陳永冉

(安標(biāo)國(guó)家礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志中心有限公司，北京 100013)

現(xiàn)行《煤礦安全規(guī)程》[1](以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》)經(jīng)2015年12月22日原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第13次局長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)后，于2016年10月1日起實(shí)施，目前已經(jīng)施行3年。在此期間其對(duì)促進(jìn)我國(guó)煤炭行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高煤炭工業(yè)工藝、裝備技術(shù)水平[2]，提升煤礦安全生產(chǎn)保障能力，維持穩(wěn)定煤礦安全生產(chǎn)水平起到了巨大的促進(jìn)作用，但同時(shí)在執(zhí)行的過(guò)程中仍然存在一些需要明確和解決的問(wèn)題，為了進(jìn)一步掌握《規(guī)程》的實(shí)施情況，為《規(guī)程》的下一步?jīng)Q策和管理提供科學(xué)、可靠的參考依據(jù)，亟需開(kāi)展《規(guī)程》實(shí)施情況后評(píng)估工作。

1 《規(guī)程》后評(píng)估方法

按照國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)總體要求，2018年下半年對(duì)《規(guī)程》實(shí)施情況開(kāi)展后評(píng)估工作，后評(píng)估是指在項(xiàng)目已經(jīng)完成并運(yùn)行一段時(shí)間后，對(duì)項(xiàng)目的目的、執(zhí)行過(guò)程、效益、作用和影響進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的分析和總結(jié)的一種技術(shù)活動(dòng)。此次后評(píng)估的主要工作方法如下：

1)成立評(píng)估小組。邀請(qǐng)包括國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)、礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志審核發(fā)放機(jī)構(gòu)、煤礦科研單位、設(shè)計(jì)院、高校、煤礦企業(yè)等相關(guān)單位專家組成評(píng)估小組。

2)制定評(píng)估方案。為保證工作順利開(kāi)展，評(píng)估小組制定了詳細(xì)的評(píng)估方案，明確評(píng)估目的、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法、評(píng)估步驟、時(shí)間安排和組織保障等。

3)開(kāi)展調(diào)研。分別向煤礦企業(yè)、煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理部門(mén)、設(shè)計(jì)院所、高校等單位采用發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷或現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的方式開(kāi)展調(diào)研并征求意見(jiàn)。

4)召開(kāi)研討會(huì)。梳理調(diào)研反映的問(wèn)題，按專業(yè)組織評(píng)估小組專家召開(kāi)專題研討會(huì)，研討較為集中、重要的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策與建議。

5)形成報(bào)告提出對(duì)策。結(jié)合調(diào)研情況和研討會(huì)專家意見(jiàn)，形成后評(píng)估報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括現(xiàn)行《規(guī)程》的主要作用，存在問(wèn)題的分類和根據(jù)存在的問(wèn)題提出科學(xué)、明確、可行的措施建議。

2 《規(guī)程》后評(píng)估總體情況

現(xiàn)行《規(guī)程》使用的是2016年版本，已經(jīng)實(shí)施3年有余，是使用頻率極高的、重要的規(guī)范煤礦安全生產(chǎn)的部門(mén)規(guī)章。此次評(píng)估的反饋意見(jiàn)主要來(lái)源于煤礦企業(yè)、監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門(mén)等，意見(jiàn)反饋積極熱烈，調(diào)研單位對(duì)《規(guī)程》后評(píng)估非常重視，同時(shí)也說(shuō)明了此次《規(guī)程》實(shí)施情況的后評(píng)估是很及時(shí)和必要的。此次評(píng)估共發(fā)放紙質(zhì)版調(diào)查問(wèn)卷71份，其中煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)和行業(yè)管理部門(mén)26份，煤礦企業(yè)和其他等45份。共收到65份，791條反饋意見(jiàn)，意見(jiàn)反饋率高達(dá)91.5%。經(jīng)評(píng)估顯示：

1)《規(guī)程》在保障煤礦安全生產(chǎn)方面起到了積極的作用，在指導(dǎo)煤礦災(zāi)害治理、礦井管理、淘汰落后技術(shù)裝備和工藝等方面發(fā)揮了非常重要的作用，如：采煤工作面禁止使用金屬摩擦支柱支護(hù)，“一通三防”中禁止井下使用輔助通風(fēng)機(jī)，采煤工作面禁止使用局部通風(fēng)機(jī)稀釋瓦斯，在災(zāi)害治理方面大量借鑒了歷年的事故經(jīng)驗(yàn)等。

2)2014—2018年五年內(nèi)煤礦事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年下降，百萬(wàn)噸死亡率下降到0.093，也進(jìn)一步印證了《規(guī)程》對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的促進(jìn)是顯而易見(jiàn)的。

3)《規(guī)程》依然存在許多不完善的地方。相關(guān)反饋意見(jiàn)主要集中在《規(guī)程》第三編井工煤礦，共計(jì)667條意見(jiàn)，詳細(xì)情況如圖1所示。

圖1 反饋意見(jiàn)分布情況

第三編中的反饋意見(jiàn)主要集中在第三章、第九章和第二章，詳細(xì)的意見(jiàn)情況如圖2所示。其中意見(jiàn)多于10條的條款共計(jì)16條，主要集中在第三編的第二章、第三章和第五編，意見(jiàn)超過(guò)20條的共計(jì)5條，分別為第119條、149條、168條、180條和647條。

圖2 第三編井工煤礦反饋意見(jiàn)分布情況

經(jīng)歸納整理，反饋意見(jiàn)主要表現(xiàn)為以下問(wèn)題：一是條款表述不嚴(yán)謹(jǐn)、容易產(chǎn)生分歧或使用相關(guān)方理解不到位的問(wèn)題，共計(jì)372條；二是概念界定不明確問(wèn)題，共計(jì)210條；三是存在技術(shù)局限性，在目前階段執(zhí)行有一定困難的問(wèn)題，共計(jì)75條；四是《規(guī)程》制修訂滯后問(wèn)題，共計(jì)50條；五是其他類意見(jiàn)，共計(jì)84條。

3 《規(guī)程》部分條款實(shí)施情況討論

為更好總結(jié)此次后評(píng)估，從各相關(guān)方的反饋意見(jiàn)中選取以下四點(diǎn)進(jìn)行分析討論。

3.1 對(duì)《規(guī)程》第三百零三條的討論

《規(guī)程》第三百零三條規(guī)定“對(duì)于煤層頂、底板帶壓的采掘工作面，應(yīng)當(dāng)提前編制防治水設(shè)計(jì)，制定并落實(shí)水害防治措施”。本條款存在表述不嚴(yán)謹(jǐn)且在執(zhí)行中存在較大歧義的問(wèn)題。一是混淆了“帶壓開(kāi)采”的概念?！睹旱V防治水規(guī)定釋義》[3，4]對(duì)帶壓開(kāi)采有明確的定義：是指在具有承壓水壓力的含水層上進(jìn)行的采煤，而頂板為含水層(或水體)下開(kāi)采，無(wú)論是否帶壓都不屬于帶壓開(kāi)采的范疇。二是擴(kuò)大管理工作范圍。2011版之前《規(guī)程》第二百八十七條為“煤系底部有強(qiáng)承壓含水層并有突出危險(xiǎn)的工作面……”，2011版《規(guī)程》[5，6]第二百八十七條修改為“對(duì)于煤層頂、底部板帶壓有強(qiáng)承壓含水層并有突出危險(xiǎn)的采掘工作面……”，2016版《規(guī)程》第三百零三條修改為“對(duì)于煤層頂、底板帶壓的采掘工作面……”，2011版增加了“煤層頂板”，但是增加了限制條件“采掘工作面”，2016版刪除了限制條件“有突出危險(xiǎn)的”和“有強(qiáng)承壓含水層”，同時(shí)，無(wú)論承壓與否煤層采掘均帶有壓力，因?yàn)榧词购畬臃浅袎阂泊嬖谥敯遄灾氐膲毫?，這樣就大幅增加了管理工作范圍。因此，無(wú)論是從概念上和管理上都是解釋不通的，本條的執(zhí)行值得商榷。建議將該條款修改為 “頂、底板存在強(qiáng)富水含水層且有突水危險(xiǎn)的采掘工作面，應(yīng)當(dāng)提前編制防治水設(shè)計(jì)，制定并落實(shí)水害防治措施[7]”。

3.2 對(duì)《規(guī)程》第一百一十五條的討論

《規(guī)程》第一百一十五條規(guī)定“有下列情形之一的，嚴(yán)禁采用放頂煤開(kāi)采：(三)煤層有突出危險(xiǎn)的”。本條款是概念界定不清楚，在執(zhí)行中存在不同的解讀。一種理解是依據(jù)《規(guī)程》第一百八十九條“……有突出危險(xiǎn)的煤層為突出煤層”，本條款可以解讀為“突出煤層嚴(yán)禁使用放頂煤開(kāi)采”；另一種是指經(jīng)兩個(gè)“四位一體[8]”綜合防突措施后經(jīng)預(yù)測(cè)為無(wú)突出危險(xiǎn)區(qū)的可以采用放頂煤開(kāi)采。經(jīng)專家組研討并與國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)溝通后建議采用第二種理解，即“煤與瓦斯突出礦井的突出煤層經(jīng)區(qū)域突出危險(xiǎn)性預(yù)測(cè)后，為無(wú)突出危險(xiǎn)區(qū)，可以采用放頂煤開(kāi)采；經(jīng)區(qū)域突出危險(xiǎn)性預(yù)測(cè)后，為突出危險(xiǎn)區(qū)，必須采取兩個(gè)“四位一體”綜合防突措施并經(jīng)效果檢驗(yàn)有效的，可以采用放頂煤開(kāi)采”。采用后者方式主要基于以下兩點(diǎn)考慮：一是放頂煤開(kāi)采是厚煤層開(kāi)采高產(chǎn)高效的重要途徑之一，而且突出煤層普遍存在，若禁止采用放頂煤開(kāi)采，將會(huì)有很大的影響；二是突出煤層依然存在一些無(wú)突出危險(xiǎn)區(qū)，若禁止突出煤層放頂煤開(kāi)采，會(huì)大大增加開(kāi)采成本和開(kāi)采工藝難度，同時(shí)，采用第二種方式也是原作者的初衷[9]。

3.3 對(duì)《規(guī)程》第一百一十九條的討論

《規(guī)程》第一百一十九條規(guī)定“使用掘進(jìn)機(jī)、掘錨一體機(jī)、連續(xù)采煤機(jī)掘進(jìn)時(shí)，必須遵守下列規(guī)定：(二)作業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用內(nèi)、外噴霧裝置，內(nèi)噴霧裝置的工作壓力不得小于2MPa，外噴霧裝置的工作壓力不得小于4MPa”。本條款在目前階段存在技術(shù)局限性、執(zhí)行有一定困難的問(wèn)題。其在2011版基礎(chǔ)上，做了局部修訂，將內(nèi)、外噴霧裝置的使用范圍從掘進(jìn)機(jī)一種設(shè)備擴(kuò)大到掘進(jìn)機(jī)、掘錨一體機(jī)、連續(xù)采煤機(jī)等三種設(shè)備[10]；外噴霧裝置的工作壓力從1.5MPa提高到4MPa，內(nèi)噴霧裝置的工作壓力從3MPa降低到2MPa；同時(shí)，取消了可由外噴霧和除塵裝置替代內(nèi)噴霧裝置的規(guī)定。通過(guò)本次評(píng)估，針對(duì)這一條款監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出5條意見(jiàn)，企業(yè)提出了15條意見(jiàn)。內(nèi)噴霧技術(shù)是將噴霧用水經(jīng)截割頭或截割滾筒的內(nèi)部水道，從截割頭或截割滾筒上的噴嘴形成水霧噴出。內(nèi)噴霧壓力不能無(wú)限提高，壓力高會(huì)加速密封件的磨損失效，而噴霧壓力過(guò)低噴嘴及水道就會(huì)發(fā)生堵塞，清理每個(gè)水道的時(shí)間成本和維修成本高，現(xiàn)有技術(shù)未能解決該問(wèn)題，致使現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)行難度較大；此外，三段式橫軸滾筒的連續(xù)采煤機(jī)截割部，需要若干組旋轉(zhuǎn)密封才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)截割滾筒內(nèi)噴霧，目前的工藝水平較難實(shí)現(xiàn)。建議在用的掘進(jìn)機(jī)無(wú)法通過(guò)改造滿足內(nèi)噴霧2MPa要求的，可以按原規(guī)程規(guī)定執(zhí)行，但必須保證外噴霧正常運(yùn)行；對(duì)連續(xù)采煤機(jī)、橫軸滾筒采掘機(jī)械的內(nèi)噴霧暫不做要求，但必須保證綜合防降塵效果[11-13]。

3.4 對(duì)《規(guī)程》第二百五十條的討論

《規(guī)程》第二百五十條規(guī)定“進(jìn)風(fēng)井口應(yīng)當(dāng)裝設(shè)防火鐵門(mén)，防火鐵門(mén)必須嚴(yán)密并易于關(guān)閉，打開(kāi)時(shí)不妨礙提升、運(yùn)輸和人員通行，并定期維修；如果不設(shè)防火鐵門(mén)，必須有防止煙火進(jìn)入礦井的安全措施”。本條款為《規(guī)程》制修訂滯后的問(wèn)題。2017年3月9日，黑龍江省龍煤集團(tuán)雙鴨山礦業(yè)公司東榮二礦在副井井口運(yùn)輸平臺(tái)違章電焊作業(yè)，產(chǎn)生的高溫焊渣引燃平臺(tái)負(fù)一層內(nèi)的可燃物，致使提升機(jī)電力電纜、信號(hào)電纜和井口操車系統(tǒng)液壓油管及油管內(nèi)的液壓油燃燒，副井平衡錘側(cè)提升鋼絲繩處于高溫火區(qū)，在靜張力作用下斷裂，導(dǎo)致輔助提升系統(tǒng)發(fā)生墜罐運(yùn)輸事故，造成17人死亡。 經(jīng)事故調(diào)查分析：一是井口房?jī)?nèi)進(jìn)行電焊作業(yè)，未編制安全技術(shù)措施，違規(guī)操作；二是副井運(yùn)輸平臺(tái)負(fù)一層積聚較多可燃物、易燃物；三是沒(méi)有裝設(shè)防火鐵門(mén)，特別是副立井井口負(fù)一層，四周均與井筒連通，沒(méi)有防止煙火進(jìn)入礦井的安全措施。經(jīng)分析，《規(guī)程》該條款存在滯后問(wèn)題，需要及時(shí)進(jìn)行修訂。為吸取事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)一步補(bǔ)充完善《規(guī)程》，建議安裝罐籠提升設(shè)備的副立井應(yīng)當(dāng)有以下防止煙火進(jìn)入礦井的安全措施：一是操車系統(tǒng)基礎(chǔ)下部的空間要與井筒隔離，對(duì)于操車系統(tǒng)與井筒連通處的隔離，可采用鋼板、混凝土墻或密閉防火門(mén)，防止煙火進(jìn)入井筒；二是操車設(shè)備進(jìn)入井筒部分的連接管道，應(yīng)當(dāng)采用鋼管或阻燃高壓膠管及難燃液；三是操車設(shè)備及密閉空間的動(dòng)力電纜、信號(hào)電纜和控制電纜，應(yīng)當(dāng)采用阻燃電纜，操車設(shè)備的液壓站不能安裝在密閉空間內(nèi)；四是操車設(shè)備機(jī)坑應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理漏油、雜物和易燃物[14-16]。

4 結(jié) 論

隨著煤礦安全生產(chǎn)的發(fā)展，《規(guī)程》承擔(dān)著越來(lái)越多的作用，既是煤礦安全生產(chǎn)的行為準(zhǔn)則，又是煤礦監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)察執(zhí)法的依據(jù)，《規(guī)程》的定位逐漸從“指導(dǎo)性文件”向“執(zhí)法依據(jù)+指導(dǎo)性文件”轉(zhuǎn)變，勢(shì)必會(huì)存在概念理解不清、技術(shù)性、時(shí)間滯后性和政策性等方面問(wèn)題，為進(jìn)一步解決這些問(wèn)題，建議如下：

1)加大《規(guī)程》的宣貫力度。建議國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)建立《規(guī)程》宣貫長(zhǎng)效機(jī)制，定期不定期的邀請(qǐng)《規(guī)程》的起草專家，針對(duì)一些理解上存在歧義的條款進(jìn)行宣貫和研討，統(tǒng)一監(jiān)管監(jiān)察人員和煤礦企業(yè)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。

2)完善規(guī)范專業(yè)術(shù)語(yǔ)。建議《規(guī)程》行政管理部門(mén)組織專家規(guī)范專用術(shù)語(yǔ)的名詞解釋，在《規(guī)程》行文中使用規(guī)范用語(yǔ)，或者將表述困難的條款在執(zhí)行說(shuō)明中進(jìn)一步給予解釋。

3)加大重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的研究力度。一是設(shè)立專項(xiàng)研究課題。針對(duì)《規(guī)程》中反應(yīng)強(qiáng)烈、影響面大、短期內(nèi)難以給出結(jié)論的條款，列專題進(jìn)行研究。二是加強(qiáng)資金政策支持力度。為加快解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，在政策上大力支持企業(yè)攻克技術(shù)難題，對(duì)該類企業(yè)予以人才和資金上的支持。

4)完善《規(guī)程》制修訂制度，保證時(shí)效性。目前對(duì)于《規(guī)程》的制修訂時(shí)限并沒(méi)有明確規(guī)定，近幾年特、重大事故時(shí)有發(fā)生，為避免類似事故再次發(fā)生，應(yīng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、查缺補(bǔ)漏，將相關(guān)管理和技術(shù)內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)《規(guī)程》。

5)進(jìn)一步完善煤礦安全法律法規(guī)體系。目前《規(guī)程》作為煤礦企業(yè)的“口袋書(shū)”和煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察的重要依據(jù)，在維護(hù)煤礦安全生產(chǎn)秩序方面發(fā)揮著不可替代的作用，但是《規(guī)程》作為部門(mén)規(guī)章，且沒(méi)有處罰條款，作為執(zhí)法依據(jù)是存在立法合法性的問(wèn)題。建議進(jìn)一步修改完善法律或者行政法規(guī)，明確《規(guī)程》的法律依據(jù)。