陳禮豪 張振江

摘要：在全球范圍內(nèi)日益興起的跨國(guó)移民現(xiàn)象既帶來(lái)了許多新問(wèn)題，也為世界政治的發(fā)展注入了新的動(dòng)力。東盟國(guó)家在海外也有著規(guī)模龐大的僑民群體，各國(guó)對(duì)此采取了不同的應(yīng)對(duì)措施。那么，東盟各國(guó)應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民的措施分別具有哪些特點(diǎn)呢？本文結(jié)合現(xiàn)有研究和雷納·鮑伯克歸納的跨國(guó)移民現(xiàn)象應(yīng)對(duì)路徑后發(fā)現(xiàn)，東盟各國(guó)應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民現(xiàn)象的措施分別屬于承認(rèn)雙重國(guó)籍、雙軌并行、建立“族裔”制度和堅(jiān)持單一國(guó)籍這4類(lèi)路徑。本文在4類(lèi)路徑中分別選取柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來(lái)西亞4國(guó)作為案例，并通過(guò)回溯和比較4國(guó)應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民措施的生成與演變后認(rèn)為，效忠和權(quán)利是東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民時(shí)的核心考量。本文據(jù)此指出，未來(lái)的相關(guān)研究可循著探討東盟各國(guó)形成不同應(yīng)對(duì)路徑的影響因素、剖析具有移民輸出國(guó)和接收國(guó)雙重屬性的東盟國(guó)家之應(yīng)對(duì)措施，以及研究東盟國(guó)家如何從區(qū)域和雙邊合作層面應(yīng)對(duì)不斷興起的區(qū)域內(nèi)跨國(guó)移民這3個(gè)方向進(jìn)行拓展。

關(guān)鍵詞：跨國(guó)移民;東盟國(guó)家;僑民;雙重國(guó)籍;“族裔身份”

[中圖分類(lèi)號(hào)] D523.8 ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號(hào)] 1003-2479（2021）03-17-14

引 ? 言

“僑民”（diaspora）① 一詞最早用于形容流離于世界各地的猶太人。隨著跨國(guó)移民現(xiàn)象的普遍化，越來(lái)越多學(xué)者對(duì)“僑民”進(jìn)行擴(kuò)展解釋?zhuān)瑢⒅杆信c祖籍國(guó)（home country）維持密切聯(lián)系的移民。從傳統(tǒng)的國(guó)家要素——領(lǐng)土、人口和主權(quán)的角度看，在全球范圍內(nèi)日益興起的跨國(guó)移民既帶來(lái)了許多新問(wèn)題，也為世界政治的發(fā)展注入了新的動(dòng)力：一方面，僑民群體對(duì)維持與祖籍國(guó)的聯(lián)系以及在祖籍國(guó)獲得更多權(quán)利的訴求日益增長(zhǎng);另一方面，各國(guó)政府也日益重視僑民群體在人力資源、投資和稅收等各個(gè)發(fā)展領(lǐng)域所具有的豐富潛能。東盟國(guó)家在海外有著規(guī)模龐大的僑民群體，據(jù)國(guó)際勞工組織（International Labor Organization， ILO）2015年統(tǒng)計(jì)顯示，東盟十國(guó)境外國(guó)民存量高達(dá)1883萬(wàn)余人，約占總?cè)丝诘?%②。那么，針對(duì)規(guī)模日趨龐大的僑民群體，東盟國(guó)家在國(guó)籍、公民權(quán)和出入境等相關(guān)方面采取了哪些應(yīng)對(duì)措施？各國(guó)的應(yīng)對(duì)措施分別具有哪些特點(diǎn)呢？

為了回答上述問(wèn)題，現(xiàn)有研究大多聚焦于某一東盟國(guó)家，進(jìn)行了大量的描述性研究。這有利于我們認(rèn)識(shí)和把握不同東盟國(guó)家如何因應(yīng)全球僑民的興起，改革國(guó)籍、公民權(quán)和出入境等方面的相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)設(shè)并完善具有本國(guó)特色的僑民群體制度③。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，本文擬引入雷納·鮑伯克（Rainer Baubock）歸納的跨國(guó)移民應(yīng)對(duì)路徑（approach）和多案例比較的方法，進(jìn)一步豐富對(duì)上述問(wèn)題的理解。鮑伯克是出生于奧地利的歐洲政治學(xué)家，常年致力于跨國(guó)移民及各國(guó)應(yīng)對(duì)措施的理論化和學(xué)術(shù)概念的操作化。他在相關(guān)研究領(lǐng)域著作等身，有著極高的學(xué)術(shù)影響力④。本文首先結(jié)合現(xiàn)有研究和跨國(guó)移民應(yīng)對(duì)路徑的類(lèi)型對(duì)東盟國(guó)家進(jìn)行歸類(lèi)，并按照代表性和可比性原則，在不同類(lèi)別中選取比較案例。其次，在路徑特征的統(tǒng)攝下，分析柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來(lái)西亞應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民興起的具體措施。最后在結(jié)語(yǔ)部分借助4個(gè)案例的相互比較，構(gòu)建東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民的宏觀圖景，并思考拓展相關(guān)研究的潛在方向。

一、跨國(guó)移民應(yīng)對(duì)路徑與案例選取

相較于現(xiàn)有研究對(duì)單一案例的描述，本文引入了鮑伯克歸納的跨國(guó)移民應(yīng)對(duì)路徑，這將有助于從系統(tǒng)和宏觀的角度把握東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民的措施。由于鮑伯克歸納有關(guān)“承認(rèn)雙重國(guó)籍、建立‘居民權(quán)制度、建立‘族裔身份制度”的三分法未能完全涵蓋東盟國(guó)家豐富的現(xiàn)實(shí)，本文在鮑伯克的基礎(chǔ)上進(jìn)一步補(bǔ)充，形成“承認(rèn)雙重國(guó)籍、中間狀態(tài)/雙軌并行、建立‘族裔身份制度、堅(jiān)持單一國(guó)籍”這4種路徑，并從中分別選取柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來(lái)西亞作為研究案例。

（一）鮑伯克的跨國(guó)移民應(yīng)對(duì)路徑

鮑伯克認(rèn)為，跨國(guó)移民潮興起于工業(yè)革命時(shí)期，當(dāng)前跨國(guó)移民與過(guò)往移民潮相比的獨(dú)特之處在于，其催生了政治共同體成員邊界的變化和重疊。鮑伯克具體指出，跨國(guó)移民在完成所在國(guó)（country of residence）的歸化程序（naturalization）之前，既是祖籍國(guó)（country of origin）的公民、享有外交保護(hù)等權(quán)利，同時(shí)又是所在國(guó)屬地管轄的對(duì)象①，這導(dǎo)致了作為有疆域限制的司法管轄區(qū)的國(guó)家與作為代際政治團(tuán)體成員身份的公民權(quán)在狀態(tài)（status）上的不匹配②。鮑伯克從世界各地應(yīng)對(duì)這種不匹配現(xiàn)象的措施中歸納出3種路徑：其一是承認(rèn)雙重國(guó)籍的存在，包括對(duì)雙重國(guó)籍政策的默許和積極推動(dòng);其二是建立“居民權(quán)”（denizenship）或稱(chēng)“半公民身份”（quasi-citizenship）制度，即由移民接收國(guó)為境內(nèi)長(zhǎng)期居住的外籍人士創(chuàng)設(shè)的包括家庭團(tuán)聚、地方選舉投票權(quán)和社會(huì)福利等權(quán)利在內(nèi)的特殊法律身份;最后是建立“族裔身份”（ethizenship）或稱(chēng)“海外半公民身份”（externalquasi

-citizenship）制度，即由移民輸出國(guó)基于族裔血統(tǒng)為海外僑民群體創(chuàng)設(shè)的特殊法律身份（詳見(jiàn)下表1）③。

結(jié)合現(xiàn)有東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民的研究可知，鮑伯克的分類(lèi)只能涵蓋少數(shù)東盟國(guó)家應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民的措施。例如，目前僅有柬埔寨明確承認(rèn)僑民群體的雙重國(guó)籍。其他東盟國(guó)家有的如菲律賓，已逐步形成“族裔身份”制度和承認(rèn)雙重國(guó)籍雙軌并行的局面;有的如印度尼西亞和越南，選擇重點(diǎn)發(fā)展“族裔身份”制度;還有的如新加坡、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、緬甸、老撾和文萊，繼續(xù)拒斥承認(rèn)雙重國(guó)籍，且對(duì)發(fā)展“族裔身份”制度的態(tài)度也較為保守（詳見(jiàn)下表2）。

本文依據(jù)東盟國(guó)家的實(shí)際情況，對(duì)鮑伯克的分類(lèi)做下列兩個(gè)方面的補(bǔ)充：一方面， 本文在第一、三路徑之間增加新類(lèi)別，以描述已建立“族裔身份” 制度并朝著承認(rèn)雙重國(guó)籍過(guò)渡， 或二者雙軌并行的情形。另一方面， 不管是承認(rèn)雙重國(guó)籍還是建立 “族裔身份” 制度， 都只是對(duì)既有單一國(guó)籍政策的自由主義式改革。鮑伯克已指出，海灣國(guó)家在境內(nèi)移民數(shù)量激增的背景下，反而進(jìn)一步固化政治共同體成員的邊界①， 表明國(guó)家可能采取保守主義式的應(yīng)對(duì)措施。如前所述， 東盟國(guó)家中也存在這種繼續(xù)堅(jiān)持乃至強(qiáng)化單一國(guó)籍的現(xiàn)象，因此有必要將堅(jiān)持單一國(guó)籍歸納為一種新類(lèi)別（詳見(jiàn)下表3）。

（二）案例選取說(shuō)明

本文按照典型性和可比性的原則，從上述4類(lèi)東盟國(guó)家中分別選取案例，回溯其應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民路徑的生成與演變，并進(jìn)行案例間的受控比較。由于在承認(rèn)雙重國(guó)籍與處于雙重國(guó)籍和“族裔身份”制度之間的類(lèi)別中都只有單一案例，所以，本文先確定柬埔寨和菲律賓作為案例，繼而基于受控比較的技術(shù)思路，以柬埔寨和菲律賓兩國(guó)為對(duì)照，通過(guò)排除法選出剩下兩個(gè)案例。首先，從移民輸出國(guó)/接收國(guó)的分野上看，柬埔寨和菲律賓在習(xí)慣上均被看作是輸出國(guó)，新加坡和泰國(guó)則兼具輸出國(guó)和接收國(guó)的特點(diǎn)，因此不選擇新加坡和泰國(guó)作為案例;其次，從基本社會(huì)制度看，由于老撾和越南是社會(huì)主義國(guó)家，因此也不選作案例;最后，從僑民群體規(guī)模和應(yīng)對(duì)跨國(guó)移民的實(shí)際舉措看，柬埔寨和菲律賓兩國(guó)都有可供比較的實(shí)例，緬甸和文萊在這方面則稍微欠缺?；谶@3個(gè)方面的考慮，本文最終選擇了柬埔寨、菲律賓、印度尼西亞和馬來(lái)西亞作為案例。

二、柬埔寨：明確承認(rèn)雙重國(guó)籍的孤例

柬埔寨是目前所有東盟國(guó)家中唯一明確承認(rèn)僑民群體雙重國(guó)籍的。柬埔寨在二戰(zhàn)后經(jīng)歷了長(zhǎng)期動(dòng)亂，大量民眾流散海外。20世紀(jì)90年代，柬埔寨國(guó)內(nèi)政局重回穩(wěn)定后，歸國(guó)僑民群體長(zhǎng)期充當(dāng)國(guó)內(nèi)重建的中堅(jiān)力量，新政府最高領(lǐng)導(dǎo)層中就有不少持外國(guó)國(guó)籍的歸國(guó)僑民群體。因此，盡管?chē)?guó)內(nèi)不同政治勢(shì)力對(duì)是否承認(rèn)僑民群體的雙重國(guó)籍存有爭(zhēng)議，但柬埔寨依舊確立了承認(rèn)雙重國(guó)籍的基本方針。曾經(jīng)批判雙重國(guó)籍政策的人民黨在執(zhí)掌政權(quán)后改變了以往的態(tài)度，不僅沒(méi)有推翻既定方針，還在此后主導(dǎo)了配套措施的完善。

（一）基于現(xiàn)實(shí)確立的雙重國(guó)籍政策

二戰(zhàn)后初期，柬埔寨人民經(jīng)過(guò)艱苦卓絕的斗爭(zhēng)推翻了法國(guó)殖民統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)了民族獨(dú)立和解放。但獨(dú)立后不久，柬埔寨旋即被卷入全球和地區(qū)性的慘烈政治斗爭(zhēng)中，國(guó)內(nèi)社會(huì)長(zhǎng)期動(dòng)蕩不安。在此背景下，大批柬埔寨人離鄉(xiāng)背井在海外尋求安定的生活，在世界各地形成龐大的僑民社群。已在海外安身立命的柬埔寨僑民群體依舊心系故國(guó)人民，組織跨國(guó)游說(shuō)網(wǎng)絡(luò)積極推動(dòng)柬埔寨朝著和平、穩(wěn)定與繁榮的方向發(fā)展，并于1993年成功促成柬埔寨君主立憲制新政府的成立。自此，柬埔寨逐漸過(guò)渡到穩(wěn)定發(fā)展的新時(shí)期。國(guó)內(nèi)政局重回穩(wěn)定吸引了大量?jī)S民群體歸國(guó)生活，但由于國(guó)內(nèi)剛剛經(jīng)歷了長(zhǎng)年的動(dòng)亂，戶(hù)籍檔案和出生證明等資料早已殘缺，新政府迫切需要一套新的敘事體系，解決包括歸國(guó)僑民群體在內(nèi)全體柬埔寨人民的法律身份問(wèn)題①。為此，柬埔寨在20世紀(jì)90年代通過(guò)制定新憲法、新移民法和新國(guó)籍法等系列法律逐步構(gòu)建了以“高棉性”（Khmerness）為象征的公民身份敘述。所謂“高棉性”，是一種糅合傳統(tǒng)意義上的血統(tǒng)主義（jus sanguinis）和屬地主義（jus soli）原則，并結(jié)合語(yǔ)言、宗教和文化等諸要素的泛族裔認(rèn)同敘事。柬埔寨圍繞“高棉性”公民身份敘事制定全新的法律身份體系，為承認(rèn)僑民群體的雙重國(guó)籍奠定了法理基礎(chǔ)。

1996年7月21日，新政府頒布一項(xiàng)關(guān)于柬埔寨國(guó)籍身份證（Khmer Nationality Identity Card）的次級(jí)法令。該法令規(guī)定，主管官員可向5類(lèi)人士發(fā)放國(guó)籍身份證，其中，任何可以證明自己曾經(jīng)持有柬埔寨國(guó)籍的人士也在身份證的發(fā)放之列②。這一具有高度靈活性的規(guī)定在解決國(guó)內(nèi)檔案資料殘缺所導(dǎo)致的法律身份困境之余，也間接地承認(rèn)了柬埔寨僑民群體的雙重身份。同年8月20日，新政府通過(guò)首部國(guó)籍法，并于10月9日頒布實(shí)施。該法律與僑民群體國(guó)籍問(wèn)題相關(guān)的規(guī)定主要包括：1.獲得柬埔寨國(guó)籍的途徑包含“由出生獲取”（by birth）、“由婚姻獲取”（by marriage）和“由歸化獲取”（by naturalization） 3大類(lèi);2.任何持有柬埔寨國(guó)籍的人士都是柬埔寨公民，柬埔寨公民在沒(méi)有雙邊協(xié)定的情況下不得被剝奪國(guó)籍、流放或引渡到外國(guó);3.居住在國(guó)外的柬埔寨公民受到國(guó)家的外交保護(hù)且不會(huì)自動(dòng)喪失其柬埔寨國(guó)籍;4.柬埔寨公民不會(huì)因與外國(guó)公民結(jié)婚而喪失其柬埔寨國(guó)籍;5.任何具有柬埔寨國(guó)籍且年滿(mǎn)18歲的人如已獲得另一國(guó)國(guó)籍，可自愿請(qǐng)求放棄柬埔寨國(guó)籍，請(qǐng)求放棄國(guó)籍的程序和條件由一項(xiàng)次級(jí)法令另行規(guī)定③。1996年國(guó)籍法的頒行正式從國(guó)家法律的角度為柬埔寨僑民群體持有雙重國(guó)籍提供了依據(jù)。

（二）雙重國(guó)籍政策在爭(zhēng)論中不斷完善

盡管新憲法、新移民法、新國(guó)籍法及其他相關(guān)法令已經(jīng)確保僑民群體持有雙重國(guó)籍的正當(dāng)性，奠定了新政府承認(rèn)雙重國(guó)籍的基本方針，但圍繞僑民群體國(guó)籍問(wèn)題的爭(zhēng)論和博弈卻遠(yuǎn)未塵埃落定。早在1996年國(guó)籍法的制定過(guò)程中，時(shí)任第二首相洪森所代表的政治勢(shì)力就曾多次表達(dá)對(duì)雙重國(guó)籍政策的不滿(mǎn)。洪森曾公開(kāi)將新政府中持有法國(guó)國(guó)籍的官員稱(chēng)為“走狗”，其率領(lǐng)的國(guó)會(huì)第二大黨——柬埔寨人民黨也曾屢屢質(zhì)疑僑民群體對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)，并主張擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位的高級(jí)政府官員不得持有外國(guó)國(guó)籍。不過(guò)，在當(dāng)時(shí)以歸國(guó)僑民群體為主體的國(guó)會(huì)第一大黨——奉辛比克黨的大力護(hù)航下，承認(rèn)雙重國(guó)籍的1996年國(guó)籍法仍順利頒行。兩黨在僑民群體雙重國(guó)籍問(wèn)題上的分歧為這一政策的變動(dòng)埋下了伏筆。兩黨在1997年新選舉法的制定過(guò)程中，繼續(xù)圍繞持有外國(guó)國(guó)籍柬埔寨公民的選舉和被選舉權(quán)進(jìn)行激烈博弈④。1997年7月，人民黨控制國(guó)內(nèi)政局，時(shí)任第一首相拉那烈親王為首的大批奉辛比克黨要員流亡海外⑤。此后，人民黨成為柬埔寨國(guó)會(huì)第一大黨并一直保持執(zhí)政地位。執(zhí)掌政權(quán)后，人民黨批判雙重國(guó)籍的態(tài)度有所緩和，轉(zhuǎn)而以更實(shí)用主義的眼光將雙重國(guó)籍政策看作吸引僑民群體歸國(guó)參與重建的工具。

由于人民黨在執(zhí)政后轉(zhuǎn)變了對(duì)雙重國(guó)籍的既有認(rèn)識(shí)，新政府的雙重國(guó)籍政策得以延續(xù)和進(jìn)一步發(fā)展。首先在2002年，柬埔寨與美國(guó)達(dá)成一項(xiàng)雙邊遣送協(xié)定，承認(rèn)那些在美國(guó)犯罪并被遣返的僑民群體的柬埔寨國(guó)籍。這部分群體大多是在國(guó)內(nèi)動(dòng)蕩時(shí)期出逃的難民，在此之前，柬埔寨政府拒絕承認(rèn)他們的公民身份。其次在2013年，柬埔寨政府通過(guò)第288號(hào)次級(jí)法令，對(duì)1996年國(guó)籍法中提及的放棄柬埔寨國(guó)籍的條件和程序做出具體規(guī)定①。再次在2018年6月，柬埔寨對(duì)1996年國(guó)籍法進(jìn)行修訂。與原法相比，新法清晰界定了“柬埔寨國(guó)籍”的內(nèi)涵，指出其是一種柬埔寨王國(guó)法律與政治的聯(lián)系，柬埔寨國(guó)籍的持有者是柬埔寨公民，可依法申領(lǐng)身份證和護(hù)照。新法同樣規(guī)定，居住在國(guó)外的柬埔寨公民受到國(guó)家的外交保護(hù)且不會(huì)自動(dòng)喪失其柬埔寨國(guó)籍②?？梢?jiàn)在人民黨上臺(tái)后，柬埔寨承認(rèn)雙重國(guó)籍的政策得到了鞏固和完善，圍繞僑民群體的政治博弈并沒(méi)有從根本上改變柬埔寨新政府對(duì)待僑民群體的基本方針。隨著國(guó)內(nèi)重建的推進(jìn)，柬埔寨雙重國(guó)籍政策的配套措施正朝著更高的制度化水平發(fā)展。

三、菲律賓：“族裔身份”制度與雙重國(guó)籍雙軌并行

菲律賓有著東盟國(guó)家中規(guī)模最大的海外僑民社群，每年對(duì)外輸出的家政工人（domestic worker）數(shù)以十萬(wàn)計(jì)，早已成為其“國(guó)際名片”和經(jīng)濟(jì)全球化的一個(gè)縮影。但在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，菲律賓將僑民群體視為“民族的叛徒”，對(duì)其采取批判和拒斥的態(tài)度。直到20世紀(jì)70年代，菲律賓調(diào)整針對(duì)僑民群體的政策，同時(shí)探索建立“族裔身份”管理制度和承認(rèn)雙重國(guó)籍兩種路徑。進(jìn)入21世紀(jì)后，菲律賓在承認(rèn)僑民群體雙重國(guó)籍的問(wèn)題上取得重大突破，逐步形成“族裔身份”制度與承認(rèn)雙重國(guó)籍雙軌并行的局面。

（一）僑民政策的轉(zhuǎn)變與 “族裔身份” 制度的建立

如前所述，菲律賓的僑民群體曾被長(zhǎng)期視為“民族的叛徒”。菲律賓學(xué)者阿圭勒二世（Filomeo V. Aguilar Jr.）指出，菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)向外移民的集體記憶形成于20世紀(jì)初。當(dāng)時(shí)仍處于美國(guó)殖民統(tǒng)治之下的菲律賓人民被大量征募前往夏威夷充當(dāng)種植園工人，這些前往美國(guó)的移民勞工即被認(rèn)為是“不愛(ài)國(guó)”的。菲律賓國(guó)內(nèi)批判和拒斥僑民群體的態(tài)度于1936年頒布的《第63號(hào)聯(lián)邦法案》（Commonwealth Act 63）中即得到充分體現(xiàn)。該法規(guī)定，入籍他國(guó)的菲律賓公民將自動(dòng)喪失其菲律賓公民權(quán)以確保菲律賓公民對(duì)本國(guó)唯一的政治效忠③。隨著菲律賓僑民群體在境外的艱苦謀生并積累了一定的財(cái)富，僑匯對(duì)菲律賓國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也變得日益重要。因此，在20世紀(jì)70年代，一種新的敘事在菲律賓國(guó)內(nèi)興起，僑匯被解讀為愛(ài)國(guó)的表現(xiàn)，僑民群體也被重塑為推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的英雄，公正地對(duì)待僑民群體、回報(bào)其奉獻(xiàn)的呼聲不斷高漲。在此背景下，菲律賓于1973年開(kāi)展“歸僑項(xiàng)目”（Balikbayan Program），探索建立“族裔身份”管理制度④。另一方面，一批有關(guān)承認(rèn)菲律賓僑民群體雙重國(guó)籍的法案和決議也于1980年被提交至國(guó)會(huì)，但均無(wú)疾而終⑤。此外，在1987年新憲法的第四條第三款中，明確將公民的“雙重效忠”（dual allegiance）視作對(duì)國(guó)家利益的損害⑥。正因在承認(rèn)僑民群體雙重國(guó)籍的問(wèn)題上面臨較多障礙，菲律賓在21世紀(jì)之前一直以發(fā)展“族裔身份”管理制度為重點(diǎn)，逐步拓展僑民群體在國(guó)內(nèi)的權(quán)利。

自1973年創(chuàng)設(shè)“歸僑項(xiàng)目”以來(lái)，菲律賓的“族裔身份”管理制度建設(shè)成果頗豐。首先，菲律賓在1974年頒布的《勞工法》中提出國(guó)家要充分保護(hù)在海外的菲律賓勞工，并為其提供社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的服務(wù)①。其次，1987年，菲律賓將有關(guān)僑民群體在海外進(jìn)行缺席投票（absentee voting）的法案提交至國(guó)會(huì)討論②。及至1989年11月，菲律賓通過(guò)頒布《第6768號(hào)法案》（R.A. 6768-An Act Instituting A Balikbayan Program）規(guī)范“歸僑項(xiàng)目”。該法規(guī)定，歸僑可在菲律賓享有豁免交通稅、免簽逗留一年和高于一般游客的免稅購(gòu)物額度等權(quán)利③。1995年，菲律賓通過(guò)《第8042號(hào)法案》（R.A. 8042-Migrant Workers and Overseas Filipinos Act of 1995），提升保護(hù)和支持在外勞工及其家屬的力度。該法案除了繼續(xù)強(qiáng)調(diào)為在外勞工提供社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面的服務(wù)，還承諾保障海外菲律賓人參與國(guó)家民主決策的權(quán)利，以及在與海外就業(yè)相關(guān)的部門(mén)中的代表權(quán)④。2002年，《第9174號(hào)法案》（R.A. 9174-An Act Amending Republic Act No. 6768）對(duì)《第6768號(hào)法案》進(jìn)行了修訂。修訂后的法案除了繼續(xù)保障歸僑享有上述權(quán)利，還增加了為歸僑提供創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容以便其重新融入菲律賓社會(huì)，進(jìn)一步豐富和完善了“歸僑項(xiàng)目”的內(nèi)容⑤。再次，2003年2月，菲律賓國(guó)會(huì)在經(jīng)過(guò)整整4屆會(huì)期的討論后，正式?jīng)Q定賦予海外公民缺席投票權(quán)⑥。缺席投票制度的確立標(biāo)志著菲律賓的“族裔身份”管理制度建設(shè)在覆蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律領(lǐng)域后向政治領(lǐng)域拓展。

（二）承認(rèn)雙重國(guó)籍與 “族裔身份” 制度雙軌并行

盡管菲律賓選擇優(yōu)先發(fā)展“族裔身份”管理制度，但承認(rèn)雙重國(guó)籍依舊是其調(diào)整僑民群體政治的另一重要政策選項(xiàng)。如前所述，菲律賓現(xiàn)行憲法認(rèn)為公民的“雙重效忠”將損害國(guó)家利益，任何有關(guān)承認(rèn)雙重國(guó)籍的政策提案都必須受到這一憲法條文的約束和檢視。因此，在推動(dòng)承認(rèn)雙重國(guó)籍政策前，菲律賓法律界首先要厘清“雙重效忠”與雙重國(guó)籍的關(guān)系才能避免有關(guān)提案違背憲法精神。在1999年默卡多訴曼薩諾案（Mercado v. Manzano）中，菲律賓最高法院裁定，“雙重效忠”指某人基于主觀意愿、以某種積極的行為同時(shí)向兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家表達(dá)忠誠(chéng)的情形，而雙重國(guó)籍則是非自愿的⑦。通過(guò)將“雙重效忠”與雙重國(guó)籍相剝離，菲律賓解決了承認(rèn)僑民群體雙重國(guó)籍最主要的法律障礙。隨后于2001年7月，有關(guān)承認(rèn)雙重國(guó)籍的議案正式被納入菲律賓國(guó)會(huì)的立法議程⑧。2003年8月19日，菲律賓終于通過(guò)關(guān)于保留和重新獲取菲律賓國(guó)籍的《第9225號(hào)法案》（R.A. 9224-An Act Making the Citizenship of Philippine Citizens Who Acquire Foreign Citizenship Permanent）。自該法生效后，入籍他國(guó)的公民將繼續(xù)保留其菲律賓國(guó)籍。但菲律賓公民在外國(guó)擔(dān)任公職和在外國(guó)軍隊(duì)服役期間，無(wú)國(guó)內(nèi)選舉權(quán)和被選舉權(quán)且不能擔(dān)任公職，直至其卸任外國(guó)公職和退出外軍為止。該法生效前入籍他國(guó)的“天生菲律賓人”（natural-born Filipinos），也可通過(guò)對(duì)菲律賓進(jìn)行非排他性（nonexclusive）的宣誓效忠重獲國(guó)籍①。

在《第36號(hào)聯(lián)邦法案》實(shí)施整整近70年后，《第9225號(hào)法案》終于改變了有關(guān)菲律賓人加入外國(guó)國(guó)籍后自動(dòng)喪失本國(guó)國(guó)籍的規(guī)定。值得注意的是，該法案條文中刻意避免出現(xiàn)“雙重國(guó)籍”的表述，且其在出臺(tái)后接連受到法律挑戰(zhàn)，仍被指有違憲法精神②。與此同時(shí)，依據(jù)該法重獲國(guó)籍的人士，只有在放棄其外國(guó)國(guó)籍的前提下，才可完全享有包括擔(dān)任菲律賓公職在內(nèi)的政治權(quán)利③。換言之，菲律賓承認(rèn)僑民群體雙重國(guó)籍的政策，不僅未獲得社會(huì)廣泛認(rèn)同，而且是附帶限制性條件的。盡管在實(shí)際操作上，入籍他國(guó)的僑民群體可以依法保留或重新獲取菲律賓國(guó)籍，但僑民群體同時(shí)持有本國(guó)及外國(guó)國(guó)籍的這一事實(shí)尚未得到法律文本和官方文件的完全認(rèn)可。正因如此，“族裔身份”管理制度在菲律賓依舊有存在的價(jià)值和發(fā)展的空間。如今，已喪失且未宣誓重獲國(guó)籍的菲律賓原公民仍可借助“歸僑項(xiàng)目”在菲律賓國(guó)內(nèi)享有部分社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并可獲得政府提供的相應(yīng)服務(wù)④。至于政治權(quán)利方面，菲律賓于2013年頒布《第10590號(hào)法案》（R.A. 10590-An Act Providing for a System of Overseas Absentee Voting by Qualified Citizens of the Philippines Abroad， Appropriating Funds Therefore and for Other Purposes）完善海外公民缺席投票制度。該新法將加入外國(guó)國(guó)籍后保留或重新獲得菲律賓國(guó)籍的人士也納入缺席投票權(quán)的適用范圍，并進(jìn)一步拓寬符合資格的僑民群體參與國(guó)內(nèi)政治的途徑，同時(shí)要求有關(guān)機(jī)構(gòu)為僑民參政提供便利⑤。可見(jiàn)，菲律賓的“族裔身份”制度與承認(rèn)雙重國(guó)籍政策互為補(bǔ)充，已形成雙軌并行的局面。