張鈺

（四川師范大學(xué) 四川成都 610068）

為響應(yīng)黨的十九大深化監(jiān)察體制改革的要求，自2017年始，監(jiān)察委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)建立試點(diǎn)并與紀(jì)委合署辦公。國(guó)家、省、市、縣各級(jí)對(duì)監(jiān)委會(huì)的積極組建，使得監(jiān)察體制改革拉開帷幕。中央紀(jì)委書記趙樂(lè)際在十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)工作報(bào)告中提到，自深化監(jiān)察體制改革以來(lái)，各試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、專項(xiàng)小組、協(xié)調(diào)小組開始加強(qiáng)調(diào)研、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)，對(duì)省、市、縣的監(jiān)察機(jī)關(guān)組建和人員轉(zhuǎn)隸重點(diǎn)關(guān)注，已劃轉(zhuǎn)編制數(shù)量六萬(wàn)有余、轉(zhuǎn)隸干部數(shù)量四萬(wàn)余人[1]。監(jiān)察體制的改革改變了舊的國(guó)家權(quán)力架構(gòu)，建立了新的“一府一委兩院”模式，在這一嶄新權(quán)力架構(gòu)下，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使對(duì)所有公職人員的監(jiān)察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)則是《憲法》賦予的法律監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)以往是通過(guò)自偵權(quán)來(lái)保證訴訟監(jiān)督的剛性的，在這一改革背景下，訴訟監(jiān)督無(wú)疑會(huì)被削弱和軟化，使得本就“剛性不足”的檢察監(jiān)督患上更嚴(yán)重的“軟骨病”[2]。監(jiān)察體制改革引發(fā)的“蝴蝶效應(yīng)”在學(xué)術(shù)研究上也多有體現(xiàn)。以知網(wǎng)為例，將“監(jiān)察”“檢察”作為并列篇名并設(shè)置為精確進(jìn)行高級(jí)檢索，可以得到三十余篇檢索結(jié)果，通過(guò)可視化分析能夠看出國(guó)家監(jiān)察體制改革與檢察監(jiān)督、檢察權(quán)等主題分布名列前茅，這實(shí)際上體現(xiàn)了學(xué)界對(duì)改革背景下檢察監(jiān)督發(fā)展方向以及監(jiān)檢關(guān)系問(wèn)題的關(guān)切。在監(jiān)察體制改革下檢察監(jiān)督的相關(guān)研究中，有學(xué)者提出，無(wú)論監(jiān)察體制改革如何發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位不可撼動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)的職能不會(huì)改變[3]3-19，這一觀點(diǎn)奠定了此類研究的基調(diào)，即監(jiān)檢兩者均不可被對(duì)方替代，有利于監(jiān)檢關(guān)系及其差異性的研究。在監(jiān)檢關(guān)系研究方面，主要存在兩種不同的聲音，有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)既然代表國(guó)家進(jìn)行法律監(jiān)督，那么自然也可以對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)司法行為進(jìn)行監(jiān)督[4]65，這種觀點(diǎn)有一定的合理性，但欠缺實(shí)際操作的可能，一方面紀(jì)委監(jiān)委合署辦公使得監(jiān)察機(jī)關(guān)“位高權(quán)重”，另一方面監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案具有較其他辦案主體更強(qiáng)的“秘密性”，僅這兩個(gè)因素就會(huì)導(dǎo)致針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督“無(wú)從下手”。另有學(xué)者更加關(guān)注實(shí)操層面，認(rèn)為監(jiān)檢關(guān)系應(yīng)是一種“制約模式”[5]18-26，這種觀點(diǎn)分析了和駁論了“監(jiān)督模式”，認(rèn)為無(wú)論是法律的明文規(guī)定還是監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)的權(quán)力以及程序設(shè)計(jì)均體現(xiàn)了“制約”。雖然這兩種聲音都具合理性，但均忽略了在討論監(jiān)檢關(guān)系前，需要先判斷兩類監(jiān)督的特性和異同，讓理論和實(shí)踐在一定程度上產(chǎn)生了割裂。因此，筆者試圍繞刑事訴訟中檢察監(jiān)督新的落腳點(diǎn)，將實(shí)踐與理論相結(jié)合，以“工作”和“行權(quán)”分別探討檢察監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督具有何種關(guān)系，分析檢察監(jiān)督在新時(shí)代背景下面臨了哪些挑戰(zhàn)，并回答在監(jiān)察體制改革的大背景下如何確保和完善檢察監(jiān)督“更有存在感”地發(fā)展這一問(wèn)題。

一、改革背景下檢察監(jiān)督的新落腳點(diǎn)

基于檢察機(jī)關(guān)應(yīng)維護(hù)刑事訴訟法的有效實(shí)施這一職能，在改革的大背景下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟各環(huán)節(jié)的監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面。

（一）檢察官“除暴”和“安良”的雙重客觀義務(wù)

公安機(jī)關(guān)在立案或偵查時(shí)往往會(huì)在“懲罰犯罪”的理念上有所偏倚，基于此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)明確自身定位和職責(zé)，準(zhǔn)確把握刑事訴訟法的基本價(jià)值目標(biāo)，將懲罰犯罪與保障人權(quán)并重，不可偏廢。在進(jìn)行立案監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)首先要遵從立案的法定條件。對(duì)于該立案而不立案的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵循《刑事訴訟法》第113條對(duì)立案監(jiān)督必經(jīng)程序和選擇程序的規(guī)定，一方面對(duì)公安機(jī)關(guān)質(zhì)詢、進(jìn)行核實(shí)和調(diào)查，要求公安機(jī)關(guān)必須說(shuō)明理由，另一方面決定對(duì)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正，選擇是否通知公安機(jī)關(guān)立案[6]。對(duì)于不該立案而立案的案件，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類案件的監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督，其中，更是對(duì)公安機(jī)關(guān)利用立案打擊報(bào)復(fù)、敲詐勒索等情形進(jìn)行了具體規(guī)定，此時(shí)，面對(duì)檢察機(jī)關(guān)的“質(zhì)詢”，公安機(jī)關(guān)的答復(fù)方式應(yīng)當(dāng)是書面的。據(jù)此可見(jiàn)，檢察官在刑事立案監(jiān)督時(shí)須對(duì)“應(yīng)立案而不立案”“不應(yīng)立案而立案”的兩種類型案件平衡把握，既要“除暴”，也要“安良”。除此之外，作為立案監(jiān)督最典型的表現(xiàn)形式的“質(zhì)詢”和“糾正”，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受并付諸行動(dòng)[7]。

（二）探索“公訴引導(dǎo)偵查”的提前介入型刑事偵查監(jiān)督

在“以審判為中心”改革之前，我國(guó)長(zhǎng)期“以偵查為中心”，這種將偵查當(dāng)作刑事訴訟程序中心環(huán)節(jié)的舉措導(dǎo)致取證和庭審統(tǒng)統(tǒng)服務(wù)于“懲罰犯罪”，在很長(zhǎng)一段時(shí)間造成了偵查機(jī)關(guān)權(quán)力的嚴(yán)重濫用，后來(lái)發(fā)現(xiàn)的不少冤假錯(cuò)案都是那一時(shí)期的“歷史遺留問(wèn)題”。為更好地配合“以審判為中心”的改革，減少錯(cuò)案、錯(cuò)判，檢察機(jī)關(guān)可以在公安機(jī)關(guān)辦理案件時(shí)就提前介入，行使偵查監(jiān)督[8]，與公安機(jī)關(guān)共同參與辦案，掌握辦理過(guò)程的來(lái)龍去脈和證據(jù)邏輯鏈條。以“公訴引導(dǎo)偵查”為例，這種較為柔性的提前介入模式多是對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的建議，建議內(nèi)容涉及偵查方向、偵查措施的選擇、刑事犯罪證據(jù)的收集等，在不干擾偵查的同時(shí)，又能改變檢察監(jiān)督的“事后性”。需要強(qiáng)調(diào)的是，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的職責(zé)截然不同，檢察機(jī)關(guān)“提前介入”不是對(duì)偵查機(jī)關(guān)辦理的案件“指手畫腳”，“公訴引導(dǎo)偵查”從本質(zhì)上屬于檢察監(jiān)督行為，而不能被看作異變的偵查行為，因此，“介入”的方式一定不能干擾正常偵查。

（三）創(chuàng)新刑事審判監(jiān)督的新內(nèi)容

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》主要規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)15 項(xiàng)具體違法的監(jiān)督和1 項(xiàng)兜底性條款①。在實(shí)際運(yùn)用中，檢察機(jī)關(guān)在法庭審判監(jiān)督權(quán)的行使上應(yīng)著重把握四點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)必須派遣監(jiān)督人員到庭進(jìn)行審判監(jiān)督；二是針對(duì)審判機(jī)關(guān)明顯的、具體的違法行為，監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)地行權(quán)并根據(jù)不同的情況進(jìn)行處理；三是結(jié)合社會(huì)發(fā)展和改革變化對(duì)兜底性條款理性、正確地適用；四是將法庭未能保護(hù)辯護(hù)方的訴訟權(quán)利也納入監(jiān)督范圍，被告人及其辯護(hù)人的合法訴訟權(quán)利必須能有效正常地行使、不被惡意干擾，訴訟程序的正當(dāng)性才能得以保障。此類監(jiān)督例如：有旁聽者或人民陪審員接打電話而審判長(zhǎng)未予以制止，審判人員擅自離席違反直接言詞原則，或公訴人一直打斷辯護(hù)方發(fā)言而法官不予以制止等，檢察機(jī)關(guān)此時(shí)應(yīng)選擇合適的方式進(jìn)行監(jiān)督以維護(hù)審判的程序正當(dāng)，而不應(yīng)視若無(wú)睹[9]。

二、監(jiān)檢關(guān)系研析

檢察機(jī)關(guān)作為審查起訴的主體存在著自己監(jiān)督自己的痼疾。在職務(wù)犯罪自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸后，《刑事訴訟法》僅為檢察機(jī)關(guān)保留了幾類重大犯罪案件的自主偵查權(quán)②，這在某種程度上打破了檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)自偵的窠臼[10]，回答了“監(jiān)督者誰(shuí)來(lái)監(jiān)督”這一問(wèn)題[11]12，檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪行使法律監(jiān)督權(quán)因此具有了現(xiàn)實(shí)的正當(dāng)性。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)信任不能代替監(jiān)督[12]，隨著監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督范圍的擴(kuò)大、監(jiān)督權(quán)限的豐富，我們對(duì)待監(jiān)委會(huì)權(quán)力的行使不得不嚴(yán)謹(jǐn)和慎重。雖然對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的各種監(jiān)督機(jī)制來(lái)說(shuō)黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，但是任何一種監(jiān)督的產(chǎn)生都是為“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，為探索更多元的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，需要對(duì)監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督進(jìn)行對(duì)比以發(fā)現(xiàn)其各自的特征，以兩者的特性入手分析監(jiān)檢關(guān)系能否構(gòu)建一種行之有效的“制約或監(jiān)督模式”。

（一）兩種“監(jiān)督”的比較分析

《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)受何種監(jiān)督作出了規(guī)定，除了上下級(jí)的內(nèi)部監(jiān)督，僅有人大、民主、社會(huì)、輿論監(jiān)督四種等外部監(jiān)督方式，且設(shè)定和規(guī)定均較為籠統(tǒng)，即便是身為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督也僅僅是對(duì)監(jiān)察工作中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢，這種監(jiān)督缺乏一種行之有效的剛性。早在檢察機(jī)關(guān)自偵權(quán)未轉(zhuǎn)隸時(shí)，其偵查、監(jiān)督、公訴等各項(xiàng)權(quán)力和職能較為雜糅就備受詬病，當(dāng)時(shí)對(duì)于誰(shuí)來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的法條設(shè)置與現(xiàn)在誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的法條設(shè)置類似，并無(wú)明確的機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。而后，職務(wù)犯罪需要更為強(qiáng)權(quán)的機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理和規(guī)制，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察權(quán)主要是監(jiān)督檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、問(wèn)責(zé)權(quán)和監(jiān)察建議權(quán)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)工作重心的不同，檢察監(jiān)督具有更大的權(quán)力外延，涉及刑事民事行政各個(gè)方面，而監(jiān)察監(jiān)督卻具有更廣泛的監(jiān)督內(nèi)容，涉及道德操守和履職情況等。基于此，筆者對(duì)兩種監(jiān)督作出如下比較。

1.兩者具有一定的共性。第一，兩種監(jiān)督具有相同的權(quán)力淵源，我國(guó)《憲法》明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，也規(guī)定了中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可見(jiàn)，這兩種監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性均被《憲法》確認(rèn)。第二，這兩種監(jiān)督具有共同的奮斗目標(biāo)和使命。其共同的使命是規(guī)范和限制公權(quán)力運(yùn)行，預(yù)防和阻止公權(quán)力濫用，確保社會(huì)秩序平穩(wěn)有序地運(yùn)行。

2.兩者在某些層面也具有相異的特性。第一，監(jiān)督主體的不同。第二，監(jiān)督對(duì)象相異，所有行使公權(quán)力的公職人員均是監(jiān)察監(jiān)督的對(duì)象，這種監(jiān)督并不指向特定的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)，因此具有“對(duì)人性”，而檢察監(jiān)督由《憲法》和三大訴訟法共同確認(rèn)、代表國(guó)家行使，這實(shí)際上是對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)工作人員有沒(méi)有正常合法地行使行政權(quán)或司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，具有“對(duì)事性”。第三，監(jiān)督內(nèi)容的不同，檢察監(jiān)督更多是程序性監(jiān)督，而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不但涉及程序還可以對(duì)實(shí)體層面予以規(guī)制[13]。第四，監(jiān)督方法不同，檢察監(jiān)督在一般情況下不會(huì)直接介入被監(jiān)督者行使權(quán)力的過(guò)程，且監(jiān)督權(quán)的行使通常是通過(guò)“提出糾正意見(jiàn)”“檢察建議”等方式，而監(jiān)察監(jiān)督的方式與紀(jì)委辦案相類似，例如“談話提醒、批評(píng)教育、警告直至開除的政務(wù)處分決定”等。第五，監(jiān)督即時(shí)性不同，檢察監(jiān)督更多是一種“事后監(jiān)督”，缺乏即時(shí)性，前文提到的檢察機(jī)關(guān)“提前介入”的偵查監(jiān)督模式就是目前改革正在逐漸探索的方向，而監(jiān)察機(jī)關(guān)由于整合改革，其監(jiān)督事項(xiàng)是多元的，比如：預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)、預(yù)防職務(wù)犯罪部門的預(yù)防性監(jiān)督，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職等部門的解決、保障性監(jiān)督的整合等，這使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有“預(yù)防、解決、保障”三位一體的特征，監(jiān)督的即時(shí)性有保證。第六，監(jiān)督效果不同，目前的檢察監(jiān)督權(quán)缺乏剛性，在對(duì)行權(quán)對(duì)象監(jiān)督時(shí)的約束力明顯不足，而監(jiān)察監(jiān)督則是新時(shí)代下具有中國(guó)特色的新型監(jiān)督類型，具有強(qiáng)硬和獨(dú)立的特點(diǎn)。

（二）“制約”“配合”及“監(jiān)督”的實(shí)現(xiàn)

對(duì)于監(jiān)檢關(guān)系問(wèn)題，學(xué)術(shù)界具有較大的爭(zhēng)議。有學(xué)者以實(shí)然角度為切入點(diǎn)，認(rèn)為監(jiān)檢關(guān)系是制約關(guān)系模式，理由是：一方面，立法中有明確的“制約”字眼，而“監(jiān)督”這一概念卻始終沒(méi)有被提出，這導(dǎo)致實(shí)務(wù)中，監(jiān)督關(guān)系模式不被監(jiān)察機(jī)關(guān)所認(rèn)可[5]18-26；另一方面，監(jiān)委紀(jì)委合署辦公的模式使得監(jiān)督關(guān)系模式在實(shí)踐中能否照常開展成為難題。實(shí)際上，筆者認(rèn)為盡管監(jiān)委紀(jì)委合署辦公會(huì)使人產(chǎn)生黨政機(jī)關(guān)不由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的觀感，但值得注意的是紀(jì)委與監(jiān)委的職權(quán)在“案件是否會(huì)進(jìn)入刑事訴訟程序”這一問(wèn)題中產(chǎn)生的差異顯而易見(jiàn)，因此監(jiān)委紀(jì)委合署辦公是否完全消除了檢察監(jiān)督介入的可能性仍需探討。也有學(xué)者從應(yīng)然角度為切入點(diǎn)，認(rèn)為檢察監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)包含監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查行為，監(jiān)檢關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督模式[14]。但實(shí)際上，任何一種關(guān)系都是立體的、多元的，單一的評(píng)價(jià)無(wú)法對(duì)監(jiān)檢關(guān)系進(jìn)行全面的概括，對(duì)于監(jiān)檢關(guān)系的理解不能將“實(shí)然”與“應(yīng)然”一分為二，也不能將“制約”與“監(jiān)督”兩相對(duì)立，監(jiān)檢的互相“配合”也不應(yīng)被無(wú)視。

1.工作關(guān)系：制約與配合?！稇椃ā返?27 條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。這一條文直接明確了檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)具有“互相配合和互相制約”的工作關(guān)系。其中，“互相配合”要求監(jiān)檢在行使職權(quán)時(shí)要依據(jù)法律的規(guī)定，在履行各自的職責(zé)時(shí)候應(yīng)該遵循互相支持、互相幫助的原則，不能無(wú)視法律法規(guī)的要求或規(guī)定，認(rèn)為“各掃門前雪”就夠了，或者不積極進(jìn)行溝通協(xié)商，甚至互相推脫。否則，不僅不利于工作效率的提升，也對(duì)監(jiān)檢的銜接問(wèn)題制造了更大的挑戰(zhàn)，使得監(jiān)檢工作的銜接產(chǎn)生“斷層”。懲治職務(wù)犯罪，僅僅靠監(jiān)察機(jī)關(guān)一己之力是明顯不足的，這要求監(jiān)檢共同發(fā)揮各自的監(jiān)督職能共同協(xié)作，使案件妥善進(jìn)入刑事訴訟程序。當(dāng)然，這種協(xié)作配合也需要以法律規(guī)定為前提，雙方均應(yīng)在很好的履行自身職能并在不干擾另一方履行職能的前提下鼎力合作，簡(jiǎn)而言之，監(jiān)檢應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法執(zhí)法，將“調(diào)查、公訴、審判、執(zhí)行”這一流程作為共同推進(jìn)的目標(biāo)，使得打擊腐敗有效、權(quán)力運(yùn)行順暢，尤其是在實(shí)現(xiàn)監(jiān)察程序向司法程序轉(zhuǎn)化的問(wèn)題上，檢察機(jī)關(guān)的配合至關(guān)重要，只有檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段決定起訴，職務(wù)犯罪案件才能進(jìn)入審判程序?！盎ハ嘀萍s”則要求監(jiān)檢在辦理案件時(shí)應(yīng)將“合法”“法律的正確運(yùn)用”放在首位，為保證案件的質(zhì)量、正確應(yīng)用法律懲罰職務(wù)犯罪，制約的方式和手段應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)在程序上防止和及時(shí)糾正監(jiān)察機(jī)關(guān)某一環(huán)節(jié)的錯(cuò)誤。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)督可以被看作是制約的一種形式[15]，此觀點(diǎn)也獲得了不少認(rèn)同，但監(jiān)督和制約這兩個(gè)概念的外延僅從字面來(lái)看就給人以前者“小”后者“大”的觀感，即監(jiān)督是制約的下位概念，筆者認(rèn)為，對(duì)“監(jiān)督”這一下位概念的理解應(yīng)與權(quán)力行使相結(jié)合。

2.行權(quán)關(guān)系：準(zhǔn)司法權(quán)監(jiān)督。與工作關(guān)系重點(diǎn)關(guān)注各機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容不同，行權(quán)關(guān)系應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)檢權(quán)力的賦予和行使。監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)其實(shí)質(zhì)就是未轉(zhuǎn)隸時(shí)檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪自偵權(quán)，若將《監(jiān)察法》第11 條與《刑事訴訟法》第162 條進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)比則不難發(fā)現(xiàn)，目前，監(jiān)察委調(diào)查和公安機(jī)關(guān)偵查完畢后均需將案件提交檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，而《刑事訴訟法》第170 條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可對(duì)監(jiān)察委要求退回補(bǔ)充調(diào)查，這與檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)要求退回補(bǔ)充偵查有些許類似。綜上所述，要點(diǎn)有二：第一，“調(diào)查”與“偵查”在手段和措施上有高度的同質(zhì)性，只有“留置措施”無(wú)法與偵查手段耦合；第二，監(jiān)察委的調(diào)查行為能產(chǎn)生與偵查類似的法律后果，即其均可移送案件給檢察機(jī)關(guān)審查起訴，也均可被要求補(bǔ)充調(diào)查或偵查，由此可以看出，“調(diào)查權(quán)”或與“偵查權(quán)”有類似性質(zhì)即司法屬性，但由于行使主體和法理依據(jù)并不相同，監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)可以說(shuō)具有準(zhǔn)司法性質(zhì)[4]65。自偵權(quán)轉(zhuǎn)隸不意味著檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)監(jiān)察委、法院、公安機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)行使司法權(quán)或準(zhǔn)司法權(quán)時(shí)判斷其合法性的監(jiān)督權(quán)力減弱。其實(shí)，即使監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)相互行權(quán)，也應(yīng)注意由于監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督均具有各自內(nèi)涵，其權(quán)力行使不應(yīng)當(dāng)是權(quán)力對(duì)撞，而是一種針對(duì)性行權(quán)，即監(jiān)察委可在檢察機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪時(shí)行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)，而檢察機(jī)關(guān)可以在監(jiān)察委移送審查起訴時(shí)行使對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)行權(quán)合法性的檢察監(jiān)督權(quán)，可以看到，這兩個(gè)權(quán)力的行使并不是矛盾和沖突，而是權(quán)力平行[16]。結(jié)合以上觀點(diǎn)而論，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查行為合法性進(jìn)行檢察監(jiān)督。

綜上所述，對(duì)于監(jiān)檢關(guān)系的理解不能局限于法律規(guī)定。監(jiān)檢關(guān)系在工作層面是“互相配合、互相制約”的，而在行權(quán)層面是“互相監(jiān)督”。

三、改革背景下檢察監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）沉疴：檢察監(jiān)督的方式及效力存在問(wèn)題

1.檢察監(jiān)督的方式缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性?！缎淌略V訟法》第95 條出現(xiàn)“建議”，第100 條中出現(xiàn)“通知”，第49 條中出現(xiàn)“通知……予以糾正”，第57 條中出現(xiàn)“提出糾正意見(jiàn)”，第209 條中出現(xiàn)“提出糾正意見(jiàn)”，而在第276條中又是“通知……糾正”，第75條直接出現(xiàn)了“實(shí)行監(jiān)督”這種籠統(tǒng)的規(guī)定?！敖ㄗh”和“通知”同時(shí)使用，“通知糾正”和“提出糾正意見(jiàn)”一齊存在的法律條文直接體現(xiàn)了檢察監(jiān)督方式統(tǒng)一性的缺乏，而某些籠統(tǒng)的規(guī)定更是缺乏實(shí)際的可操作性，讓司法實(shí)務(wù)者深感困惑。在刑事訴訟的某些同類檢察監(jiān)督（如糾正違法行為）中，為何能夠同時(shí)使用“建議”“通知”“意見(jiàn)”，原因還沒(méi)有明確[15]。

再如，在民事訴訟中，上級(jí)檢察院對(duì)于同級(jí)法院的生效裁判統(tǒng)一使用“檢察建議”，而對(duì)下級(jí)法院的生效裁判的監(jiān)督方式是“抗訴”[3]3-19。實(shí)際上，《民事訴訟法》第209條的檢察建議應(yīng)被準(zhǔn)確理解為“再審檢察建議”，抗訴和再審檢察建議在稱呼上具有較大的差異，但其監(jiān)督對(duì)象一致，均為可以再審的生效裁判和調(diào)解書；其監(jiān)督依據(jù)一致，共同依據(jù)為《民事訴訟法》第200條。但由于再審檢察建議程序規(guī)定較為繁復(fù)且檢察機(jī)關(guān)需提前與法院進(jìn)行溝通，實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)依然會(huì)以抗訴作為民事訴訟生效裁判監(jiān)督的首要方式，因此筆者認(rèn)為，立法原意與實(shí)踐相悖，應(yīng)妥善思考該檢察監(jiān)督方式的規(guī)范性。

2.檢察監(jiān)督缺乏約束力。法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)在訴訟中作出違法行為、錯(cuò)誤決定的有關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式在上文已有闡述，主要的就有抗訴、檢察建議、糾正意見(jiàn)等等，但法條僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有此權(quán)力，未明確具體規(guī)定有關(guān)機(jī)關(guān)收到檢察監(jiān)督意見(jiàn)或建議后應(yīng)該作出什么反應(yīng)。有些法條中規(guī)定了在接到檢察機(jī)關(guān)的通知或者建議后，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)將糾正結(jié)果對(duì)檢察機(jī)關(guān)予以通知，但“通知”又衍生出一系列問(wèn)題，例如，什么時(shí)候通知？用書面通知還是口頭通知的方式？有關(guān)機(jī)關(guān)拒不糾正時(shí)有何種責(zé)任？是否處理作出違法行為或錯(cuò)誤決定的有關(guān)責(zé)任人？責(zé)任落實(shí)在具體個(gè)人身上時(shí)該如何處理？上述問(wèn)題無(wú)法妥善的解決導(dǎo)致一些機(jī)關(guān)或部門直接無(wú)視檢察機(jī)關(guān)的通知，還有些機(jī)關(guān)將法律無(wú)明文規(guī)定作為借口。簡(jiǎn)言之，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)使用檢察建議或糾正違法行為的通知來(lái)進(jìn)行法律監(jiān)督時(shí)，實(shí)際上對(duì)違法機(jī)關(guān)缺乏實(shí)際約束力。這種說(shuō)起來(lái)簡(jiǎn)單，落實(shí)起來(lái)困難的情形造成檢察監(jiān)督未能起到應(yīng)有作用?？梢钥吹剑瑱z察監(jiān)督很大程度上是一種“事后監(jiān)督”且極有可能“淪為形式”，效果非常有限。

（二）新疾：檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的銜接不明

監(jiān)察體制改革以來(lái)，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》中規(guī)定了監(jiān)察委的主要職權(quán)和監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)在移送案件方面的銜接問(wèn)題，但并沒(méi)有任何條款對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)能否被檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督做出明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系也沒(méi)有予以明確，使這得學(xué)界對(duì)于該問(wèn)題爭(zhēng)論不斷。法律上的空白直接導(dǎo)致了實(shí)務(wù)中的“無(wú)法可依”。目前，監(jiān)察監(jiān)督對(duì)檢察監(jiān)督最重大的影響在于，監(jiān)察委與黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，位高權(quán)重，使得檢察監(jiān)督的范圍能否涉及成為疑點(diǎn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)具有明顯的政治性，它既非行政機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)，目前更是與紀(jì)委這一黨政機(jī)關(guān)具有一致化的結(jié)構(gòu)特征，有學(xué)者反駁稱檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間不是監(jiān)督的關(guān)系模式也正是基于這一點(diǎn)的考量[11]12。

四、改革背景下檢察監(jiān)督的完善路徑

（一）創(chuàng)新監(jiān)督理念

1.堅(jiān)持憲法定位，重新認(rèn)識(shí)法律監(jiān)督。第一，即使是在改革背景下，監(jiān)察監(jiān)督不能也不可能取代檢察監(jiān)督，兩者的差異性直接反應(yīng)了檢察監(jiān)督的重要性，監(jiān)察監(jiān)督與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的勤勉和廉潔相掛鉤，而檢察監(jiān)督與國(guó)家權(quán)力行使的合法息息相關(guān)。第二，法律監(jiān)督的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括對(duì)準(zhǔn)司法權(quán)的監(jiān)督，對(duì)這種權(quán)力的判斷不能僅僅憑借其行使機(jī)關(guān)的性質(zhì)，而應(yīng)直接就“權(quán)”論事，在監(jiān)察體制改革背景下，應(yīng)堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位，重視檢察監(jiān)督的憲法權(quán)力，在理念上首先確認(rèn)其能夠?qū)ΡO(jiān)察委員會(huì)調(diào)查行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督。

2.加強(qiáng)人權(quán)保障，重視客觀監(jiān)督理念。檢察機(jī)關(guān)負(fù)有“懲罰犯罪”和“保障人權(quán)”的雙重職責(zé)，但以往檢察機(jī)關(guān)行權(quán)多出于主觀，往往具有“偵查本位”的特點(diǎn)，相較于被追訴人的人權(quán)保障，往往更加重視追訴犯罪。作為我國(guó)的“法律守護(hù)者”，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在維護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共利益的同時(shí)積極避免冤假錯(cuò)案的發(fā)生，監(jiān)察體制的改革為檢察機(jī)關(guān)重新梳理這一監(jiān)督理念提供了契機(jī)，檢察監(jiān)督理念維持“客觀”的重要性不言而喻。

（二）改革監(jiān)督方式

1.非孤立的立體性監(jiān)督?！稇椃ā冯m將檢察機(jī)關(guān)作為唯一的法律監(jiān)督權(quán)力行使主體，但絕不是要檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督必須“孤軍奮戰(zhàn)”“單打獨(dú)斗”，相反，任何一種國(guó)家權(quán)力的有效行使都需要其他機(jī)關(guān)和部門的配合甚至協(xié)作。第一，縱向上，檢察監(jiān)督的行使絕不是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部某個(gè)或者某些職能部門單獨(dú)的責(zé)任，這就要求檢察機(jī)關(guān)需形成統(tǒng)一的、立體的監(jiān)督整體，自上而下貫徹監(jiān)督的理念。第二，橫向上，檢察監(jiān)督的行使也絕不僅對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出了要求，更是對(duì)其監(jiān)督的對(duì)象提出了要求，各層級(jí)的偵查、審判、執(zhí)行、監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)力時(shí)需自覺(jué)配合和接受檢察監(jiān)督，積極探索檢察監(jiān)督方式的完善，從而形成監(jiān)督合力，使得法律監(jiān)督真正成為保證司法公正的堅(jiān)實(shí)防線，使得法律監(jiān)督能夠以縱橫立體的方式向前邁進(jìn)。

2.非事后的即時(shí)性監(jiān)督。檢察監(jiān)督具有“事后性”[17]，這是學(xué)界的共識(shí)，也是實(shí)務(wù)界重點(diǎn)關(guān)注、擬予改善的現(xiàn)狀，且這種監(jiān)督多為外在的，難以準(zhǔn)確有效地糾正不合法的權(quán)力行使行為。因此，應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式，積極參與和引導(dǎo)相關(guān)部門權(quán)力行使，將事前、事中、事后三點(diǎn)聯(lián)合，形成具有體系化、即時(shí)性的監(jiān)督。

（三）增強(qiáng)監(jiān)督效力

1.立法方面。（1）各主要程序法及司法解釋的完善。首先，我國(guó)的《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》中檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的方式需要進(jìn)行一定的完善和整理，例如對(duì)涉及同一違法行為或錯(cuò)誤決定行使法律監(jiān)督的方式進(jìn)行統(tǒng)一的名稱管理，“建議”二字過(guò)于柔性,應(yīng)不予使用，應(yīng)使用“意見(jiàn)”或“通知”。其次，此三部重要程序法及其司法解釋中應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)行權(quán)對(duì)象何時(shí)做出反饋，如何做出反饋，不反饋的后果逐一明確。再次，對(duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)的違法行為和錯(cuò)誤決定，法律應(yīng)作出“責(zé)任落實(shí)到個(gè)人”的具體規(guī)定，檢察監(jiān)督的行權(quán)具體對(duì)象落實(shí)到集體和個(gè)人，并嚴(yán)肅追責(zé)，才具有良好的警示效果。（2）《監(jiān)察法》的完善，應(yīng)在其第五章監(jiān)察程序第40 條中增加一款內(nèi)容，表明其調(diào)查行為可以接受檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督。并出臺(tái)相關(guān)司法解釋，列明具體的監(jiān)督方式。

2.執(zhí)法方面。第一，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮“檢察一體”的優(yōu)勢(shì)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)支持和鼓勵(lì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極行權(quán)，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)貫徹上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要求和任務(wù)。這樣，檢察機(jī)關(guān)才能先從內(nèi)部集中力量，團(tuán)結(jié)力量。第二，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該積極并正確地履行法律監(jiān)督的職責(zé)。當(dāng)一項(xiàng)權(quán)力被怠于行使時(shí)，該權(quán)力制約的對(duì)象便會(huì)輕視這一權(quán)力，導(dǎo)致其再次行使時(shí)達(dá)不到應(yīng)有的效果。因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)積極發(fā)現(xiàn)違法行為和錯(cuò)誤決定并針對(duì)其積極行使，除此之外，既然檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)違法行為和錯(cuò)誤決定等進(jìn)行法律監(jiān)督，“打鐵必須自身硬”，檢察監(jiān)督行為必然不能成為“違法行為”或者“錯(cuò)誤決定”，這就要求檢察監(jiān)督必須精確且質(zhì)量極高。結(jié)合以上兩點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合多種方法，與周圍各種關(guān)系進(jìn)行合作，成為關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的法律監(jiān)督主體。

五、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，檢察機(jī)關(guān)自身要在一下方面作出相應(yīng)調(diào)整:在原有的檢察監(jiān)督內(nèi)容方面，應(yīng)找尋刑事訴訟監(jiān)督新的落腳點(diǎn)，例如探索“公訴引導(dǎo)偵查”的新型刑事偵查監(jiān)督，在審判監(jiān)督方面將“保障人權(quán)”作為考量的重點(diǎn)，保障被告人及其辯護(hù)人的訴訟利益；在與監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)方面，應(yīng)著眼于兩種監(jiān)督的異同與特點(diǎn)，以兩機(jī)關(guān)在工作上的關(guān)系和行權(quán)上的關(guān)系作為理解監(jiān)檢關(guān)系的立足點(diǎn)；面對(duì)檢察監(jiān)督方式缺乏規(guī)范和約束力不足的問(wèn)題，應(yīng)在監(jiān)督理念、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容等方面更加積極地探索。盡管檢察監(jiān)督在監(jiān)察體制改革的背景下面臨著新的挑戰(zhàn)，但檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家進(jìn)行法律監(jiān)督的憲法定位不會(huì)變，維護(hù)國(guó)家法律實(shí)施的初衷不會(huì)變，在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度下維護(hù)法治秩序的職責(zé)也不會(huì)變。

[注釋]：

①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第570 條規(guī)定：人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)審判活動(dòng)中是否存在以下違法行為進(jìn)行監(jiān)督：（一）人民法院對(duì)刑事案件的受理違反管轄規(guī)定的；（二）人民法院審理案件違反法定審理和送達(dá)期限的；（三）法庭組成人員不符合法律規(guī)定，或者依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)回避而不回避的；（四）法庭審理案件違反法定程序的；（五）侵犯當(dāng)事人、其他訴訟參與人的訴訟權(quán)利和其他合法權(quán)利的；（六）法庭審理時(shí)對(duì)有關(guān)程序問(wèn)題所作的決定違反法律規(guī)定的；（七）違反法律規(guī)定裁定發(fā)回重審的；（八）故意毀棄、篡改、隱匿、偽造、偷換證據(jù)或者其他訴訟材料，或者依據(jù)未經(jīng)法定程序調(diào)查、質(zhì)證的證據(jù)定案的；（九）依法應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)而不收集的；（十）徇私枉法，故意違背事實(shí)和法律作枉法裁判的；（十一）收受、索取當(dāng)事人及其近親屬或者其委托的律師等人財(cái)物或者其他利益的；（十二）違反法律規(guī)定采取強(qiáng)制措施或者采取強(qiáng)制措施法定期限屆滿，不予釋放、解除或者變更的；（十三）應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金不退還的；（十四）對(duì)與案件無(wú)關(guān)的財(cái)物采取查封、扣押、凍結(jié)措施，或者應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)而不解除的；（十五）貪污、挪用、私分、調(diào)換、違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物及其孳息的；（十六）其他違反法律規(guī)定的行為。

②《刑事訴訟法》第19 條規(guī)定：刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外。人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹?。?duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹?。自訴案件，由人民法院直接受理。