何文炯，張 雪

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058)

一、引言

(一)問題提出

“住有所居”是每一個人的基本需求，是現(xiàn)代國家中每一個公民的基本權(quán)益。改革開放以來，我國在住房保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革探索。1994年起，國家建立并普遍實施了住房公積金制度，旨在通過工薪勞動者及其用人單位的繳費，實現(xiàn)住房資金積累，為勞動者購買住房和住房建設(shè)提供資金儲備。最近30多年來，我國城鎮(zhèn)居民的住房狀況得到顯著改善，這雖然是多種政策綜合作用的結(jié)果，但住房公積金制度在其中發(fā)揮了重要的積極作用。在充分肯定住房公積金制度歷史貢獻(xiàn)的同時，我們也應(yīng)該看到這一制度存在諸多缺陷，尤其是現(xiàn)行住房公積金制度與共同富裕的要求不相適應(yīng)。

共同富裕的核心要義：一是富裕，二是共享。富裕，需要通過有效的機(jī)制充分調(diào)動社會成員的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，不斷增加社會財富總量，其中包括增加住房投資和促進(jìn)住房建設(shè)，為確保每一個社會成員“住有所居”創(chuàng)造條件。共享，需要通過有效的分配機(jī)制，實現(xiàn)社會發(fā)展成果的合理分配，使每一個社會成員有基本生存、基本發(fā)展和基本尊嚴(yán)之保障，其中包括實現(xiàn)每一個社會成員“住有所居”的目標(biāo)。因此，合理而有效的住房保障制度是實現(xiàn)共同富裕這一偉大工程的一個重要項目。我國從第一部基本公共服務(wù)規(guī)劃——《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》開始，基本住房保障就被列入基本公共服務(wù)范圍。住房保障政策不僅關(guān)系著全體居民生活質(zhì)量和生活水平的提高，還關(guān)系宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行和城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)。在共同富裕的視角下，享有基本住房保障是國民的基本權(quán)利，不僅要人人享有，而且要人人公平地享有。因此，住房保障制度應(yīng)當(dāng)有積極的收入再分配功能，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障中低收入階層的基本住房權(quán)益，滿足中低收入群體的基本住房需求。

在我國，現(xiàn)行住房保障體系包括住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、公共租賃住房制度、廉租住房制度、棚戶區(qū)改造和危舊房改造政策等。這些住房保障項目有各自的職責(zé)定位，其保障對象是不同收入階層的群體，體現(xiàn)了分類施策、分類保障的理念。住房公積金是用于購買和修建住房的長期住房儲金，面向所有城鎮(zhèn)工薪勞動者，2020年繳存職工達(dá)到1.53億人，繳存額超過2.62萬億元(1)數(shù)據(jù)來源：《全國住房公積金2020年年度報告》。。經(jīng)濟(jì)適用房制度提供由政府建造和限價的住房，保障范圍是具有一定購買能力的中低收入家庭。公共租賃住房制度的保障對象主要是城鎮(zhèn)中低收入的住房困難家庭、新就業(yè)的無房勞動者以及農(nóng)民工等群體。截至2018年底，住進(jìn)公租房的城鎮(zhèn)居民數(shù)量為3700多萬人，領(lǐng)取補貼的累計將近2200萬人(2)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展改革委 財政部 自然資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展公租房的意見》(建?！?019〕55號)。。廉租住房制度的保障服務(wù)對象是城鎮(zhèn)最低收入的住房困難家庭，保障最低住房需求。棚戶區(qū)改造和危舊房改造是改善城鄉(xiāng)困難家庭住房條件的一項民生工程，2019年我國棚戶區(qū)改造開工量達(dá)到316萬套，投資金額為1.2萬億元(3)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《2019年全國棚戶區(qū)改造開工316萬套》，http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/202001/t20200119_243635.html，2020年1月19日。。從各項目的惠及范圍和涉及資金量來看，住房公積金制度是最重要的一項。因此，住房公積金制度之優(yōu)劣對于我國住房保障體系建設(shè)乃至共同富裕目標(biāo)的實現(xiàn)關(guān)系密切。

(二)文獻(xiàn)回顧

目前關(guān)于我國住房公積金的研究比較豐富，主要包括制度定位、改革方向和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等方面。在制度定位方面，學(xué)界討論較多。從資金屬性來看，公積金既有工資屬性，又有資助和互助屬性，在來源上是前者，在使用上是后者。[1]從功能定位來看，住房公積金最核心的功能是住房保障和住房金融功能，分別對應(yīng)公平性和互助性的制度目標(biāo)。[2]但這兩個功能和目標(biāo)存在內(nèi)生沖突，不能兼得，一種觀點認(rèn)為制度重構(gòu)應(yīng)該更注重互助性[3]，另一種觀點認(rèn)為制度定位應(yīng)該是解決中低收入群體的住房問題，強(qiáng)調(diào)公平性[4]。從政府責(zé)任來看，住房保障領(lǐng)域的責(zé)任邊界是保障居民“有房住”而非“有住房”，公積金發(fā)揮的作用是保障“有住房”[5]，政府責(zé)任存在越界狀況[6]，制度功能與目標(biāo)出現(xiàn)了偏離。

關(guān)于改革方向的研究，主要有兩類觀點：一類是完全廢除公積金制度，把住房公積金管理中心改為政策性銀行金融機(jī)構(gòu)[7]，成立合作住房儲蓄銀行[8]，徹底取消，不另起爐灶[9]。另一類是對住房公積金進(jìn)行制度轉(zhuǎn)型，制度改革的重點應(yīng)該放在優(yōu)化制度運行機(jī)制上，如降低運行成本、簡化使用手續(xù)、提高運行效率等，以實現(xiàn)公積金制度在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的設(shè)計優(yōu)化。

經(jīng)濟(jì)效應(yīng)方面，最受關(guān)注的是房價和住房消費人群。現(xiàn)有研究一致認(rèn)為，住房公積金對房價產(chǎn)生了正向推動作用[10]，公積金貸款對住房成交量也有顯著的正向影響，這一影響的地區(qū)差異明顯[11]。對不同群體的影響，住房公積金促進(jìn)了公務(wù)員群體的住房消費[12]，支持了社會地位較高的家庭改善住宅結(jié)構(gòu)特征[13]，對提高農(nóng)民工實際定居城市能力的作用甚微[14]。這些研究主要從公平與效率視角、政府責(zé)任視角展開，為住房公積金研究做出了貢獻(xiàn)，但都沒有從共同富裕的視角來分析當(dāng)前的公積金制度的缺陷和改革思路。

二、現(xiàn)行住房公積金制度及其運行情況分析

(一)城鎮(zhèn)住房制度改革

中國的住房政策在過去70年發(fā)生了巨大的變化。1978年以前，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制下的單位福利分房制度，城市住房的建設(shè)、融資、運營、定價等各個環(huán)節(jié)均由政府直接管控。城鎮(zhèn)職工領(lǐng)取較低的工資，單位負(fù)責(zé)為職工提供生活、娛樂等方面的保障和福利，住房則是其中一項重要的職工福利。住房主要根據(jù)資歷、業(yè)績和需求進(jìn)行分配，職工僅需支付極低的租金，1970年代末的房租為每月每平方米0.13元，遠(yuǎn)不足以彌補房屋的建筑和維護(hù)成本。[15]此項住房政策的結(jié)果導(dǎo)致住房部門投資少、城市住房長期短缺、住房質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)以及大部分城市居民的生活條件差。[16](P.3)1978年，城鎮(zhèn)人均居住面積只有3.6平方米，缺房戶的比例將近50%。[17]計劃經(jīng)濟(jì)體制下的住房投資與融資政策扭曲了城鎮(zhèn)住房的供需機(jī)制，福利分房制度無法滿足城鎮(zhèn)居民的居住需求，住房危機(jī)嚴(yán)峻。

改革開放以后，我國開始啟動城鎮(zhèn)住房體制改革，進(jìn)行了公房出售和公房提租等住房商品化的諸多改革嘗試，還鼓勵城市居民自己擁有住房。因此，大量的公共租賃住房以極低的價格出售給工作單位的職工，還允許私營部門參與住房開發(fā)。在住房供給方面，住房建設(shè)資金仍然主要來源于國家和單位，住房投資融資問題未能得到解決，住房供給能力不足。在住房需求方面，由于職工長期實行低工資，沒有形成住房儲蓄和住房消費的習(xí)慣，住房消費能力不足，大部分職工無力購買公房。

(二)住房公積金制度建立

1991年，為了解決住房投資不足和住房消費不足的問題，上海市政府借鑒新加坡的中央公積金制度，率先建立了住房公積金制度。1994年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確建立住房公積金制度。1999年，國務(wù)院頒布《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)，并先后進(jìn)行兩次修訂。此后，為了保障繳存人權(quán)益、增強(qiáng)制度有效性和公平性，國家出臺了一系列文件，規(guī)定住房公積金個人住房貸款只能用于基本住房需求，可提取用于支付房租，可用于保障性住房建設(shè)等。

《條例》從法律意義上將住房公積金定義為單位和職工繳存的長期住房儲金，覆蓋單位包括國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、集體企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)、事業(yè)單位等組織。從籌資來看，單位和個人繳存比率最低和最高分別為5%和12%，具體比率各城市可以視情況而定，單位可以在該范圍內(nèi)自主確定；繳存額全部計入個人賬戶，并按一定利率計息；繳存基數(shù)根據(jù)本人上年度月均工資而定，這個基數(shù)需在就業(yè)城市的平均工資的0.6～3倍的范圍內(nèi)。從資金使用和提取來看，公積金可以用來購買、建造、大修、裝修自住住房或一些特殊情況下提取，還可以用在償還房貸本息和支付房租等事項中。

(三)住房公積金的運行情況

運行20多年來，住房公積金制度為住房籌資和住房建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，推動了住房體制成功轉(zhuǎn)型。住房公積金幫助了一部分城市居民購買住房，培養(yǎng)了城市居民的住房消費習(xí)慣，改善了城市居民的居住條件，主要特點如下：

一是住房公積金制度覆蓋范圍逐步擴(kuò)展。1994年，住房公積金制度在全國范圍內(nèi)建立，要求所有行政和企事業(yè)單位及其職工都參繳公積金。盡管城鎮(zhèn)私營單位及其職工沒有被納入進(jìn)來，但那時私營單位就業(yè)人員數(shù)量少、比重低。1995年，全國私營企業(yè)和個體就業(yè)人員為2045萬人，僅占城鎮(zhèn)總就業(yè)人數(shù)的10.7%(4)數(shù)據(jù)來源：《中國勞動統(tǒng)計年鑒1996》。。此時的住房公積金制度實際上將城鎮(zhèn)工薪勞動者的90%納入了覆蓋范圍之內(nèi)。1999年，《條例》出臺，將住房公積金制度的覆蓋面擴(kuò)展到幾乎所有城鎮(zhèn)單位及其職工。2005年，建設(shè)部首次提出將農(nóng)民工納入住房公積金的保障體系，還提出個體工商戶和自由職業(yè)者也可以申請參加該制度。最近幾年，多個城市正著手推進(jìn)靈活就業(yè)人員參加住房公積金。可見，從住房公積金制度建立初期，到覆蓋范圍擴(kuò)大的制度擴(kuò)展時期，制度目標(biāo)都是為所有城鎮(zhèn)工薪勞動者提供住房保障，而不是只保障部分單位職工。如表1所示，住房公積金制度參繳的人數(shù)和單位數(shù)量穩(wěn)步增長，實繳職工數(shù)量從2014年的1.19億人增加到2020年的1.53億人；實繳單位數(shù)量也從2014年的206.5萬個增加到2020年的365.38萬個。

二是住房公積金資金規(guī)模龐大，提取人數(shù)小幅增長。2020年，我國住房公積金提取額達(dá)1.85萬億元，發(fā)放個人住房貸款1.34萬億元，6083.42萬職工提取了住房公積金；截至2020年底，繳存余額為7.30萬億元，結(jié)余資金1.07萬億元。(5)數(shù)據(jù)來源：《全國住房公積金2020年年度報告》。制度建立以來，住房公積金幫助一部分家庭解決了住房問題。2007年，我國的自用型自有住房率就達(dá)到了82.3%，而同時期美國的這項指標(biāo)為66.2%，這說明我國住房改革提高了居民的自有住房率，這是推動我國房屋自有權(quán)取得積極成果和巨大成功的標(biāo)志[16](P.6)，住房公積金制度在其中起到了重要作用。

三是住房公積金的資金使用范圍逐步拓寬。住房公積金早期主要是住房建設(shè)項目貸款和單位購建住房貸款，后來才更多地提供給個人購買、租用、建造住房的貸款和提取。[18]1998年住房貨幣化改革基本完成之后，公積金主要用于參繳職工購買、修建住房，提高了城鎮(zhèn)職工的住房消費能力。2009年住建部等發(fā)文，正式將公積金的使用范圍擴(kuò)展到保障性住房建設(shè)上，意味著住房公積金制度開始向中低收入群體提供更多支持。2014年到2016年，住房公積金發(fā)放保障性住房貸款的規(guī)模較大，這三年分別發(fā)放貸款143.21億元、60.5億元和20.79億元。這一時期，各地積極探索住房公積金用于支付房租(如上海)，住建部逐漸放寬了提取公積金用于租房的條件。眾多參繳住房公積金但短期內(nèi)無力購買住房的城鎮(zhèn)勞動者的住房需求被考慮進(jìn)來，住房公積金制度從“有住房”的保障轉(zhuǎn)向“有房住”的基本保障。從資金使用來看，住房公積金一直是以解決基本住房需求為制度目標(biāo)。

表1 2014-2020年我國住房公積金運行情況

三、共同富裕視角下住房公積金制度存在的缺陷

從住房公積金制度的發(fā)展歷程和運行情況來看，其政策本意是要為所有城鎮(zhèn)工薪勞動者提供基本住房保障，但現(xiàn)實與之有顯著的差距，因而受到諸多質(zhì)疑?；诠餐辉５囊暯?，住房公積金制度存在以下缺陷：

(一)惠及范圍有待擴(kuò)展

現(xiàn)行住房公積金制度惠及范圍不夠?qū)挘€有大量非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者未能進(jìn)入這一保障體系。從公積金制度變遷看，早期主要是針對體制內(nèi)勞動者的福利性項目，當(dāng)時的工薪勞動者范圍很小。但是，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，勞動力市場發(fā)生重大變化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的勞動者隊伍持續(xù)擴(kuò)大，而且他們絕大多數(shù)需要居住在城鎮(zhèn)。如圖1所示，從2000年開始，城鎮(zhèn)就業(yè)人員大幅增加，尤其是城鎮(zhèn)私營和個體就業(yè)人員在勞動力市場中的規(guī)模迅速擴(kuò)大，其占城鎮(zhèn)全部就業(yè)者的比重從1995年的11%大幅度提升到2018年的56%。而住房公積金制度的整體覆蓋面卻沒有明顯擴(kuò)大，2004年到2017年住房公積金繳費人數(shù)占城鎮(zhèn)全體單位就業(yè)人數(shù)的比重穩(wěn)定在41%～46%，制度覆蓋面有限。[19]城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)在大幅增加，但住房公積金繳費人數(shù)的比率長期穩(wěn)定，說明后進(jìn)入城鎮(zhèn)勞動力市場的很多勞動者都沒有住房公積金。從參繳公積金的單位類型來看，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)和集體企業(yè)這三類“體制內(nèi)”單位仍然占據(jù)著50%以上的體量，但這三類單位的職工在整個城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)量的比重低于40%，說明機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)和集體企業(yè)的參繳率大大高于其他單位，其他單位的勞動者被排除在公積金制度之外，主要包括私企部門員工、農(nóng)民工或自營業(yè)主，特別是從事體力或非技術(shù)性勞動的工人。在2012年中國私營企業(yè)抽樣調(diào)查中，參與調(diào)查的3625個企業(yè)中有3029個沒有建立住房公積金，占比達(dá)83.6%。(6)數(shù)據(jù)來源：《中國私營經(jīng)濟(jì)年鑒2010.6-2012.6》。住房公積金制度是面向所有工薪勞動者的住房保障，但是制度實際運行還與該目標(biāo)存在很大差距。

圖1 1995-2018年我國就業(yè)人員的單位類型分布

(二)繳存比率差距過大

住房公積金制度的繳存比率在不同地區(qū)和單位之間存在顯著的差距。制度規(guī)定公積金的繳存比率為工資的5%～12%，但是地方和單位可以在范圍內(nèi)自主確定具體費率，這就會導(dǎo)致不同地區(qū)、單位的繳費率各異。顯而易見，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)、經(jīng)濟(jì)效益好的單位，為職工設(shè)立的繳存比率更高，這就進(jìn)一步拉大了與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、效益較差的用人單位的勞動者的收入差距。以國有企業(yè)為例，效益不同的國企建立了費率不同的公積金制度。那些瀕臨破產(chǎn)的國企，公積金繳存比率極低且不規(guī)則；表現(xiàn)良好且盈利的國企，其公積金繳存比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于地方的標(biāo)準(zhǔn)水平；其他表現(xiàn)不佳或表現(xiàn)較好的國有企業(yè)，按照市政府規(guī)定的繳存比率設(shè)立住房公積金。[18]2014年，住房公積金參繳者中，有1431萬人的繳費率在5%及以下，占總參加人數(shù)的12%；有5930萬人的繳費率在11%～12%之間，占總參加人數(shù)的50%，是前者公積金繳費率的兩倍，差距巨大(7)數(shù)據(jù)來源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房公積金監(jiān)管司主編《全國住房公積金2014年年度報告匯編》，上海：學(xué)林出版社，2015年。。

(三)收入再分配負(fù)向效應(yīng)

住房公積金制度對改善全社會收入分配狀況的貢獻(xiàn)不多，甚至產(chǎn)生著負(fù)面的效應(yīng)。雖然住房公積金是針對城鎮(zhèn)全體勞動者的制度，但是由于住房支付能力的人群差異，制度內(nèi)存款者與貸款者存在錯位。那些擁有穩(wěn)定工作和較高收入的家庭是公積金的主要受益群體，他們?nèi)菀谆I到購房首付，具有較強(qiáng)的還款能力且容易獲得貸款，同時他們也是可以從單位獲得住房補貼以及可以積累大量住房公積金的人。低收入家庭使用公積金的人數(shù)少，他們?nèi)鄙儋徺I新住房的資金，更難獲得公積金貸款，即使獲得貸款也無力購買住房，更無力償還房貸。因此，公積金制度沒有支持低收入者購買住房，甚至還會損害他們的利益。由于公積金“低存低貸”的運行機(jī)制，對于沒有能力使用貸款的參繳者來說，他們需要承擔(dān)低存款利率的損失，使得收入本來就處于中低階層的人“雪上加霜”，而高收入繳存人享受了低息貸款的優(yōu)惠，有“劫貧濟(jì)富”的傾向。[20]當(dāng)綜合考慮住房公積金制度的低息貸款效應(yīng)、稅收優(yōu)惠效應(yīng)和低息存款效應(yīng)時，仍然是高收入職工從公積金制度中獲益，獲益主要源于稅收優(yōu)惠效應(yīng)。[21]由此來看，住房公積金制度直接拉大了城鎮(zhèn)居民之間本已存在的收入差距。

長期來看，中高收入群體通過公積金制度擁有了住房，住房作為一項財產(chǎn)，那么又與低收入群體產(chǎn)生了財產(chǎn)差距。隨著房地產(chǎn)市場的發(fā)展和房價的周期性波動，住房會在房價上漲時為住房擁有者增加財產(chǎn)性收入。另外，房價的上漲，有一部分來自住房公積金的推動。[10]從房產(chǎn)增值和公積金助推房價兩個方面來看，住房公積金間接地造成收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，這與共同富裕的目標(biāo)背道而馳。

(四)制度運行效率低下

現(xiàn)行住房公積金制度的運行效率低下，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先，資金使用率低，閑置嚴(yán)重。2020年，住房公積金購買國債5.04億元，發(fā)放貸款1.34萬億元，運用率為51%；當(dāng)年提取額為1.86萬億元，提取率為70.8%。整體來看，住房公積金主要用于有限的使用途徑和特定情況下的提取，資金運用和使用率都不高，大量的資金閑置導(dǎo)致資源浪費。其次，貸款運用人數(shù)少，造成社會福利損失。2020年，住房公積金實繳職工人數(shù)1.53億人，提取人數(shù)6083.42萬人，占實繳職工人數(shù)的39.7%，發(fā)放個人住房貸款302.77萬筆，實際利用住房公積金購買住房的比率很低。再者，資金投資渠道少，公積金主要用于購買國債，投資收益率低，2020年住房公積金增值收益率僅為1.6%，給繳存人利益帶來損失。最后，公積金制度運行成本高昂。2020年全國住房公積金從業(yè)人員4.47萬人，實際支出管理費用110.97億元，支付銀行相關(guān)手續(xù)費高達(dá)92.32億元。

四、基于共同富裕的住房公積金制度深化改革的思路

(一)基于清晰定位的穩(wěn)步改革

我國住房保障體系包含住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造、危舊房改造等多個項目，每個項目具有不同的保障功能。經(jīng)濟(jì)適用房制度、公租房制度、廉租房制度、棚戶區(qū)改造和危舊房改造等項目是從供給的角度，為城鎮(zhèn)中低收入家庭和經(jīng)濟(jì)困難家庭提供可及的住房；住房公積金制度則是從需求的角度，提高城鎮(zhèn)勞動者獲得基本住房所需的支付能力，制度覆蓋范圍更廣，不局限于低收入人群，還包括有一定購買能力的中高收入群體。

近年來，針對住房公積金制度存在的諸多缺陷，學(xué)界關(guān)于廢除該制度的呼聲很高。但從可行性來看，住房公積金制度進(jìn)行改革比完全廢除更為現(xiàn)實。不可否認(rèn)，住房公積金制度的成績值得肯定，它在解決住房建設(shè)資金短缺和推動住房貨幣化改革方面發(fā)揮了重要作用，作為住房體制改革的配套制度完成了歷史使命。在住房公積金制度建立初期，我國居民的收入差距并不大，1990年的基尼系數(shù)是0.348(當(dāng)時城鎮(zhèn)居民內(nèi)部僅有0.24)，處在一個比較合理的水平。在此背景下，住房公積金人人有份、戶戶補貼的制度是合適的。[22]住房公積金制度建立以來，都是以保障城鎮(zhèn)工薪勞動者的基本住房需求為目標(biāo)，這一制度目標(biāo)與共同富裕的要求是契合的。盡管當(dāng)下住房公積金制度缺乏互助共濟(jì)性、運行效率低下，但這項制度已經(jīng)運行了20多年，2020年的繳存余額超過7萬億，涉及參繳職工超過1.5億人，在保障房建設(shè)和管理方面也積累了一定的經(jīng)驗。任何現(xiàn)實選擇都是歷史的延續(xù)，所有的制度改革都可能存在路徑依賴，受到制度“粘性”的約束。[23](P.596)這樣看來，住房公積金制度改革是一個更具有可行性的選擇。

(二)住房公積金制度要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變

基于共同富裕的目標(biāo)，住房公積金制度不僅要考慮旨在實現(xiàn)富裕的發(fā)展因素，更應(yīng)該考慮旨在促進(jìn)公平的共享機(jī)制，據(jù)此住房公積金制度需要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變。

一是從重點解決“有住房”轉(zhuǎn)變到重點支持“有房住”。一直以來，公積金最主要的資金流向是住房交易市場，參繳職工主要用于購買住房。隨著城鎮(zhèn)住房需求變化和政府住房政策導(dǎo)向的改變，租房需求將會進(jìn)一步增加，尤其是對大量流動勞動者、進(jìn)城務(wù)工人員和非戶籍常住人口而言，租房則是他們的重要選項。作為住房保障體系的一個重要項目，住房公積金制度應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注中低收入群體和非穩(wěn)定就業(yè)群體，使他們有穩(wěn)定的棲身之所，為他們安居樂業(yè)、逐步進(jìn)入并穩(wěn)居中等收入行列創(chuàng)造基本的條件。因此，住房公積金制度要堅持“租購并舉”的原則，增強(qiáng)對參繳者租房的支持力度，不斷擴(kuò)大住房公積金用于租房的規(guī)模和比重。

二是從“保障與改善并舉”轉(zhuǎn)變到“保障基本為重”。經(jīng)過20多年的改革和發(fā)展，以及一系列住房保障政策的實施，其中包括住房公積金制度的重要貢獻(xiàn)，我國城鎮(zhèn)居民的住房條件已經(jīng)大幅度改善，全國各地絕大多數(shù)具有本地戶籍的居民的基本住房需求已經(jīng)得到滿足，他們更多地期待住房條件的改善。2015年，我國城鎮(zhèn)家庭住房自有率為91.2%(8)數(shù)據(jù)來源：李培林等主編《社會藍(lán)皮書：2015年中國社會形勢分析與預(yù)測》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。，大部分家庭達(dá)到了“住有所居”的狀態(tài)。近些年來，住房公積金制度已經(jīng)為改善當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的住房條件給予了有力的支持。今后，住房公積金制度要更多地幫助尚未解決基本住房需求的群體，例如農(nóng)民工、非戶籍常住人口等，提高他們在就業(yè)地、實際生活地租房或購房的能力，從而有效推動新型城鎮(zhèn)化，推動外來務(wù)工人員盡快實現(xiàn)本地市民化。只有這樣，住房公積金制度才能夠逐步降低其在收入再分配方面的負(fù)面效應(yīng)，為增強(qiáng)整個住房保障體系的再分配功能，為中低收入群體進(jìn)入并穩(wěn)居中等收入群體，進(jìn)而為全社會實現(xiàn)共同富裕作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

(三)優(yōu)化住房公積金制度設(shè)計的若干建議

基于這樣的理解，住房公積金制度優(yōu)化設(shè)計可以從多個方面著手：

一是持續(xù)擴(kuò)大制度覆蓋范圍。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、勞動力市場變遷和人口流動加快，越來越多城鎮(zhèn)勞動力進(jìn)入非公有制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，越來越多農(nóng)村勞動力流動到城市就業(yè)，他們?yōu)槌擎?zhèn)化的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，但也是城市住房困難的重點人群。住房公積金制度本意是為城鎮(zhèn)所有工薪勞動者提供基本住房保障，應(yīng)當(dāng)將這些群體納入制度保障范圍內(nèi)，如尚未納入公積金制度的私營企業(yè)及其職工、農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員。

二是增加對參繳者租房的支持力度。住房公積金制度力圖惠及更大范圍的工薪勞動者，使絕大多數(shù)工薪勞動者能夠支付和享受住房帶來的基本消費服務(wù)，這種消費不僅包括租賃形式，也包括利用融資進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)式消費。這些有租房需求的主要是年輕居民家庭和買不起房的家庭，允許公積金用于租房，能夠迅速擴(kuò)大公積金制度的惠及范圍，還能吸引青年就業(yè)群體留在本地，持續(xù)助力本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2020年，參繳者提取住房公積金用于租房的金額為1188.51億元，只占當(dāng)年提取金額的6.41%，占當(dāng)年繳存金額的4.53%。(9)數(shù)據(jù)來源：《全國住房公積金2020年年度報告》。各個地方政府可以根據(jù)租房市場的平均水平制定公積金提取標(biāo)準(zhǔn)，并放寬提取公積金用于租房的門檻，使沒有購房能力的城鎮(zhèn)勞動者都能享受到公積金的優(yōu)惠。

三是補償中低收入群體的利差損。城鎮(zhèn)低收入家庭的住房負(fù)擔(dān)占家庭支出的比重過高[24]，他們難以通過市場滿足自己的住房需求[25]。對于長期只繳不貸、無力購房的低收入群體而言，應(yīng)當(dāng)對他們損失的低存低息利差進(jìn)行利益補償，可以從公積金增值收益中拿出一定比率進(jìn)行補貼，這也是高收入群體作為更大受益者的合理利益讓渡。對于可能有購房能力的中低收入群體而言，公積金應(yīng)當(dāng)發(fā)揮住房保障的功能對他們購房進(jìn)行補貼，或者利用公積金貸款時給予增加貸款利率優(yōu)惠。當(dāng)然，這樣的補貼或者優(yōu)惠只能享受一次，且只能用于購買首套、小戶型住房，滿足基本住房需求即可，不適用于購買改善型住房。

四是進(jìn)一步明確“?；尽钡囊?guī)則。住房公積金制度保障基本住房需求，資金僅限于基本住房消費?；咀》恳话銖木幼∶娣e和基本公共服務(wù)環(huán)境兩方面來考慮，當(dāng)后者能滿足時，50～90平方米的小戶型被視作基本住房。[26]個人申請公積金貸款時，只能使用一次貸款用于購買住房，只能用于首套或第二套。如果用于購買第二套住房，那么此后不應(yīng)當(dāng)再享受公積金的稅收優(yōu)惠，事實上這些人屬于較高收入人群，能從稅收優(yōu)惠中受益更多，但他們無需進(jìn)行住房保障。

五是適當(dāng)降低住房公積金最高繳存比率。目前，住房公積金繳存比率為5%～12%，這個差距過大是造成住房公積金制度收入再分配負(fù)向效應(yīng)的根源之一。尤其是對于基本住房保障來說，12%的繳存比率過高。從這些年以來的實踐看，按照最高比率繳存的用人單位，通常是效益較好的單位，主要集中在機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)，這些單位的繳費最終都來自財政。按照最高比率繳費的個人，通常是收入較高的職工，這部分群體具有較強(qiáng)的購買力且大多已經(jīng)擁有住房，不需要太高的公積金繳存額。降低最高繳費比率，有利于縮小繳存比率變動幅度大所帶來的收入差距，降低此項制度在收入再分配方面的負(fù)面效應(yīng)，同時還有利于減輕財政支出壓力，并減少國有資產(chǎn)的流失。