張哲聰，李曉玉，楊鴻澤

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074；2.自然資源部法治研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖北 武漢430074；3.寧夏回族自治區(qū)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算中心，寧夏 銀川750002）

黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”總體布局，十九大報(bào)告明確指出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”，這充分體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。但受20 世紀(jì)80 年代以來“有水快流”礦業(yè)開發(fā)政策的影響，在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國礦業(yè)權(quán)設(shè)置呈現(xiàn)“多、小、散、亂”的特點(diǎn)，且部分地區(qū)環(huán)保意識(shí)薄弱，盲目開發(fā)、無序開發(fā)、過度開發(fā)等情況層出不窮，導(dǎo)致一些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境遭到“千瘡百孔”的破壞［1］。為了加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，我國開始重視并啟動(dòng)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作。隨著2013 年我國生態(tài)紅線劃定試點(diǎn)工作的展開，位于重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出問題得到了社會(huì)的廣泛關(guān)注。2015年5 月，原環(huán)保部聯(lián)合國家十部委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》，要求“在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)禁止開展任何開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，禁止建設(shè)任何生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施；在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chǎn)設(shè)施”；2017 年7 月，原國土資源部印發(fā)了《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》，要求各省（市、區(qū)）盡快制定地方性自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出工作方案；2019 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步要求依法依規(guī)解決自然保護(hù)地內(nèi)的探礦權(quán)、采礦權(quán)等退出問題。如何構(gòu)建科學(xué)合理、嚴(yán)格有序的礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制，已經(jīng)成為確保自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出，統(tǒng)籌礦山周圍的生態(tài)系統(tǒng)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)與礦產(chǎn)資源開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要課題。

1 自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的意義

自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出是指嚴(yán)禁新礦業(yè)權(quán)進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)，對(duì)位于自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)已設(shè)立的或涉及自然保護(hù)區(qū)地界的合法礦業(yè)權(quán)，實(shí)現(xiàn)逐步、平穩(wěn)、有序清理［2］。自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境理念的必然選擇，是規(guī)范礦政管理、提升礦業(yè)管理水平的必由之路。

1.1 退出符合生態(tài)保護(hù)的客觀要求

自然保護(hù)區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)的天然本底，是生物物種基因庫、生物多樣性的重要載體［3］。2019 年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，截至2017 年，全國共有各類自然保護(hù)區(qū)2750 個(gè)，總面積約147.167 萬km2，保護(hù)區(qū)面積占轄區(qū)面積的比重為14.3%［4］，其中有3343個(gè)礦業(yè)權(quán)分布在427 個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，重疊面積約為11.78 萬km2，約占國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面積的12.2%［5］。自然保護(hù)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)是維護(hù)和保障國土生態(tài)、人居環(huán)境、生物多樣性等安全的底線，自然保護(hù)區(qū)是保障生態(tài)安全的警戒線、維護(hù)生態(tài)平衡的控制線和推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的生命線［6］，但是我國在經(jīng)濟(jì)起步階段，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長，曾經(jīng)采用資源透支與粗放型發(fā)展的手段，付出了巨大的生態(tài)代價(jià)。為了避免“竭澤而漁”現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生，我國將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，逐步減少、清退自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)數(shù)量，降低勘查開發(fā)強(qiáng)度，壓縮礦業(yè)區(qū)面積直至完全退出，有助于緩解資源環(huán)境矛盾，符合生態(tài)保護(hù)的客觀要求。

1.2 退出是提升礦政管理水平的重要契機(jī)

自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出涉及多層級(jí)政策、多部門協(xié)同、區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源含量、市場供需態(tài)勢等多方面因素，因此正確處理好礦業(yè)權(quán)退出過程中的矛盾與沖突，有利于提高礦業(yè)管理效率、提升礦政管理水平。主要體現(xiàn)在：一是有助于加快礦業(yè)權(quán)管理體系的成熟。在一段時(shí)期內(nèi)，各地政府的礦政管理對(duì)象模糊，沒有對(duì)探礦權(quán)與采礦權(quán)進(jìn)行分開專門管理，且礦業(yè)權(quán)管理重點(diǎn)多集中在準(zhǔn)入審批與定期巡查，缺乏過程管理與準(zhǔn)出安排。借助自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的契機(jī)，可為礦政管理部門積累經(jīng)驗(yàn)，加快完善礦業(yè)權(quán)管理體系。二是有助于加強(qiáng)部門間聯(lián)系，構(gòu)建良好的協(xié)商合作機(jī)制。例如，規(guī)模較大的礦山企業(yè)在退出自然保護(hù)區(qū)后，其貸款償付、職工安置等問題牽涉多個(gè)部門，局限于單一部門的摸索很難解決實(shí)際問題，甚至?xí)斐梢晃蹲非笕蝿?wù)完成指標(biāo)，而忽視真正意義上的綜合整治。因此，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)退出工作的有效落實(shí)會(huì)增加部門間的溝通頻率，促進(jìn)部門間協(xié)作。三是有助于實(shí)施有效監(jiān)管，營造負(fù)責(zé)任的礦政管理形象。在退出過程中，通過篩選、核查等方式所形成的礦業(yè)權(quán)清單及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等，有助于礦政管理部門清楚地掌握各類自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)底數(shù)，明晰責(zé)任主體，實(shí)施有效監(jiān)管，進(jìn)而提升管理水平。

2 自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出面臨的困境

目前我國地方政府結(jié)合本省情況，在國家政策指引下進(jìn)行了一系列礦業(yè)權(quán)探索，但仍面臨諸多困境，主要包括以下4 個(gè)方面。

2.1 退出范圍存在分歧

各地自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出范圍存在著不同的標(biāo)準(zhǔn)，退出程度也存在差異。例如，甘肅、內(nèi)蒙古、云南等省份均明確表明各類自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)應(yīng)全部退出，而四川、重慶、河南等省份則大多只強(qiáng)制要求國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)與緩沖區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)必須全部退出，不在上述范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)可視具體情況而定。四川在核實(shí)礦業(yè)權(quán)后向社會(huì)發(fā)布退出決定、公示退出名單，而重慶則先停止礦業(yè)活動(dòng)，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估完畢后才會(huì)作出是否退出的決定。面對(duì)這種分歧，如何認(rèn)定自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)性質(zhì)、確定礦業(yè)權(quán)的退出范圍，是推動(dòng)退出工作落實(shí)的首要問題，也是擺在自然資源主管部門面前亟須解決的關(guān)鍵問題。

2.2 問題處置主體不明

《礦產(chǎn)資源法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《濕地保護(hù)管理規(guī)定》等法律法規(guī)和文件規(guī)定雖然從總體上提出了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)要依法退出的要求，但是在退出程序、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護(hù)、環(huán)境治理驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等問題上都偏籠統(tǒng)，沒有予以明確規(guī)定，也未形成系統(tǒng)完善的指導(dǎo)性辦法，可操作性不強(qiáng)。作為一項(xiàng)持久性的工作，解決上述問題的重要前提是明確問題的處置主體，如行業(yè)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響、補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)界定、礦業(yè)權(quán)退出時(shí)盲目“一刀切”等自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出過程中可能引發(fā)的一系列問題，應(yīng)交由誰來履責(zé)、落實(shí)和解決，需要明確的劃分。

2.3 退出補(bǔ)償方式單一

退出補(bǔ)償是關(guān)乎礦業(yè)權(quán)人直接利益，影響礦山企業(yè)退出時(shí)效的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國大多數(shù)地區(qū)所選用的礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償方式為現(xiàn)金補(bǔ)償（或稱“貨幣補(bǔ)償”），即以模型計(jì)算符合政策性礦業(yè)權(quán)退出范圍的相應(yīng)補(bǔ)償數(shù)額，并在協(xié)商的基礎(chǔ)上由地方政府以現(xiàn)金賠付方式補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人［1］。這種方式因缺乏可參照的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致使協(xié)商難度較大，同時(shí)也加大了地方政府的財(cái)政壓力，并衍生出一些其他問題。在我國西部地區(qū)，一些欠發(fā)達(dá)市（州）的主要經(jīng)濟(jì)來源或財(cái)政稅收很大程度上依賴礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)，而某些礦產(chǎn)所在位置正好處于或部分處于劃定的自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，因此出現(xiàn)了“礦業(yè)權(quán)退出情況集中，礦業(yè)稅收減少削弱當(dāng)?shù)刎?cái)政給付能力”的兩難境地。少則千萬元、多則上億元的資金缺口，成為現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)闹饕萍s因素。雖然有部分學(xué)者提出了“加快中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度”的思路，但在實(shí)際情況中，爭取中央財(cái)政撥款是一項(xiàng)困難重重的事情：一是我國自然資源部和生態(tài)環(huán)境部明確要求各地加快自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出，但短時(shí)間內(nèi)根本無法提供較多的專項(xiàng)資金用以支持地方行為；二是礦業(yè)權(quán)權(quán)益金收益早已由中央和地方分享，如果再想從財(cái)政撥出，需要復(fù)雜的程序和漫長的過程；三是這筆用于礦業(yè)權(quán)退出的專項(xiàng)資金該由中央機(jī)構(gòu)具體怎么撥付，以何種標(biāo)準(zhǔn)撥付等細(xì)節(jié)操作均未有統(tǒng)一的依據(jù)。

2.4 環(huán)境恢復(fù)治理難以落實(shí)

原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》明確指出，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的主體責(zé)任在礦山企業(yè)，但在調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)很多礦山企業(yè)（或“礦業(yè)權(quán)人”）一旦退出，便會(huì)有意或無意地忽視以前礦業(yè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的破壞，對(duì)生態(tài)修復(fù)持有一種冷漠或不作為的態(tài)度。以甘肅省為例，針對(duì)已開采的礦坑最有效的處理辦法為“覆土填坑”，可在生態(tài)系統(tǒng)脆弱、位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦坑無法就地取土，企業(yè)不僅需要負(fù)擔(dān)購?fù)临M(fèi)、出車費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)等，還要派人進(jìn)行一系列后續(xù)管護(hù)。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”理論，此時(shí)企業(yè)會(huì)對(duì)環(huán)境恢復(fù)治理失去熱情，只求完成最低限度的治理義務(wù)。除此之外，受政策強(qiáng)制或重大項(xiàng)目壓覆導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出等因素的影響，礦山企業(yè)（或“礦業(yè)權(quán)人”）履責(zé)意愿消減，環(huán)境恢復(fù)治理無法得到應(yīng)有的重視。因此，礦山企業(yè)（或“礦業(yè)權(quán)人”）雖然在理論上和法規(guī)上是生態(tài)修復(fù)的主體，但是在實(shí)踐中經(jīng)常受到質(zhì)疑。同時(shí)，政府部門精力有限，監(jiān)管存在漏洞，多方因素綜合導(dǎo)致環(huán)境恢復(fù)治理難以落實(shí)。

3 健全自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制的對(duì)策

構(gòu)建一套科學(xué)合理的礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制是破解自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出困境的有效途徑。首先，本文構(gòu)建了自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的范圍判定機(jī)制，明確了退出范圍；其次，構(gòu)建了起問題處置機(jī)制，將具體問題交由相應(yīng)主體負(fù)責(zé)解決；第三，發(fā)揮多元化補(bǔ)償機(jī)制的作用，在價(jià)值評(píng)估的基礎(chǔ)上選用多樣的補(bǔ)償方式；第四，搭建生態(tài)修復(fù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的持久保護(hù)（圖1）。

圖1 自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制

3.1 退出的范圍判定機(jī)制

礦業(yè)權(quán)人退出自然保護(hù)區(qū)的問題十分復(fù)雜，眾多因素會(huì)影響退出方式、補(bǔ)償形式等［7］。本文選取具有典型性和代表性的指標(biāo)作為退出范圍判定的參考依據(jù)，符合分類補(bǔ)償原則和多元退出方式的要求。

在制定自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出范圍判定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分考慮以下7 個(gè)方面的因素：①合法性因素。違法、違規(guī)、手續(xù)不全等不合理經(jīng)營的礦業(yè)權(quán)應(yīng)立即退出；合法經(jīng)營且手續(xù)齊全的礦業(yè)權(quán)則應(yīng)綜合考慮多方面因素，視情況而定。②空間位置因素。處于核心區(qū)、緩沖區(qū)的礦業(yè)權(quán)必須按期整體退出；處于試驗(yàn)區(qū)的，應(yīng)先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，影響較大的退出，符合環(huán)評(píng)要求的，可在綠色勘查，生態(tài)開采的基礎(chǔ)上予以保留；部分重疊或處于接壤地的礦業(yè)權(quán)，調(diào)整縮小勘查區(qū)塊或開采范圍逐步退出。③礦業(yè)權(quán)設(shè)置時(shí)間因素。在自然保護(hù)區(qū)成立后設(shè)置的礦業(yè)，實(shí)現(xiàn)有序退出；在自然保護(hù)區(qū)成立前設(shè)置的礦業(yè)權(quán)，綜合考慮多方面因素，視情況而定；歷史遺留礦業(yè)用地，應(yīng)查明剩余儲(chǔ)量，收回土地使用權(quán)。④證照期限因素。證照到期的礦業(yè)權(quán)，實(shí)行注銷退出；證照期未滿的礦業(yè)權(quán)，如果政府無延續(xù)義務(wù)時(shí)，可視情況決定是否退出。⑤勘查成果因素。未達(dá)國家規(guī)定的礦業(yè)權(quán)，實(shí)行注銷探礦權(quán)后退出；已達(dá)國家規(guī)定的礦業(yè)權(quán)，可以協(xié)商退出。⑥礦山企業(yè)規(guī)模因素［8］。露天、小型及以下規(guī)模的礦業(yè)權(quán)應(yīng)立即退出，中型及以上規(guī)模的礦業(yè)權(quán)實(shí)行有序退出。⑦自主意愿因素。自愿放棄或主動(dòng)申請(qǐng)注銷的礦業(yè)權(quán)可辦理注銷退出程序；不愿放棄或不愿注銷，但必須退出的，經(jīng)屬地認(rèn)定后，強(qiáng)制注銷證照。除上述因素外，還應(yīng)考慮諸如礦山建設(shè)狀態(tài)指標(biāo)（在建礦山、已投入生產(chǎn)礦山、僅取得采礦許可的待建礦山）和項(xiàng)目資金來源指標(biāo)（社會(huì)出資、國家出資、混合出資）等，這些都會(huì)對(duì)礦業(yè)權(quán)是否退出、如何退出等產(chǎn)生直接影響。當(dāng)然，上述因素應(yīng)疊加進(jìn)行綜合考量，才能制定出科學(xué)合理的自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出范圍判定機(jī)制。

3.2 退出的問題處置機(jī)制

為了更好地推進(jìn)退出工作，在退出范圍判定后，還需要一套清晰合理的問題處置機(jī)制，明確礦業(yè)權(quán)退出過程中出現(xiàn)問題的責(zé)任主體，以更好地落實(shí)職責(zé)分工，推動(dòng)退出工作有序進(jìn)行。

一是針對(duì)部分地區(qū)自然保護(hù)區(qū)和礦產(chǎn)資源重合度高，礦業(yè)權(quán)退出后造成地方GDP 減少、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)變大的問題，當(dāng)?shù)卣趧澏ㄗ匀槐Ｗo(hù)區(qū)時(shí)應(yīng)盡量避開礦產(chǎn)資源密集區(qū)，在保持礦業(yè)權(quán)退出決心的同時(shí)，尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。二是針對(duì)自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出責(zé)任主體不清，實(shí)踐中缺乏具體退出方案的情況，應(yīng)落實(shí)屬地職責(zé)，各省因地制宜，明確不同層級(jí)、不同類型自然保護(hù)區(qū)的行政主管部門在礦業(yè)權(quán)退出中應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任，借鑒煤炭等其他資源去產(chǎn)能的方式，探索退出程序和方式。三是針對(duì)礦業(yè)權(quán)退出盲目“一刀切”，致使資源浪費(fèi)、沉沒成本過高的情況，省級(jí)以下各級(jí)政府與自然資源管理部門應(yīng)將探采兩權(quán)分類考慮、酌情處理。四是針對(duì)礦業(yè)權(quán)退出注銷制度（如企業(yè)自主申請(qǐng)注銷意愿低、執(zhí)行注銷程序復(fù)雜）不能滿足當(dāng)前管理需求的情況，資源管理部門和發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)化礦業(yè)權(quán)注銷管理制度，鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人主動(dòng)申請(qǐng)注銷，對(duì)于拒絕注銷的，由自然資源主管部門依據(jù)《行政許可法》先行撤回原行政許可登記，辦理強(qiáng)制注銷手續(xù)［9］。

3.3 退出的多元化補(bǔ)償機(jī)制

自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出必然涉及到兩大問題：一是如何制定退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是如何確定退出補(bǔ)償方式。

首先，選擇恰當(dāng)?shù)膬r(jià)值評(píng)估方式。價(jià)值評(píng)估是制定自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前置條件。進(jìn)行價(jià)值評(píng)估有兩種方式：①成本核算。即以勘查投入成本現(xiàn)值為主要考量因素，以核算結(jié)果作為礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償過程中，從類型來看，成本核算方法更適用于探礦權(quán)的核算；從階段來看，它主要適用于還未轉(zhuǎn)采或剛開采階段。②價(jià)值測算。即以合理預(yù)測當(dāng)前礦權(quán)價(jià)值、未來收益、政策前景、市場狀況等為主要考量因素，以測算結(jié)果作為礦業(yè)權(quán)退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在礦業(yè)權(quán)退出補(bǔ)償過程中，從類型來看，價(jià)值測算方法更適用于采礦權(quán)的估算；從階段來看，它主要適用于已轉(zhuǎn)采或已形成開采規(guī)模的階段。

其次，合理選用多元化的退出補(bǔ)償方式。除上文已經(jīng)介紹的現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有一些退出補(bǔ)償方式值得關(guān)注：①延緩補(bǔ)償。即對(duì)不得不退出的礦業(yè)權(quán)，一方面，政府應(yīng)盡可能延至其礦業(yè)權(quán)自然終結(jié)期，以降低補(bǔ)償支出壓力；另一方面，企業(yè)可通過申請(qǐng)遲緩領(lǐng)取退出補(bǔ)償金的方式而獲得更久的采礦權(quán)收入或其他權(quán)益。在實(shí)際情況中，存在著許多部分處于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)，或雖然在保護(hù)區(qū)內(nèi)但是礦業(yè)權(quán)已快到期的情況，對(duì)于這類礦山企業(yè)，政府應(yīng)在綜合考量后，考慮變動(dòng)自然保護(hù)區(qū)邊界范圍或給予礦山企業(yè)暫時(shí)延緩，使其礦業(yè)權(quán)自然退出。這種方式主要適用于中型規(guī)模及以上的礦山企業(yè)。②異地置換。指對(duì)位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)通過置換的方式給予礦業(yè)權(quán)人或礦山企業(yè)位于自然保護(hù)區(qū)之外的同等價(jià)值的礦業(yè)權(quán)或土地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出的一種方式。目前湖南、黑龍江提出了相關(guān)構(gòu)想，但在實(shí)際運(yùn)行中仍然存在著一些問題，尚未出現(xiàn)成熟的案例。該種方法主要通過測算采礦權(quán)的未來收益予以等價(jià)置換，且置換后仍然有可能造成被置換地的環(huán)境破壞。③企業(yè)轉(zhuǎn)型。即讓處于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦山企業(yè)順應(yīng)趨勢，調(diào)整企業(yè)長期經(jīng)營方向、運(yùn)營模式及其組織方式、資源配置方式等，以此實(shí)現(xiàn)整體性轉(zhuǎn)變。對(duì)政府來說，幫助礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)可保留當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，不但減少了環(huán)境污染、留住了企業(yè)的“心”，而且還使企業(yè)的人員安置和人員流動(dòng)問題得到相應(yīng)解決；對(duì)企業(yè)來說，轉(zhuǎn)型后不僅能夠在當(dāng)?shù)氐玫秸叻龀?，有了起步保障，還能減少一大筆員工安置費(fèi)的支出。但該種方式依然存在著執(zhí)行困難的問題，主要原因在于各地負(fù)責(zé)礦業(yè)權(quán)退出協(xié)商事宜的多是自然資源部門，而企業(yè)轉(zhuǎn)型所涉及的部門包括市場管理、審批管理、財(cái)政管理、人社管理等多個(gè)部門，此時(shí)易出現(xiàn)“政出多門”的情況。④稅費(fèi)抵扣。即用還未到期但需退出的礦業(yè)權(quán)的價(jià)值額抵扣礦業(yè)權(quán)人手上正在開發(fā)的其他礦產(chǎn)的稅費(fèi)。該種方式有很明顯的局限性，即它要求礦業(yè)權(quán)人還擁有在自然保護(hù)區(qū)之外的其他合法礦業(yè)權(quán)，且礦業(yè)權(quán)退出的當(dāng)?shù)卣€需與礦業(yè)權(quán)人所擁有的其他礦業(yè)權(quán)所在地的稅收機(jī)構(gòu)做好協(xié)調(diào)，實(shí)際操作難度過大。除了上述幾種方式，國內(nèi)有學(xué)者借鑒美國和澳大利亞等國經(jīng)驗(yàn)，就如何實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出提出了一些其他的構(gòu)想。如，孟琪［10］提出的開發(fā)性補(bǔ)償措施，柴陽、肖暢和周進(jìn)生［11］提出的資產(chǎn)證券化措施，這些構(gòu)想都具有一定的創(chuàng)新性和借鑒意義。

3.4 退出的生態(tài)修復(fù)機(jī)制

自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)大多具有脆弱性和不可逆性，一旦遭到嚴(yán)重污染破壞將很難自然恢復(fù)，進(jìn)而會(huì)引發(fā)一系列生態(tài)失衡問題。因此，礦業(yè)權(quán)退出后自然保護(hù)區(qū)內(nèi)受破壞的環(huán)境必須盡快得到治理與恢復(fù)。

一是明確生態(tài)修復(fù)的資金來源。自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出后的生態(tài)修復(fù)資金來源可以有以下3 種渠道：①礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金。2017 年，《關(guān)于取消礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金建立礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金的指導(dǎo)意見》提出以建立基金的方式籌集資金。采礦權(quán)人建立基金賬戶，將治理備用金、土地復(fù)墾費(fèi)轉(zhuǎn)存在新建的基金賬戶內(nèi)，并由自然資源管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。若采礦權(quán)到期后12 個(gè)月內(nèi)未完成治理的，交由自然資源管理機(jī)構(gòu)將賬戶內(nèi)的基金存款調(diào)用作礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾經(jīng)費(fèi)支出。②自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)財(cái)政撥款。該筆款項(xiàng)全部來自政府撥款，一般由中央和地方分別撥付：中央財(cái)政對(duì)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行直接撥付，對(duì)于其他等級(jí)的保護(hù)區(qū)實(shí)行間接撥付；地方財(cái)政則負(fù)責(zé)撥付管轄范圍內(nèi)所有劃定為自然保護(hù)區(qū)的款項(xiàng)支出。③其他來源。具體包括收繳的企業(yè)違法、違規(guī)經(jīng)營所得和罰金、企業(yè)造成嚴(yán)重生態(tài)破壞的罰金、民間募集的個(gè)人捐款或其他企業(yè)或非營利組織的捐贈(zèng)等。

二是確定生態(tài)修復(fù)的具體要求。①限制礦業(yè)權(quán)發(fā)證數(shù)量，切合綠色礦山建設(shè)要求。進(jìn)行生態(tài)修復(fù)或生態(tài)養(yǎng)育的前提條件就是有條件地關(guān)停礦山企業(yè)，有目的地限制礦業(yè)權(quán)發(fā)證數(shù)量。換句話說，就是“實(shí)行新設(shè)采礦權(quán)最低開采規(guī)模和最小儲(chǔ)量規(guī)模準(zhǔn)入‘雙控制度’”［12］，對(duì)于新建礦山、即將退出或正在退出的礦山和歷史遺留的廢棄礦山等不同類型的礦業(yè)進(jìn)行分類處理。②明晰保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)性開展生態(tài)修復(fù)。根據(jù)IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）關(guān)于自然保護(hù)地的分類標(biāo)準(zhǔn)，自然保護(hù)區(qū)有多種類別，如國家公園、地質(zhì)遺跡公園、林草地、濕地等，不同層次、不同等級(jí)的自然保護(hù)地在生態(tài)修復(fù)和生態(tài)呵護(hù)方面都有著不同的保護(hù)目標(biāo)與要求。因此，必須首先根據(jù)分類標(biāo)準(zhǔn)，明確自然保護(hù)區(qū)的類別，進(jìn)行分類管控，避免“一刀切”。③照顧企業(yè)感受，避免極端開發(fā)。部分礦山企業(yè)面對(duì)即將退出的事實(shí)，為獲取更多暴利、減少自身利益損失，可能通過晝夜開采、無底線開挖等極端方式掠奪資源，或借助訴訟方式拖延退出時(shí)間。針對(duì)此類企業(yè)，若位于自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)或緩沖區(qū)范圍，可在與其簽訂環(huán)保協(xié)約的基礎(chǔ)上，適當(dāng)給予更多的補(bǔ)償資金，敦促其在做好環(huán)境保護(hù)與治理的情況下盡快退出；若位于自然保護(hù)區(qū)的外圍區(qū)及邊界范圍，可為其設(shè)置一個(gè)合理的緩沖退出時(shí)間，但要加強(qiáng)對(duì)其開采監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)違法或不良情形，必須嚴(yán)重查處。

4 結(jié)語

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)發(fā)展，如何更好地實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出成為近年來的研究熱點(diǎn)。實(shí)踐中，由于各省的省情差異和土地、礦產(chǎn)等資源稟賦的不同，礦業(yè)權(quán)的清理退出工作普遍面臨困難。本文在調(diào)研基礎(chǔ)上整理和分析了礦業(yè)權(quán)退出過程中的典型困境，并依此構(gòu)建了適合自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出的一整套機(jī)制，以期為加快礦業(yè)權(quán)退出工作、合理解決退出過程爭端提供參考和借鑒。