李 強(qiáng)，黃 戲，毛美媚，周 瑋

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

垃圾治理作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的重要組成部分，其政策變遷歷程反映出我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展背景下垃圾處理危機(jī)不斷加深和政府垃圾治理理念、工具、目標(biāo)的嬗變。建國(guó)初期，垃圾治理僅是一個(gè)清掃問(wèn)題；改革開放后，高消費(fèi)與高廢棄并存，垃圾污染問(wèn)題日益顯現(xiàn)，隨著環(huán)境保護(hù)日趨法治化，垃圾治理規(guī)劃相應(yīng)出現(xiàn)；20 世紀(jì)80 年代中期，我國(guó)陸續(xù)建起衛(wèi)生填埋場(chǎng)與焚燒處理場(chǎng)，垃圾非正規(guī)堆放處置向規(guī)范化處理轉(zhuǎn)變；進(jìn)入2000 年后，“垃圾圍城”不斷倒逼，政府加快探索解決之道。隨著垃圾污染范圍的不斷擴(kuò)大，一系列垃圾治理研究豐富起來(lái)。在“垃圾圍城”日益嚴(yán)峻的形勢(shì)下，有必要系統(tǒng)梳理城市生活垃圾治理公共政策變遷的軌跡，總結(jié)過(guò)去的治理經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)發(fā)展態(tài)勢(shì)判斷其未來(lái)走向，為垃圾治理公共政策的制定與改善提供參考。本文篩選出1979—2020 年我國(guó)中央政府頒布的411 份城市生活垃圾治理公共政策文件，借助共詞與聚類分析方法梳理政策文本，以探索分析不同時(shí)期政策焦點(diǎn)的變化軌跡與變遷規(guī)律。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 政策變遷研究

通過(guò)歷史視角研究某一具體領(lǐng)域的政策變遷可以把握政策的長(zhǎng)期變化規(guī)律，更好地預(yù)測(cè)該領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)［1］。西方政策變遷經(jīng)歷了第一階段概念發(fā)展、第二階段因果解釋過(guò)程研究、第三階段模型構(gòu)建發(fā)展。林德布洛姆、鄒建峰、王東基于有限理性提出了漸進(jìn)決策理論，強(qiáng)調(diào)政策的連續(xù)性與微調(diào)，認(rèn)為政策是一個(gè)不斷修正、調(diào)整的過(guò)程［2］。美國(guó)學(xué)者安德森將政策變遷（Policy change）定義為新舊政策之間的更替，包括舊政策的廢止和改進(jìn)，與新政策的提出［3］?；舾裎榈屡c彼得斯對(duì)將政策變遷分為創(chuàng)新變遷、持續(xù)變遷、維持變遷與結(jié)束變遷4 種類型［4］。在定義政策變遷的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對(duì)變遷的動(dòng)力進(jìn)行了研究，提出了眾多解釋政策變遷動(dòng)力的理論，主要有 多 源 流 理 論［5］、倡 導(dǎo) 聯(lián) 盟 理 論［6］、政 策 網(wǎng) 絡(luò) 理論［7］、政策學(xué)習(xí)理論［8］等，并運(yùn)用這些理論解釋了教育、環(huán)境、社會(huì)保障、政府治理、城市發(fā)展等領(lǐng)域的政策變遷原因。理論與實(shí)證研究表明，這些理論在分析政策變遷動(dòng)力方面具有較強(qiáng)的解釋力。然而，我國(guó)政策變遷相關(guān)研究重點(diǎn)是結(jié)合中國(guó)情境對(duì)西方政策變遷理論的梳理與解釋，當(dāng)前階段的研究仍沿用西方解釋政策變遷的動(dòng)力模型［9］。

1.2 政策演進(jìn)研究

目前學(xué)者們主要通過(guò)解讀文本來(lái)回顧與總結(jié)我國(guó)城市生活垃圾管理政策的發(fā)展歷程與階段特征。①國(guó)家層面。王建明將20 世紀(jì)80 年代以來(lái)我國(guó)垃圾管制政策劃分為4 個(gè)交叉階段，即衛(wèi)生管理階段、處理產(chǎn)業(yè)化階段、政府整合管理階段與社會(huì)整合管理階段［10］；田華文、魏淑艷采用高頻詞統(tǒng)計(jì)方法分析了1993—2013 年我國(guó)城市生活垃圾管理政策政策目標(biāo)、政策主體與客體、政策工具、政策價(jià)值觀演變的軌跡［11］，另一項(xiàng)研究基于薩巴蒂爾倡議聯(lián)盟理論，探討政策論壇與政策學(xué)習(xí)對(duì)廣州生活垃圾治理政策變遷的推動(dòng)路徑［12］；毛達(dá)對(duì)20 世紀(jì)80 年代初至2017 年30 年間我國(guó)生活垃圾的特性變化、政府治理思路與整治措施進(jìn)行了總結(jié)［13］；龔文娟分析了建國(guó)70 年來(lái)生活垃圾治理政策變遷的軌跡，利用政策工具維度解釋了時(shí)代、環(huán)境、治理理念與價(jià)值觀變化是垃圾治理政策變遷的主因［14］；萬(wàn)筠、王佃利借助扎根理論研究了1986—2018 年我國(guó)國(guó)家層面的169份城市生活垃圾管理政策，分析了垃圾管理政策結(jié)構(gòu)、理念與過(guò)程的嬗變［15］。②地方層面。黃敏姿分析了廣州市1998—2009 年垃圾處理政策轉(zhuǎn)變歷程的政策缺陷［16］；肖獻(xiàn)法回顧了北京市垃圾分類收集與運(yùn)輸?shù)恼邇?nèi)容與實(shí)際運(yùn)行情況［17］；嚴(yán)光亮、趙由才從技術(shù)層面梳理我國(guó)城市垃圾處理方式的變遷歷程，研究了我國(guó)科技發(fā)展對(duì)垃圾處理技術(shù)的影響［18］。

綜上，我國(guó)城市生活垃圾治理公共政策演進(jìn)研究以解讀政策文本為主，輔以量化分析，大多是通過(guò)質(zhì)性研究分析某一歷史階段的政策文本。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)城市生活垃圾治理公共政策進(jìn)行了宏觀性回顧，時(shí)間范圍為1979—2020 年，利用共詞與聚類分析方法研究不同時(shí)期政策的焦點(diǎn)軌跡，分析不同歷史時(shí)期城市生活垃圾治理公共政策的焦點(diǎn)變化規(guī)律，獲取政策變遷的規(guī)律和特點(diǎn)，以更好地預(yù)判未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。

2 政策變遷實(shí)證研究

2.1 數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

以1979—2020 年我國(guó)中央政府頒布的專門性城市生活垃圾治理公共政策文獻(xiàn)為研究對(duì)象，從中國(guó)政府網(wǎng)、各部門網(wǎng)站、北大法意數(shù)據(jù)庫(kù)等收集了城市生活垃圾治理公共政策文獻(xiàn)。經(jīng)篩選，最終選出1979—2020 年我國(guó)中央級(jí)政府頒發(fā)的專門性城市生活垃圾治理公共政策411 份，包括通知、決定、規(guī)劃、法律法規(guī)、意見等。

411 份城市生活垃圾治理公共政策可從發(fā)布機(jī)構(gòu)、政策數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。首先，發(fā)布機(jī)構(gòu)方面。各政策發(fā)布機(jī)構(gòu)獨(dú)立發(fā)文、聯(lián)合發(fā)文的比例分別占到了76.3%和23.7%，發(fā)文數(shù)量機(jī)構(gòu)依次遞減為國(guó)家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)務(wù)院、國(guó)家生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家工業(yè)和信息化部等。其次，政策數(shù)量方面。從圖1 可見，政策數(shù)量曲線大致呈遞增狀態(tài)，1979—1991 年間較為平緩，沒有大幅度升降，文本數(shù)量較少；1997 年出現(xiàn)第一輪小幅度增長(zhǎng)，1999 年波動(dòng)幅度較大；2006年、2011 年、2016 年與2017 年出現(xiàn)了4 次大波動(dòng)，政策數(shù)量猛增?？傮w而言，20 世紀(jì)80 年代政策數(shù)量趨于平穩(wěn)，90 年代出現(xiàn)第一輪小范圍波動(dòng)，2000 年后政策數(shù)量大幅度曲折，呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。

圖1 1979—2020 年我國(guó)城市生活垃圾治理公共政策數(shù)量序列

本文回顧和梳理了41 年來(lái)城市生活垃圾治理的發(fā)展歷程，以國(guó)家戰(zhàn)略背景、標(biāo)志性事件、治理工具、治理目標(biāo)等為依據(jù)劃分公共政策變遷的階段，大致呈4 個(gè)階段的初步特征：探索階段（1979—1985年）、起步階段（1986—2005 年）、發(fā)展階段（2006—2015 年）、轉(zhuǎn)型階段（2016 年至今）。

2.2 分析方法

共詞與聚類分析是內(nèi)容分析的一種方法，通過(guò)提取與分析主題詞能夠解釋文本內(nèi)容復(fù)雜關(guān)系，其量化研究結(jié)論能夠闡明政策變遷的規(guī)律。李穎、賈二鵬、馬力認(rèn)為，運(yùn)用共詞與聚類分析方法應(yīng)按照提取關(guān)鍵詞、選定高頻詞、構(gòu)建共詞矩陣、繪制共詞分析圖譜4 個(gè)順序［19］。本文在文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)中有關(guān)主題詞構(gòu)造方法的基礎(chǔ)上，根據(jù)政策文本內(nèi)容表述的名詞與概括性的關(guān)鍵詞確定城市生活垃圾治理公共政策的主題詞［20］，并建立高頻主題詞共詞矩陣，共詞分析通過(guò)統(tǒng)計(jì)一組主題詞在同一篇文本中出現(xiàn)的次數(shù)以揭示這些主題詞兩兩之間的親疏關(guān)系。因子分析是一種以最少的信息丟失將多數(shù)變量削減成幾個(gè)相互獨(dú)立且能反映原有變量大部分信息的多元統(tǒng)計(jì)分析方法，可以為下一步的聚類分析提供參考［21］。聚類分析將幾個(gè)靠近的主題詞聚合起來(lái)，形成不同主題的群組，反映某一階段政策的聚焦點(diǎn)。本文在確定每份城市生活垃圾治理公共政策的3—4個(gè)主題詞后，找出其中出現(xiàn)頻率較高的主題詞，建立不同階段高頻主題詞的共詞矩陣，再利用SPSS21.0 軟件進(jìn)行因子分析和聚類分析，展現(xiàn)共詞的詞簇，分析政策文本的焦點(diǎn)變化軌跡。

3 政策變遷階段特征

3.1 探索階段（1979—1985 年）

探索該階段我國(guó)城市生活垃圾公共政策共有9份，政策數(shù)量較少，提取的主題詞按頻次排序見表1。從表1 可見，出現(xiàn)最多的主題詞是資源化利用，該階段的資源化利用仍然延續(xù)了建國(guó)后垃圾堆肥處理的主要技術(shù)路線。20 世紀(jì)50 年代，堆肥采用野外堆積式堆垛，自然通風(fēng)或厭氧發(fā)酵；20 世紀(jì)70 年代后使用機(jī)械堆肥，實(shí)現(xiàn)了由人工處理向機(jī)械處理的轉(zhuǎn)變［22］。

表1 1979—1985年城市生活垃圾治理公共政策高頻主題詞

1979 年頒布的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》是建國(guó)以來(lái)我國(guó)第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法，強(qiáng)調(diào)積極防治污染、明確機(jī)構(gòu)職責(zé)、加強(qiáng)科學(xué)研究等內(nèi)容。國(guó)家在該法律基礎(chǔ)上陸續(xù)頒布了政策條例，如1982 年頒布《征收排污費(fèi)暫行辦法》，部署了在全國(guó)各地全面開展垃圾排污收費(fèi)的工作；1984年頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作的決定》，決定成立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作。此階段是我國(guó)城市生活垃圾治理的探索階段，但垃圾治理體系尚未構(gòu)建，在國(guó)家加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)與強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的大背景下，城市垃圾治理開始朝系統(tǒng)化方向發(fā)展。

3.2 起步階段（1986—2005 年）

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)生活垃圾的年清運(yùn)總量由1979 年的2508 萬(wàn)t增長(zhǎng)到2000 年的11，819萬(wàn)t，年均增長(zhǎng)率為17.7%，各地非正規(guī)堆場(chǎng)的增加埋下了污染隱患。建設(shè)規(guī)范化、系統(tǒng)化的生活垃圾處理體系成為該階段公共政策的主題，在國(guó)家技術(shù)攻關(guān)基礎(chǔ)上引進(jìn)國(guó)外衛(wèi)生填埋與焚燒技術(shù)，生活垃圾技術(shù)路線由單一轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合：一方面，重點(diǎn)提升資源化處理技術(shù)水平，促進(jìn)能源回收利用；另一方面，垃圾治理行業(yè)逐步市場(chǎng)化，優(yōu)化垃圾治理項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行。

起步階段是我國(guó)城市生活垃圾走向規(guī)范化治理的重要階段，與探索階段相比，政策數(shù)量猛增，共整理出103 份政策，提取主題詞按頻次排序見表2。從表2 可見，高頻主題詞有“資源化利用”、“污染防治”、“監(jiān)管”、“收費(fèi)制度”和“市場(chǎng)化”等。

表2 1986—2005年城市生活垃圾治理公共政策高頻主題詞

本文利用SPSS21.0 軟件對(duì)表2 中高頻詞相關(guān)矩陣進(jìn)行了因子分析，結(jié)果見表3。從表3 可見，12個(gè)高頻詞中共有5 個(gè)公因子被提取，12 個(gè)關(guān)鍵詞分成5 類，它們能夠解釋全部信息的80.052%。根據(jù)因子分析分成5 類，表2 中的高頻詞形成5 個(gè)群組，表明1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策的聚焦點(diǎn)為“項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行”、“處理技術(shù)開發(fā)”、“清掃保潔”、“資源利用”和“綜合規(guī)劃”，結(jié)果見圖2。

表3 起步階段因子解釋原有變量總方差的情況

圖2 1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策主題詞的聚類分析

為了進(jìn)一步了解每個(gè)群組政策聚焦點(diǎn)所代表的含義，本文找出了該階段包含政策聚焦點(diǎn)且具有代表性的政策，描述政策內(nèi)容，具體見表4。

表4 1986—2005 年城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦點(diǎn)的標(biāo)志性政策

結(jié)合圖2 和表4，起步階段的政策焦點(diǎn)可分為5類。第一類是項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行。首先，建設(shè)垃圾正規(guī)處理場(chǎng)，包括正規(guī)填埋場(chǎng)與焚燒場(chǎng)。1985 年上海老港垃圾填埋場(chǎng)、1991 年杭州天子嶺垃圾填埋場(chǎng)、1994年北京阿蘇衛(wèi)垃圾填埋場(chǎng)陸續(xù)建成，我國(guó)規(guī)范化的衛(wèi)生填埋場(chǎng)開始運(yùn)行，由簡(jiǎn)易填埋發(fā)展到集污染防治與填埋氣體利用為一體。其次，適當(dāng)發(fā)展焚燒技術(shù)，開始引進(jìn)國(guó)外相對(duì)成熟的垃圾焚燒技術(shù)。1988年深圳市建立我國(guó)第一座垃圾焚燒場(chǎng)，焚燒技術(shù)成為“八五”科技部攻關(guān)項(xiàng)目。第三，實(shí)施生活垃圾處理收費(fèi)制度。逐步引導(dǎo)市場(chǎng)進(jìn)入垃圾處理行業(yè)，促進(jìn)垃圾處理市場(chǎng)化與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。第四，監(jiān)管項(xiàng)目運(yùn)行。監(jiān)管主體為政府，監(jiān)管內(nèi)容包括垃圾建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金的使用、垃圾場(chǎng)的環(huán)境監(jiān)測(cè)、違法條例的行為等。第二類是處理技術(shù)開發(fā)。處理技術(shù)滯后、長(zhǎng)期依賴進(jìn)口是垃圾處理的薄弱環(huán)節(jié)，因此技術(shù)攻關(guān)成為垃圾處理的首要任務(wù)，垃圾處理科技項(xiàng)目被納入國(guó)家和地方科技發(fā)展計(jì)劃。1991 年頒布的《城市環(huán)境衛(wèi)生當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施辦法》為垃圾處理技術(shù)發(fā)展提供了保障機(jī)制。第三類是清掃保潔。垃圾清掃是建設(shè)清潔優(yōu)美城市的前提。該階段處于我國(guó)城市起步發(fā)展時(shí)期，垃圾數(shù)量隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口與消費(fèi)有所增加［23］，環(huán)衛(wèi)服務(wù)供應(yīng)相對(duì)出短缺，國(guó)家加強(qiáng)了垃圾清掃保潔管理，強(qiáng)調(diào)城市環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)。第四類是資源利用。該階段的資源利用增加了焚燒發(fā)電與填埋氣回收的資源化方式，能源回收成為垃圾資源化處理的主要方式。1986 年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)委員會(huì)提出“我國(guó)城市垃圾治理要遵循減量化、資源化、無(wú)害化原則”，城市生活垃圾治理圍繞該原則進(jìn)行。第五類是綜合規(guī)劃。垃圾治理是一個(gè)體系，涉及不同處理環(huán)節(jié)、不同治理主體與不同技術(shù)，目的是使垃圾治理朝系統(tǒng)化方向發(fā)展。1993 年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》對(duì)生活垃圾處理的回收利用、負(fù)責(zé)部門、社會(huì)責(zé)任、收費(fèi)制度、環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍、處罰條例等方面有著詳細(xì)的解釋與規(guī)定，此后的城市生活垃圾管理均在該辦法基礎(chǔ)上修訂。

3.3 發(fā)展階段（2006—2015 年）

2006年頒布的《中國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)》標(biāo)志著我國(guó)生活垃圾治理開始邁向以建設(shè)環(huán)境衛(wèi)生體系為重心的新階段。在這一階段，一系列圍繞創(chuàng)新處理技術(shù)、發(fā)展資源循化產(chǎn)業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、建立監(jiān)管體系等政策陸續(xù)出臺(tái)，垃圾治理開始朝可持續(xù)發(fā)展與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展。該階段城市生活垃圾治理公共政策共選有183 份，提取主題詞按頻次排序見表5。從表5 可見，該階段的高頻主題詞有“資源化利用”、“監(jiān)管”、“污染防治”、“考核”、“產(chǎn)業(yè)化”、“市場(chǎng)化”、“標(biāo)準(zhǔn)”、“目標(biāo)責(zé)任制”等，有一些主題詞延續(xù)了起步階段的治理策略，但也出現(xiàn)一些新的變化。

根據(jù)高頻詞相關(guān)矩陣的因子分析結(jié)果，表5 中21個(gè)關(guān)鍵詞可以被分成10 類，它們能夠解釋全部信息的86.302%。由于分類數(shù)太多，因此本文只選取能夠解釋全部信息54.365%的前5 個(gè)公因子，分析同樣有效。根據(jù)因子分析分成5 類，表5 中的高頻詞形成5 個(gè)群組，表明2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策的聚焦點(diǎn)為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”、“環(huán)?？?jī)效”、“監(jiān)管”、“焚燒發(fā)電”、“回收體系”，聚類分析結(jié)果見圖3。

圖3 2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策主題詞的聚類分析

結(jié)合圖3 與表6，發(fā)展階段的政策聚焦點(diǎn)有5類。第一類是循環(huán)經(jīng)濟(jì)。十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入黨的行動(dòng)綱領(lǐng)中，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互促進(jìn)。垃圾處理納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)范疇，由單一的資源利用過(guò)渡到循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，資源化成為發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容。第二類是環(huán)?？?jī)效。干部考核不足會(huì)影響基層政府的政策執(zhí)行力，導(dǎo)致政策梗阻［24］。為改進(jìn)考核方式，2006 年中組部印發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》中提出要重點(diǎn)考核干部的實(shí)際績(jī)效，實(shí)行綜合考評(píng)，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)也是考核指標(biāo)之一。中央政府對(duì)地方政府官員的政治激勵(lì)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與晉升激勵(lì)制度會(huì)影響地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行［25］，環(huán)保指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核體系，地方各級(jí)政府簽訂環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任書，中央政府會(huì)同各部門進(jìn)行年度檢查并向社會(huì)公開信息，從中央政府到地方政府，環(huán)保政策任務(wù)層層分解，逐級(jí)下達(dá)落實(shí)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，地方政府不得不高度重視環(huán)保項(xiàng)目的運(yùn)行［26］。第三類是監(jiān)管。監(jiān)管作為現(xiàn)代化的治理模式，是對(duì)市場(chǎng)失靈下公共需求的回應(yīng)［27］。一方面，強(qiáng)化政府監(jiān)管能力，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)環(huán)境與整治污染，防治污染事件產(chǎn)生；另一方面，構(gòu)建環(huán)境監(jiān)管制度，但該階段的監(jiān)管制度尚未形成，提升垃圾治理行業(yè)的監(jiān)管法律權(quán)威，是公用事業(yè)監(jiān)管法律改革的重要任務(wù)［28］。第四類是焚燒發(fā)電。該階段以鼓勵(lì)焚燒發(fā)電的資源化利用方式、提升垃圾焚燒處理能力的策略為重心，焚燒成為各大城市處置垃圾的首選項(xiàng)。第五類是回收體系。回收體系涉及垃圾分類收集、運(yùn)輸與資源化處理和資源化產(chǎn)品的市場(chǎng)買賣，隨著垃圾成分中有價(jià)值可回收物的增加，提高各個(gè)環(huán)節(jié)回收物的資源利用率十分重要。因公眾的模糊性認(rèn)識(shí)與不良習(xí)慣，社會(huì)化分類難以推進(jìn)；專業(yè)化分類又受到無(wú)害化處理能力的限制［29］，提升回收效率需要政府、企業(yè)與公眾合作，構(gòu)建垃圾回收體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

表6 2006—2015 年城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦點(diǎn)的標(biāo)志性政策

3.4 轉(zhuǎn)型階段（2016 年至今）

2018年頒布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案的通知》，提出要建設(shè)“無(wú)廢城市”，最大限度地減少垃圾填埋量與最大限度資源化利用，“無(wú)廢城市”意味著實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是垃圾污染屬性向資源屬性轉(zhuǎn)變；二是分散式管理向制度化治理轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)型階段的城市生活垃圾治理公共政策共整理出116 份，提取主題詞按頻次排序見表7。從表7 可見，第三階段高頻出現(xiàn)的“污染防治”、“資源化利用”、“監(jiān)管”和“設(shè)施”等主題詞在該階段依舊高頻出現(xiàn)，同時(shí)也出現(xiàn)了“垃圾分類”、“清潔焚燒”和“共治”等新的高頻主題詞。

表7 2016年至今城市生活垃圾治理公共政策高頻主題詞

根據(jù)高頻詞相關(guān)矩陣的因子分析結(jié)果，12 個(gè)關(guān)鍵詞分成4 類，它們能夠解釋全部信息的79.479%。根據(jù)因子分析分成4 類，表7 中的高頻詞形成4 個(gè)群組，表明2016 年以來(lái)城市生活垃圾治理公共政策的聚焦點(diǎn)為“監(jiān)管體系”、“清潔焚燒”、“生態(tài)文明制度”和“多元共治”，結(jié)果見圖4。

圖4 2016 年至今城市生活垃圾治理公共政策主題詞的聚類分析

結(jié)合圖4 與表8，聚類分析結(jié)果分成4 類。第一類是監(jiān)管體系。2016 年頒布的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，以2020 年底建立生活垃圾處理監(jiān)管體系為主要目標(biāo)。政府與市場(chǎng)具有相互監(jiān)管的關(guān)系，政府把握監(jiān)管的力度與節(jié)奏，利用獎(jiǎng)懲機(jī)制規(guī)制市場(chǎng)行為，同時(shí)嚴(yán)格監(jiān)督官員的環(huán)境執(zhí)法；社會(huì)具有監(jiān)督政府行為的權(quán)利，在環(huán)境績(jī)效考核的背景下，政府官員重視社會(huì)的反饋。第二類是清潔焚燒。垃圾焚燒場(chǎng)是典型的“鄰避”項(xiàng)目，因環(huán)境污染多次爆發(fā)大型群體性事件，公眾環(huán)境正義呼聲高漲［30］。清潔處理成為該階段技術(shù)優(yōu)化與升級(jí)的重點(diǎn)，以清潔焚燒為核心的一系列重要政策出臺(tái)，旨在降低垃圾焚燒污染，減少社會(huì)沖突。第三類是生態(tài)文明制度。制度化是事物獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過(guò)程［31］。生態(tài)文明建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，需要匹配相應(yīng)的制度資源。正如諾斯所言，制度是社會(huì)游戲規(guī)則，構(gòu)造了政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)［32］。生活垃圾資源化治理是生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，必須依靠最嚴(yán)格的制度管理。第四類是多元共治。政府與公眾的合作效果是影響公共政策執(zhí)行的重要因素，政府在政策執(zhí)行過(guò)程中必須要讓公眾感受到價(jià)值，項(xiàng)目推行以公眾利益為重，才能增強(qiáng)公眾對(duì)政府的認(rèn)同感，從而積極參與公共事務(wù)［33］。為了發(fā)揮多主體作用，政府強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)與公眾的參與，通過(guò)強(qiáng)化認(rèn)同的方式，營(yíng)造良好的激勵(lì)環(huán)境促進(jìn)社會(huì)參與。多元共治是垃圾行業(yè)從管理型向治理型轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

表8 2016 年至今城市生活垃圾治理公共政策不同聚焦點(diǎn)的標(biāo)志性政策

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本文運(yùn)用共詞與聚類分析方法研究了我國(guó)1979—2020 年城市生活垃圾治理公共政策焦點(diǎn)的變遷與規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)，垃圾治理政策變遷不是上一階段政策的終結(jié)，而是對(duì)上一階段的延續(xù)與創(chuàng)新，表明政策變遷是一個(gè)不斷演化的過(guò)程。從政策焦點(diǎn)變化軌跡來(lái)看，生活垃圾處理技術(shù)路線呈堆肥處理→綜合處理→焚燒發(fā)電→清潔焚燒的軌跡，垃圾屬性實(shí)現(xiàn)污染物→回收物→價(jià)值物的轉(zhuǎn)變，管理手段完成政府主導(dǎo)→政府與市場(chǎng)結(jié)合管理→多元共治的治理能力提升，治理結(jié)構(gòu)經(jīng)歷被動(dòng)處理垃圾污染→垃圾綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的歷程，保障機(jī)制由分散式管理→依靠制度的方向發(fā)展。城市生活垃圾治理不僅是一大環(huán)境問(wèn)題，也是一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，其運(yùn)行更體現(xiàn)出政府的治理能力，未來(lái)我國(guó)城市生活垃圾治理會(huì)朝更環(huán)保、更高效、更經(jīng)濟(jì)、更透明、更多參與、更可持續(xù)的方向發(fā)展。

4.2 討論

為了探討“生活垃圾從低價(jià)值污染屬性向高價(jià)值資源屬性轉(zhuǎn)化”的現(xiàn)實(shí)可能性，2019 年國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃選擇南方地區(qū)進(jìn)行了工程示范。經(jīng)長(zhǎng)山口示范工程實(shí)踐驗(yàn)證，我國(guó)生活垃圾的成分構(gòu)成、分選技術(shù)與資源化技術(shù)的進(jìn)步使生活垃圾“零污染、高價(jià)值”資源化治理具備可行性，既不焚燒也不填埋的全新資源化治理模式具備技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境可行性。2020年6 月，海口市全新垃圾治理模式正式登臺(tái)，挑戰(zhàn)了政府傳統(tǒng)的政策制定節(jié)奏和規(guī)則運(yùn)行的適用性，其良好發(fā)展亟待公共政策的支持，涉及治理監(jiān)管、資源評(píng)估、財(cái)政補(bǔ)貼、空間布局4 個(gè)政策維度，監(jiān)管是明確該治理方式的底線、資源評(píng)估涉及生活垃圾資源化的評(píng)估參數(shù)與模型、補(bǔ)貼涉及財(cái)政支出的標(biāo)準(zhǔn)、空間布局涉及治理設(shè)施的選址規(guī)范。

全新治理模式具體體現(xiàn)在以下4 個(gè)方面：①構(gòu)建全流程監(jiān)管體系。建立基于政府主導(dǎo)的利益分配機(jī)制與靈敏的社會(huì)預(yù)警機(jī)制，建立新型治理模式的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作過(guò)程、污染控制、產(chǎn)品質(zhì)量、回收體系等嚴(yán)格監(jiān)管系統(tǒng)，充分利用智慧城市下大數(shù)據(jù)工具創(chuàng)新數(shù)字化監(jiān)管。②構(gòu)建生活垃圾資源價(jià)值評(píng)估體系。每一座填埋場(chǎng)的垃圾成分構(gòu)成比例、含水率、黏土比例、開采條件、資源開采中的損耗率等各具特點(diǎn)，垃圾資源價(jià)值差異較大，要通過(guò)末端資源化處理技術(shù)開發(fā)利用生活垃圾中的資源，必須準(zhǔn)確評(píng)估生活垃圾的資源價(jià)值。③完善生活垃圾財(cái)政補(bǔ)貼與稅收模型。優(yōu)化不同投資主體條件下政府與治理企業(yè)合作項(xiàng)目的投資模式與運(yùn)營(yíng)模式選擇，新型治理模式下垃圾單位治理成本的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)；推動(dòng)垃圾資源化利用范疇的所得稅優(yōu)惠、信貸支持等，促進(jìn)綠色環(huán)保企業(yè)研發(fā)自動(dòng)化、智能化分選技術(shù)與生產(chǎn)清潔綠色產(chǎn)品的激勵(lì)機(jī)制。④規(guī)范循環(huán)產(chǎn)業(yè)園的空間布局。新型垃圾處置設(shè)施選址圍繞經(jīng)濟(jì)成本與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在集約用地的基礎(chǔ)上，依照城市功能布局規(guī)劃，滿足生產(chǎn)與生活需要。

全新治理模式將給我國(guó)生活垃圾治理帶來(lái)了巨大變革。鑒于此，應(yīng)正確評(píng)估該技術(shù)突破的性質(zhì)與影響，及時(shí)回應(yīng)技術(shù)突破帶來(lái)的社會(huì)效應(yīng)、環(huán)境效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，加緊研究并匹配相應(yīng)的制度資源，以更好地實(shí)現(xiàn)新模式規(guī)范、高效、健康、綠色發(fā)展。