姚雪嬌

“十三五”時期，我國大力發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，農(nóng)村道路交通安全較以往有了長足的進步，但同現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展及城鄉(xiāng)發(fā)展的實際需要還存在著一些不適應(yīng)。黨中央對此高度重視，在“十四五”開局之年，發(fā)布了2021年一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，專門強調(diào)要加強鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化農(nóng)村道路交通安全監(jiān)管，切實抓好農(nóng)村道路暢通工程。部領(lǐng)導(dǎo)多次強調(diào)公安交管部門要切實做好“十四五”期間農(nóng)村道路交通安全工作，鞏固脫貧攻堅成效，保障農(nóng)民群眾安全幸福出行，防止廣大農(nóng)民群眾因道路交通事故致貧返貧，加強對農(nóng)村道路交通安全問題的深入研究。

“十三五”時期農(nóng)村道路交通安全狀況

近年來，隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，農(nóng)村人口基數(shù)逐年降低，但農(nóng)村機動車保有量、交通事故量卻出現(xiàn)明顯增長，交通事故率、事故致死率等各項指標(biāo)均高于城市道路，交通安全形勢不容樂觀。

農(nóng)村人口數(shù)量不斷減少，但農(nóng)村機動車保有量呈顯著上升趨勢

“十三五”以來，我國城鎮(zhèn)化率逐年升高，由2015年56.10%升至2020年63.89%，同期農(nóng)村人口基數(shù)不斷減少，由2015年6.03億人口減少至2020年末5.10億，減少15.52%。農(nóng)村人均可支配收入持續(xù)升高、出行需求不斷增長，農(nóng)村機動車保有量也保持較快增長。“十三五”時期，農(nóng)村機動車保有量同比增長66.18%，截至2020年底農(nóng)村機動車保有量達1.66億輛，占全國機動車總量的44.62%，農(nóng)村地區(qū)千人機動車保有量已經(jīng)達到327，遠(yuǎn)高于城市地區(qū)的228輛/千人，是城市地區(qū)的1.43倍。據(jù)預(yù)測，上述趨勢在“十四五”時期將進一步保持甚至提升。

農(nóng)村公路里程持續(xù)增長，交通事故率顯著升高

2020年底，我國農(nóng)村公路總里程較“十二五”期末增長10.09%，而農(nóng)村每百公里交通事故率和每萬人交通事故率均呈上升態(tài)勢，每百公里交通事故率由2015年1.12起增長至2020年1.47起，增長了31%，相當(dāng)于農(nóng)村公路每增加300公里就多發(fā)生1起交通事故；每萬人交通事故率也逐年升高，由2015年不斷增加至2020年增幅達70.73%。

農(nóng)村公路事故占全國事故的比重緩慢升高，事故致死率遠(yuǎn)高于城市道路

農(nóng)村公路交通事故起數(shù)的增長速度大于全國交通事故起數(shù)的增速，農(nóng)村事故占比從“十二五”時期平均23.58%增至“十三五”的25.48%。同時，農(nóng)村地區(qū)交通事故的致死率明顯高于城市道路，近十年平均每10起交通事故中，農(nóng)村道路的死亡人數(shù)比城市道路多1人?！笆濉币詠恚r(nóng)村道路事故的致死率已較峰值數(shù)有所下降，但與城市下降趨勢相比，農(nóng)村交通安全形勢依然十分嚴(yán)峻。

農(nóng)村道路交通事故特點分析

過去十年農(nóng)村道路交通發(fā)展中所呈現(xiàn)的問題，整體上仍未能明顯改善和妥善解決。具體分析如下：

各省農(nóng)村公路每百公里事故量變化趨勢不同，人均GDP較高的省份整體下降，人均GDP較低的省份明顯上升

相比“十二五”時期，農(nóng)村公路每百公里事故量在“十三五”時期上升的省區(qū)有16個、下降的省區(qū)為15個。每百公里事故量呈現(xiàn)下降趨勢的省區(qū)中，超過85%的省區(qū)人均GDP高于55000元；而人均GDP小于55000元的省份中，85%的省份每百公里的事故量上升。

農(nóng)村公路駕駛貨車、摩托車事故量突出，駕拖拉機、三輪汽車及步行事故占比高于城市道路

農(nóng)村公路作為公路網(wǎng)末端連接農(nóng)村地區(qū)的重要通道，道路通行的車輛復(fù)雜多樣?！笆濉睍r期，農(nóng)村地區(qū)的貨車事故比重達28.34%，其中重型貨車尤為突出，占總量比重的17.28%；摩托車事故占農(nóng)村交通事故的20.89%。同時，拖拉機、三輪汽車、步行等多種交通工具（方式）的交通事故均高于城市道路。

農(nóng)村公路單車事故上升趨勢明顯，占比高于城市道路與國省道，側(cè)翻、滾翻、墜車事故形態(tài)較為突出

“十三五”時期，農(nóng)村公路單車事故占比上升明顯，由“十二五”期8.26%升至“十三五”期10.19%，占比高于城市道路和國省道。其中，側(cè)翻、滾翻、墜車事故形態(tài)較為突出，分別占單車事故的33.22%、8.38%、8.24%?！笆濉睍r期，農(nóng)村公路單車事故致死率分別為車輛與行人、車輛與車輛事故致死率的1.52倍、2.41倍。

農(nóng)村公路交通事故中因缺乏路權(quán)概念與規(guī)則意識造成交通事故占比尤其突出

“十三五”時期，農(nóng)村道路交通事故中，因缺乏最基本法律常識、未遵守交通出行規(guī)則產(chǎn)生的事故約占事故總量49.43%，無證駕駛、醉酒駕駛、未按規(guī)定讓行等問題尤為突出。其中，未按規(guī)定讓行、違法會車、其他操作不當(dāng)、逆行及在同車道行駛中不按規(guī)定與前車保持必要的安全距離引起的事故起數(shù)占比達29.42%；無證駕駛、醉酒駕駛、違法超車及超速行駛的占比達20.01%。因缺乏道路出行安全規(guī)范意識、道路交通法律法規(guī)意識引發(fā)道路交通事故較為普遍。

貨車超載、違法裝載、超速、疲勞駕駛等交通違法致死率高

不同違法類型導(dǎo)致事故嚴(yán)重程度有較大差別，貨車超載、違法裝載、超速行駛、疲勞駕駛等四類違法導(dǎo)致事故的致死率最高，分別為0.71、0.61、0.58和0.55（如圖5紅色區(qū)域），是農(nóng)村道路交通事故“控大”的重點。而其他影響安全行為、未按規(guī)定讓行、無證駕駛?cè)愡`法導(dǎo)致的事故雖然整體平均致死率不高（如圖5綠色區(qū)域），但是事故占比大，分別為23.81%、12.98%、9.88%，是農(nóng)村道路交通事故“減量”的重點。

農(nóng)村道路交通安全存在問題及面臨挑戰(zhàn)

近年來，廣大群眾收入提高了、消費觀念更新了、對于交通出行的要求也更高，而農(nóng)村地區(qū)路況較差、車況較差、安全意識較為淡薄、管理不到位的情況并沒有得到扭轉(zhuǎn)。到2020年底，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車目標(biāo)全面實現(xiàn)，基本形成了遍布農(nóng)村、連接城鄉(xiāng)的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)。但是，相對于人民群眾日益增長的美好生活需要，農(nóng)村交通安全還存在許多問題挑戰(zhàn)。

缺乏系統(tǒng)性、整體化的應(yīng)對方略與安全體系

管理不到位。由于農(nóng)村公路點多、面廣、分布散，道路交通安全主體責(zé)任不清晰，農(nóng)村交通安全組織體系不健全，組織管理力量嚴(yán)重缺乏，社會力量參與不足，相關(guān)經(jīng)費常常不到位，甚至出現(xiàn)無人管、不會管、管不了等情況，交通安全綜合治理體系處于探索階段，亟需加強農(nóng)村交通安全整體規(guī)劃、完善頂層設(shè)計，應(yīng)對農(nóng)村高速發(fā)展將可能帶來的風(fēng)險隱患。

區(qū)域發(fā)展不平衡矛盾突出。農(nóng)村道路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，特別是西部地區(qū)和一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，道路建的越多，相對隱患就越多，基礎(chǔ)設(shè)施和安全防護差的情況難以得到根本改變，山區(qū)農(nóng)村公路臨水臨崖、急彎陡坡、事故多發(fā)路段事故多發(fā)。

缺乏長期有效的“建養(yǎng)管”資金渠道。隨著農(nóng)村公路里程的不斷延伸，道路養(yǎng)護和安全管理任務(wù)日益艱巨，資金不足的矛盾越來越突出。全國37800個鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外聯(lián)系的主要通道，道路安全管理缺乏專人?？罴跋嚓P(guān)機制。

基礎(chǔ)設(shè)施改善滯后于交通出行需求

農(nóng)村道路與標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距。近年來，交通運輸部、住建部分別出臺了《小交通量農(nóng)村公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（JTG 2111-2019）》《鄉(xiāng)村道路工程技術(shù)規(guī)范（GB/T 51224-2017）》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是與標(biāo)準(zhǔn)相比，已建道路普遍路基較窄，路面材質(zhì)差，農(nóng)村“組組通”公路的行車道寬度多為3.5米，缺乏路肩硬化，常有錯車?yán)щy，造成側(cè)翻、滾翻、墜車事故多發(fā)。

缺乏交通安全設(shè)施。農(nóng)村公路連續(xù)坡道、彎道較為普遍，常有視距不足、防護不到位等問題，路口和彎道視線受綠植遮擋嚴(yán)重等現(xiàn)象也較為突出，道路的通行指引設(shè)施不完善，甚至缺少基本的標(biāo)志標(biāo)線、路側(cè)防護欄，路口缺乏警示樁、減速壟，道路路權(quán)不明確、交通信息不完整，導(dǎo)致交通參與者誤判錯判。

農(nóng)村道路路面交通環(huán)境、狀況復(fù)雜。農(nóng)村道路交通環(huán)境復(fù)雜、秩序雜亂，道路交通管理難點突出。農(nóng)村道路交通環(huán)境復(fù)雜、秩序雜亂，道路交通管理難點突出。如公路開口隨意，農(nóng)村占道堆糧、堆建材，農(nóng)村面包車超員超載、人貨混裝、貨車違法載人，摩托車無牌、無證、無頭盔，酒后駕駛等交通違法行為依然較多。同時，車型構(gòu)成雜、車輛本身安全性能差，車輛管理難是農(nóng)村地區(qū)的普遍問題。如各類汽車、農(nóng)用車、拖拉機、摩托車、三輪車、非機動車等，還包括二手車、拼裝改裝車、報廢再利用車輛等，較多車輛還缺少定期的檢修保養(yǎng)。

農(nóng)村地區(qū)交通參與者安全意識、規(guī)則意識尚處于啟蒙階段

交通安全和規(guī)則意識淡薄。農(nóng)村地區(qū)機動化的快速發(fā)展從根本上改變了居民傳統(tǒng)的交通環(huán)境，老百姓延續(xù)多年的出行習(xí)慣、交通行為也出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)。由于交通安全知識欠缺、宣傳教育覆蓋程度不高，廣大農(nóng)民群眾對交通法律法規(guī)不了解，普遍缺乏較基本的規(guī)則意識，在視距、讓行、慣性、盲區(qū)等方面缺少基本理解，無法做到“知危險、會避險”。

農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)習(xí)俗較多。農(nóng)村地區(qū)因鄉(xiāng)土人情與風(fēng)土文化的孕養(yǎng)，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親親如家人，集體活動較多，一方面為交通安全法規(guī)提示提供了便利，另一方面也容易出現(xiàn)不遵守交通法規(guī)的情況，如摩托車/拖拉機違規(guī)載人、客車超載、“紅白事”酒后開車等都較為普遍，一些農(nóng)民群眾也沒有充分理解交通執(zhí)法、交通管理工作對交通安全的重要意義，還未建立起充分的認(rèn)同感。

農(nóng)村道路交通安全問題是綜合性的，是我國整體仍處在社會主義初級階段的最直接體現(xiàn)。脫貧攻堅的勝利釋放了廣大農(nóng)村地區(qū)蘊含的發(fā)展?jié)摿?，廣大農(nóng)村將進入整體高質(zhì)量發(fā)展新階段，農(nóng)村道路交通流量將持續(xù)增長，伴隨著對交通需求的進一步擴大，群眾出行與貨運流通的需求也進一步朝著多元化、個性化方向發(fā)展，道路交通安全問題亦將更顯嚴(yán)峻。

“十四五”農(nóng)村道路交通安全工作的措施建議

面對農(nóng)村道路交通安全問題，應(yīng)圍繞農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的核心理念，以鄉(xiāng)村振興為主線，響應(yīng)農(nóng)村道路交通發(fā)展訴求，進一步完善農(nóng)村道路交通安全體系建設(shè)，從源頭改善預(yù)防，強化交通安全管理，加大宣傳教育等方面解決農(nóng)民平安暢通出行問題。

明確戰(zhàn)略目標(biāo)，完善農(nóng)村道路交通安全體系

目前，我國至少有5.1億人口生活在農(nóng)村，占全國公路里程84%的農(nóng)村公路是農(nóng)民出行的主要途徑，明確高度重視農(nóng)村公路和農(nóng)民出行的安全，既決定了農(nóng)村地區(qū)的交通安全，也決定了全國道路交通安全大局的穩(wěn)定。

推進農(nóng)村道路交通安全社會管理創(chuàng)新

構(gòu)建“權(quán)責(zé)一致、分工負(fù)責(zé)、齊抓共管、綜合治理”的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。明確縣、鄉(xiāng)兩級主體責(zé)任，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的交通安全管理工作格局。出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，在政策上查漏補缺，從機制、監(jiān)管、問責(zé)等方面為常態(tài)化工作提供具有指導(dǎo)意義的政策依據(jù)。

明確農(nóng)村“兩站兩員一長”規(guī)范化建設(shè)

“兩站兩員一長”是被全國多地實踐證明、行之有效的加強農(nóng)村道路交通安全的有效機制，被中央政法委納入“平安建設(shè)”考核的重要內(nèi)容。應(yīng)進一步完善農(nóng)村道路交通安全“兩站兩員一長”管理機制，筑牢農(nóng)村道路交通管理網(wǎng)，實行縣、鄉(xiāng)人民政府行政首長負(fù)責(zé)制。支持和引導(dǎo)村民委員會將農(nóng)村公路保護要求納入村規(guī)民約。構(gòu)建管理主體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、隱患治理到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、宣傳教育到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、矛盾化解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、便民利民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村道路交通安全管理機制。

建立職責(zé)明晰、分工合作的監(jiān)管機制

定期通報監(jiān)管情況，通過信息化手段協(xié)同工作信息與進展情況。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村道路交通安全的監(jiān)管，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)農(nóng)村道路交通安全管理工作。

結(jié)合“四好農(nóng)村路”建設(shè)提高農(nóng)村道路交通整體安全性

將“建設(shè)好、養(yǎng)護好、管理好、運營好”農(nóng)村公路，同提升農(nóng)村道路交通整體安全性結(jié)合起來，建立健全道路安全管理專項?？罴斑\維機制，合理有效地籌集道路建養(yǎng)和設(shè)施改善資金。

堅持綜合治理，推進農(nóng)村道路交通安全整治

在對道路交通安全體系進行全面、系統(tǒng)的頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，分步驟、分階段組織各地推進道路交通安全隱患排查與綜合治理工作的開展實施。

加強分析，精準(zhǔn)防治

加強道路交通事故數(shù)據(jù)的統(tǒng)計及分析，把握道路交通風(fēng)險隱患地點、交通方式、交通違法行為的基本特征和規(guī)律。建立事故特征分析常態(tài)化機制，從交通事故特征判斷下一階段治理重點，加強溯源交通事故、復(fù)勘事故現(xiàn)場，從交通事故中精準(zhǔn)定位道路安全隱患及交通違法行為。

開展基于數(shù)據(jù)分析的隱患排查

進一步精準(zhǔn)剖析“其他影響安全行為”“未按規(guī)定讓行”這兩類事故占比大且事故成因不明確的違法行為，并針對性開展事故預(yù)防工作。詳細(xì)調(diào)研并集中排查危險路段、事故多發(fā)頻發(fā)路段和農(nóng)村公路臨水臨崖、急彎陡坡、連續(xù)坡道等路段，尤其是村民出入必經(jīng)道路，包括交通設(shè)施是否完善，道路交通警示、道路轉(zhuǎn)彎處的反光鏡、限速標(biāo)識及行人過街標(biāo)識等安全設(shè)施是否設(shè)置、是否合理等。

把握問題根源，集中綜合治理

結(jié)合《公路生命安全防護指南》風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)，確定風(fēng)險路段分類，分情況研究確定道路改善方案。著力提高道路設(shè)施安全風(fēng)險應(yīng)對能力，推進建設(shè)村口“五個一”：減速帶、停讓設(shè)施、警示柱、凸面鏡、爆閃警示燈，封閉道路中央缺口與路側(cè)缺口，結(jié)合“千燈萬帶”工程和“一燈一帶”安全設(shè)施，集中力量查缺補漏。

注重長效管理，細(xì)化農(nóng)村道路交通安全管控

長效的道路交通安全管理需要協(xié)調(diào)交通工具、道路及基礎(chǔ)設(shè)施與道路參與者行為三者的關(guān)系，分析判斷不同地區(qū)交通管理需求階段，確定不同地區(qū)交通管理手段。

研判需求，精細(xì)管理

在道路基礎(chǔ)設(shè)施較為完善、經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，將城市道路精細(xì)化管理與農(nóng)村交通特點結(jié)合，提出相關(guān)理念、措施和方法；在重要的道路交叉口渠化、增加行人斑馬線、警示裝置或信號燈，化解行人、非機動車與機動車沖突，保障行人安全便捷、非機動車通行空間明確；在交通基礎(chǔ)設(shè)施不完善、道路標(biāo)志標(biāo)線缺失的農(nóng)村地區(qū)，可根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范完善道路交通標(biāo)志標(biāo)線，做好交通標(biāo)識引導(dǎo)。

強化規(guī)則，保障秩序

制定農(nóng)村道路交通通行規(guī)范指南，包括特定區(qū)域、不同交通參與者、農(nóng)村學(xué)校周邊、重點路段等。加強監(jiān)督管控，采取線上線下結(jié)合的方式，提高交通事故的主動發(fā)現(xiàn)率。調(diào)動交通安全管理站與安全勸導(dǎo)站的積極作用，協(xié)助規(guī)范落地、維護交通秩序；交通安全協(xié)管員深入農(nóng)村道路主要堵點亂點，開展交通秩序宣傳教育，制止交通違法行為，嚴(yán)防交通秩序混亂。

加強車輛管理，防范“四無”

加強對各類型車輛的管理，確保上路行駛車輛的安全性能及狀況良好。堅決杜絕牌證不齊的車輛、拼裝車輛、長期未檢車輛、登記在冊無號牌、無行駛證、無年檢、無保險的“四無”車輛等車輛上路。同時，要嚴(yán)格控制低等級道路車輛運行速度，對不同區(qū)域的交通需求與道路條件，合理設(shè)定速度要求。研究表明，速度每降低1%，導(dǎo)致的死亡人數(shù)平均降低4%。行駛速度低于40千米/小時的低速車輛（如拖拉機），應(yīng)鼓勵安裝特殊反光標(biāo)識，其他車輛看到后應(yīng)減速行駛。

重視宣傳教育，推動群眾交通安全習(xí)慣養(yǎng)成

廣大農(nóng)民群眾的道路交通安全意識還處于啟蒙階段，還未能從細(xì)節(jié)上、行動上充分理解和認(rèn)識道路交通安全。

注重培育，宣教融合

從細(xì)節(jié)處建立起有意識地對交通安全的概念與認(rèn)識。如對摩托車駕乘人員，重點教育佩帶頭盔。對農(nóng)村面包車駕駛?cè)耍攸c教育不超員載客、人貨混裝。對接送學(xué)生車輛駕駛?cè)?，重點教育不超員載客、不用貨車載人。

分類指導(dǎo)，規(guī)范養(yǎng)成

加強駕駛?cè)说呐嘤?xùn)監(jiān)管強化交通安全，尤其是確保農(nóng)村機動車、農(nóng)用車、拖拉機等各類型車輛的駕駛行為培訓(xùn)到位、監(jiān)管有力。要針對性地組織開展駕駛技能培訓(xùn)，提升農(nóng)村面包車、學(xué)生接送車輛駕駛?cè)说膽?yīng)急處置能力，有效防止因處置不當(dāng)造成車毀人亡、群死群傷的事故。積極探索基于區(qū)域性交通違法和事故研判的培訓(xùn)考試內(nèi)容設(shè)計，主動適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的車輛特點及場景要求。對重點群體的交通違法進行綜合分析，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計的違法數(shù)量、內(nèi)容及情節(jié)輕重，相應(yīng)地采取措施，不斷追蹤教育警示后的改善情況。

培育廣大農(nóng)民群眾從理解認(rèn)可到主動遵守

協(xié)助群眾理解基本交通知識與道路通行規(guī)則，用通俗易懂的語言和體驗式方法傳授交通規(guī)則“為什么”“怎么做”，有效傳播交通法規(guī)、營造交通安全學(xué)習(xí)氛圍，提高群眾的安全意識、法治意識、規(guī)則意識。