人的權(quán)益。為了充分發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)，可從以下兩個(gè)層面優(yōu)化征管協(xié)助機(jī)制：其一，建立稅費(fèi)統(tǒng)管的征收模式，健全稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征管社保費(fèi)體系。一方面，基于社保費(fèi)與所得稅的關(guān)聯(lián)性，改變現(xiàn)有稅務(wù)與社保費(fèi)各自為政的局面，以企業(yè)職工工資為中心，將繳費(fèi)基數(shù)的確認(rèn)與所得的認(rèn)定相連接，建立二者之間的勾稽關(guān)系，促使企業(yè)社保費(fèi)如實(shí)繳納；另一方面，建構(gòu)和優(yōu)化選擇“稅費(fèi)一體、四險(xiǎn)合征”的征管機(jī)制，整體化考慮社保費(fèi)征管與稅務(wù)征管，最終促進(jìn)稅務(wù)征管的一體化和集約化。其二，選擇“精細(xì)化、信息化”的征管方式。稅務(wù)部門全責(zé)征管社保費(fèi)后，形成“參保、繳費(fèi)關(guān)聯(lián)登記→繳費(fèi)基數(shù)核定→申報(bào)繳納→征收管理→基金管理”的征管流程體系，并具體規(guī)范費(fèi)額確認(rèn)、違法處置、憑證管理等征管事項(xiàng)，進(jìn)而使得社保費(fèi)征管業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一，也便于執(zhí)行和實(shí)施。為適應(yīng)征管體制變革，既要增加修正功能，社保費(fèi)征管系統(tǒng)應(yīng)具備導(dǎo)入及修正社保基金應(yīng)征數(shù)據(jù)的功能；也要完善數(shù)據(jù)交換功能，強(qiáng)化兩個(gè)部門之間的交流協(xié)作，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享。此外，也有必要增設(shè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的激勵(lì)制度，釋放經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)法潛能。

2.以經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為核心的征管協(xié)助程序優(yōu)化

在全責(zé)征收模式下，理當(dāng)確認(rèn)和優(yōu)化社保費(fèi)征繳流程，構(gòu)造協(xié)助征管的一般程序，具體包括登記、申報(bào)與核定、繳納與核定、解繳入庫(kù)等，便于稅務(wù)機(jī)關(guān)更好地行使法律賦予的強(qiáng)制執(zhí)行手段。同時(shí)，在進(jìn)行行政程序立法時(shí)，應(yīng)將協(xié)助征管的程序考慮進(jìn)來(lái)。在社保費(fèi)征管中，主要涉及稅務(wù)機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)兩大部門之間的合作關(guān)系，需要通過(guò)明示協(xié)助征管的條件、協(xié)助的拒絕、責(zé)任條款等內(nèi)容，明晰社保費(fèi)協(xié)助征管中稅務(wù)機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)義規(guī)則，全方位設(shè)計(jì)征管協(xié)助程序規(guī)則。例如，對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)助社保費(fèi)征管的請(qǐng)求，稅務(wù)機(jī)關(guān)為協(xié)助征管的請(qǐng)求主體，而經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是協(xié)助征管的被請(qǐng)求主體。鑒于此，“請(qǐng)求”應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)向經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出，且通常以書面請(qǐng)求為原則，同時(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)印制統(tǒng)一格式的協(xié)助征管請(qǐng)求書。更為重要的是，立法上應(yīng)當(dāng)明示協(xié)助征管的情形，比如協(xié)助征管事項(xiàng)、條件等。而就征管協(xié)助條件而言，至少符合以下兩點(diǎn)：其一，征管協(xié)助的對(duì)象通常為具體行政行為；其二，請(qǐng)求方無(wú)法自行執(zhí)行職務(wù)，法律原因、事實(shí)原因、經(jīng)濟(jì)效率等都是可以請(qǐng)求協(xié)助的情形。再如，因被請(qǐng)求機(jī)關(guān)拒絕協(xié)助而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，由稅務(wù)機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所處的本級(jí)政府處理，此為最佳選擇（張成松和楊復(fù)衛(wèi)，2019）。[22]通過(guò)程序機(jī)制構(gòu)造，力保社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制的正向推進(jìn)，助推社保費(fèi)征管體制改革的實(shí)質(zhì)落地。

3.征管協(xié)助的信息共享機(jī)制構(gòu)造

社保費(fèi)征管不僅需要經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的協(xié)助，也要強(qiáng)化稅務(wù)信息共享，打造高效便捷的信息共享機(jī)制。隨著稅務(wù)信息的迅猛發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)的社保費(fèi)征管模式轉(zhuǎn)向征管者、繳費(fèi)者和第三方共同參與的多中心治理架構(gòu)，即社保費(fèi)征管將走向“多中心”“網(wǎng)狀”的征管模式（馬蔡琛和趙笛，2018）。[23]在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，中國(guó)稅務(wù)征管模式從“管事制”走向“管數(shù)制”，信息和大數(shù)據(jù)成為稅務(wù)征管的關(guān)鍵。有必要構(gòu)建以信息化為依托、財(cái)源監(jiān)控為核心的稅務(wù)征管共享的信息化征管模式，促進(jìn)全方位的信息共享、技術(shù)共享、服務(wù)共享，可謂稅務(wù)征管模式的變革之道（陳隆，2017）。[24]進(jìn)一步地說(shuō)，社保費(fèi)征管中理應(yīng)引入“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，充分利用稅務(wù)登記、征收、稽查等大數(shù)據(jù)，開(kāi)展參保、繳費(fèi)、稅費(fèi)差異等分析比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并堵塞征管漏洞。

即便稅務(wù)部門主導(dǎo)社保費(fèi)征管，但僅由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社保費(fèi)也不是稽征經(jīng)濟(jì)的體現(xiàn)和訴求，反而需要關(guān)聯(lián)部門的配合和支持，尤其是社保部門在其中發(fā)揮著重要作用。為此，需要暢通稅務(wù)部門與社保部門的信息傳遞，搭建運(yùn)轉(zhuǎn)高效、無(wú)縫對(duì)接的信息交換平臺(tái)。但是，即便中國(guó)已經(jīng)建立了相對(duì)獨(dú)立的信息系統(tǒng)，但因缺乏系統(tǒng)完整的稅費(fèi)信息共享機(jī)制，以致社保費(fèi)征管統(tǒng)攝部門間的信息共享效果不甚理想。故此，在“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”治費(fèi)模式下，既要綜合掌握社保費(fèi)信息，深度加工社保費(fèi)信息，而不是對(duì)信息進(jìn)行簡(jiǎn)單的歸類、匯集和傳遞，也要重視社保費(fèi)第三方信息的獲?。ū本┦袊?guó)際稅收研究會(huì)郝如玉副會(huì)長(zhǎng)主持課題組，2017）。[25]與此同時(shí)，要加強(qiáng)社保費(fèi)征管信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，尤其要建立稅務(wù)、財(cái)政、社保（含經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）、國(guó)庫(kù)等關(guān)聯(lián)部門之間信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和信息共享機(jī)制，從而達(dá)到及時(shí)將參保信息、繳費(fèi)信息、核定信息、征收數(shù)據(jù)等傳遞給對(duì)方的目的，最終形成以“稅務(wù)征繳為核心，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)助為補(bǔ)充”的體系化社保費(fèi)信息共享系統(tǒng)?！岸悇?wù)機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)要簽訂信息共享協(xié)議，搭建全國(guó)統(tǒng)一的涉費(fèi)信息共享平臺(tái)，將稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收系統(tǒng)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社保系統(tǒng)對(duì)接”（陳斌和鄧力平，2018）。[26]當(dāng)然，除非《稅收征收管理法》的特別規(guī)定，稅務(wù)機(jī)關(guān)取得的納稅人/繳費(fèi)人信息不可直接適用于社保費(fèi)征管。

六、結(jié)語(yǔ)

稅務(wù)部門統(tǒng)征社保費(fèi)既是稽征經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)，意在提高社保費(fèi)征管效率，更是社會(huì)正義的基本訴求，有助于改善社會(huì)保障制度的公平。在社保費(fèi)征管領(lǐng)域，即使社保費(fèi)征管由稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)，但并不必然排除經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的介入，稅務(wù)機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等部門之間的合作在所難免。借助功能適當(dāng)原則，宜將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為社保費(fèi)征管的協(xié)助部門。但是，統(tǒng)觀現(xiàn)行財(cái)政立法實(shí)踐，并沒(méi)有界定和理順社保費(fèi)征管部門的權(quán)責(zé)，也缺乏征管協(xié)助的具體條款，更未形成征管協(xié)助機(jī)制。實(shí)踐中，也因征管部門職責(zé)交叉、權(quán)限模糊、權(quán)責(zé)配置的缺位，社保費(fèi)爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生。據(jù)此，以權(quán)責(zé)一致原則為指針，需要明確稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于社保費(fèi)征管的主導(dǎo)性權(quán)力，明示經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于社保費(fèi)征管的協(xié)助義務(wù)，進(jìn)而厘清經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任。基于稅務(wù)主導(dǎo)社保費(fèi)征管的事實(shí)，以及借助功能適當(dāng)原則、權(quán)責(zé)一致原則，社保費(fèi)征管協(xié)助機(jī)制需借助相應(yīng)的制度和措施進(jìn)行落實(shí)和保障。不僅法律上要確認(rèn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的一元征管模式，確定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的征管協(xié)助地位，也要建立以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主，輔之以經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)助的社保費(fèi)征管體系、信息共享機(jī)制，勾勒出社保費(fèi)協(xié)助征管機(jī)制，提高社會(huì)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性，最終保障繳費(fèi)義務(wù)人的利益。當(dāng)然，社保費(fèi)征管機(jī)制建造還要與社保實(shí)體規(guī)則銜接，協(xié)助征管機(jī)制要對(duì)接于社保費(fèi)制度變革，且始終以保護(hù)、增進(jìn)繳費(fèi)義務(wù)人權(quán)益為重。