楊建平

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

社區(qū)是公共安全治理的基本單元。隨著信息化和城市化的不斷融合，智慧社區(qū)正在成為一種新型社區(qū)治理模式。[1]公安派出所作為履行消防監(jiān)督職能最基層單位，面對消防安全傳統(tǒng)“老大難”問題和城市快速發(fā)展衍生的新問題，如何借助智慧社區(qū)平臺資源，創(chuàng)新消防監(jiān)督管理模式，提升城市居民安全感和滿意度，已成為政府工作和公安管理的重要課題。本文主要以上海市為例，探討公安派出所消防監(jiān)督管理模式的重構(gòu)和完善。

一、智慧社區(qū)建設(shè)為創(chuàng)新公安派出所消防監(jiān)督管理帶來新的機(jī)遇

（一）智慧社區(qū)的內(nèi)涵

社區(qū)是社會的縮影，社區(qū)內(nèi)部“人—事—地—物—組織”高度匯聚，交叉耦合。智慧社區(qū)是指通過現(xiàn)代高數(shù)字化技術(shù)將區(qū)域內(nèi)的人、事、物等信息組織起來，進(jìn)行資源整合，以綜合信息服務(wù)平臺為支撐，實現(xiàn)智能化社會管理與服務(wù)。上海市作為我國推行智慧社區(qū)的典型代表城市，于2011年在浦東新區(qū)率先建成市內(nèi)第一家智慧社區(qū)，即浦東金橋碧云社區(qū)。該社區(qū)主要是由智能家庭終端、金橋碧云卡、社區(qū)信息門戶網(wǎng)站、云計算中心四個基礎(chǔ)性的項目組成。其中云計算中心是整個項目建設(shè)的核心內(nèi)容，所有子項目的數(shù)據(jù)都是通過云計算中心進(jìn)行交換、處理、存儲以及查詢。2015年上海在全市16個區(qū)縣共確立50家試點智慧社區(qū)。[2]

（二）智慧社區(qū)建設(shè)對公安派出所消防監(jiān)督管理的積極影響

1. 智慧社區(qū)建設(shè)推動現(xiàn)代信息技術(shù)與消防監(jiān)督管理相結(jié)合，探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+消防”模式

當(dāng)前，智慧社區(qū)的建設(shè)和規(guī)劃在全國各地進(jìn)行大量推行和試點。借助物聯(lián)網(wǎng)、傳感網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)把物業(yè)管理、安防、通信等系統(tǒng)集成在一起，從而提升社區(qū)的管理水平和服務(wù)效率，改善居民和政府及社區(qū)的關(guān)系。在智能化的影響下，消防監(jiān)督管理工作作為城市管理的基礎(chǔ)組成部分，必須建立起與智慧社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的消防管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打破消防數(shù)據(jù)由公安消防一家采集的固定模式，通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+消防”模式，將全社會已有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)通過平臺互換，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的有效整合共享，使得消防監(jiān)督管理工作更加高效。

2. 智慧社區(qū)建設(shè)推動“AI技術(shù)+消防”的融合

在智慧社區(qū)建設(shè)中，傳統(tǒng)式消防監(jiān)督管理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)今社會的發(fā)展需要。為適應(yīng)信息化、智能化和現(xiàn)代化消防防控工作需要，上海自2017年起在青浦、長寧等區(qū)大力推進(jìn)社區(qū)“智慧消防”建設(shè)。通過智慧煙感等智能終端鋪設(shè)和平臺集成，對全小區(qū)24小時實時監(jiān)測，一旦發(fā)現(xiàn)微小的煙霧、火焰，系統(tǒng)就會立即報警，并且消防通道堵塞監(jiān)測報警系統(tǒng)基于智能視頻分析對潛在安全風(fēng)險進(jìn)行自動預(yù)警等。因此，人工智能技術(shù)在消防監(jiān)督管理工作中的積極運(yùn)用，不僅能夠有效提升監(jiān)督管理的能力，而且能夠?qū)崿F(xiàn)防與消的有效結(jié)合。

3. 智慧社區(qū)建設(shè)有效推動居民參與社區(qū)消防管理

消防工作點多面廣、事故發(fā)生率較高，必須依靠全社會的力量共同參與，緊密協(xié)作，才能更好地防止消防安全事故的發(fā)生。智慧社區(qū)背景下的消防管理更多的強(qiáng)調(diào)居民的參與，同時《消防法》也對社區(qū)開展群眾性的消防工作在法律層面進(jìn)行了明確。所以政府、基層組織必須承擔(dān)其職責(zé)和任務(wù)。派出所作為第三級消防管理工作的主體，在現(xiàn)有警力嚴(yán)重不足的情況下，必須建立能夠和居民產(chǎn)生對話的方式和平臺，如微信、社區(qū)消防安全管理平臺APP等，鼓勵更多居民參與到消防宣傳中，居民發(fā)現(xiàn)消防安全隱患時可以及時聯(lián)系管理單位進(jìn)行整改，增強(qiáng)居民的消防應(yīng)急安全意識和防御火災(zāi)風(fēng)險的能力。

二、智慧社區(qū)背景下公安派出所消防監(jiān)督管理存在的問題

在智慧社區(qū)建設(shè)和管理的初期探索階段，公安派出所在履行消防監(jiān)督管理職責(zé)過程中，主要存在如下一些困難和問題。

（一）城市人口密度大，流動頻繁，管理難度大

社區(qū)人口由常住人口、流動人口、境外人口所組成。作為超大型城市的上海，據(jù)2020年數(shù)據(jù)資料顯示其常住人口為2400多萬，流動人口數(shù)量已接近1000萬。根據(jù)流動性，流動人員可以分為常住流動人口和短期流動人口，而且流動人員文化層次參差不齊，保障性較差。從事餐館等服務(wù)業(yè)、建筑工地短期流動人口占社區(qū)外來務(wù)工人絕大多數(shù)比例。他們消防安全意識較為淡薄，接受消防應(yīng)急安全理念主動性不強(qiáng)，參與度不高，并且人員流轉(zhuǎn)較快，培訓(xùn)和宣傳難以普及到位。一旦發(fā)生火災(zāi)災(zāi)害，由于掌握逃生知識和技能有限，自救能力較弱。

（二）新興業(yè)態(tài)增長迅猛，公共消防設(shè)施落后，傳統(tǒng)消防監(jiān)管挑戰(zhàn)大

1. 隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，傳統(tǒng)的“三合一”企業(yè)、出租房、建筑工地大量涌現(xiàn)，尤其是分布在社區(qū)中的各類出租房、群租房、倉庫，小型娛樂場所由于管理主體不確定，隱蔽性高，成為消防安全監(jiān)督管理的“難點”甚至是“盲點”。[3]

2. 社區(qū)建筑密集，消防供給系統(tǒng)不完善，公共消防設(shè)施雖然有，但管理跟不上。消防通道不暢，社區(qū)道路普遍偏窄，特別是近年來私家車增多，小區(qū)停車難問題日益嚴(yán)重，老式里弄小區(qū)沒有進(jìn)行車輛的配套升級改造，汽車、電動車停放混亂，甚至阻礙占用消防通道，給消防安全帶來了很大的隱患。

3. 電動車電氣、電線線路故障引發(fā)的火災(zāi)起數(shù)增長迅猛。不少小區(qū)房屋樓道、門廳內(nèi)以及樓梯間違規(guī)存放電動車，或者私自亂接亂拉充電線路，長時間充電，電瓶質(zhì)量不過關(guān)等原因造成線路故障引發(fā)火災(zāi)。據(jù)2020年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，上海市發(fā)生電動自行車火災(zāi)事故421起，火災(zāi)起數(shù)已超2017年至2019年3年總和（302起），造成20人死亡，19人受傷。[4]

4. 大量城市綜合體、地下空間、大跨度廠房、高層住宅對消防技術(shù)規(guī)范、消防安全管理和滅火救援都提出了新的挑戰(zhàn)。此類火災(zāi)風(fēng)險輻射性強(qiáng)，破壞性更大。特別是高層建筑，由于該類建筑功能復(fù)雜、豎向管線繁多，發(fā)生火災(zāi)后極易產(chǎn)生“煙囪效應(yīng)”，火勢蔓延迅速、撲救難度大，這也是國際性消防難題。

（三）社區(qū)風(fēng)險信息共享不暢，缺乏信息研判，社區(qū)民警對轄區(qū)消防安全隱患信息不能及時精準(zhǔn)掌握

目前社區(qū)由多個機(jī)構(gòu)和渠道管理，如警務(wù)、政務(wù)、物業(yè)管理和綜合治理等。但各部門在實際工作中溝通不足，風(fēng)險信息共享不暢。現(xiàn)有的基于公安內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的消防監(jiān)督管理系統(tǒng)和“智慧社區(qū)”數(shù)據(jù)平臺的發(fā)展建設(shè)沒有同步、模式滯后。特別是近幾年來，隨著社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，社區(qū)民警常常要花費(fèi)大量時間、精力應(yīng)對大量龐雜、繁瑣的基層基礎(chǔ)工作，對轄區(qū)單位消防設(shè)施運(yùn)行狀況、日常防火巡查檢查情況等需要實時掌握的重要信息無法做到實時采集，消防安全隱患信息不能及時精準(zhǔn)掌握，智能化程度不高，嚴(yán)重影響消防監(jiān)督管理效能。

三、依托智慧社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新公安派出所消防監(jiān)督管理模式設(shè)想和建議

（一）建立消防安全管理數(shù)據(jù)庫，優(yōu)化信息采集和數(shù)據(jù)維護(hù)機(jī)制

全面整合應(yīng)用公安機(jī)關(guān)以及規(guī)劃、建設(shè)、安監(jiān)等其他政府部門、社會單位等相關(guān)數(shù)據(jù)資源，建立起基于標(biāo)準(zhǔn)化管理的“消防數(shù)據(jù)庫”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)大匯聚和信息共享，通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化信息采集和數(shù)據(jù)維護(hù)，確保數(shù)據(jù)真實有效，減少工作負(fù)擔(dān)。

（二）建立信息研究判斷應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化消防數(shù)據(jù)分析研判

綜合分析消防監(jiān)督管理系統(tǒng)平臺內(nèi)的檢查執(zhí)法數(shù)據(jù)，確保平臺基礎(chǔ)信息真實完善。通過定期對消防管理檢查數(shù)據(jù)和火災(zāi)接處警數(shù)據(jù)質(zhì)量研究，判斷分析火災(zāi)隱患分布和處置情況，保證消防檢查采集到位，整改落實到位。堅持科學(xué)研究判斷準(zhǔn)確風(fēng)險提前處置的原則，科學(xué)分析判斷預(yù)警，實現(xiàn)專項檢查和日常檢查監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合，改變以往傳統(tǒng)的檢查方式，對火災(zāi)隱患實施重點整治，讓警力跟著警情走，強(qiáng)化消防監(jiān)督管理的預(yù)見性。[5]

（三）引入火災(zāi)風(fēng)險評估機(jī)制，實施分級管控

1. 建立社區(qū)火災(zāi)風(fēng)險評估機(jī)制。風(fēng)險評估是人們認(rèn)識風(fēng)險并進(jìn)而主動降低風(fēng)險的重要手段。[6]火災(zāi)風(fēng)險預(yù)測難度大、破壞性強(qiáng)。建立社區(qū)火災(zāi)風(fēng)險評估機(jī)制就是要準(zhǔn)確把握火災(zāi)風(fēng)險種類和程度，識別存在的薄弱環(huán)節(jié)和可能導(dǎo)致風(fēng)險事故發(fā)生的風(fēng)險源，并預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的可能性及后果的嚴(yán)重性，通過選擇和實施風(fēng)險應(yīng)對措施，最大程度地減輕火災(zāi)的影響。工作中應(yīng)從 “人、事、地、物”等風(fēng)險因素進(jìn)行疊分析，綜合主動降低火災(zāi)發(fā)生的可能性，減緩火災(zāi)事故造成的人員傷亡及財產(chǎn)損失。

2. 根據(jù)火災(zāi)風(fēng)險評估結(jié)果，對風(fēng)險源實施分級管控。社區(qū)主要分為住宅、商務(wù)商業(yè)、企事業(yè)單位、人員密集場所四種類型。根據(jù)公安派出所消防監(jiān)督的具體要求和實際工作內(nèi)容，對消防安全進(jìn)行分類管理和綜合評價，采取定性和定量結(jié)合的方法，分色分級管控，有效落實消防監(jiān)管責(zé)任。

（四）推進(jìn)智能消防監(jiān)督管理系統(tǒng)，規(guī)范執(zhí)法行為

利用智慧社區(qū)“大數(shù)據(jù)”平臺，對原有的消防監(jiān)督管理系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)完善。在日常消防監(jiān)督檢查中派出所民警可通過移動執(zhí)法終端系統(tǒng)實時上傳消防監(jiān)督檢查情況，數(shù)據(jù)一經(jīng)錄入不再更改。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的消防違法行為和火災(zāi)隱患，系統(tǒng)自動提供相關(guān)法律條款、處理方法和措施供民警選擇。對于小區(qū)消防水泵房、配電房、消防控制室、防火重點部位作為必檢項目不得跳過。檢查結(jié)果實時推送給被檢查單位消防安全責(zé)任人、管理人。[7]堅持嚴(yán)格規(guī)范公正執(zhí)法，提升消防執(zhí)法能力和社會公信力，減少人為操作空間，確保消防工作的真實性，高效性。

（五）建立消防安全管理協(xié)作機(jī)制，提高風(fēng)險應(yīng)急處置能力

結(jié)合街道消防網(wǎng)格化管理工作，公安派出所積極會同相關(guān)職能部門建立管理協(xié)作機(jī)制，利用物聯(lián)網(wǎng)感知、云計算等先進(jìn)技術(shù)組成積極的風(fēng)險防控反應(yīng)，實現(xiàn)公共安全聯(lián)防、平安法治聯(lián)創(chuàng)、流動人口聯(lián)管、群眾工作聯(lián)做、發(fā)展平臺聯(lián)辦的消防社會化綜合性管理服務(wù)體系，強(qiáng)化消防實事項目綜合保障，加強(qiáng)消防設(shè)施配備和管理。利用紅外攝像機(jī)和無線傳感器網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)著力打造GIS消防信息管理平臺。通過傳感器監(jiān)測系統(tǒng)、集成數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、廣播系統(tǒng)、基于位置的短信服務(wù)系統(tǒng)，做到精確定位、精選定人、精準(zhǔn)定責(zé)，實現(xiàn)網(wǎng)格全覆蓋工作零縫隙，提高風(fēng)險應(yīng)急處置能力。

（六）完善評價考核體制，明確責(zé)任抓落實

各派出所需認(rèn)真貫徹“以防為主、防消結(jié)合”的消防工作方針，制定科學(xué)合理的考核細(xì)則，對消防監(jiān)督檢查、消防宣傳及舉報、投訴消防違法行為的查處等情況進(jìn)行考評。將監(jiān)督執(zhí)法行為與執(zhí)法記錄儀視頻圖像實行掛件，方便日常網(wǎng)上督查。以監(jiān)督檢查單位數(shù)、發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患數(shù)、整改火災(zāi)隱患數(shù)、行政處罰案件辦理數(shù)等諸多要素進(jìn)行綜合評價，同比環(huán)比分析。同時進(jìn)一步明確社區(qū)民警消防職責(zé)，強(qiáng)化社區(qū)消防管理，督促物業(yè)等社會單位落實消防安全主體責(zé)任，實施消防標(biāo)準(zhǔn)化管理，提升消防安全自主管理水平。

（七）創(chuàng)新社會消防安全治理，提升公眾消防安全素質(zhì)

在條件成熟的社區(qū)，公安派出所應(yīng)積極配合相關(guān)部門引入兼顧風(fēng)險管理、安全把關(guān)和災(zāi)后救濟(jì)功能的火災(zāi)保險模式。鼓勵和支持設(shè)立消防培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)消防技術(shù)服務(wù)人員培育，推動由消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會單位消防咨詢、評估、檢測、維護(hù)職能。并且扎實推進(jìn)消防宣傳教育進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭、進(jìn)網(wǎng)站，在火災(zāi)預(yù)防和逃生自救知識技能學(xué)習(xí)等消防宣傳方式上進(jìn)行創(chuàng)新，既可以使用傳統(tǒng)的媒介進(jìn)行宣傳，也可以利用和發(fā)揮微信、微博等新興媒體的優(yōu)勢，加強(qiáng)消防法制宣傳教育，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)居民自覺遵守消防法律規(guī)章。

四、結(jié)論

社區(qū)是城市最基本的單位，公安派出所必須以智慧社區(qū)資源共享為基礎(chǔ)，利用智慧社區(qū)大數(shù)據(jù)平臺，借助信息化手段，以行政管理業(yè)務(wù)協(xié)同為重點， 創(chuàng)新消防安全監(jiān)督管理模式，實現(xiàn)防控工作科學(xué)化、精細(xì)化，切實提高消防安全監(jiān)督管理效能。要通過無縫監(jiān)管，精準(zhǔn)分析，準(zhǔn)確判斷，營造火災(zāi)可防可攻的消防安全良好環(huán)境，力爭把風(fēng)險解決在源頭。