陳勝祥，鄒勇文

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

一、引言

新中國成立初期，土地和農(nóng)民房屋均屬農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，在房地一體的思維下，當(dāng)時(shí)并無“宅基地”之概念。1956 年通過的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》出現(xiàn)了“房屋地基”一詞，但指出其“不入社”，因而仍屬農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)。1962 年《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，這是正式制度文本第一次使用的“宅基地”概念。自此，我國正式確立起宅基地與其之上房屋相分離的制度安排（劉守英，2015），其基本特征可概括為“一宅兩制、房地分離、無償取得、長期使用”（趙樹楓，2009）。[1-2]之后，伴隨市場化改革進(jìn)程，宅基地制度具有極為明顯的半計(jì)劃半市場的混合性質(zhì)（徐忠國等，2019），在各類土地制度當(dāng)中成為最落后（劉守英，2018；胡新艷等，2019）、問題最多的一項(xiàng)制度安排。[3-5]

那么，歷史以來中國農(nóng)村宅基地制度究竟存在哪些問題呢？從方法論上講，科學(xué)研究既可始于理論，亦可始于經(jīng)驗(yàn)，是理論與經(jīng)驗(yàn)不斷循環(huán)的探索過程（陳曉萍等，2012），[6]因而“自上而下”（從理論開始）和“自下而上”（從經(jīng)驗(yàn)開始）的研究路徑都是必需的。然而，現(xiàn)有研究主要采取“自上而下”的研究路徑。研究者要么先行構(gòu)建一個(gè)理論框架（張義博，2017），要么基于某個(gè)理論視角（陳小君和蔣省三，2010；曾芳芳等，2014；鄭興明，2014；張勇，2018），要么遵循某條邏輯主線（丁關(guān)良，2008；喻文莉和陳利根，2009；朱新華等，2012；周江梅和黃啟才，2019；董新輝，2019），對(duì)新中國成立以來尤其是改革開放以來宅基地制度變革問題予以探討。[7-16]得到的共識(shí)性結(jié)論有：農(nóng)村宅基地及房屋是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)的基本物質(zhì)保障，同時(shí)又是農(nóng)民手中最重要的實(shí)物資產(chǎn)（徐忠國等，2019），本應(yīng)兼具居住保障和財(cái)產(chǎn)權(quán)利兩種功能。[3]然而，長期以來在城鄉(xiāng)二元體制下過于重視居住保障功能，限制使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍（董祚繼，2018；楊遂全等，2015）并使退出機(jī)制缺失（歐陽安蛟等，2009），導(dǎo)致一戶多宅、空心戶、空心村的廣泛存在（李婷婷等，2019）。[17-20]與之相對(duì)，基于“自下而上”路徑的研究則極為少見，代表性文獻(xiàn)有周小平和高遠(yuǎn)矚（2018）；通過詞頻分析探索了改革開放40 年宅基地政策的變革意圖。[21]但是，由于詞頻分析僅是文本分析的初級(jí)方法，還有更高階的主題分析、評(píng)估分析和類型建構(gòu)分析等多種方法（伍多·庫卡茨，2017），因而基于“自下而上”式研究路徑探索宅基地制度問題仍有很大的作為空間。[22]64

為此，本文擬從以下兩個(gè)方面推進(jìn)已有研究：一是在研究方法上，采用“自下而上”式研究路徑，盡量懸置既有理論，在對(duì)制度文本數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)化編碼的基礎(chǔ)上，對(duì)新中國成立以來宅基地制度文本進(jìn)行主題分析、評(píng)估分析和類型建構(gòu)分析。二是在研究內(nèi)容上，基于“問題—致因—應(yīng)對(duì)”之邏輯架構(gòu)，運(yùn)用上述方法，探索新中國成立以來宅基地制度變革過程中希望解決的政策問題，分析各問題解決方案之間的矛盾，以揭示宅基地制度變革困局并思考應(yīng)對(duì)之策。

二、數(shù)據(jù)與方法

（一）數(shù)據(jù)來源

1.數(shù)據(jù)檢索。（1）通過對(duì)中共中央、全國人大、國務(wù)院及其下屬的自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等官方網(wǎng)站進(jìn)行直接搜索；（2）通過閱讀相關(guān)期刊文章（張義博，2017；丁關(guān)良，2008；周小平和高遠(yuǎn)矚，2018）或研究專著（趙樹楓等，2015）對(duì)相關(guān)制度的整理，按其提示檢索。[7，12，21，23]

2.數(shù)據(jù)搜集。在盡量窮盡已有制度文本的基礎(chǔ)上，遵循理論抽樣法則，使資料搜集達(dá)到“沒有新的類屬或相關(guān)主題出現(xiàn)”（科賓和施特勞斯，2015）之狀態(tài)。[24]據(jù)此，本文一共收集到60 份正式制度文本，包括憲法和相關(guān)法律、政策性文件（包括章程、條例、通知、意見等）和國務(wù)院遞交給全國人大常委會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地試點(diǎn)改革的兩份《總結(jié)報(bào)告》。數(shù)據(jù)名稱如表1 所示。

表1 新中國建立以來農(nóng)村宅基地制度文本：1950—2020（節(jié)選）

續(xù)表1

3.數(shù)據(jù)整理。為了保證質(zhì)性分析的精準(zhǔn)性和可靠性，本文借助NVivo12.0 軟件對(duì)制度文本數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、編碼和分析。在分析之前，將表1 所列的60 份制度文本，逐一從相關(guān)政府網(wǎng)頁上復(fù)制粘貼并整理為Word 文檔，導(dǎo)入NVivo12.0 軟件的“文件”之內(nèi)。

（二）分析方法

本文綜合采用主題分析、評(píng)估分析和類型建構(gòu)分析等文本分析方法。這三種方法彼此獨(dú)立卻又相互關(guān)聯(lián)。主題分析側(cè)重于識(shí)別、組織與分析主話題和次話題以及這些話題之間的關(guān)聯(lián)性，是文本分析的基礎(chǔ)。評(píng)估分析是對(duì)內(nèi)容進(jìn)行考察、分類和評(píng)估。類型建構(gòu)是在主題分析和評(píng)估分析的基礎(chǔ)上，將案例組合成模式或組群，目的是區(qū)分而不是形成普通理論（伍多·庫卡茨，2017）。[22]64

主題分析需要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼，以形成核心類目（主題）。所謂編碼（coding），就是將原始數(shù)據(jù)打散，賦予概念和意義后，再以自己的方式重新組合成為一個(gè)具有組織性架構(gòu)的過程（王為國，2009）。[25]在NVivo 軟件中，類目（categories）的形成過程即是節(jié)點(diǎn)（Nodes）的創(chuàng)建過程，其內(nèi)容必須透過編碼方式產(chǎn)生，兩個(gè)操作密不可分。但究竟是先建立節(jié)點(diǎn)再進(jìn)行編碼，還是直接編碼產(chǎn)生節(jié)點(diǎn)，則需視情況而定。一般來說，在研究初期對(duì)于研究概念模糊不清時(shí)，可以一邊瀏覽一邊進(jìn)行編碼并形成節(jié)點(diǎn)。但如果研究者已先掌握研究構(gòu)架，研究的概念也很明確，則可先建立節(jié)點(diǎn)再進(jìn)行編碼（劉世閔和李志偉，2017）。[26]

本文已有“問題—致因—應(yīng)對(duì)”之邏輯架構(gòu)，但對(duì)于研究概念卻不是很明確。為此，特將那些有違公平、效率及生態(tài)的現(xiàn)象視為“政策問題”，至于各政策問題的致因及應(yīng)對(duì)策略，則相對(duì)容易判斷。有鑒于此，本文分三個(gè)階段對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。第一，通過人工方法逐句閱讀表1 所列的60 份制度文本，查找文本自身所表述的、與研究架構(gòu)相關(guān)的語句及其同義詞，將其創(chuàng)建為自由節(jié)點(diǎn)。第二，將屬性相同的自由節(jié)點(diǎn)聚集，在“問題—致因—應(yīng)對(duì)”的邏輯框架下創(chuàng)建“問題類別”、“問題致因”和“問題應(yīng)對(duì)”等類目節(jié)點(diǎn)（在NVivo 軟件中稱為“樹狀節(jié)點(diǎn)”），對(duì)文本進(jìn)行主題分析。第三，在主題分析的基礎(chǔ)上，對(duì)制度內(nèi)容作進(jìn)一步的評(píng)估分析和類型建構(gòu)分析。這三個(gè)階段的分析并非一個(gè)前后相繼的線性關(guān)系，而是一個(gè)循環(huán)往復(fù)、不斷修正的分析過程。

為了保證編碼的信度，本文采用多層次“協(xié)議編碼”策略（伍多·庫卡茨，2017）。[22]73操作程序如下： （1）兩位作者依據(jù)“問題—致因—應(yīng)對(duì)”邏輯框架各自獨(dú)立編碼，完成各樹狀節(jié)點(diǎn)的創(chuàng)建。（2）對(duì)樹狀節(jié)點(diǎn)之下的子節(jié)點(diǎn)（有的是原始代碼）的名稱及含義進(jìn)行反復(fù)比較和協(xié)商，取得一致性共識(shí)。（3）運(yùn)用NVivo 軟件對(duì)各子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行編碼一致性比較，對(duì)“一致百分比”比較低的子節(jié)點(diǎn)，查找存在差異的原因，協(xié)議后再獨(dú)立修改子節(jié)點(diǎn)編碼，然后再進(jìn)行編碼比較。如此反復(fù)數(shù)次，直到各個(gè)子節(jié)點(diǎn)的編碼一致性達(dá)到90%以上為止。

三、對(duì)制度文本的主題分析

（一）問題類別

制度文本對(duì)政策問題的表述有兩種方式：一是直接講明存在某個(gè)問題，這屬于直接表達(dá)；二是以“明令禁止（不得為某事）”或“正面要求（必須為某事）”或“大力提倡（應(yīng)當(dāng)為某事）”等方式間接表達(dá)存在某個(gè)問題。編碼結(jié)果詳見表2。

表2 問題類別的編碼結(jié)果

表2 顯示，新中國成立以來的宅基地制度文本一共闡述了七個(gè)務(wù)必解決的政策問題。分別是農(nóng)民居住權(quán)益受侵、村民亂占濫用耕地建房、干部帶頭亂占地建房、非法轉(zhuǎn)讓宅基地、宅基地粗放利用與閑置、外部力量侵占宅基地、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難。

（二）問題致因

制度文本對(duì)“問題致因”的闡述語句并不多，編碼結(jié)果詳見表3。

表3 問題致因的編碼結(jié)果

表3 顯示：制度文本一共闡述了十一個(gè)政策問題致因。其中（1）直接陳述為“問題致因”的原始代碼較少，主要分布于“政策解釋不清”“規(guī)劃和管理不足”“產(chǎn)權(quán)觀念扭曲”“法制觀念淡薄”等樹節(jié)點(diǎn)中；（2）其余樹節(jié)點(diǎn)中的原始代碼多是筆者根據(jù)邏輯關(guān)系從制度文本中搜索得到，或多或少帶有研究者的主觀看法。

（三）問題應(yīng)對(duì)

制度文本對(duì)“問題應(yīng)對(duì)”方面的闡述語句相當(dāng)豐富，編碼結(jié)果詳見表4。

表4 問題應(yīng)對(duì)的編碼結(jié)果

續(xù)表4

表4 顯示，制度文本從不同角度對(duì)七個(gè)政策問題的應(yīng)對(duì)方案進(jìn)行了清晰闡述，一共有十九個(gè)應(yīng)對(duì)方案，內(nèi)容幾乎涉及宅基地管理和產(chǎn)權(quán)改革的各個(gè)方面。

四、評(píng)估分析與類型建構(gòu)分析

根據(jù)研究目的，本文不僅要運(yùn)用主題分析方法識(shí)別出制度變革需要解決的政策問題，還需要評(píng)估政策制定者對(duì)各政策問題的關(guān)注程度，以了解不同歷史階段的核心改革任務(wù)。這需要作進(jìn)一步的評(píng)估分析與類型建構(gòu)分析。但在評(píng)估分析之前，需要先行對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜述。

（一）數(shù)據(jù)綜述

制度文本對(duì)絕大多數(shù)問題致因的敘述頻率、敘述文本數(shù)和敘述年份相當(dāng)少，且未對(duì)所有問題致因予以直接闡述，據(jù)其無法分辨出問題的受關(guān)注程度。為此，下面的評(píng)估分析暫且舍棄表3 中的信息（但會(huì)在討論中涉及），僅對(duì)表2 和表4 所示的“問題類別”（實(shí)質(zhì)上為“問題自身”）和“問題應(yīng)對(duì)”的敘述頻次、敘述文本數(shù)及跨越年份三類數(shù)據(jù)進(jìn)行綜述和比較。結(jié)果詳見表5。

表5 相關(guān)數(shù)據(jù)綜述

（二）評(píng)估分析

在表5 中，因各行數(shù)據(jù)的單位不同，權(quán)重也難以確立，給各維度的綜合比較帶來一定的困難。為此，特設(shè)計(jì)兩層簡明比較標(biāo)準(zhǔn)，分三步進(jìn)行評(píng)估。（1）單一指標(biāo)評(píng)估。在各行內(nèi)以中位數(shù)為基準(zhǔn)，將高于“中位數(shù)+2”的范圍視為“高度關(guān)注”，低于“中位數(shù)-2”的范圍視為“低度關(guān)注”，處于“中位數(shù)±2”范圍內(nèi)的視為“中度關(guān)注”，完成同一指標(biāo)受關(guān)注程度的評(píng)估。由于“跨越年份”指標(biāo)表達(dá)的是政策問題受關(guān)注的持續(xù)時(shí)間，并非關(guān)注程度的高低問題，故而此處不予評(píng)估（會(huì)在下面類型建構(gòu)分析時(shí)用到）。（2）問題維度的整體評(píng)估。如果某問題維度在“敘述頻次”和“敘述文本數(shù)”兩個(gè)指標(biāo)上均為“高度關(guān)注”，則視該問題維度整體處于“高度關(guān)注”狀態(tài)；如果兩個(gè)指標(biāo)均為“低度關(guān)注”，則視該問題維度整體處于“低度關(guān)注”狀態(tài)；其余情況視該問題維度整體處于“中度關(guān)注”狀態(tài)。（3）問題的綜合評(píng)估。當(dāng)“問題自身”維度和“問題應(yīng)對(duì)”維度的評(píng)價(jià)結(jié)果不一致時(shí)，則以值高的維度為依據(jù)，因?yàn)闊o論政策文本是在著力闡述“問題自身”還是著力闡述“問題應(yīng)對(duì)”，都表明了對(duì)該政策問題的關(guān)注。評(píng)估結(jié)果詳見表6。

表6 政策問題受關(guān)注程度的評(píng)估結(jié)果

表6 顯示，在七個(gè)政策問題中，共有四個(gè)問題受到了高度關(guān)注。它們分別是“農(nóng)民居住權(quán)益保障”（應(yīng)對(duì)維度）“村民亂占濫用耕地建房”（自身和應(yīng)對(duì)維度）“宅基地粗放利用與閑置”（自身維度）和“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難”（自身維度）。在這四個(gè)問題當(dāng)中，只有“村民亂占濫用耕地建房”在問題自身和問題應(yīng)對(duì)兩個(gè)維度上都受到了高度關(guān)注，表明該政策問題的解決在宅基地制度改革中處于核心樞紐位置。

（三）類型建構(gòu)分析

根據(jù)表5 顯示的“跨越年份（受關(guān)注時(shí)間）”和表6 顯示的“受關(guān)注程度”，可進(jìn)一步對(duì)各政策問題進(jìn)行類型建構(gòu)分析。分析結(jié)果詳見表7。

表7 政策問題的類型建構(gòu)分析結(jié)果

表7 顯示，將“政策問題”的受關(guān)注程度和其受關(guān)注時(shí)間結(jié)合起來分析，一共得到五種問題類型，揭示了新中國成立以來宅基地制度變革在不同歷史階段的改革目標(biāo)或核心任務(wù)。（1）集體化以來受到高度關(guān)注的問題類型是“農(nóng)民居住權(quán)益保障”。保障的核心手段是無償為農(nóng)民提供宅基地使用權(quán)，體現(xiàn)出一種權(quán)利交換的特性。（2）改革開放以來高度關(guān)注的問題類型有兩個(gè)，分別是“村民亂占濫用耕地建房”和“宅基地粗放利用與閑置”。這兩個(gè)問題合在一起，分別從手段和結(jié)果兩個(gè)層面揭示了改革開放以來宅基地制度改革的核心內(nèi)容——解決宅基地占用中的侵占耕地和利用效率低下等問題。（3）黨的十八大以來高度關(guān)注的問題類型是“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難”，表明在“讓市場機(jī)制在資源配置中起決定性作用”理念的指引下，宅基地制度改革目標(biāo)做出了調(diào)整，將實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)性功能放在一個(gè)非常重要的位置上，使其成為當(dāng)前及未來改革的新任務(wù)。（4）近20 年來持續(xù)至今但關(guān)注度不高的問題類型有兩個(gè)，分別是“非法轉(zhuǎn)讓宅基地”和“外部力量侵占宅基地”。從性質(zhì)上講，這兩個(gè)問題具有內(nèi)在的一致性，因?yàn)樵谡胤欠ㄞD(zhuǎn)讓中的轉(zhuǎn)入者主要是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，即“外部力量”。但兩者也有明顯的區(qū)別，前者強(qiáng)調(diào)的主體是農(nóng)民，后者強(qiáng)調(diào)的主體是強(qiáng)勢城市資本。（5）已經(jīng)消亡且關(guān)注度較低的問題是“干部帶頭占地建房”。由于中央在治理該問題時(shí)采取了特別治理措施（如對(duì)干部建房采取雙重審批制度），可能加速了該問題的消亡。還有另一種可能是該問題依然存在但并沒有成為主流，制度文本將其與“村民亂占濫用耕地建房”合在一起進(jìn)行了闡述。

五、進(jìn)一步討論與結(jié)論

除去已經(jīng)消亡的“干部帶頭亂占地建房”問題外，其余六個(gè)政策問題在解決方案上有著緊密的邏輯聯(lián)系。（1）實(shí)施“農(nóng)民居住權(quán)益保障”的核心手段是長期無償?shù)貫檗r(nóng)民提供宅基地使用權(quán)建房（后簡稱“無償居住保障”），它是“村民亂占濫用耕地建房”問題產(chǎn)生的制度性根源。表3 顯示，制度文本將“村民亂占濫用耕地建房”問題產(chǎn)生的原因闡述為“規(guī)劃和管理不足”和“產(chǎn)權(quán)觀念扭曲”，講的是直接原因而非制度性根源。（2）“村民亂占濫用耕地建房”必然導(dǎo)致一戶大宅、一戶多宅等現(xiàn)象的普遍存在，其結(jié)果便是“宅基地粗放利用與閑置”問題的產(chǎn)生。這一點(diǎn)在表3 當(dāng)中得到了比較恰當(dāng)?shù)年U述。（3）對(duì)“粗放利用與閑置”問題的治理，本質(zhì)上要求農(nóng)民不得多占且不得轉(zhuǎn)讓宅基地，由此又催生出“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難”的問題。其背后的傳導(dǎo)邏輯有兩點(diǎn)：一是為了治理“粗放利用與閑置”，須以“一戶一宅”甚至“一戶一居”為法定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)控多占地建房的行為，這必將導(dǎo)致農(nóng)民無房宅可轉(zhuǎn)；二是嚴(yán)禁將無償取得的宅基地“轉(zhuǎn)讓”給“外部力量”以獲利，致“地不隨房走”，催生出“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)難”問題。兩方面治理的結(jié)果是進(jìn)一步強(qiáng)化了宅基地的居住保障功能。很明顯，表3 對(duì)該問題形成原因的編碼分析，抓住了問題的根本。

上述政策方案上的邏輯聯(lián)系揭示了宅基地制度改革所處的兩個(gè)“兩難困局”。

困局1。在占用環(huán)節(jié)，制度既要為農(nóng)民“無償提供居住保障”，又希望以“嚴(yán)控亂占濫用耕地建房”行為來治理“粗放利用與閑置”問題。但由于“無償居住保障”是“亂占濫用耕地建房”的制度性根源，表明它與治理“亂占濫用耕地建房”和“粗放利用與閑置”兩個(gè)問題在改革目標(biāo)上存在方向性沖突，兩個(gè)方面無法同時(shí)兼顧。

困局2。在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，相關(guān)制度既要“嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓”以強(qiáng)化宅基地的居住保障功能，又要求宅基地具備“可轉(zhuǎn)讓性”為“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)”創(chuàng)造條件，因而“無償保障”又與“農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)”在改革目標(biāo)上存在方向性沖突，兩者也無法同時(shí)兼顧。

為直觀起見，我們將上述各個(gè)政策問題解決方案的邏輯聯(lián)系（實(shí)線箭頭所示）及其相互沖突所構(gòu)成的改革困局（虛線箭頭所示）繪制成圖，詳見圖1。

圖1 問題解決方案的邏輯聯(lián)系及其相互沖突所構(gòu)成的改革困局

圖1 所揭示的兩個(gè)“兩難困局”從深層邏輯上揭示了當(dāng)下宅基地制度改革所面臨的兩個(gè)“兩難選擇”困局。本文在延續(xù)已有研究的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)歷史以來制度變革深陷于兩個(gè)不可兼得的“兩難困局”之中，是對(duì)已有研究成果的邏輯整合和理論深化。

六、政策建議

2020 年10 月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批復(fù)了全國104 個(gè)縣（市、區(qū)）和3 個(gè)設(shè)區(qū)市為新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)期限為2020 年至2022 年。據(jù)了解，新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)將進(jìn)一步厘清宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間的關(guān)系，明確各自權(quán)能，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局。探索完善宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度的方法路徑，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度更加健全、權(quán)益更有保障、利用更加有效、管理更加規(guī)范。

圖1 顯示的兩個(gè)不可兼得的“兩難困局”具有非常深刻的政策含義，啟示新一輪試點(diǎn)改革應(yīng)在宅基地的分配（初始取得）、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等關(guān)鍵性問題上，不要追求兩全其美之策，而要在矛盾困局中作出取舍式?jīng)Q策。那么，新一輪試點(diǎn)改革應(yīng)當(dāng)何取何舍呢？這需要遵循的大前提是，在當(dāng)前及未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，中國面臨的改革與發(fā)展大勢是，在保障國家糧食安全（耕地保護(hù)）的前提下加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化，這就要求宅基地的居住保障功能退居于財(cái)產(chǎn)性功能之后。因此，新一輪試點(diǎn)改革應(yīng)當(dāng)?shù)氐摹盁o償居住保障”功能，而將注意力放在如何促進(jìn)節(jié)約和集約利用土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)上面。具體而言則有：

（1）新一輪試點(diǎn)改革應(yīng)以某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)為界，全面取消目前“無償取得和無償使用”的福利分配制度，改而采用有償獲得和有償使用辦法，激勵(lì)人們節(jié)約集約利用宅基地。這種“舍”并非以削弱農(nóng)民的居住權(quán)益保障為代價(jià)，改革中應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同地區(qū)采取不同的居住權(quán)益保障方式。如在城市郊區(qū)，可將新增農(nóng)村人口納入城鎮(zhèn)居民保障性住房體系；在一般農(nóng)村，可在中心村附近規(guī)劃一個(gè)集中居住區(qū)，允許農(nóng)村新增人口采取跨村擇位競價(jià)方式有償獲取住宅建設(shè)用地。

（2）新一輪試點(diǎn)改革應(yīng)在“三權(quán)分置”框架下，盡可能拓展宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)時(shí)空，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)房（宅基地）財(cái)產(chǎn)性功能創(chuàng)造條件。這種“取”不僅不會(huì)損害農(nóng)民的居住權(quán)益，反而可以通過盤活利用農(nóng)民閑置房屋和宅基地增加其財(cái)產(chǎn)性收益，有利于其更好地城市化。從宏觀層面講，這種“取”還可帶動(dòng)資本和人才下鄉(xiāng)，有利于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。目前，自然資源部已經(jīng)將宅基地使用權(quán)的繼承范圍拓展至城鎮(zhèn)居民，一些地方政府也在大膽探索拓展宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍。