張文靜

[摘 要]阿拉斯加開(kāi)發(fā)與保護(hù)的歷史，是美國(guó)環(huán)境政治史研究領(lǐng)域的典型案例。1971年《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的頒布，解決了一直拖延的阿拉斯加原住民土地索賠問(wèn)題，并在國(guó)會(huì)立法時(shí)加入了環(huán)境保護(hù)的因素，最終成為阿拉斯加荒野保護(hù)的基礎(chǔ)。在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)主義者積極爭(zhēng)取，啟動(dòng)了美國(guó)最大的保護(hù)立法。環(huán)境保護(hù)主義者與開(kāi)發(fā)勢(shì)力經(jīng)歷了異常激烈的辯論和競(jìng)爭(zhēng)，最終推動(dòng)了1980年《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》的通過(guò)。該法案保留了有史以來(lái)最大面積的荒野地區(qū)，但也保留了繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的權(quán)利，最終達(dá)成了阿拉斯加各方勢(shì)力之間暫時(shí)的妥協(xié)與平衡。從《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》到《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》，從土地索賠到荒野保護(hù)，阿拉斯加環(huán)保之爭(zhēng)反復(fù)爆發(fā)。綜合研究《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》和《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的制定和實(shí)施，梳理它們之間的聯(lián)系和承接，分析各方勢(shì)力的沖突和平衡，有助于我們更好地理解環(huán)境保護(hù)斗爭(zhēng)的復(fù)雜性。

[關(guān)鍵字]阿拉斯加;《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》;《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》;環(huán)境保護(hù);沖突與平衡

自1867年美國(guó)從俄羅斯購(gòu)買(mǎi)了阿拉斯加后，當(dāng)?shù)卦∶竦耐恋貦?quán)問(wèn)題就已出現(xiàn)，且一直沒(méi)有得到很好的解決。阿拉斯加建州以及州選土地的操作，使得原住民的土地索賠更為緊迫。1968年，阿拉斯加北坡（North Slope）普魯?shù)禄魹常≒rudhoe Bay）發(fā)現(xiàn)大油田，開(kāi)發(fā)勢(shì)力擬議建設(shè)跨阿拉斯加管道以運(yùn)輸石油，遭到阿拉斯加州原住民和環(huán)保主義者的強(qiáng)烈反對(duì)。經(jīng)過(guò)原住民、開(kāi)發(fā)利益集團(tuán)和環(huán)保利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)會(huì)最終于1971年頒布了《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》（Alaska Native Land Claims Settlement Act），①給予原住民超過(guò)4400萬(wàn)英畝的土地權(quán)和近10億美元的現(xiàn)金賠償，并包含了一定的保護(hù)條款，為日后美國(guó)歷史上最大面積的環(huán)境保護(hù)立法奠定了基礎(chǔ)。環(huán)保主義者在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的基礎(chǔ)上，與開(kāi)發(fā)集團(tuán)進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)10年的環(huán)保斗爭(zhēng)。國(guó)會(huì)最終頒布了《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》（Alaska National Interest Lands Conservation Act），①保護(hù)了前所未有的大面積土地，卻也保留繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的權(quán)利。

作為阿拉斯加土地權(quán)利劃分的重要法律，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》與《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》得到學(xué)界相對(duì)廣泛的研究。②已有的研究或從法學(xué)角度研究法案形成的具體的國(guó)會(huì)立法過(guò)程，對(duì)法案內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的解讀，分析法案的特色與創(chuàng)新，論述法案的缺陷與修正等;或從歷史學(xué)角度對(duì)單一法案的歷史形成和歷史影響進(jìn)行個(gè)案分析。本文在此基礎(chǔ)上繼續(xù)開(kāi)拓創(chuàng)新，從環(huán)境政治史角度出發(fā)，梳理了這兩項(xiàng)法案建立過(guò)程中的相互聯(lián)系和承接點(diǎn)，分析了兩項(xiàng)法案的爭(zhēng)議性、曲折性和妥協(xié)性特點(diǎn)，從而重點(diǎn)突出了阿拉斯加各方勢(shì)力之間的沖突與平衡，展示了阿拉斯加從土地索賠到荒野保護(hù)的環(huán)境保護(hù)之爭(zhēng)。

一、石油開(kāi)發(fā)引發(fā)的土地索賠

在歐洲人到來(lái)之前，眾多印第安人已經(jīng)占領(lǐng)阿拉斯加數(shù)千年，主要從事捕撈、狩獵、采集等相關(guān)活動(dòng)。特林吉特人（Tlingit）、海達(dá)人（Haida）和欽西安人（Tsimshian）生活在阿拉斯加?xùn)|南地區(qū)。除此之外，阿留申群島仍然是阿留特人（Aleut）發(fā)展航海經(jīng)濟(jì)的家園，他們是俄羅斯人到來(lái)后最早與之交往的阿拉斯加原住民;③因紐特人（Inupiat）和愛(ài)斯基摩人（Eskimos）生活在北冰洋西北海岸、太平洋西部和西南部海岸;阿撒巴斯卡人（Athabascans）等部族住在育空河谷（Yukon River）地區(qū)。到18世紀(jì)中期，阿拉斯加原住民人口達(dá)到最高峰的75000人。④但隨著白人的到來(lái)，這些民族大都經(jīng)歷了天花、流感、肺結(jié)核等歐洲疾病的暴發(fā)。到19世紀(jì)30年代，原住民人口已經(jīng)減少一半，并在隨后的幾十年里持續(xù)下降。

（一）原住民的土地遺留問(wèn)題

1867年，俄國(guó)簽訂《割讓條約》，將阿拉斯加售予美國(guó)。《割讓條約》第3條規(guī)定：“未開(kāi)化的部落要遵守美國(guó)可能不時(shí)針對(duì)該國(guó)原住民部落采取的法律和法規(guī)?！雹輳谋举|(zhì)上講，美國(guó)與阿拉斯加的土地和人民的關(guān)系，只是俄國(guó)原先的做法和關(guān)系的繼續(xù)。這條法規(guī)的主要含義是一般聯(lián)邦法律也適用于原住民，而國(guó)會(huì)在隨后的行動(dòng)中沒(méi)有提出其他建議。

1884年的《組織法》（the Organic Act of）是阿拉斯加治理的第一個(gè)法案。關(guān)于阿拉斯加原住民，《組織法》第8條規(guī)定：“不得騷擾該地區(qū)的印第安人或其他人實(shí)際上已在使用或占領(lǐng)的土地，或現(xiàn)在由他們所有的土地，但這些人獲得這些土地所有權(quán)的條件由國(guó)會(huì)未來(lái)的立法所規(guī)定?！雹捱@一規(guī)定為阿拉斯加原住民日后的土地權(quán)索賠提供了基礎(chǔ)。在當(dāng)時(shí)，國(guó)會(huì)雖然承認(rèn)阿拉斯加原住民的居住權(quán)，但沒(méi)有否認(rèn)也沒(méi)有承認(rèn)任何其他權(quán)利，并明確了國(guó)會(huì)立法是阿拉斯加原住民解決土地權(quán)問(wèn)題的唯一途徑。

20世紀(jì)上半葉，聯(lián)邦政府針對(duì)阿拉斯加原住民土地所有權(quán)問(wèn)題，進(jìn)行了4項(xiàng)立法嘗試，卻幾乎沒(méi)有什么效果。①1958年，《阿拉斯加建州法》（Alaska Statehood Act）生效，為新成立的阿拉斯加州提供了從“閑置、未使用和未保留的土地”中選擇超過(guò)1.03億英畝的土地的權(quán)利。同時(shí)，該法要求阿拉斯加州“永遠(yuǎn)放棄對(duì)印第安人、愛(ài)斯基摩人或阿留特人（以下簡(jiǎn)稱‘原住民’）的任何土地或其他財(cái)產(chǎn)（包括漁業(yè)）的所有權(quán)要求?！雹谌欢?，阿拉斯加州迅速采取行動(dòng)，征用了原住民村莊明確使用和占用的土地，引發(fā)了原住民的不滿與反擊。1966年10月，原住民團(tuán)體組成了阿拉斯加原住民聯(lián)合會(huì)（Alaska Federation of Natives）。該聯(lián)合會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)決議，敦促內(nèi)政部從州選土地中撤回所有有爭(zhēng)議的土地。1966年，原住民擴(kuò)大了抗議內(nèi)容，爭(zhēng)議的土地不僅包括州選土地，還包括州政府在北坡租賃的含有石油和天然氣的土地。③

原住民的土地權(quán)索賠運(yùn)動(dòng)得到了內(nèi)政部長(zhǎng)斯圖爾特·尤德?tīng)枺⊿tewart Udell）的支持。1966年12月，尤德?tīng)栆髸和?duì)北坡土地的租賃，此后不久宣布對(duì)阿拉斯加所有聯(lián)邦土地進(jìn)行臨時(shí)“凍結(jié)”，以待國(guó)會(huì)采取行動(dòng)解決原住民土地權(quán)問(wèn)題。尤德?tīng)柕耐恋貎鼋Y(jié)有效地阻止了州選土地行動(dòng)，對(duì)阿拉斯加州經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。1967年2月，阿拉斯加州在其新的共和黨州長(zhǎng)沃爾特·?？藸枺╓alter J. Hickel）的指示下，向聯(lián)邦地方法院提起訴訟，但遭到法院的駁回。面對(duì)國(guó)會(huì)對(duì)原住民土地權(quán)索賠的拖延，以及希克爾州長(zhǎng)要求盡快完成州選土地的倡議，1969年1月，尤德?tīng)栐谒纹诘淖詈笕兆永锇l(fā)布第4582號(hào)公共土地令，正式確定了他的“土地凍結(jié)”處置方法，并將凍結(jié)持續(xù)到1970年底。④

1968年，普魯?shù)禄魹嘲l(fā)現(xiàn)了大油田，引發(fā)美國(guó)重要媒體的熱烈報(bào)道。⑤阿拉斯加州的開(kāi)發(fā)勢(shì)力更是興奮異常，他們熱烈歡迎阿拉斯加面臨的重大開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，迅速?zèng)Q定修建一條從普魯?shù)禄魹车酵郀柕缕潱╒aldez）不凍港的800英里長(zhǎng)的地下管道，輸出北坡石油。⑥1968年11月，尼克松總統(tǒng)選擇?？藸栔蓍L(zhǎng)擔(dān)任內(nèi)政部長(zhǎng)，石油企業(yè)的開(kāi)發(fā)意愿得到了進(jìn)一步的激發(fā)。1969年，?？藸杻纱我笮薷挠鹊?tīng)柕摹巴恋貎鼋Y(jié)”，以適應(yīng)管道建設(shè)的需求。同時(shí)，?？藸柌块L(zhǎng)向參議院內(nèi)務(wù)委員會(huì)主席亨利·杰克遜（Henry M. Jackson）保證，在永久凍土中埋藏管道的環(huán)境問(wèn)題解決之前，在原住民土地利益得到滿足之前，內(nèi)政部不會(huì)簽發(fā)最終建設(shè)許可證。因此，國(guó)會(huì)同意讓?？藸柡灠l(fā)管道建設(shè)許可證。①

毫無(wú)疑問(wèn)，石油開(kāi)發(fā)蓋過(guò)了一切。原住民的土地索賠將面臨更大的困難，也面臨更大的機(jī)遇。歷史證明，采取購(gòu)買(mǎi)、建州、“土地凍結(jié)”等方法都不曾解決的原住民土地權(quán)問(wèn)題，當(dāng)面對(duì)石油開(kāi)發(fā)和管道建設(shè)的緊迫性時(shí)，終于開(kāi)始步入正式解決之道。

（二）原住民的土地索賠運(yùn)動(dòng)

1970年1月1日，《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）生效，跨阿拉斯加石油管道建設(shè)將面臨更為嚴(yán)格的環(huán)境審查。1970年1月，?？藸柵鷾?zhǔn)了從育空河到普拉德霍灣的390英里的公路建設(shè)計(jì)劃，并于1970年3月發(fā)布了8頁(yè)紙的環(huán)境影響報(bào)告，聲稱工程建設(shè)不會(huì)引發(fā)環(huán)境危險(xiǎn)。

1970年3月9日，管道走廊沿線的原住民村莊向聯(lián)邦地方法院提起訴訟，試圖禁止?？藸柌块L(zhǎng)在不向原住民承包商提供任何工作的情況下頒發(fā)進(jìn)一步的許可證。②原住民想要增強(qiáng)與開(kāi)發(fā)勢(shì)力討價(jià)還價(jià)的能力，他們的律師聯(lián)系了主要的環(huán)保組織，積極尋求盟友。環(huán)保組織也不滿于阿拉斯加州和聯(lián)邦土地管理局（Bureau of Land Management）對(duì)石油企業(yè)開(kāi)發(fā)荒野的縱容，原住民的反抗活動(dòng)激發(fā)了他們的進(jìn)一步行動(dòng)。1970年3月26日，地球之友（Friends of the Earth）、荒野協(xié)會(huì)（Wilderness Society）和環(huán)境保護(hù)基金會(huì)（Environmental Defense Fund）對(duì)內(nèi)政部提起訴訟，指控授予管道建設(shè)許可違反了1920年《礦物租賃法》（Mineral Leasing Act）的通行權(quán)寬度，也違反了《國(guó)家環(huán)境政策法》的要求。1970年4月14日，法院對(duì)整個(gè)項(xiàng)目發(fā)布了禁令。③

杰克遜要求阿拉斯加聯(lián)邦土地發(fā)展規(guī)劃委員會(huì)（Federal Field Committee for Development Planning in Alaska）盡快準(zhǔn)備一份研究報(bào)告，提供阿拉斯加土地規(guī)劃的必要信息，并起草解決草案。1970年6月，參議院內(nèi)部委員會(huì)提交了解決法案S. 1830。該法案規(guī)定：12年內(nèi)向阿拉斯加原住民支付1000萬(wàn)英畝土地和5億美元現(xiàn)金，以及2%的礦產(chǎn)租賃使用費(fèi)。但是礦產(chǎn)租賃使用費(fèi)不是永久的，且總額不能超過(guò)5億美元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到阿拉斯加原住民聯(lián)合會(huì)的需求。參議員弗雷德·哈里斯（Fred Harris）進(jìn)行了最后一刻的努力，將土地所有權(quán)規(guī)定增加到了原住民要求的4000萬(wàn)英畝，但他的土地修正案最終被否決。鑒于獲得公平的土地索賠安置的希望非常渺茫，阿拉斯加原住民聯(lián)合會(huì)的法律顧問(wèn)、前司法部長(zhǎng)拉姆西·克拉克（Ramsey Clark）建議原住民接受參議院的法案。④

然而，原住民拒絕放棄，他們積極行動(dòng)，主動(dòng)進(jìn)行游說(shuō)以解決土地問(wèn)題。阿拉斯加原住民聯(lián)合會(huì)副主席約翰·伯布里奇（John Borbridge）表示，土地賠償?shù)牟蛔銦o(wú)疑將對(duì)阿拉斯加原住民的未來(lái)產(chǎn)生重大影響，“在這個(gè)開(kāi)明的時(shí)代，賠償?shù)牟蛔闶菍?duì)本就享有土地的原住民的冒犯。他們對(duì)土地的依賴和使用將持續(xù)到未來(lái)，而不是停留在過(guò)去”。⑤兩個(gè)月后，即1970年9月，印第安人贏得了首次立法勝利，當(dāng)時(shí)眾議院印第安事務(wù)委員會(huì)在非公開(kāi)會(huì)議上同意一項(xiàng)條款，該條款將授予印第安人4000萬(wàn)英畝的土地所有權(quán)。①1971年4月，尼克松總統(tǒng)會(huì)見(jiàn)了阿拉斯加原住民聯(lián)合會(huì)主席唐·賴特（Don Wright），并公開(kāi)宣布自己支持授予原住民4000萬(wàn)英畝土地，從而確保了參議院的原住民勝利。②

1971年的整個(gè)春季和夏季，眾議院和參議院的內(nèi)務(wù)委員會(huì)都在積極努力，以制定他們?cè)鴮徸h過(guò)的最復(fù)雜的法律之一。1971年9月28日，眾議院內(nèi)務(wù)委員會(huì)通過(guò)口頭投票提交了H.10367。該法案提供了4000萬(wàn)英畝的土地和9.25億美元的現(xiàn)金賠償，其中5億美元來(lái)自州政府。斯圖爾特·尤德?tīng)柕牡艿苣锼埂び鹊聽(tīng)枺∕orris Udall）同樣具有明顯環(huán)保傾向。他聯(lián)合議員約翰·塞勒（John Saylor）一起提出了一項(xiàng)傾向于環(huán)保主義者的修正案，要求原住民村莊選擇保留1億英畝的土地用于其他用途。然而，委員會(huì)拒絕了這一修正案，但是也考慮了環(huán)保主義的要求，通過(guò)了國(guó)會(huì)議員約翰·基爾（John Kyl）的修正案，授權(quán)內(nèi)政部長(zhǎng)防止采礦和礦物租賃下的私人土地選擇，要求繼續(xù)凍結(jié)土地，直到制定出全面的土地使用規(guī)劃方案。但是基爾的修正案并不妨礙州選土地和原住民土地索賠。③

1971年10月21日，參議院內(nèi)務(wù)委員會(huì)報(bào)告提交了S.35。該法案的土地授予部分包含兩項(xiàng)針對(duì)原住民的選擇：選項(xiàng)A授予原住民4000萬(wàn)英畝的土地，但將授予權(quán)限制在與其村莊相鄰的土地上;選項(xiàng)B授予原住民2000萬(wàn)英畝的村莊土地，外加1000萬(wàn)英畝可在該州其他任何地方選擇的土地。S. 35提出了10億美元的金錢(qián)賠償建議，還允許內(nèi)政部長(zhǎng)撤回?cái)M建石油管道需要的土地——第24條的（b）（3）小節(jié)，以及可能將其納入國(guó)家公園或野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的土地——第24條的（c）（4）小節(jié)。該法案規(guī)定選地時(shí)間只有3年，立法時(shí)間只有2年。然而，國(guó)會(huì)要在兩年內(nèi)解決如此復(fù)雜的問(wèn)題顯然是不可能的。另外，第24條的（c）（4）小節(jié)規(guī)定內(nèi)政部長(zhǎng)選地不能妨礙州選土地，這無(wú)疑是對(duì)荒野保護(hù)最大的威脅。④

綜上所述，眾議院和參議院的內(nèi)政委員會(huì)提交了類似的法案，其法案規(guī)定最多授予原住民4000萬(wàn)英畝土地以及10億美元的賠償。雖然兩院在土地和現(xiàn)金清算方面幾近達(dá)成一致，但在環(huán)保撤回方面卻各有分歧。環(huán)保組織為此積極運(yùn)作，力爭(zhēng)在阿拉斯加原住民獲得相當(dāng)?shù)耐恋厥谟钑r(shí)，“給剩下的美國(guó)人一些補(bǔ)償”。⑤

二、從土地索賠到荒野保護(hù)

在解決原住民土地索賠問(wèn)題的過(guò)程中，阿拉斯加荒野保護(hù)和土地保留問(wèn)題逐漸浮現(xiàn)出來(lái)。環(huán)保組織充分行動(dòng)起來(lái)，不僅在原住民土地索賠運(yùn)動(dòng)中融入了環(huán)保因素，而且在土地索賠法案中加入了環(huán)保條款，為日后美國(guó)歷史上最大面積的環(huán)境保護(hù)立法奠定了基礎(chǔ)。原住民土地索賠問(wèn)題逐漸發(fā)展為原住民、開(kāi)發(fā)利益集團(tuán)與環(huán)保利益集團(tuán)的三方之爭(zhēng)，即逐漸從土地索賠向荒野保護(hù)轉(zhuǎn)變。

（一）土地之爭(zhēng)中浮現(xiàn)的荒野保護(hù)問(wèn)題

在參眾兩院激烈辯論原住民的土地和金錢(qián)賠償?shù)臅r(shí)候，阿拉斯加的環(huán)保問(wèn)題并沒(méi)有得到太多的關(guān)注。然而，一旦原住民土地賠償法案頒發(fā)，土地凍結(jié)就將結(jié)束，那么阿拉斯加的土地將面臨完全不同的局面——從全面凍結(jié)轉(zhuǎn)為全面開(kāi)發(fā)。保護(hù)主義者對(duì)此項(xiàng)轉(zhuǎn)變中的兩個(gè)問(wèn)題特別擔(dān)心：首先，阿拉斯加的土地所有權(quán)將再次分散屬于聯(lián)邦、原住民、州政府和個(gè)人所有，這種雜亂無(wú)序的狀態(tài)必然會(huì)阻礙國(guó)家公園或者國(guó)家保護(hù)區(qū)的建立;其次，管道建設(shè)勢(shì)在必行，必然會(huì)對(duì)極北荒野造成巨大的破壞。到這個(gè)時(shí)候，環(huán)保主義者已經(jīng)由最初的原住民土地索賠的聯(lián)盟者，變成了土地索賠的對(duì)立者。

1971年10月19日，眾議院關(guān)于H.10367的辯論開(kāi)始，首先著手解決的就是尤德?tīng)?塞勒修正案。尤德?tīng)栆鈭D在阿拉斯加州和原住民瓜分該州土地的時(shí)候給美國(guó)國(guó)民分一杯羹，但這一修正案引起了各方勢(shì)力的反對(duì)，原住民也提出了自己的抗議。阿拉斯加原住民聯(lián)合會(huì)的兩名領(lǐng)導(dǎo)人在華盛頓積極運(yùn)作，游說(shuō)有關(guān)議員給尤德?tīng)?塞勒修正案投否決票，并警惕一切類似的修正案的提出。他們認(rèn)為，該修正案帶有種族主義偏見(jiàn)，試圖破壞土地索賠法案，阻止原住民群體獲得最具經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地。①國(guó)會(huì)議員韋恩·阿斯皮諾爾（Wayne N. Aspinall）則繼續(xù)辯稱，該修正案與辯論的法案無(wú)關(guān)。在早些時(shí)候，塞勒就反對(duì)修正案與原住民土地權(quán)索賠無(wú)關(guān)的說(shuō)法。塞勒認(rèn)為，原住民土地索賠不只是解決原住民土地權(quán)的方案，還是一個(gè)打開(kāi)阿拉斯加的法案，“它是一系列行動(dòng)的第一步，這些行動(dòng)將嚴(yán)重影響阿拉斯加乃至美國(guó)將來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展”。②雖然環(huán)保人士積極運(yùn)作，但是眾議院還是拒絕了尤德?tīng)?塞勒修正案。1971年10月20日，眾議院投票通過(guò)了H.10367。

在眾議院失敗后，環(huán)保組織和環(huán)保人士又轉(zhuǎn)向參議院。國(guó)家公園管理局和環(huán)保組織的領(lǐng)導(dǎo)人積極游說(shuō)與該項(xiàng)目相關(guān)的參議員，特別寄希望于來(lái)自內(nèi)華達(dá)州的艾倫·百博（Alan Bible）。百博是參議院公園與休閑小組委員會(huì)（Senate Subcommittee on Parks and Recreation）主席，他認(rèn)同環(huán)境保護(hù)理念。其實(shí)早在1971年夏天，國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)喬治·哈佐格（George Hartzog）就曾邀請(qǐng)參議員百博進(jìn)行一次阿拉斯加之旅，并讓特別關(guān)注阿拉斯加保護(hù)的塞拉俱樂(lè)部主席埃德加·韋伯恩（Edgar Wayburn）陪同。他們坐著私人飛機(jī)欣賞了阿拉斯加的美景，百博被荒野景觀所吸引，也看到了苔原疤痕——?？藸柟发蹖?duì)環(huán)境的破壞，保護(hù)主義者趁機(jī)向參議員推薦了阿拉斯加若干特別需要保護(hù)的地區(qū)。④

1971年秋季，原住民土地索賠的相關(guān)法案在國(guó)會(huì)迅速推進(jìn)?；囊皡f(xié)會(huì)的執(zhí)行董事斯圖爾特·布蘭德伯格（Stuart Brandberg）與韋伯恩會(huì)面，并抱怨說(shuō)：“原住民土地索賠法案即將通過(guò)，卻沒(méi)有為國(guó)家公園或者保護(hù)區(qū)提供任何附加條款，我們就要失去阿拉斯加的一切了。”⑤因此，韋伯恩去游說(shuō)他的老朋友——參議院內(nèi)政部長(zhǎng)杰克遜，要求他在給原住民大面積土地權(quán)賠償?shù)臅r(shí)候，“給剩下的美國(guó)人一些補(bǔ)償”。韋伯恩提出保留1.5億英畝土地作為國(guó)家公園或保護(hù)區(qū)，杰克遜則“還價(jià)”到8000萬(wàn)英畝，并答應(yīng)讓參議員百博提起對(duì)原住民土地索賠法案的修正案。①

1971年11月1日，參議院法案進(jìn)入辯論決議環(huán)節(jié)，環(huán)保主義者的游說(shuō)效果顯著。參議員百博提出，全國(guó)大多數(shù)環(huán)保組織對(duì)該法案撤回的部分公共土地提出了保護(hù)請(qǐng)求。他提出了一項(xiàng)“理由正當(dāng)且毫無(wú)爭(zhēng)議”的修正案，對(duì)立法進(jìn)行了重大的修改。百博的修正案要求修改土地選擇的先后順序，內(nèi)政部長(zhǎng)推薦保留土地的行動(dòng)，提出保留的土地應(yīng)該優(yōu)先于州選土地和原住民土地賠償。如果推薦保留的土地與州選土地或者原住民土地賠償產(chǎn)生沖突，則允許州政府和原住民選擇其他土地;如果國(guó)會(huì)沒(méi)能在5年內(nèi)完成土地保留立法，那些土地就會(huì)失去保留性質(zhì)，就會(huì)允許州政府和原住民繼續(xù)選擇。百博的修正案順利通過(guò)了，這是國(guó)會(huì)第一次接受內(nèi)政部長(zhǎng)提議的土地保留優(yōu)先于州選土地和原住民土地賠償。隨后，參議院投票通過(guò)了H. 10367（以H. 10367代替S.35）。②

1971年12月13日，眾議院與參議院聯(lián)合召開(kāi)會(huì)議。會(huì)議委員會(huì)的成員包括參議員杰克遜、邁克·格拉韋爾（Mike Gravel）、泰德·史蒂文斯（Ted Stevens）和百博，以及眾議員阿斯皮納爾、塞勒、尤德?tīng)枴⒒鶢?、梅德斯和尼克·貝吉奇（Nick Begich），他們分別代表了不同的利益集團(tuán)。參議員百博和眾議員塞勒、尤德?tīng)柎憝h(huán)保主義利益;參議員格拉韋爾、史蒂文斯和眾議員貝吉奇代表阿拉斯加州利益，這三個(gè)阿拉斯加人和國(guó)會(huì)議員基爾一起代表開(kāi)發(fā)者利益;而梅德斯議員則代表原住民利益。③經(jīng)過(guò)各方代表的爭(zhēng)辯、抱怨、吵鬧乃至威脅，會(huì)議作出了最終決議：關(guān)于原住民土地索賠問(wèn)題，允許原住民選擇4400萬(wàn)英畝的土地，但是土地選擇區(qū)域限制在每個(gè)村莊周圍的25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)，同時(shí)獲得近10億美元賠償;此外，協(xié)議中還加入了一定的條款，允許內(nèi)政部長(zhǎng)撤回?cái)M建石油管道需要的土地，以及可能將其納入國(guó)家公園或野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的土地。④1971年12月14日，聯(lián)合會(huì)議委員會(huì)的法案得以通過(guò)。

在參眾兩院通過(guò)之后，法案被送交尼克松總統(tǒng)。1971年12月18日，尼克松總統(tǒng)簽署了《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》，原住民土地權(quán)索賠問(wèn)題首次得到了正式解決，原住民與開(kāi)發(fā)勢(shì)力的沖突得到了緩解和平衡。⑤土地索賠告一段落，但它為荒野保護(hù)問(wèn)題的提出作了鋪墊。

（二）《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中的保護(hù)條款

在原住民土地索賠運(yùn)動(dòng)中，環(huán)保組織一開(kāi)始聯(lián)合原住民，利用他們要求土地權(quán)的行動(dòng)來(lái)反對(duì)石油管道建設(shè)的土地應(yīng)用，進(jìn)而反對(duì)石油開(kāi)發(fā)。在運(yùn)動(dòng)的后期，環(huán)保組織的環(huán)保傾向逐漸與原住民的利益訴求相悖，環(huán)保人士擔(dān)心原住民土地權(quán)賠償會(huì)將更多的公共土地變?yōu)樗接?，而不能?duì)其加以保護(hù)。經(jīng)過(guò)一系列游說(shuō)和運(yùn)動(dòng)，環(huán)保組織成功地在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中包含了一定的保護(hù)條款，為阿拉斯加的荒野保護(hù)奠定了基礎(chǔ)。

《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條對(duì)于環(huán)保主義者而言至關(guān)重要，對(duì)它的解釋將決定阿拉斯加荒野保護(hù)的未來(lái)?；鶢柕男拚赋蔀樵摲ò傅?7條的（d）（1）小節(jié)，它終止了尤德?tīng)柕耐恋貎鼋Y(jié)，取而代之的是90天的立法凍結(jié)。在這段時(shí)間內(nèi)，內(nèi)政部長(zhǎng)可以對(duì)其認(rèn)為有保護(hù)價(jià)值的土地實(shí)行保留。這種土地保留不包括原住民村莊周圍的土地，但包括其他地區(qū)的州選土地和原住民賠償土地。①

百博的修正案成為《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條的（d）（2）小節(jié)。其A段規(guī)定：內(nèi)政部長(zhǎng)可以保留8000英畝土地，用來(lái)增加四大國(guó)家保護(hù)體系用地。②在內(nèi)政部長(zhǎng)撤回的土地范圍內(nèi)，阿拉斯加州和原住民都不能再進(jìn)行選地。其B段要求：內(nèi)政部長(zhǎng)需要在9個(gè)月內(nèi)撤回需要保留的土地，沒(méi)有來(lái)得及撤回的土地允許阿拉斯加州和原住民進(jìn)行選擇。這一條規(guī)定確切地表明，內(nèi)政部長(zhǎng)的土地撤回優(yōu)先于州選和原住民賠償。其C段規(guī)定：內(nèi)政部長(zhǎng)向國(guó)會(huì)推薦需要保留的土地，沒(méi)有推薦保留的土地依然允許州選或其他用途。其D段規(guī)定：國(guó)會(huì)需要在5年內(nèi)處理內(nèi)政部長(zhǎng)的推薦，沒(méi)有推薦保留的土地在2年后可以重新成為可選地。該小節(jié)最后一段稱：阿拉斯加州和原住民可以選擇任意土地，但是國(guó)會(huì)一旦接受這塊土地并將之作為環(huán)境保護(hù)用地，那么阿拉斯加州和原住民就要放棄這一選擇，再選擇其他土地來(lái)代替。③

阿拉斯加州的開(kāi)發(fā)勢(shì)力馬上對(duì)修正案作出了深層次的解讀：《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條的意圖是給予內(nèi)政部長(zhǎng)多于8000英畝的可選保留地，因?yàn)椋╠）（2）小節(jié)的語(yǔ)言表述明確了不高于8000英畝保留，但是（d）（1）小節(jié)的語(yǔ)言卻不明確，似乎意味著可以保留更多的土地。

一些環(huán)保主義者也發(fā)現(xiàn)了這一疏漏，敦促內(nèi)政部長(zhǎng)盡快根據(jù)（d）（1）小節(jié)選擇5000英畝土地，根據(jù)（d）（2）小節(jié)選擇8000英畝土地。然而，阿拉斯加州的動(dòng)作更快。他們迅速行動(dòng)起來(lái)，匆忙地又選擇了約7700萬(wàn)英畝土地。④他們聲稱，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》賦予他們可以立即選地的權(quán)利，根據(jù)（d）（1）小節(jié)實(shí)行的土地凍結(jié)，也沒(méi)有阻止州選土地。他們的說(shuō)辭顯然有待商榷，因?yàn)椋╠）（2）小節(jié)的B段明確規(guī)定“內(nèi)政部長(zhǎng)……沒(méi)有來(lái)得及保留的土地可以允許阿拉斯加州和原住民進(jìn)行選擇”，因此州選土地是有限制的，且要在內(nèi)政部長(zhǎng)選地之后進(jìn)行。然而，阿拉斯加州的敏感意識(shí)和迅速行動(dòng)無(wú)疑讓他們占得了先機(jī)。

1971年《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的通過(guò)，是自1867年以來(lái)阿拉斯加原住民歷史上最重要的事件。其意義不止于土地索賠，還蘊(yùn)含著環(huán)境保護(hù)和荒野保留的因素?！栋⒗辜釉∶裢恋刭r償安置法》第17條的通過(guò)，使環(huán)保主義者取得以保留土地充實(shí)國(guó)家保護(hù)系統(tǒng)的勝利。開(kāi)發(fā)者的虎視眈眈以及迅速行動(dòng)，讓環(huán)保主義者感到形勢(shì)的緊迫性，他們需要立即行動(dòng)起來(lái)，繼續(xù)與開(kāi)發(fā)勢(shì)力斗爭(zhēng)，并利用《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的環(huán)保遺產(chǎn)來(lái)保護(hù)“最后的邊疆”。⑤他們的力量是強(qiáng)大而有組織的，他們的抗議是合理而不容置疑的，而他們的策略也是適應(yīng)形勢(shì)逐漸改善和發(fā)展的。

三、最大面積的荒野保護(hù)與妥協(xié)

北坡石油的開(kāi)發(fā)不但給原住民的土地索賠帶來(lái)了巨大的影響，也為阿拉斯加保護(hù)勢(shì)力提供了保留阿拉斯加廣闊土地的契機(jī)。根據(jù)《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條d（1）和d（2）小節(jié)內(nèi)容的要求，經(jīng)歷近10年的斗爭(zhēng)和努力，《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》最終得以通過(guò)。該法案在美國(guó)自然保護(hù)的歷史上具有極其重要的意義，在國(guó)家保護(hù)系統(tǒng)中增加了前所未有的大面積土地，阿拉斯加環(huán)保勢(shì)力取得了巨大的成功?！栋⒗辜訃?guó)家利益土地保護(hù)法》的最終通過(guò)，也使得阿拉斯加州開(kāi)發(fā)者、原住民和環(huán)保勢(shì)力各得其所，達(dá)成了三方勢(shì)力的協(xié)調(diào)與平衡。

（一）環(huán)保主義者的荒野保護(hù)運(yùn)動(dòng)

《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》保護(hù)計(jì)劃的實(shí)施集合了各方力量。例如國(guó)家公園管理局（National Park Service）制定了計(jì)劃和環(huán)境影響聲明，以支持其關(guān)于在阿拉斯加建立新的國(guó)家公園的提案。①此外，還有環(huán)保組織的廣泛參與。如塞拉俱樂(lè)部格外關(guān)注阿拉斯加荒野的保護(hù)，為阿拉斯加保護(hù)運(yùn)動(dòng)招募了特定的人員，運(yùn)用其慣用的多種宣傳和推介手段，進(jìn)行了聲勢(shì)浩大的保護(hù)運(yùn)作。②早在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》建立之前，為了爭(zhēng)取更大的土地保護(hù)，環(huán)保組織就在華盛頓建立了專門(mén)的保護(hù)主義者聯(lián)盟——阿拉斯加聯(lián)盟（Alaska Coalition），處理阿拉斯加環(huán)保問(wèn)題。③除此之外，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》更類似一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)解決方案，雖然解決了原住民土地的要求，但卻沒(méi)有明確考慮部落自治權(quán)問(wèn)題，對(duì)原住民至關(guān)重要的狩獵、捕魚(yú)和采集等生存權(quán)利的法律規(guī)定也存在嚴(yán)重不足。④鑒于《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》的嚴(yán)重缺陷，原住民需要繼續(xù)爭(zhēng)取更適合自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，而原住民的生存權(quán)活動(dòng)在一定程度上與環(huán)保主義者的環(huán)保意圖是相契合的。一些原住民地區(qū)公司如卡莉斯塔公司、娜娜公司等，加入阿拉斯加聯(lián)盟并與之并肩戰(zhàn)斗。因此，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》啟動(dòng)了政府在阿拉斯加土地利用規(guī)劃方面的多方面努力，阿拉斯加土地保護(hù)得到了最廣泛的報(bào)道和研究。⑤

《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》簽訂后，阿拉斯加州額外的州選土地，與內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓打算撤回的土地部分重疊。阿拉斯加州繼續(xù)提起訴訟，以維持其選擇。1972年，此案通過(guò)阿拉斯加州和聯(lián)邦政府之間的諒解備忘錄。根據(jù)該諒解備忘錄，該州被允許在阿拉斯加另選4200萬(wàn)英畝土地。1973年，內(nèi)政部部長(zhǎng)莫頓向國(guó)會(huì)提出最終保留8300萬(wàn)英畝土地的立法提案，其中大部分保護(hù)區(qū)將添加到國(guó)家公園和國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的系統(tǒng)之中。⑥

雖然內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓保留了大面積土地，這令環(huán)保組織頗為欣慰。但是在國(guó)會(huì)方面，環(huán)保主義者卻遭受了不少挫折。鑒于涉及的保護(hù)地區(qū)太大以及距離1978年的最終期限還遠(yuǎn)，故而國(guó)會(huì)參眾兩院互相推諉，都不愿意推動(dòng)土地保留立法。與此同時(shí)，尼克松或福特政府也不將阿拉斯加土地保護(hù)的立法作為優(yōu)先事項(xiàng)。①民主黨總統(tǒng)吉米·卡特（Jimmy Carter）的就職打破了僵局，給環(huán)保主義者以希望。同時(shí)，環(huán)保主義者尤德?tīng)枔?dān)任眾議院內(nèi)政和島嶼事務(wù)委員會(huì)主席，有利于阿拉斯加土地保護(hù)事業(yè)獲得國(guó)會(huì)的幫助。②

阿拉斯加聯(lián)盟的環(huán)保主義者與眾議院內(nèi)務(wù)委員會(huì)的工作人員合作，起草了一項(xiàng)重要的阿拉斯加土地保護(hù)法案H. R. 39，由代表尤德?tīng)栍?977年提出。該保護(hù)主義法案是一項(xiàng)雄心勃勃的阿拉斯加自然保護(hù)計(jì)劃，擴(kuò)展了內(nèi)政部長(zhǎng)莫頓先前提交的阿拉斯加土地保護(hù)立法提案內(nèi)容。H. R. 39提議在阿拉斯加的國(guó)家公園系統(tǒng)和國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)中增加1.108億英畝土地，在阿拉斯加的國(guó)家野生和風(fēng)景區(qū)河流系統(tǒng)中增加410萬(wàn)英畝土地。H. R. 39還建議在阿拉斯加的新保護(hù)區(qū)和現(xiàn)有保護(hù)區(qū)中劃定1.465億英畝的荒野，而荒野在聯(lián)邦土地上具有最高的保護(hù)等級(jí)，大多數(shù)開(kāi)發(fā)形式將被排除在指定為荒野的地區(qū)之外。③H. R. 39還提議在阿拉斯加建立的某些保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行生存活動(dòng)和運(yùn)動(dòng)狩獵，因?yàn)樯婊顒?dòng)對(duì)阿拉斯加原住民和阿拉斯加農(nóng)村地區(qū)其他居民的生活方式和文化至關(guān)重要，運(yùn)動(dòng)狩獵是阿拉斯加的一項(xiàng)主要娛樂(lè)活動(dòng)。④

隨后，阿拉斯加及全國(guó)其他地方就H. R. 39召開(kāi)了廣泛的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。在阿拉斯加以外五個(gè)地點(diǎn)的公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)上，提交證詞的人絕大多數(shù)支持阿拉斯加的大規(guī)模土地保護(hù);相比之下，在阿拉斯加舉行的一系列公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)顯示，提交證詞的人一半支持土地保護(hù)，而另一半則反對(duì)土地保護(hù)，阿拉斯加國(guó)會(huì)代表團(tuán)更是提出了反對(duì)建議。國(guó)會(huì)代表團(tuán)反對(duì)H. R. 39的實(shí)質(zhì)是他們更傾向于開(kāi)采和利用阿拉斯加土地上的自然資源，以便開(kāi)展廣泛的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)。阿拉斯加代表團(tuán)的史蒂文斯議員和唐·楊（Don Young）代表支持一項(xiàng)提案，提議在阿拉斯加的保護(hù)系統(tǒng)上增加2520萬(wàn)英畝（僅是原始H. R. 39建議的保護(hù)系統(tǒng)的22%）。最重要的是，這項(xiàng)提案根本不會(huì)指定任何荒野，將允許在阿拉斯加的大多數(shù)聯(lián)邦土地上進(jìn)行然資源開(kāi)發(fā)。⑤

保護(hù)勢(shì)力與開(kāi)發(fā)勢(shì)力的沖突在國(guó)會(huì)引發(fā)了激烈的辯論，同時(shí)帶來(lái)了立法的重大拖延。1978年，眾議院通過(guò)了大幅度修訂后的H. R. 39號(hào)提案，提議在阿拉斯加保留1.239億英畝土地用于國(guó)家保護(hù)體系建設(shè)。該提案得到美國(guó)主要環(huán)境組織的支持，但遭到整個(gè)阿拉斯加國(guó)會(huì)代表團(tuán)的反對(duì)。阿拉斯加國(guó)會(huì)代表團(tuán)與阿拉斯加的利益集團(tuán)以及支持發(fā)展利益的其他國(guó)會(huì)議員聯(lián)合起來(lái)，共同反對(duì)阿拉斯加的大規(guī)模土地保護(hù)運(yùn)動(dòng)。⑥而參議院版本的阿拉斯加土地法案為阿拉斯加土地提供的保護(hù)少得多，取消了對(duì)擬議的一些荒野地區(qū)以及許多野生和風(fēng)景秀麗的河流地區(qū)的保護(hù)。⑦參眾兩院在阿拉斯加土地問(wèn)題上的分歧，可能會(huì)突破《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》第17條d（2）小節(jié)規(guī)定的5年土地保留期限。

卡特總統(tǒng)在促進(jìn)阿拉斯加土地保護(hù)事業(yè)中發(fā)揮了重要作用。環(huán)保運(yùn)動(dòng)和許多國(guó)會(huì)議員敦促他盡快采取行動(dòng)保護(hù)阿拉斯加土地。1978年，卡特政府采取了一系列激進(jìn)的環(huán)保行動(dòng)。1978年11月，內(nèi)政部長(zhǎng)塞西爾·安德魯斯（Cecil Andrus）利用《聯(lián)邦土地政策和管理法》（Federal Land Policy and Management Act）所授權(quán)限，保護(hù)了4400萬(wàn)英畝的土地，使之成為國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)。12月，卡特總統(tǒng)利用《古物法》（Antiquities Act）所授權(quán)限，又保護(hù)了5600萬(wàn)英畝的土地，使之成為國(guó)家紀(jì)念地。①同時(shí)，卡特總統(tǒng)明確表示，他打算通過(guò)這一行動(dòng)進(jìn)一步鼓勵(lì)制定阿拉斯加土地法案。②

在國(guó)會(huì)辯論中，關(guān)于阿拉斯加土地法案長(zhǎng)時(shí)間政治談判的最終結(jié)果是一項(xiàng)參議院妥協(xié)案，該法案旨在為阿拉斯加的國(guó)家保護(hù)系統(tǒng)增加約1.05億英畝土地。與眾議院仍然堅(jiān)持的H. R. 39法案相比，這一法案遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到環(huán)保主義者的保護(hù)要求，不是對(duì)阿拉斯加土地進(jìn)行保護(hù)的最為理想的法律。由于卡特在1980年總統(tǒng)選舉中輸給了羅納德·里根，而里根在總統(tǒng)競(jìng)選期間曾表示反對(duì)阿拉斯加土地法案，因此，如果將阿拉斯加土地法案交給里根審查，將面臨被否決的可能。③此外，阿拉斯加參議員曾揚(yáng)言要對(duì)阿拉斯加的土地法案作進(jìn)一步的修改。④這種新的政治環(huán)境意味著眾議院版本的阿拉斯加土地法案的批準(zhǔn)是不可能的。塞拉俱樂(lè)部的韋伯恩稱：“我終于意識(shí)到這一次我們必須要妥協(xié)了?！雹?/p>

1980年12月2日，卡特總統(tǒng)簽署了《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》（Public Law 96-487）。該法案為阿拉斯加的國(guó)家保護(hù)系統(tǒng)增加了1.054億英畝，其中包括1.041億英畝的土地保護(hù)面積和130萬(wàn)英畝的河流保護(hù)面積。更為重要的是，該法案還在阿拉斯加的新保護(hù)區(qū)和既有保護(hù)區(qū)中進(jìn)一步劃定了5630萬(wàn)英畝的荒野。⑥

（二）《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》的保護(hù)與妥協(xié)

《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》是阿拉斯加荒野保護(hù)的里程碑。該法案擴(kuò)大了阿拉斯加聯(lián)邦土地保護(hù)面積，使阿拉斯加某些地區(qū)的原住民習(xí)慣和傳統(tǒng)生存活動(dòng)得以保留，是阿拉斯加乃至美國(guó)有史以來(lái)最大的保護(hù)立法。然而這個(gè)法案卻不只代表著環(huán)保主義者的利益，而是保護(hù)、生存、開(kāi)發(fā)之間的復(fù)雜折衷。這一政策形象既支持了國(guó)家保護(hù)系統(tǒng)的大規(guī)模擴(kuò)張，又提供了一些開(kāi)發(fā)自然資源的機(jī)會(huì)。

首先，《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》為國(guó)家環(huán)境保護(hù)作出了巨大貢獻(xiàn)。該法案授權(quán)國(guó)家公園管理局管理13個(gè)現(xiàn)有的和新建的國(guó)家公園，并增加了4300萬(wàn)英畝的土地;授權(quán)國(guó)家公園管理局和魚(yú)類與野生動(dòng)物管理局管理17個(gè)現(xiàn)有的和新建的野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)，面積近5500萬(wàn)英畝，并允許內(nèi)政部長(zhǎng)在合適的地區(qū)建立避難所。這些規(guī)定有利于保護(hù)阿拉斯加魚(yú)類和野生動(dòng)植物生境的自然多樣性，保護(hù)本地野生動(dòng)植物物種，并為原住民的生存互動(dòng)提供機(jī)會(huì)。該法案還授權(quán)林務(wù)局管理三個(gè)國(guó)家森林和兩個(gè)國(guó)家紀(jì)念地，總面積為600萬(wàn)英畝，并禁止在國(guó)家紀(jì)念地進(jìn)行采伐。更重要的是，該法案將阿拉斯加的大片地區(qū)指定為受聯(lián)邦保護(hù)的荒野地區(qū)，尤其是在國(guó)家森林保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)創(chuàng)建的14個(gè)荒野地區(qū)，且由于荒野地區(qū)的保護(hù)級(jí)別最高，為保留其原始特征幾乎不允許在荒野上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)。①

《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》的頒布是當(dāng)時(shí)最偉大的土地保護(hù)行動(dòng)?？ㄌ乜偨y(tǒng)在法律簽署儀式上的講話中強(qiáng)調(diào)了《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》在國(guó)家保護(hù)中的重要性：“我們將預(yù)留一塊比加利福尼亞州更大的土地進(jìn)行保護(hù)……我們正在將國(guó)家公園和野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的規(guī)模擴(kuò)大一倍。通過(guò)保護(hù)自然狀態(tài)下的25條自由流動(dòng)的阿拉斯加河流，我們的野生和風(fēng)景秀麗的河流系統(tǒng)的規(guī)模幾乎增加了一倍。通過(guò)將我們聯(lián)邦莊園中最宏偉的土地中的5600萬(wàn)英畝劃分為荒野，我們的荒野系統(tǒng)的規(guī)模增加了3倍?！雹?/p>

其次，《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》力求保護(hù)原住民的生存活動(dòng)和原住民文化。該法案包含授權(quán)在阿拉斯加待建立的保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行生存活動(dòng)的規(guī)定。1978年，參議院的一份報(bào)告指出：“阿拉斯加的200多個(gè)鄉(xiāng)村是獨(dú)特的，因?yàn)樗鼈兪敲绹?guó)最后的原住民社區(qū)。在該社區(qū)中，仍有相當(dāng)多的居民依靠公共土地上的可再生資源來(lái)維持生存?！雹塾捎谠撝菀?guī)模龐大且道路網(wǎng)有限，維持生存活動(dòng)必須使用機(jī)械化設(shè)備。因此，該法案批準(zhǔn)居民在荒野地區(qū)使用機(jī)械化交通設(shè)備，而這在阿拉斯加以外的荒野地區(qū)通常是不允許的。在1978年的眾議院報(bào)告中，3名國(guó)會(huì)議員指出：“鑒于遙遠(yuǎn)的距離，飛機(jī)是阿拉斯加的一種生活方式。”然而，該法案只允許在有限的范圍內(nèi)使用機(jī)械設(shè)備進(jìn)入阿拉斯加保護(hù)區(qū)，即僅限于這些保護(hù)區(qū)傳統(tǒng)的生存活動(dòng)需要。例如國(guó)家公園管理局禁止在麥金萊山國(guó)家公園地區(qū)使用雪地摩托，因?yàn)槭褂醚┑啬ν胁皇躯溄鹑R山的傳統(tǒng)生存活動(dòng)。④

《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》建立的土地保護(hù)系統(tǒng)，在規(guī)模和相互聯(lián)系方面與美國(guó)其他地方不同。該法案以大規(guī)模地保護(hù)完整的生態(tài)系統(tǒng)而著稱，因此它的單個(gè)保護(hù)面積通常很大，而且保護(hù)區(qū)和保護(hù)區(qū)經(jīng)常相互連接。在這種大規(guī)模連續(xù)的保護(hù)區(qū)內(nèi)，原住民的生存活動(dòng)得到了更佳的保護(hù)。在阿拉斯加建立的大型保護(hù)區(qū)內(nèi)，原住民社區(qū)通常被允許繼續(xù)進(jìn)行傳統(tǒng)的生存活動(dòng)，并建立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，對(duì)生存活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的安排和管理。將原住民的生存活動(dòng)納入阿拉斯加的大型保護(hù)區(qū)，這是對(duì)保護(hù)區(qū)的環(huán)保理念和環(huán)保方式的重大突破。這種新的保護(hù)方式反映了對(duì)傳統(tǒng)原住民文化和生活方式的價(jià)值的承認(rèn)，即承認(rèn)保護(hù)區(qū)中的生態(tài)系統(tǒng)在數(shù)千年的歷史中為原住民的生存提供了必要的保障。⑤將原住民的生存活動(dòng)納入阿拉斯加北部保護(hù)區(qū)，保留了幾千年來(lái)共同存在并相互作用的文化和生態(tài)過(guò)程，這是新的意義上的荒野文化的表現(xiàn)。

然而，《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》除了進(jìn)行最大面積的荒野保護(hù)之外，還有許多條文授權(quán)和管理聯(lián)邦土地的開(kāi)發(fā)使用，其中采礦、伐木以及油氣發(fā)展就是其批準(zhǔn)的三種開(kāi)發(fā)類型。這表明國(guó)會(huì)不僅關(guān)注保護(hù)，還希望在保護(hù)與開(kāi)發(fā)之間取得平衡。僅就石油開(kāi)發(fā)而言，法案認(rèn)識(shí)到北極沿海平原具有石油開(kāi)采的潛力，授權(quán)內(nèi)政部長(zhǎng)在兩年中研究油氣勘探對(duì)保護(hù)區(qū)魚(yú)類和野生動(dòng)植物種群的潛在影響，并基于研究頒布有關(guān)油氣勘探的法規(guī);在5年中監(jiān)督勘探活動(dòng)，并向國(guó)會(huì)報(bào)告具有油氣開(kāi)發(fā)前景的地區(qū)、油氣開(kāi)發(fā)生產(chǎn)的不利影響，以及這種生產(chǎn)與國(guó)家石油需求之間的關(guān)系。最后，內(nèi)政部長(zhǎng)應(yīng)向國(guó)會(huì)建議保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行油氣開(kāi)發(fā)的區(qū)域，只要沒(méi)有其他法律禁止此類開(kāi)發(fā)，那么相關(guān)區(qū)域土地即可進(jìn)行油氣租賃。這可謂《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》的最大妥協(xié)。

以石油開(kāi)發(fā)為導(dǎo)火索，阿拉斯加掀起了波瀾壯闊的環(huán)境保護(hù)之爭(zhēng)，爭(zhēng)議中的原住民集團(tuán)以及環(huán)保主義者時(shí)而聯(lián)合又時(shí)而斗爭(zhēng)。因?yàn)槎窢?zhēng)，《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中加入了阿拉斯加保護(hù)規(guī)劃條款;因?yàn)槁?lián)合，《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》建立起了阿拉斯加大規(guī)模的保護(hù)系統(tǒng)，同時(shí)也維護(hù)了原住民的生存權(quán)利。然而，開(kāi)發(fā)勢(shì)力也絕不會(huì)放棄自己的利益，因此《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》中保留了繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的條款，一定程度上呈現(xiàn)出開(kāi)發(fā)利益、生存利益以及保護(hù)利益之間暫時(shí)的妥協(xié)和平衡。

四、結(jié)論

為了促進(jìn)北坡石油開(kāi)發(fā)和跨阿拉斯加管道建設(shè)，國(guó)會(huì)通過(guò)《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》，解決了原住民土地索賠問(wèn)題。該法案給予原住民巨大的土地和現(xiàn)金賠償，令環(huán)保主義者迫切感到需要“給剩下的美國(guó)人一些補(bǔ)償”。他們積極運(yùn)作，在《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》中加入了環(huán)保條款，開(kāi)啟了阿拉斯加乃至美國(guó)最大的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。經(jīng)過(guò)一系列的辯論和斗爭(zhēng)，環(huán)保主義者最終令國(guó)會(huì)通過(guò)了《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》，保護(hù)了阿拉斯加大面積的原始土地，尤其是保護(hù)了最大面積的荒野?！栋⒗辜訃?guó)家利益土地保護(hù)法》成為阿拉斯加環(huán)境保護(hù)的里程碑，但同時(shí)也保留了繼續(xù)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的權(quán)利，達(dá)成了阿拉斯加各方勢(shì)力的暫時(shí)妥協(xié)與平衡。

阿拉斯加開(kāi)發(fā)與保護(hù)的歷史，是美國(guó)環(huán)境政治史研究領(lǐng)域的典型案例。從《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》到《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》，從土地索賠到荒野保護(hù)，在阿拉斯加這片廣闊的土地上，原住民集團(tuán)、開(kāi)發(fā)集團(tuán)和環(huán)保利益集團(tuán)的訴求與斗爭(zhēng)縱橫交錯(cuò)，他們時(shí)而互相斗爭(zhēng)、彼此牽制，時(shí)而合作協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)。綜合研究《阿拉斯加原住民土地賠償安置法》和《阿拉斯加國(guó)家利益土地保護(hù)法》的制定和實(shí)施，梳理它們之間的聯(lián)系和承接，分析各方勢(shì)力的沖突和平衡，有助于我們更全面地了解環(huán)境保護(hù)斗爭(zhēng)的復(fù)雜性。

責(zé)任編輯：胡穎峰