◆劉明亮/湖北省審計廳

2021年10月23日，十三屆全國人大常委會第三十一次會議審議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》。新修訂的《中華人民共和國審計法》（以下簡稱新修訂《審計法》）將于2022年1月1日起施行。新修訂《審計法》在原有條款基礎(chǔ)上修改34條、增加7條、合并1條，修訂后共60條。此次修訂涉及內(nèi)容多、范圍廣、變化大，包括健全審計監(jiān)督機(jī)制、完善審計監(jiān)督職責(zé)、優(yōu)化審計監(jiān)督手段、規(guī)范審計監(jiān)督行為、強(qiáng)化審計查出問題整改等多個方面。筆者結(jié)合審計法治和執(zhí)法工作實(shí)際，就新修訂《審計法》的學(xué)習(xí)談幾點(diǎn)個人粗淺的體會。

一、把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入審計法，為做好新時代審計工作提供了根本保證

新修訂《審計法》在總則中開宗明義地指出“堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系”。新增加的這一條款，把黨的主張用法律的形式固定下來，充分體現(xiàn)了黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了審計管理體制改革的成果，為做好新時代審計工作提供了根本保證，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入審計法，彰顯了中國特色社會主義審計制度的制度自信?？v觀世界各國審計領(lǐng)導(dǎo)體制，有立法型、司法型、行政型等多種模式，領(lǐng)導(dǎo)體制不盡相同、各有特點(diǎn)，關(guān)鍵是要符合本國國情，關(guān)鍵是要看能否保障審計事業(yè)健康發(fā)展。堅持黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義審計制度最本質(zhì)的特征，也是我國審計制度區(qū)別與外國的最鮮明的特點(diǎn)。中國特色社會主義審計制度，是黨在新民主主義革命時期就一手締造的，印刻著鮮明的紅色基因。在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，審計事業(yè)不斷發(fā)展壯大、走向成熟，成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著重要作用，取得了豐碩的成果，也為世界審計提供了中國智慧，提出了中國方案，對于進(jìn)一步發(fā)展和完善中國特色社會主義審計制度也具有重要意義。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對加強(qiáng)審計工作、完善審計制度、改革審計管理體制等作出了重大部署，決定組建中央審計委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》、中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》等多項(xiàng)重要文件，要求完善審計制度。這些改革的核心，就是要全面加強(qiáng)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)。把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入審計法，通過法定程序使黨的主張成為國家意志，把審計管理體制改革成果上升為法律，必將為在法治軌道上更好發(fā)揮審計職能作用提供有力保障。

二、審計監(jiān)督職責(zé)的進(jìn)一步完善，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的新要求

近年來，黨和國家對審計工作給予了更高的職能定位，賦予了審計機(jī)關(guān)更多的職責(zé)使命。審計工作從單純監(jiān)督財政財務(wù)收支，發(fā)展成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在國家治理中發(fā)揮著重要作用。隨著審計監(jiān)督范圍不斷拓展，原《審計法》規(guī)定的審計職責(zé)已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢新要求，亟需進(jìn)行修訂。

新修訂《審計法》擴(kuò)大了金融機(jī)構(gòu)審計范圍，把國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位以外的金融機(jī)構(gòu)納入審計監(jiān)督，有利于更好維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的血脈，對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展起著牽一發(fā)而動全身的作用。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，維護(hù)金融安全，是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事。審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，維護(hù)國家金融安全是審計機(jī)關(guān)的應(yīng)盡之責(zé)。當(dāng)前，我國金融業(yè)迅速發(fā)展，國有金融機(jī)構(gòu)和非國有金融機(jī)構(gòu)都扮演著重要角色，發(fā)揮著重要作用，但存在的金融風(fēng)險也不容忽視。金融風(fēng)險傳染性強(qiáng)、隱蔽性大、危害性高，國有金融機(jī)構(gòu)和非國有金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)緊密相連、利益息息相關(guān)，面對這些風(fēng)險都難以獨(dú)善其身。只有把他們都納入審計監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)對金融審計對象的全覆蓋，才能更好發(fā)揮審計在維護(hù)金融安全中的重要作用，才能守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。新修訂《審計法》為對非國有金融機(jī)構(gòu)審計提供了法律依據(jù)和支撐。同時，將實(shí)施前提嚴(yán)格限定為審計署經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后才能實(shí)施，這有利于減少政府對市場的干預(yù)，避免對金融業(yè)投資和經(jīng)營環(huán)境造成干擾。

新修訂《審計法》擴(kuò)大了投資建設(shè)項(xiàng)目的審計范圍，把關(guān)系國家利益和公共利益的重大工程項(xiàng)目納入審計監(jiān)督，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。近年來，國家大力推動投融資體制改革，鼓勵非國有資本有序參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，公共工程建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了許多新的投資模式。一些地方建設(shè)的軌道交通、污水處理廠、發(fā)電廠等重大公共工程項(xiàng)目建設(shè)資金來源呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢，既有政府的財政資金，也有社會資本投資、社會捐贈資金、國外資本，這有利于提高公共產(chǎn)品供給效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動力。但有的重大公共投資項(xiàng)目并不是以政府投資為主，甚至沒有財政資金投入?？紤]到這些工程項(xiàng)目涉及資金量大、運(yùn)行時間長、與群眾利益密切相關(guān)，為了貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，切實(shí)維護(hù)好國家利益和社會公眾的利益，新修訂《審計法》把關(guān)系國家利益和公共利益的重大工程項(xiàng)目納入審計監(jiān)督范圍，這十分必要。由于這類投資項(xiàng)目在投資主體、資金渠道、融資方式利益訴求等方面都呈多元化的態(tài)勢，對其監(jiān)督要區(qū)別于以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府和社會資本雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、履約情況、政府債務(wù)風(fēng)險和違約信用風(fēng)險以及定價回報、退出機(jī)制合理性等方面的情況。因此，新修訂《審計法》將監(jiān)督內(nèi)容明確為資金管理使用和建設(shè)運(yùn)營情況是科學(xué)準(zhǔn)確、符合實(shí)際的。

新修訂《審計法》明確了全面審計和專項(xiàng)審計兩種方式，有利于準(zhǔn)確厘清審計機(jī)關(guān)的審計責(zé)任。2015年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行審計全覆蓋的實(shí)施意見》，明確“對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋”，審計署也提出了實(shí)行有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的“四有”全覆蓋。但審計系統(tǒng)外對審計全覆蓋的認(rèn)識存在一些誤區(qū)，有的認(rèn)為審計全覆蓋就等同于全面審計。當(dāng)前，審計面臨的經(jīng)濟(jì)活動復(fù)雜、多變，審計機(jī)關(guān)人員力量有限。新修訂《審計法》明確既可以對被審計單位進(jìn)行全面審計，也可以對其中的特定事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)審計，澄清了這些認(rèn)識上的誤區(qū)，厘清了審計機(jī)關(guān)的審計責(zé)任，有利于審計機(jī)關(guān)更好地聚焦主責(zé)主業(yè)、輕裝上陣。

三、優(yōu)化審計監(jiān)督手段，為更好發(fā)揮審計職能作用提供了有力支撐

習(xí)近平總書記要求，審計工作要做到黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運(yùn)用到哪里、公權(quán)力行使到哪里，審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。審計要落實(shí)好這一要求，就必須優(yōu)化監(jiān)督手段，形成審計監(jiān)督權(quán)力與監(jiān)督職責(zé)相匹配、相協(xié)調(diào)的權(quán)責(zé)體系，充分發(fā)揮審計職能作用。

新修訂《審計法》把要求提供資料和檢查資料的對象擴(kuò)大為與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的業(yè)務(wù)及管理資料，是適應(yīng)當(dāng)前審計執(zhí)法工作的客觀需要。被審計單位提供的資料是審計工作的基礎(chǔ)，要求被審計單位提供并檢查相關(guān)資料，是審計機(jī)關(guān)最基本的權(quán)力。隨著審計監(jiān)督職能的拓展，審計從以財政財務(wù)收支審計為主向經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、自然資源資產(chǎn)審計、績效審計等多種審計類型發(fā)展，這也必然要求審計所需資料從財政財務(wù)收支資料為主，拓展到被審計單位業(yè)務(wù)和管理相關(guān)資料。只有如此，審計才能發(fā)表客觀、公正、準(zhǔn)確的審計意見。在要求提供資料的準(zhǔn)確性、完整性基礎(chǔ)上，新修訂《審計法》新增及時性的要求，這也有利于提高審計工作效率。

新修訂《審計法》完善了審計機(jī)關(guān)查詢存款權(quán)，有利于更好發(fā)揮審計的反腐敗“利劍”作用。當(dāng)前，各類經(jīng)濟(jì)活動更加復(fù)雜多變，一些問題資金涉及主體多、流向鏈條長，經(jīng)多層嵌套、迂回操作，方式更加隱蔽、查處難度更大。要把這些問題查深查透、挖掘問題線索、更好維護(hù)公共資金安全，就必須進(jìn)一步完善審計機(jī)關(guān)查詢存款權(quán)，特別是針對個人和相關(guān)單位的查詢存款權(quán)。原《審計法》對個人存款的查詢僅僅針對以個人名義存儲公款的情形，限定的情形比較單一，而且無法查詢其他相關(guān)單位的賬戶，審計人員因難以追蹤完整的資金流向鏈條，容易出現(xiàn)難以挖掘出問題線索的情況。新修訂《審計法》將其修訂為違反國家規(guī)定將公款轉(zhuǎn)入其他單位、個人在金融機(jī)構(gòu)賬戶的，審計機(jī)關(guān)有權(quán)查詢有關(guān)單位、個人在金融機(jī)構(gòu)與審計事項(xiàng)相關(guān)的存款。修改后，查詢的情形、對象范圍都進(jìn)一步擴(kuò)大，有利于把問題查深查透，有利于維護(hù)公共資金的安全。同時，新修訂《審計法》明確此類查詢由審計機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批，可較好地規(guī)范審計人員查詢行為，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益和商業(yè)秘密。

四、把審計查出問題整改上升為法律，進(jìn)一步強(qiáng)化了審計整改的剛性約束

原《審計法》未涉及審計整改內(nèi)容，新修訂《審計法》新增一條專門強(qiáng)調(diào)審計整改，對于加強(qiáng)審計整改工作、促進(jìn)完善治理、更好發(fā)揮審計“治已病防未病”的作用具有重要意義。

把審計整改從政策要求上升為法律，進(jìn)一步強(qiáng)化了整改的剛性要求。黨和國家對審計整改高度重視。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要積極主動支持配合審計工作，依法自覺接受審計監(jiān)督，認(rèn)真整改審計查出的問題。中辦、國辦出臺了《關(guān)于建立健全審計查出問題整改長效機(jī)制的意見》，全國人大常委會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監(jiān)督的意見》，這些均屬于政策層面的要求。此次將審計整改以法律形式固定下來，把政策要求上升為法律規(guī)定，強(qiáng)化了審計整改的剛性約束，為加強(qiáng)審計整改提供了法律依據(jù)。

明確各方對審計工作的整改責(zé)任，有利于在法治軌道上推進(jìn)審計整改工作。新修訂《審計法》明確了被審計單位的整改責(zé)任，各級人民政府和有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位的督促整改責(zé)任，以及審計機(jī)關(guān)的跟蹤檢查責(zé)任，同時強(qiáng)調(diào)要健全審計結(jié)果及其整改情況的運(yùn)用機(jī)制。這一修改，明確構(gòu)建了從整改、督促整改、運(yùn)用整改結(jié)果的工作鏈條，讓整改工作有法可依，責(zé)任更加明確、分工更加清晰，必將有力促進(jìn)打通審計“最后一公里”。

五、新修訂《審計法》既擴(kuò)大了審計監(jiān)督權(quán)，又強(qiáng)化了審計權(quán)力的監(jiān)督制約

習(xí)近平總書記指出，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。新修訂《審計法》也認(rèn)真貫徹這一要求，既賦予審計機(jī)關(guān)履行職責(zé)所必須的權(quán)限，又強(qiáng)調(diào)審計機(jī)關(guān)在行使職權(quán)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致性。一方面，新修訂《審計法》擴(kuò)大了審計權(quán)限。在監(jiān)督范圍方面，把非國有金融機(jī)構(gòu)納入金融審計監(jiān)督范圍，把關(guān)系國家利益和公共利益的重大工程項(xiàng)目納入工程項(xiàng)目審計，明確了政策跟蹤審計、自然資源資產(chǎn)離任審計的法律地位；在監(jiān)督方式方面，規(guī)定可以對取得的電子數(shù)據(jù)等資料進(jìn)行綜合分析，有權(quán)檢查被審計單位信息系統(tǒng)的安全性、可靠性、經(jīng)濟(jì)性等；在監(jiān)督權(quán)限方面，完善對其他單位、個人存款查詢的權(quán)限，把審計檢查資料的范圍擴(kuò)大到與財政財務(wù)收支有關(guān)的業(yè)務(wù)、管理資料。這些方面的變化，都賦予了審計機(jī)關(guān)更大的工作權(quán)限。另一方面，嚴(yán)格規(guī)范審計行為，完善審計程序，注重加強(qiáng)對審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。新修訂《審計法》要求審計機(jī)關(guān)和審計人員不得參加可能影響其依法獨(dú)立履行審計監(jiān)督職責(zé)的活動，不得干預(yù)、插手被審計單位及其相關(guān)單位的正常生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動。規(guī)定審計人員向有關(guān)單位和個人進(jìn)行調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)不少于二人，并出示工作證件和審計通知書副本。同時要求，審計人員對在執(zhí)行職務(wù)中知悉的國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，負(fù)有保密的義務(wù)。這些修改，與民法典、公務(wù)員法、個人信息保護(hù)法、國家審計準(zhǔn)則等相關(guān)要求保持高度一致，對審計人員提出更高的要求的同時進(jìn)一步明確了責(zé)任。