楊 麒

（昭陽(yáng)區(qū)第二中學(xué)，云南 昭通 657000）

一、清末地方自治提出的背景

清朝末期，清朝已統(tǒng)治了200 多年，跟所有傳統(tǒng)王朝一樣，到這個(gè)時(shí)候，制度和人事上的優(yōu)勢(shì)會(huì)逐步失去，而制度弊端卻日益顯露。這時(shí)出現(xiàn)了許多問(wèn)題：人口激增、政治機(jī)器腐朽、賣官鬻爵制度化、科舉制度退化、財(cái)政危機(jī)嚴(yán)重面臨巨額賠款、最高權(quán)力的二元結(jié)構(gòu)等等，清王朝開(kāi)始進(jìn)入末世。

（一）人口激增

清朝的人口在國(guó)家永不加賦和輸入的糧食品種刺激下激增。清朝初期，中國(guó)人口大約達(dá)到了一億，而到了清朝中后期，中國(guó)人口已經(jīng)達(dá)到了四億。人口增加，耕地面積減少，使游民人數(shù)不斷上升，社會(huì)矛盾不斷導(dǎo)致清政府難以管理，并且加劇了社會(huì)的動(dòng)亂，一定程度上威脅到了清末社會(huì)政治秩序。

（二）清政府面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)

科舉制度已經(jīng)退化，不能再勝任官僚制選才和更新的需求。賣官鬻爵已經(jīng)制度化，人們?cè)谫I完官以后，還要買缺，買了缺以后，還要買排隊(duì)的位置。一個(gè)官缺，至少有幾十甚至上千個(gè)人在候補(bǔ)。賣官的錢少量歸入國(guó)庫(kù)，其余的都被當(dāng)事者中飽私囊。清朝還出現(xiàn)重大的財(cái)政赤字，根據(jù)宣統(tǒng)二年（1910）的預(yù)算統(tǒng)計(jì)，光緒二十五年（1899）清政府的財(cái)政赤字已經(jīng)達(dá)到一千三百余萬(wàn)兩。清政府在幾次戰(zhàn)爭(zhēng)中都以簽訂屈辱條約，進(jìn)行賠款而告終。1842年，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后，清政府簽訂的《南京條約》中規(guī)定向英國(guó)賠款2 100 萬(wàn)元；1895年中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后清政府簽訂的《辛丑條約》中規(guī)定需賠款2 億兩白銀給日本；1900年八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后清政府又簽訂了《辛丑條約》，中國(guó)賠款白銀4.5 億兩給各國(guó)，分39年還清，本息一共9.8 億兩。面對(duì)巨額的賠款和高利貸，清政府的財(cái)政狀況愈加窘迫。

（三）中央權(quán)力衰微

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗，沒(méi)有使國(guó)人真正醒過(guò)來(lái)。簽訂《南京條約》后，整個(gè)王朝雨過(guò)忘雷，除了極少數(shù)人思考過(guò)一些問(wèn)題、試圖了解西方之外，所有人又回到了舊日的軌道。在通商的五個(gè)口岸，官吏們忙于暗中封堵洋人，試圖將已殘破的大門(mén)重新補(bǔ)上，或者組織民眾抵制洋貨，或者施加壓力不許民眾接待外國(guó)傳教士。在看不見(jiàn)洋人的內(nèi)地，政府靠增加攤派以彌補(bǔ)戰(zhàn)爭(zhēng)造成的財(cái)政窟窿，而官吏則像過(guò)去一樣，因循度日。無(wú)論鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、八國(guó)聯(lián)軍侵華戰(zhàn)爭(zhēng)，還是甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)，清朝為了維護(hù)自身統(tǒng)治不受威脅不惜一切代價(jià)，甚至還簽訂喪權(quán)辱國(guó)的條約。從賠款到被迫開(kāi)通通商口岸，再到割讓國(guó)土，清政府在一步步走向賣國(guó)，因而許多人對(duì)清政府的統(tǒng)治產(chǎn)生了質(zhì)疑。中央還出現(xiàn)最高權(quán)力的二元結(jié)構(gòu)，光緒雖是皇帝，但沒(méi)有實(shí)權(quán)；西太后垂簾聽(tīng)政35年，是真正的實(shí)權(quán)掌握者。皇帝希望掌握實(shí)權(quán)，而西太后不愿把權(quán)力讓給皇帝，這樣便形成了最高權(quán)力的二元結(jié)構(gòu)。“清王朝的中央權(quán)威日漸衰落，而地方各省的權(quán)限卻日益擴(kuò)張”[1]。面對(duì)清政府扭曲的局面，許多人提出脫離清政府的統(tǒng)治，實(shí)行自立?！俺⒉荒軋?bào)我而反棄我，是朝廷先為叛逆也”，“我亦何可不求自立，以求安我種類乎”[2]。

（四）統(tǒng)治者意識(shí)到亡國(guó)威脅

眾所周知，中國(guó)自古持有“天朝中心論”，認(rèn)為中國(guó)是世界的中心，其他國(guó)家都是附屬國(guó)?！疤斐乱桓涫郑瑱?quán)傾天下?！盵3]清朝對(duì)其他國(guó)家的發(fā)展不屑一顧，更沒(méi)有進(jìn)行自我反思，繼續(xù)以自我為中心，享受所謂的“天朝中心論”。但是清末隨著西方的侵略，特別是1894年甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)的失敗，讓中國(guó)人意識(shí)到一個(gè)一向?yàn)橹袊?guó)人瞧不起的小小島夷，竟然通過(guò)學(xué)習(xí)西方就打敗了中國(guó)人，還讓中國(guó)人敗得如此之慘?；ㄉ锨f(wàn)銀子堆起來(lái)的北洋海軍灰飛煙滅，戰(zhàn)前國(guó)人頗引以為豪的湘軍和淮軍也一敗再敗，連一場(chǎng)像樣的小勝仗都沒(méi)有，害得李鴻章在馬關(guān)談判中連起碼還價(jià)資本都沒(méi)有。這次戰(zhàn)爭(zhēng)不僅讓中國(guó)支付一筆昂貴的賠款，而且割讓了臺(tái)灣島及附屬島嶼和澎湖列島。這次戰(zhàn)爭(zhēng)以后，統(tǒng)治者意識(shí)到侵略者不是只要利益，他們更想要的是中國(guó)的土地。統(tǒng)治者從夢(mèng)幻中清醒過(guò)來(lái)。清朝的最高統(tǒng)治者，無(wú)論是西太后還是光緒，都感到了亡國(guó)的危機(jī)，也意識(shí)到變革的重要性，所以中國(guó)決定開(kāi)始學(xué)習(xí)西方及日本的政治制度。

（五）工商業(yè)發(fā)展

清朝末期中國(guó)的工商業(yè)已有了長(zhǎng)足的發(fā)展，某些發(fā)達(dá)地區(qū)的商品經(jīng)濟(jì)含量已經(jīng)超過(guò)50%，但清政府既沒(méi)有相應(yīng)的稅收機(jī)制來(lái)獲取這份越來(lái)越大的財(cái)源，也沒(méi)有調(diào)整相關(guān)的國(guó)策來(lái)鼓勵(lì)工商業(yè)的發(fā)展。

（六）紳商提出參政議政的要求

清朝末期，清政府把以前大部分由中央管制的社會(huì)生活下放到了民間，并且還放寬了民間結(jié)社的要求，各種各樣的社團(tuán)出現(xiàn)，各個(gè)地方開(kāi)始呈現(xiàn)出市民社會(huì)化的趨勢(shì)。然而市民階層在形成過(guò)程中慢慢出現(xiàn)了與清政府脫離的趨向。清政府不愿地方脫離統(tǒng)治。這其中出現(xiàn)了近代中國(guó)商會(huì)等民間社團(tuán)，促使一個(gè)新的力量——紳商在中國(guó)的產(chǎn)生。紳商在發(fā)展過(guò)程中受到了國(guó)外侵略勢(shì)力和國(guó)內(nèi)封建統(tǒng)治階級(jí)的剝削和壓迫，所以急切企望得到一定的政治地位來(lái)維護(hù)自身的利益，從而壯大自身的力量。因而紳商們十分希望清朝政府能夠開(kāi)放政治領(lǐng)域給他們，他們也就可以置身到社會(huì)政治領(lǐng)域中去，進(jìn)而在政治上占有上風(fēng)地位，促進(jìn)自身發(fā)展。

面對(duì)種種困難和問(wèn)題，清政府舊的政治機(jī)制已無(wú)力進(jìn)行調(diào)整和解決，變革已變得不可避免。統(tǒng)治者為維護(hù)自己的統(tǒng)治，便提出學(xué)習(xí)西方政治制度，并實(shí)行地方自治。

二、實(shí)施地方自治前的昭通社會(huì)概況

實(shí)施地方自治前的昭通社會(huì)，與全國(guó)既有共性，也有自身個(gè)性，具體來(lái)看，昭通位于距京師五千七百二十里的西南地方，距離省城七百九十里。昭通在云南省東北角，全境南高北低，地勢(shì)傾斜，東控黔西，北制川南，西扼巴蠻，南衛(wèi)滇疆，用兵則攻守俱利。商旅則轉(zhuǎn)輸活潑。昭通地理位置十分重要，是滇東之鎖鑰，川黔之樞紐也。

清末昭通的社會(huì)狀況有以下幾點(diǎn)：

從文化上看，清末昭通已經(jīng)有了一定的教育基礎(chǔ)。光緒二十八年，昭通奉政府命令創(chuàng)辦學(xué)堂，于是將鳳池書(shū)院改為“體用學(xué)堂”[4]154，進(jìn)行講學(xué)授業(yè)的人仍名稱為山長(zhǎng)，還增設(shè)了方言、算學(xué)、教習(xí)等。到了光緒三十二年終止辦立學(xué)堂。同一年，清政府下命令停止科舉考試，專門(mén)辦立學(xué)堂。昭通設(shè)立師范傳習(xí)所，兼設(shè)兩等小學(xué)，讓留學(xué)日本回來(lái)的師范生肖瑞麟、胡祥樾擔(dān)任主任組織一切事物。光緒三十四年，從日本留學(xué)回來(lái)的師范生姜思孝、張本鈞接辦，創(chuàng)立了初級(jí)師范，仍然附設(shè)兩等小學(xué)二班。楊履乾先后四年擔(dān)任國(guó)文教習(xí)。清末昭通學(xué)校的設(shè)立，培養(yǎng)了許多人才，使部分人有了文化知識(shí)，有利于后來(lái)地方自治的傳播和學(xué)習(xí)。

從經(jīng)濟(jì)上看，昭通通往外地道路修通，昭通作為川黔的樞紐，自然從昭通過(guò)往的商人眾多，這便使得昭通經(jīng)濟(jì)有了一定發(fā)展，但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)成分基本沒(méi)有。

從交通上看，清末昭通修通多條通往外地的道路，郵電也在昭通發(fā)展起來(lái)。昭通雖然地勢(shì)險(xiǎn)阻，但清末昭通府修通了三條通往四川的大道，一條通往貴州的大道，兩條通往云南省城的大道。光緒二十三年，云南省設(shè)立了郵政總局。昭通以邑紳胡國(guó)楨為主任，在懷遠(yuǎn)街設(shè)立了郵局，寄遞信函包裹。光緒三十三年，電報(bào)局在昭通成立。云南總局派人由威寧干線分支達(dá)到昭通。電報(bào)局設(shè)在懷遠(yuǎn)街，李超群擔(dān)任局長(zhǎng)。清末昭通道路的修通、郵電的發(fā)展，有利于信息在昭通快速傳播。

從社會(huì)上來(lái)看，頻繁發(fā)生的災(zāi)荒，引發(fā)晚清昭通各種動(dòng)蕩，比如李藍(lán)起義、陶三春起義、石達(dá)開(kāi)部過(guò)昭通，以及1910年昭通之亂等。

以上昭通社會(huì)狀況的種種因素，可以說(shuō)為清末地方自治在昭通實(shí)施提供了有利條件。

三、清末昭通地方自治的實(shí)施

從古代到清末中國(guó)制度變遷過(guò)程上來(lái)說(shuō)，有很多地方自治意識(shí)的痕跡。周之比閭族黨，漢之三老、嗇夫，都有自治團(tuán)體。但在儒家思想和中央集權(quán)的限制下，中國(guó)始終沒(méi)有產(chǎn)生主權(quán)在民的地方自治制度?！暗胤阶灾沃?，為中國(guó)從古之所無(wú)?！盵5]

到清末，面對(duì)諸多問(wèn)題，清政府才意識(shí)到要改變中國(guó)內(nèi)憂外患的局面，須學(xué)習(xí)西方的政治制度。因此，以西太后為代表的實(shí)權(quán)派試著放棄傳統(tǒng)的專制主義中央集權(quán)，實(shí)行憲政進(jìn)行革命。

1905年，清政府派了五大臣出國(guó)考查其他國(guó)家的地方政治制度，他們認(rèn)識(shí)到要改變中國(guó)目前的局面，就要“宜取各國(guó)地方自治制度，擇其尤便者，酌定專書(shū)，著為令典，克日頒發(fā)，各省督撫分別照行”[6]，而且主張把實(shí)行地方自治作為憲政的基礎(chǔ)。1906年8月，南書(shū)房的翰林吳士鑒提出在地方的財(cái)政、學(xué)務(wù)、裁判、巡警等方面實(shí)行分治的想法。同年9月，清政府頒布了詔書(shū)實(shí)行預(yù)備立憲。在此期間，中國(guó)一部分相對(duì)開(kāi)明先進(jìn)的省份已開(kāi)始實(shí)行地方自治。1908年，清政府頒布預(yù)備立憲，籌備地方自治事宜，規(guī)定地方自治分期實(shí)行的次序，推動(dòng)地方機(jī)構(gòu)培養(yǎng)地方自治人才。民政部也頒布了《憲政編查館奏議城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程并另擬選舉章程摺》，憲政的編查館經(jīng)過(guò)審查核定后，提出了四點(diǎn)原則：明示自治名義、劃清自治范圍、慎重自治經(jīng)費(fèi)、責(zé)重自治監(jiān)督，并且擬定了預(yù)備立憲《逐年籌備事宜清單》，對(duì)地方自治的詳細(xì)實(shí)施步驟進(jìn)行了籌劃。當(dāng)時(shí)中國(guó)的地方自治是把日本明治維新以后實(shí)行的地方自治制度作為模范，而日本是實(shí)行府縣和市町村二級(jí)地方自治，所以清末中國(guó)的地方自治分為了兩個(gè)層次。一個(gè)是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治，另外一個(gè)是府廳州縣自治。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治為下級(jí)自治，府廳州縣自治為上級(jí)自治。另外還以京師為特別自治區(qū)域。1909年和1910年，清政府就先后頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》，以及《京師地方自治章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會(huì)選舉章程》。中國(guó)地方自治制度自此生根，各省的地方自治開(kāi)始全面展開(kāi)。昭通，當(dāng)時(shí)的恩安縣奉朝廷命令也于宣統(tǒng)元年（1909）開(kāi)始了地方自治。

（一）昭通自治傳習(xí)所創(chuàng)辦

1909年5 月，清政府頒布了《自治研究所章程》，命令各省和各府廳州縣創(chuàng)辦自治研究所，通過(guò)解說(shuō)自治章程來(lái)培育自治人才。自治研究所8個(gè)月為一期。

光緒三十四年（1908），云南省根據(jù)朝廷的命令創(chuàng)辦了自治總局，設(shè)立官紳局長(zhǎng)一人。與此同時(shí)建立自治研究所，命令各府廳州縣把本地方富有聲望的士紳送入自治研究所進(jìn)行學(xué)習(xí)，把他們稱之為學(xué)員。這些學(xué)員畢業(yè)后，可以分別被派到各府廳州縣。各府要開(kāi)辦自治傳習(xí)所，各廳州縣要開(kāi)辦自治宣講所。

昭通地處西南，地方自治實(shí)行較遲。宣統(tǒng)元年（1909），昭通府的知府慶桂奉命進(jìn)行籌款，在初級(jí)師范學(xué)堂開(kāi)辦了“五屬自治傳習(xí)所”[4]160，云南省委派日本留學(xué)生姜思孝擔(dān)任監(jiān)督，云南自治傳習(xí)所畢業(yè)生敖英賢、高紹勛擔(dān)任講員，調(diào)集恩安、大關(guān)、魯?shù)?、?zhèn)雄、永善各地按照章程選取一定名額送入昭通自治傳習(xí)所學(xué)習(xí)六閱月（即閱六月，經(jīng)過(guò)六個(gè)月的學(xué)習(xí)），畢業(yè)生有黃在中、陳宗華等五十五人。又在恩安、大關(guān)等地分別設(shè)立自治宣講所，派充宣講員。同年八月又開(kāi)辦了第二班，八閱月（經(jīng)過(guò)八個(gè)月的學(xué)習(xí)），畢業(yè)生有廖開(kāi)鈞等四十五人。第二年四月停止辦學(xué)。后來(lái)又在宣統(tǒng)二年（1910）八月，恩安縣知縣姚佐清奉文籌集經(jīng)費(fèi)白銀二百五十兩，在工藝廠設(shè)立了恩安縣自治研究所，以姜思孝擔(dān)任所長(zhǎng)，委派云南二班自治研究所的畢業(yè)生黃永襄及廖開(kāi)鈞分別擔(dān)任講員，調(diào)集各區(qū)按章程額選送入自治研究所研究八閱月，畢業(yè)生有禹鼎、蔡仕相等五十人。

自治團(tuán)體，地方預(yù)備立憲之根本。在清朝末年，昭通開(kāi)辦了自治傳習(xí)所，后來(lái)又開(kāi)辦了自治研究所，共計(jì)三班，畢業(yè)生一共有一百五十人。

（二）開(kāi)辦自治公所

籌辦地方自治的核心任務(wù)是選舉各級(jí)自治會(huì)，設(shè)立自治公所。

宣統(tǒng)二年二月奉文在同善局開(kāi)辦，姜思孝擔(dān)任總董，分化區(qū)域，委派調(diào)查員分別前往各區(qū)調(diào)查戶口及選民人數(shù)?！皳?jù)宣統(tǒng)二年選舉調(diào)查冊(cè)，城鄉(xiāng)丁口一十三萬(wàn)三千七百六十八個(gè)選民?！盵4]130當(dāng)時(shí)還對(duì)選民資格提出了嚴(yán)格要求，“選民凡有本國(guó)國(guó)籍，年滿二十五歲，住居二年以上，年納公益捐二元或有二百元以上之不動(dòng)產(chǎn)，及在國(guó)民學(xué)校畢業(yè)均有選民資格?！盵4]160

（三）成立縣議事會(huì)

府廳州縣的自治和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治不同，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)要設(shè)立議事會(huì)、董事會(huì)，府廳州縣自治不設(shè)立董事會(huì)，而要設(shè)立議事、參事兩會(huì)。

府廳州縣自治章程中規(guī)定，在府廳州縣分別設(shè)立參事會(huì)和議事會(huì)。議事會(huì)是民選議事機(jī)關(guān)，議員有三年的任期，議員的名額依據(jù)各地方人口總數(shù)而定，在不滿二十萬(wàn)人口的地方只能選出二十名議員。人口超過(guò)二十萬(wàn)，每增加二萬(wàn)人加設(shè)一名議員，但是最多不能超過(guò)六十名。議事會(huì)的會(huì)議在每年八、九月間召開(kāi)，會(huì)議召開(kāi)一月，會(huì)議商定各地方的自治經(jīng)費(fèi)和相關(guān)的公益事務(wù)。而參事會(huì)是地方自治的輔助議決機(jī)關(guān)，它的地位處于官民之間。各參事會(huì)由各地方的行政長(zhǎng)官兼任參事會(huì)會(huì)長(zhǎng)一職。各參事議員從議事會(huì)的議員中選出，參事會(huì)議員的人數(shù)是議事會(huì)議員總?cè)藬?shù)的十分之二。參事會(huì)每月召開(kāi)一次會(huì)議，審議議事會(huì)商議的事件以及核查本地方的自治經(jīng)費(fèi)。另外，各地方的行政長(zhǎng)官需執(zhí)行參事會(huì)和議事會(huì)所決議的事情。

宣統(tǒng)二年七月初一日，在自治公所成立縣議事會(huì)。按照選舉章程，分區(qū)投票，因昭通有人口十三萬(wàn)多人，不滿二十萬(wàn)，所以經(jīng)過(guò)投票選出議員二十人，參議員四人，隨后議員中互選出謝文英為正會(huì)長(zhǎng)，王世經(jīng)為副會(huì)長(zhǎng)，組成了第一屆縣議事會(huì)。

（四）進(jìn)行自治選舉

自治選舉是法律賦予人民的特權(quán)。但當(dāng)時(shí)時(shí)風(fēng)不開(kāi)，民智錮蔽，雖然經(jīng)過(guò)宣講，許多人選擇放棄。自治選舉只有繼續(xù)實(shí)行下去，才會(huì)知道選舉的重要性。

“縣議事會(huì)宣統(tǒng)二年辦理選舉額數(shù)：城中區(qū)額選議員八名，東區(qū)額選議員二名，南區(qū)額選議員二名，西一區(qū)額選議員一名，西二區(qū)額選議員三名，西三區(qū)額選議員一名，北一區(qū)額選議員一名，北二區(qū)額選議員一名，北三區(qū)額選議員二名?！盵4]161

（五）成立勸學(xué)所

宣統(tǒng)元年，昭通裁撤教職改設(shè)勸學(xué)，總董設(shè)于中營(yíng)游擊舊署內(nèi)，李嘉珉、耿存光相繼任職。后來(lái)改為勸學(xué)員長(zhǎng)，由李嘉福、姜思孝擔(dān)任，移駐府學(xué)署內(nèi)，名為“勸學(xué)所”[4]154。后來(lái)隨著時(shí)間推移勸學(xué)所的規(guī)模范圍不斷擴(kuò)張，又把勸學(xué)所遷府經(jīng)歷舊署內(nèi)。勸學(xué)所所用的支出和學(xué)款最初由經(jīng)費(fèi)局管理，后來(lái)由勸學(xué)所自行管理，所用的費(fèi)用較之前增加不少。

（六）振興實(shí)業(yè)

實(shí)業(yè)之名古無(wú)是也。究其實(shí)，則為有國(guó)者致富之基。清朝末年，朝廷命令使臣調(diào)查各國(guó)的政治，使臣看到其他國(guó)家之所以富強(qiáng)都是因?yàn)楣S林立，制造精良。而回望我國(guó)貧弱，事事都要外國(guó)人的幫助，所以就奏請(qǐng)改工部為農(nóng)工商部，各省設(shè)勸業(yè)道，各府州縣設(shè)實(shí)業(yè)所。振興實(shí)業(yè)，抵制外貨，補(bǔ)塞漏危。

清末昭通地方自治也提出了一些振興實(shí)業(yè)的措施?！靶y(tǒng)元年（1909），社會(huì)提議新建一習(xí)藝工廠，甫經(jīng)完工未及開(kāi)辦，以款未集合而止?！盵4]161宣統(tǒng)三年，松茂火柴公司成立，大有成效。

（七）設(shè)置警察，開(kāi)辦巡警教練所

警察一端，為自治之要政?？疾焓澜绺鲊?guó)，其有戰(zhàn)事時(shí)用兵，而治理國(guó)家內(nèi)部的治安都是警察管理。以前有一個(gè)叫波里查的人，統(tǒng)治其內(nèi)務(wù)部很有成效。中國(guó)就仿造波里查的制度，在京師設(shè)立了巡警部，各省設(shè)巡警道，府州縣一律開(kāi)辦警察。

宣統(tǒng)元年（1909）八月，昭通在工藝廠開(kāi)辦巡警教練所，畢業(yè)后設(shè)四門(mén)及通衢派出所共14 處，制設(shè)渣柜，共有警兵六十名。后來(lái)巡長(zhǎng)安興邦把總局移到天上宮，設(shè)立分局在西城外。

巡警經(jīng)費(fèi)情況。剛開(kāi)辦時(shí)按月?lián)馨l(fā)經(jīng)費(fèi)，后來(lái)不堪重負(fù)。于是就由省請(qǐng)領(lǐng)銀一千四百兩，僅僅領(lǐng)了三個(gè)月就停止了。規(guī)定巡警經(jīng)費(fèi)仍然由地方自行籌辦。后來(lái)縣令洪樹(shù)榮把官壩橋、水塘壩等多處官莊田地收租米三十余京石變賣成銀子，除去繳藩庫(kù)官莊銀二十五兩四錢外，剩下的銀兩都作為經(jīng)費(fèi)發(fā)放給巡警。

到宣統(tǒng)三年，有人請(qǐng)求把巡警改為團(tuán)練，也有人以巡警經(jīng)費(fèi)過(guò)多為由請(qǐng)求廢除巡警。經(jīng)過(guò)政府商定，警察以維護(hù)秩序、保護(hù)人民為宗旨，所以要求仍然照舊章辦理。

四、民初昭通地方自治的進(jìn)一步拓展

民國(guó)肇建，新政府繼續(xù)實(shí)行清末的地方自治制度。

（一）成立縣議事會(huì)

民國(guó)10年（1921）春，進(jìn)行人口調(diào)查。昭通“闔屬戶口總數(shù)約三萬(wàn)八千二百一十戶，闔屬人口總數(shù)約為一十八萬(wàn)零六百七十人”[4]130。8月，按照自治章程分配議員的名額，然后再分區(qū)投票，選出議員20 人組成第二屆議事會(huì)，在紫極宮召開(kāi)縣議事會(huì)議。互選得會(huì)長(zhǎng)蔣應(yīng)澍，副會(huì)長(zhǎng)王世經(jīng)、楊履乾。民國(guó)13年6月，選出議員28 人，組成第三屆縣議事會(huì)，仍然在紫極宮組織縣議事會(huì)議，選舉出會(huì)長(zhǎng)鄭國(guó)清，副會(huì)長(zhǎng)趙家璧。民國(guó)16年3月，議事會(huì)奉令結(jié)束，其房屋、文件等交由縣署接受保管。

（二）繼續(xù)開(kāi)辦自治傳習(xí)所

同時(shí)民國(guó)繼續(xù)開(kāi)辦自治傳習(xí)所，“十一年春，開(kāi)辦自治傳習(xí)所，畢業(yè)學(xué)員四十二人，又續(xù)辦二班，畢業(yè)三十余人，皆委為自治宣講員，后因乏款停辦。十六年，自治及議會(huì)均奉文取消。”[7]340

（三）民國(guó)組成縣參事議會(huì)

縣參事議會(huì)的議員從縣議事會(huì)的議員中選出，選出的參事議會(huì)人數(shù)為議事會(huì)議員總?cè)藬?shù)的十分之二，會(huì)長(zhǎng)由地方長(zhǎng)官充任。民國(guó)10年（1921）8月，組成第一屆縣參事會(huì)，有參事員4 人。民國(guó)13年6月，組成第二屆參事會(huì)，有參事員4 人。至民國(guó)16年3月奉令結(jié)束。

（四）設(shè)立實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)

清末改工部為農(nóng)工商部，各省設(shè)勸業(yè)道，各州縣皆提倡實(shí)業(yè)，但沒(méi)有設(shè)立實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)。民國(guó)政府建立后，最初設(shè)立實(shí)業(yè)團(tuán)，讓馬世祿、周英任職。實(shí)業(yè)團(tuán)設(shè)立在中營(yíng)署。后來(lái)奉令把實(shí)業(yè)團(tuán)改為實(shí)業(yè)所，規(guī)模擴(kuò)大。把實(shí)業(yè)所遷往城隍廟內(nèi)，推舉楊燮吉為所長(zhǎng)。最初設(shè)員長(zhǎng)一人，但是因?yàn)闂钲萍鋈嗡?，所以由李嘉謨?dān)任所長(zhǎng)。另外還設(shè)副長(zhǎng)二人，陶鴻烈、楊履乾。開(kāi)始的時(shí)候，廣栽桑樹(shù)十萬(wàn)余株，并開(kāi)辟西關(guān)外菜園，種植各種樹(shù)，作為模范場(chǎng)所。其中設(shè)有桑蠶女學(xué)校，招生實(shí)地練習(xí)。民國(guó)4年，附設(shè)水利局，開(kāi)浚龍洞閘；民國(guó)7年，開(kāi)辦工賑，修浚各河道。如“民國(guó)八年，昭郡籌設(shè)工賑局，以工代賑，疏浚利濟(jì)河，乃將北面土堤補(bǔ)筑，及修堤外瀉水小溝。”[4]144

民國(guó)19年，奉令改為建設(shè)局，遷至衛(wèi)泉公所，馬恩溥為為局長(zhǎng)。后由李國(guó)彬繼任，贊助安恩溥旅長(zhǎng)興修髙魯大河，并改建清官亭樓閣，廣泛種植花草樹(shù)木。

另外還設(shè)立了建設(shè)委員會(huì)。民國(guó)22年一月十七日，由昭通黨政軍學(xué)各界聯(lián)合組織而成。建設(shè)委員會(huì)是由前取締迷信委員會(huì)及整理地方公款委員會(huì)合并而成的，凡是地方上的建設(shè)，如改修陡街、辦理民生工廠、設(shè)立麻風(fēng)院、開(kāi)辦民眾學(xué)校、修理蒙泉、珠泉兩公園及中山紀(jì)念堂等，并籌款補(bǔ)助警士教練所及修志局。所有該會(huì)一切財(cái)產(chǎn)，等到全部變賣后，以總數(shù)十分之三為教育基金、十分之三為建設(shè)基金、十分之一為黨務(wù)基金、十分之一為公安基金、十分之一為自治事物基金、十分之一為慈善資金，各基金全部投資于民眾實(shí)業(yè)公司。

（五）繼續(xù)設(shè)置警察

警察之名，由來(lái)久矣。自清末各省設(shè)立巡警道，所屬州縣皆設(shè)有警察。光緒三十二年清政府把團(tuán)練改為巡警。宣統(tǒng)元年，又開(kāi)辦巡警教練所。民國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)民政司的規(guī)定，仍然依照舊章辦理。當(dāng)初成立的時(shí)候，以巡長(zhǎng)為主任，繼升為區(qū)長(zhǎng)，再改為警務(wù)長(zhǎng)。到民國(guó)十七年，改為公安局，警務(wù)長(zhǎng)改為局長(zhǎng)?！捌鋵儆芯謫T一人、巡官二人、巡長(zhǎng)二人、見(jiàn)習(xí)十人、文牘一人、書(shū)記長(zhǎng)一人、書(shū)記一人、探長(zhǎng)一人、一二等隊(duì)員三人、差譴七人，外駐分局長(zhǎng)四員、巡長(zhǎng)五人、書(shū)記四人、一級(jí)警士十名、二級(jí)警士十六名、三級(jí)警士五十六名”[7]332。

民國(guó)16年（1927），云南省省政府改為省務(wù)委員會(huì)。這時(shí)國(guó)民政府成立，依照國(guó)民黨設(shè)施程序，軍事初定，訓(xùn)政肇端，省縣議會(huì)成立。云南省根據(jù)命令對(duì)地方自治停辦，昭通也隨之停辦地方自治，清末民初的地方自治以失敗而結(jié)束。

五、結(jié)語(yǔ)

地方自治作為一項(xiàng)政治主張，本是18世紀(jì)中期歐美資產(chǎn)階級(jí)為了反對(duì)封建專制，要求參與國(guó)家政權(quán)而提出來(lái)的。在中國(guó)，地方自治一詞出現(xiàn)在道光、咸豐年間。清末有論者謂：“地方自治者，以一府縣或一町村之名譽(yù)官吏，從國(guó)法受政府之監(jiān)督，以其地方稅辦理其自己地方之政治之制度也?！盵8]民國(guó)二十年（1931），林眾可在《地方自治概論》對(duì)地方自治下了一定義：“地方自治，是地方團(tuán)體所行的自治行政?！盵9]“無(wú)論是清末還是民國(guó)，地方自治都被視為憲政的基礎(chǔ)、基石，其命意之高，幾與憲政齊名?！盵10]

地方自治一般是在一定的區(qū)域內(nèi)，本地方的人通過(guò)一定的選舉組成地方自治機(jī)構(gòu)，通過(guò)地方自治機(jī)構(gòu)按照本地方人的意愿來(lái)處理本地方事務(wù)的制度。清朝實(shí)行地方自治表面上是中央政府為減輕負(fù)擔(dān)把部分權(quán)利下放到地方，清朝的統(tǒng)治者并不是為了國(guó)人能夠參與到政治領(lǐng)域，順應(yīng)紳商的需求。實(shí)際上是清政府的自救措施，是中央通過(guò)自治輔佐官治來(lái)達(dá)到加強(qiáng)對(duì)地方的管理，維護(hù)自身的統(tǒng)治的目的。

雖然清末民初地方自治最終以失敗而結(jié)束，但它任然有一定的意義。

首先，民主觀念開(kāi)始傳播。到清朝末年，國(guó)人或者說(shuō)昭通人受著中國(guó)傳統(tǒng)封建思想的影響，認(rèn)為皇帝是國(guó)家主人，事情都由皇帝一人決裁。地方自治實(shí)行以后，昭通人民意識(shí)到了民主。這對(duì)于昭通來(lái)說(shuō)，是一次前所未有的思想啟蒙，第一次知道了什么叫做開(kāi)會(huì)，什么叫做表決，什么叫做議案，什么叫做選舉。可以說(shuō)這是中國(guó)近代民主的開(kāi)端，昭通近代民主的開(kāi)始。

其次，促進(jìn)了昭通的發(fā)展。地方自治的實(shí)行對(duì)昭通本地的教育、經(jīng)濟(jì)都具有重大影響。如昭通在初級(jí)師范學(xué)堂開(kāi)辦了“五屬自治傳習(xí)所”，培養(yǎng)了大量人才，有利于昭通教育的發(fā)展。紳商參與政治，并積極參與政治、社會(huì)管理、公益等方面，促進(jìn)昭通發(fā)展。民國(guó)時(shí)期出現(xiàn)釀酒作坊、造紙作坊10 余家。紡織方面，“昭在清宣統(tǒng)元年（1909），知府張守清、知縣范修明以民服川布，利源外溢，乃提倡改千總衙署為習(xí)藝所，專以紡織土布。”[7]372民國(guó)元年（1911），旅昭部分四川人購(gòu)置機(jī)器織布。民國(guó)27年，全區(qū)織布機(jī)增至17 000 架，昭通縣織布業(yè)5 000 多戶，有土織布機(jī)14 000 余架，從業(yè)人員15 000 余人。企業(yè)方面，民國(guó)2年（1913）11月，昭通、宜賓兩地紳商集資辦云宜公司，販運(yùn)廣布、川布洋紗為大宗；12月，昭通、江西商人合資開(kāi)辦光大公司，運(yùn)銷棉布、洋紗。民國(guó)8年，昭通縣城商號(hào)增至84 戶，有洋紗、油行、布鹽、糧食、堆店、染業(yè)、百貨、山貨、毛貨、牲皮等貨業(yè)。昭通縣城為迤東最大商場(chǎng)，滇、川、黔邊貿(mào)易中心，昆明、四川、貴陽(yáng)輸入的紗布、洋百貨在此集散?？h城大商號(hào)有英美紙煙公司代售處，專營(yíng)卷煙。江西商人炳昌祥商號(hào)擁有資本60 多萬(wàn)元；滇商同德森商號(hào)有資本30 多萬(wàn)元，在昆明、重慶、宜賓及迤東各縣設(shè)有分號(hào)。此外，還有外地商人來(lái)昭通創(chuàng)辦公司。清宣統(tǒng)三年（1911），四川商人郭茂南、陳敬之和貴州商人陳敬思集股在昭通城北校場(chǎng)創(chuàng)辦昭通松茂火柴有限公司，年產(chǎn)木梗硫化磷火柴3 000-4 000 箱。

再次，社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步分化。地方各級(jí)機(jī)構(gòu)成立，地方精英和紳商階級(jí)參與到政治、社會(huì)管理中來(lái)，打破了幾千年士大夫階層占有政治資源的格局。盡管他們只是成為地方自治機(jī)關(guān)職員并獲得了一部分政治權(quán)力，但是改變了地主階級(jí)一統(tǒng)天下的局面。

然后，地方自治是中國(guó)地方政治近代化的初步嘗試，清末發(fā)起的地方自治運(yùn)動(dòng)標(biāo)志著中國(guó)開(kāi)始由傳統(tǒng)專制體制向現(xiàn)代民主制度的轉(zhuǎn)變，制度轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)影響。清末地方自治制度沖擊著中國(guó)幾千年的封建專制主義中央集權(quán)制度，是清政府為調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的歷史選擇。雖然清末民初的地方自治最終失敗，可是它是中國(guó)早期現(xiàn)代化歷程中的一個(gè)里程碑，是中國(guó)實(shí)行地方自治的開(kāi)端，對(duì)后來(lái)的北洋軍閥政府、國(guó)民政府，以及新中國(guó)成立實(shí)行的地方自治具有深遠(yuǎn)影響。

最后，昭通地方自治對(duì)巡警進(jìn)行改制，并使警察一職延續(xù)下來(lái)。巡警的設(shè)置維護(hù)了當(dāng)時(shí)昭通的社會(huì)治安，一定程度上保護(hù)了人民。同時(shí)地方自治雖獲得了一些成就，但也存在諸多問(wèn)題。

第一，選舉條件高，許多人無(wú)法參政議政。地方自治成為地方精英和紳商的政治，沒(méi)有了民意的支持。在地方自治選舉的規(guī)定上，清政府給出了非常高的要求。在自治選舉的條件中，與現(xiàn)代中國(guó)的選民要求不同，除年齡限制外，還提出了性別、財(cái)富擁有程度、受教育水平、住居時(shí)間等一系列嚴(yán)格的條件，結(jié)果實(shí)際擁有選民資格的人少之又少，大多數(shù)昭通人民不能參加自治選舉，也就沒(méi)有多少人能真正地參與政治，對(duì)本地方進(jìn)行管理。

第二，因選舉條件高，而符合選舉條件的大多數(shù)都是昭通的地方精英、紳商，可以說(shuō)地方自治實(shí)際是使原來(lái)的紳商和地方精英的自治合法化了。在某些地方，自治權(quán)往往落在不良紳商、精英的手里，成為他們與官府勾結(jié)，進(jìn)一步斂財(cái)?shù)墓ぞ摺?/p>

第三，傳統(tǒng)觀念仍根深蒂固。在昭通自治選舉上，本來(lái)因選舉資格嚴(yán)厲，選民很少。而且昭通人民當(dāng)時(shí)具有深厚的傳統(tǒng)思想觀念，許多人對(duì)地方自治思潮不能接受，從而放棄了選舉的資格，使得地方自治在昭通很難開(kāi)展。

第四，雖然說(shuō)是自治輔助官治，但是地方自治的獨(dú)立性很強(qiáng)，反而加速了清王朝的滅亡。雖然說(shuō)地方自治是中央發(fā)起、扶助和推動(dòng)的，但是大部分地方包括昭通的地方自治機(jī)構(gòu)都與中央沒(méi)有行政上的隸屬關(guān)系。這可以從自治機(jī)關(guān)人員構(gòu)成上看出。當(dāng)時(shí)的自治章程規(guī)定，“現(xiàn)任本地方官吏者”“現(xiàn)充軍人者”“現(xiàn)充本地方巡警者”等不能參與選舉或被選舉為自治的職員。實(shí)際上，地方自治機(jī)構(gòu)中的成員大多數(shù)都是紳商和地方精英，這便導(dǎo)致了地方自治人員和清政府官員的分離。同時(shí)清朝中央規(guī)定，各地方實(shí)行地方自治不可以動(dòng)用國(guó)家正款，“其辦事之款由地方公出”，自治經(jīng)費(fèi)大多來(lái)源于本地方的公家錢款公家財(cái)產(chǎn)和本地方的公益捐款等。以上的規(guī)定加強(qiáng)了清末實(shí)行的地方自治的獨(dú)立性，地方更加脫離中央的管理。

第五，清末中國(guó)社會(huì)發(fā)展不平衡，除了少部分通商口岸及風(fēng)氣先進(jìn)的重要城市之外，其他廣大基層社會(huì)，仍然還保持著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)形態(tài)。昭通和中國(guó)大多數(shù)地方一樣，財(cái)政稅收資源缺乏，文化教育水平低下，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也落后，這樣阻礙了地方自治制度在昭通的推行，也就不能在昭通產(chǎn)生寬泛的社會(huì)效應(yīng)。

第六，地方自治雖然建立不少學(xué)校，達(dá)到五十余所，但是能讀書(shū)的人還是偏少。學(xué)?；驹诔菂^(qū)，城區(qū)能收容的人數(shù)占少數(shù)。而城區(qū)之外幾乎沒(méi)有初級(jí)學(xué)校，更不用說(shuō)高級(jí)學(xué)校。昭通無(wú)論城鄉(xiāng)，都會(huì)看到很多正是上學(xué)年紀(jì)卻在打鬧嬉戲的孩子。

第七，昭通手工業(yè)僅限于城區(qū)。昭通地方自治實(shí)行實(shí)業(yè)，雖然取得不少成效，但是在手工業(yè)這方面還有不足。在昭通地勢(shì)險(xiǎn)阻，農(nóng)業(yè)也就不發(fā)達(dá)，許多昭通人民就把紡織作為另一職業(yè)。但是只有城區(qū)有紡織機(jī)器，農(nóng)村幾乎沒(méi)有，因此不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從秦代到清末，中國(guó)一直處于實(shí)行分封制還是郡縣制的選擇矛盾之中。清末民初昭通地方自治雖然存在諸多問(wèn)題，但是它使人民看到了希望。中國(guó)不是只能分封制，或只能實(shí)行郡縣制，中國(guó)還有第三選擇實(shí)行憲政進(jìn)行地方自治。從總體上看，清末民初的地方自治為昭通地方政治輸入了自治因素，是中國(guó)近代自治運(yùn)動(dòng)的開(kāi)端，是昭通政治走向近代化的初步嘗試。