張健，姜夢銀

（江蘇大學(xué) 江蘇鎮(zhèn)江 212013）

改革開放以來，我國著眼于應(yīng)急事業(yè)的法治化目標(biāo)，系統(tǒng)性的中央應(yīng)急法制體系初具規(guī)模。與中央立法機(jī)關(guān)相比，來自一線的地方立法機(jī)關(guān)對既有的應(yīng)急立法制度供給和地方應(yīng)急事業(yè)發(fā)展的需求有著更為具體而又真實的感知。建設(shè)中國特色的應(yīng)急法治，離不開地方應(yīng)急事業(yè)的具體實踐。地方應(yīng)急立法是我國應(yīng)急法治建設(shè)階段性的表現(xiàn)，它體現(xiàn)了國家應(yīng)急法治統(tǒng)一基礎(chǔ)上的多樣性與個別性，是國家應(yīng)急法治建設(shè)的子法治形構(gòu)。在堅持國家應(yīng)急法治統(tǒng)一性的前提下，加強(qiáng)和規(guī)范地方應(yīng)急立法不僅是應(yīng)急法治化的具體行動，也是建設(shè)法治中國的必然要求。

鑒于地方應(yīng)急立法對于建構(gòu)應(yīng)急法律體系和維護(hù)上下分治的治理秩序等方面的重要價值，對地方應(yīng)急立法的研究顯得尤為迫切。目前與“地方應(yīng)急立法”論題相關(guān)的研究的代表性成果主要有：周偉《公共突發(fā)事件地方立法問題研究》（2010）、馬懷德和李程偉《地方層面突發(fā)事件應(yīng)對的法律規(guī)制》（2009）、高歌《邊疆民族地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對中的地方立法研究》（2014）。這些文獻(xiàn)或著重于應(yīng)然研究，缺乏實然研究；或局限于某一特定地區(qū)地方應(yīng)急立法的實踐，缺乏整體的宏觀性；或在“非典”發(fā)生后圍繞《突發(fā)事件應(yīng)對法》展開討論，內(nèi)容較為單一且滯后。本文在前人相關(guān)研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸，通過對353 份地方應(yīng)急立法文件的系統(tǒng)實證考察，兼具對立法文本宏觀分析和微觀把握，解析地方應(yīng)急立法整體發(fā)展的實踐樣態(tài)和現(xiàn)實困境，進(jìn)而探求地方應(yīng)急法制進(jìn)步的出路。

一、地方應(yīng)急立法發(fā)展的環(huán)境與制度邏輯

（一）地方應(yīng)急立法的發(fā)展環(huán)境

地方立法機(jī)關(guān)針對特定內(nèi)容進(jìn)行立法在中國并不是新事物，早在20 世紀(jì)80 年代國家就有過相關(guān)嘗試，然而，地方立法機(jī)關(guān)針對應(yīng)急事件的大規(guī)模立法，卻是在2003 年“非典”爆發(fā)后?！胺堑洹笔录l(fā)生后，地方應(yīng)急意識集體性覺醒。2004 年憲法修正案將“緊急狀態(tài)”寫入憲法，為接下來預(yù)防和處理各類突發(fā)事件的法律制定與地方立法提供了憲法依據(jù)。此后，地方應(yīng)急立法一直處于蓬勃發(fā)展的狀態(tài)中。這是多種因素和多重機(jī)制相互作用的結(jié)果。

1.地方立法機(jī)關(guān)的自主性增強(qiáng)。改革開放以后，中央不斷深化改革，簡政放權(quán)，地方立法機(jī)關(guān)的自主性開始增強(qiáng)。2015 年《立法法》的修改進(jìn)一步實現(xiàn)了部分立法權(quán)力由中央向地方的轉(zhuǎn)移。在立法權(quán)力合理的縱向配置條件下，地方立法機(jī)關(guān)具備了一定的空間與自由，在落實中央立法精神時能夠兼顧當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急發(fā)展實際。第十一屆全國人民代表大會第四次會議上確定在中國特色社會主義法律體系形成后的新時期，立法機(jī)關(guān)要將更多的精力放到修改、完善法律和制定配套法規(guī)上來，中央立法增速因此放緩。此時，地方立法機(jī)關(guān)獲得了更強(qiáng)的自主性和獨立性，可以積極主動地發(fā)揮其作用。地方應(yīng)急立法在地方立法權(quán)下放的情況下得到進(jìn)一步的發(fā)展空間，在地方立法總體增加的大背景下順勢發(fā)展。

2.中央應(yīng)急立法的抽象概括性為地方立法提供了生長環(huán)境。由于適用范圍的廣泛性，中央層面立法通常關(guān)注的是全國性事務(wù)與國家法律秩序的統(tǒng)一，具有高度的抽象性和概括性，往往無法兼顧各地多源異構(gòu)且隨時變化的情況。2007年11月1日開始實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》是國家應(yīng)急立法體系中的基本法，其規(guī)定的僅是應(yīng)對各類突發(fā)事件的共通性問題，重視的是倡導(dǎo)基本原則，為地方立法提供基本框架和方向。在具體的實踐中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》需要與其他單行立法結(jié)合起來實施，與如《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《氣象災(zāi)害防御條例》等結(jié)合起來實施，不能單獨地發(fā)揮作用。

然而我國應(yīng)急法律體系中的單行法律、法規(guī)種類繁雜、內(nèi)容單一，是典型的一種類型應(yīng)急事件立一部法，還有很多領(lǐng)域的危機(jī)應(yīng)對仍處于空白狀態(tài)。另外，基本法和單行法之間的銜接不當(dāng)也導(dǎo)致了國家應(yīng)急立法體系的不健全。因此，中央應(yīng)急立法很難得到有效實施。而法律的生命就在于實施，中央應(yīng)急立法的概括性賦予地方應(yīng)急立法以可能性和必要性。

3.重大緊急事件的發(fā)生刺激地方應(yīng)急立法。立法的根本目的在于防范與解決問題，所以重大緊急事件的發(fā)生是應(yīng)急立法最有效的催化劑。最初的應(yīng)急立法都是緊急事件沖擊下被迫無奈的產(chǎn)物，如在“非典”危機(jī)中緊急制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。之后，中央開始建立比較完備的應(yīng)急法制。地方應(yīng)急立法是中國應(yīng)急法律體系中不可或缺的一部分，為了應(yīng)對地方頻發(fā)的緊急事件，為危機(jī)管理提供充分穩(wěn)健的法律保障，地方立法應(yīng)運而生。

（二）地方應(yīng)急立法的作用

我國疆域廣闊人口眾多，種族、宗教、文化、經(jīng)濟(jì)、生活方式、道德等方面差異大。這增加了應(yīng)急治理的難度。在國家整體主義看來，地方政府積極開展地方應(yīng)急立法，既是“上下分治的治理體制”的需要，也是中央加強(qiáng)技術(shù)治理與指標(biāo)管理的需要，還是貫徹實事求是這一馬克思主義基本原理的需要。地方應(yīng)急立法帶來的意義體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.有助于實現(xiàn)中央與地方“上下分治的治理”[1]。中國地域廣闊、事務(wù)繁雜的客觀現(xiàn)實要求中央政府將地方性應(yīng)急立法權(quán)力交由地方行使。中央權(quán)威在基層主要是“象征性的，意識形態(tài)性的，原則指導(dǎo)性的，而非實際管治性的。”[2]在國家整體主義的體制下，中央允許地方開展應(yīng)急立法，有助于地方根據(jù)自身的特點，探索符合自身實際的處理地方事務(wù)的途徑。解決不斷涌現(xiàn)的問題是地方應(yīng)急立法發(fā)展的動力。這意味著地方應(yīng)急立法以問題為中心，遵循發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題的邏輯。問題引導(dǎo)立法、立法解決問題是地方應(yīng)急立法的內(nèi)在邏輯，也是其實用價值的生動體現(xiàn)。國家立法強(qiáng)調(diào)法律的穩(wěn)定性，因此制定和修改程序繁瑣，可能出現(xiàn)立法滯后的情況。在這種情況下，地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H率先立法。地方應(yīng)急立法活動解決了中央立法難以涉及到的地方應(yīng)急具體實際情況，實現(xiàn)了應(yīng)急領(lǐng)域中地方治理和中央治理之間的良性互動。

2.先行先試，為中央立法的制定與修改積累經(jīng)驗。在我國目前的管理體制強(qiáng)調(diào)屬地為主、分級負(fù)責(zé)條件下，地方各級政府作為緊急事件應(yīng)對的實行者，必然會為中央應(yīng)急立法提供豐富的素材和寶貴的經(jīng)驗。除此之外，地方立法的一大價值還在于為中央立法提供試驗樣本。在應(yīng)急需求日益增長和應(yīng)急法治發(fā)展落后的矛盾下，為了短時間內(nèi)得到發(fā)展，立法者往往采取立足本土，借鑒、移植域外先進(jìn)的立法經(jīng)驗的方式。但域外移植立法又隱含西方國家的法律制度移植到我國能否成功的擔(dān)憂，因此地方應(yīng)急立法作為“立法試驗田”的價值更優(yōu)。固然，地方應(yīng)急立法試驗是有風(fēng)險的，但即使地方應(yīng)急立法試驗失敗，其危害范圍也有限，不會影響到中央應(yīng)急立法的權(quán)威。按照強(qiáng)世功的說法，法律作為“全能政府”治理的工具，其權(quán)威并不來源于形式化的立法程序，而來自其以實事求是為核心的實質(zhì)合理性[3]。通過這種試錯，中央可以實事求是調(diào)整相關(guān)應(yīng)急政策。這種立足于本土應(yīng)急事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的自發(fā)回應(yīng)的探索性立法機(jī)制有助于推動應(yīng)急立法的健康發(fā)展。

二、地方應(yīng)急立法發(fā)展的實踐樣態(tài)

統(tǒng)計顯示，從1991 年第一批地方立法文件產(chǎn)生截至2020 年2 月，中國地方應(yīng)急立法文件共353 件。其中，地方性法規(guī)119 件，地方政府規(guī)章234 件，二者分別占總量的33.7%和66.3%。地方應(yīng)急法律體系由少量的應(yīng)急法律法規(guī)、大量應(yīng)急預(yù)案和行政命令等規(guī)范性文件構(gòu)成[4]。值得注意的是，地方性法規(guī)雖然立法程序較為繁瑣，不如應(yīng)急預(yù)案、行政命令靈活，但其權(quán)威性和規(guī)范性卻無可替代。就立法名稱而言，地方應(yīng)急立法文件多以“條例”“辦法”“規(guī)定”等名稱制定，立法依據(jù)主要是屬于應(yīng)急基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《氣象法》等。

（一）地方應(yīng)急立法時間分布

從時間分布上來看，我國地方應(yīng)急立法發(fā)展主要分為兩個階段（圖1）。

圖1 地方應(yīng)急立法時間分布

第一階段（1991—2002年）：這是地方應(yīng)急立法的起步階段，是從無到有、緩慢增長的階段。從圖中可看出，地方應(yīng)急立法數(shù)量在此階段一直是個位數(shù)，1992年、1994年的數(shù)量甚至為零。立法內(nèi)容也較為單一，主要是涉及地震、雷電等自然災(zāi)害和化學(xué)事故。

第二階段（2003—2019年）：這是地方應(yīng)急立法不斷發(fā)展的階段。這個階段的立法數(shù)量處于波動起伏的狀態(tài)，累計數(shù)量逐年遞增。相較前一階段，地方應(yīng)急立法有所發(fā)展壯大。除此之外，我們還可以看到幾個立法數(shù)量峰值，其分別處于2003年、2012年和2018年。

第一個峰值（2003年）：2003年是地方應(yīng)急立法發(fā)展至關(guān)重要的一年，在“非典”事件的沖擊下，關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急立法數(shù)量激增。針對這段緊急時期“非典”防治工作中暴露出的信息不準(zhǔn)確、反應(yīng)不及時、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題[5]，國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》。為了合力渡過此次危機(jī)，全國各地紛紛響應(yīng)，頒布相關(guān)配套規(guī)定，如浙江出臺了《浙江省突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)防與應(yīng)急辦法》。

第二個峰值（2012 年）：2003 年之后，隨著松花江流域特大水體污染、南方特大雪災(zāi)、汶川大地震、玉樹地震等緊急事件的發(fā)生，地方紛紛出臺應(yīng)急立法，可以看出2003年至2012年的立法數(shù)量一直處于較高水平。各地對于突發(fā)事件的重視程度不同，因此對2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》的反應(yīng)有快有慢，據(jù)此制定的地方配套立法數(shù)量時隔5年才到達(dá)頂峰，2012年的立法數(shù)量高達(dá)11件。

第三個峰值（2018年）：2012年以后，各個地方在已有基礎(chǔ)上查漏補(bǔ)缺和完善。近幾年地方應(yīng)急立法以修正案的形式出現(xiàn)居多，體現(xiàn)出地方不僅僅追求從無到有，也開始將注意點放在提高立法質(zhì)量上。2017年，國務(wù)院修改《氣象災(zāi)害防御條例》，各地方立法機(jī)關(guān)相應(yīng)跟進(jìn)，關(guān)于氣象災(zāi)害的地方性應(yīng)急法律修正案驟增。這也說明地方應(yīng)急立法緊跟中央立法實踐，受到中央立法影響較大。

（二）地方應(yīng)急立法的地域分布

我國地方應(yīng)急立法的發(fā)展并不均衡。我國幅員遼闊，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化水平也大有不同，所以各地的應(yīng)急立法在數(shù)量上有所差距，立法內(nèi)容也呈現(xiàn)出多樣化的特點。

從區(qū)域分布上看，我國東部地區(qū)的地方應(yīng)急立法較多，中部次之，西部地區(qū)最少，分別為163件、100件、90件。其中，東部地區(qū)占總量的46.2%。在省一級層面，立法數(shù)量最多的省份依次為山東省、浙江省和廣東省，分別為29 件、26 件和25 件，而西藏自治區(qū)立法數(shù)量最少，只有2 件。分析這背后的原因可以發(fā)現(xiàn)，山東省是我國重要的糧、棉和水果等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，然而旱澇、風(fēng)雹等氣象災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，這是其應(yīng)急立法數(shù)量多的主要因素[6]。除此之外，地方政府的防范意識和立法水平也影響著應(yīng)急立法數(shù)量?；诹己玫牧⒎ōh(huán)境和先進(jìn)的立法水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)頒布的應(yīng)急立法數(shù)量多且時間早。如上海市在1991 年就頒布了第一部地方應(yīng)急立法——《上海市化學(xué)事故應(yīng)急救援辦法》。

（三）地方應(yīng)急立法的內(nèi)容

由于緊急事件的復(fù)雜性，地方應(yīng)急立法涉及的內(nèi)容十分廣泛且分散。353 份地方應(yīng)急立法規(guī)范所涉及的領(lǐng)域主要分為四大類，即自然災(zāi)害類、公共衛(wèi)生安全事件類、事故災(zāi)難類和突發(fā)事件綜合類。其具體數(shù)目分別為251件、40件、33件和29件。

1.自然災(zāi)害類。此類立法文件在地方應(yīng)急立法中數(shù)量最多，占地方應(yīng)急立法文件總量的71%。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，防災(zāi)減災(zāi)一直是政府的一項重要工作。1979 年開始，全國人民代表大會全面加緊了立法工作，90 年代將自然災(zāi)害類立法納入了法治化軌道。地方也針對自然災(zāi)害的防范開展了立法活動，已知最早的此類地方立法文件是1995 年頒布的《湖北省地質(zhì)災(zāi)害防治管理辦法》。

2.公共安全事件類。此類立法文件涵蓋傳染病、食品安全、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等多個方面，主要包括重大刑事案件、重特大火災(zāi)事件、恐怖襲擊事件、學(xué)校安全事件，以及其他有重大影響的突發(fā)性社會安全事件。關(guān)于公共衛(wèi)生立法，早在1989 年中央就頒布了《傳染病防治法》，但直至2003年“非典”爆發(fā)，中央才制定專門的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，此后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的地方應(yīng)急立法快速出臺。不過，公共衛(wèi)生安全事件類的應(yīng)急立法總體數(shù)量較少。

3.事故災(zāi)難類。此類緊急事件是指在人們生產(chǎn)、生活過程中發(fā)生的具有災(zāi)難性后果的事故。此類緊急事件的地方應(yīng)急立法產(chǎn)生時間較早，如廣東早在1998 年就頒布了《廣東省民用核設(shè)施核事故預(yù)防和應(yīng)急管理條例》。

4.突發(fā)事件綜合類。此類立法文件規(guī)范針對的是一般的突發(fā)事件，其涵蓋了所有類型的突發(fā)事件，地方立法依據(jù)為《突發(fā)事件應(yīng)對法》，主要表現(xiàn)為各地方對于中央立法的細(xì)化。這類立法文件較少，目前只有29件，名稱則多為實施辦法、應(yīng)對條例等，如《山東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》即屬此類。

（四）地方應(yīng)急立法發(fā)展的模式與進(jìn)路

地方應(yīng)急立法模式主要有三類：一是實施性立法，即地方為將國家法律、行政法規(guī)付諸實踐，根據(jù)本地區(qū)的實際情況將其精細(xì)化。這是地方應(yīng)急立法最常見的模式，占了應(yīng)急立法文件樣本的絕大多數(shù)。二是自主性立法，即針對地方特定的具體事項，地方以多部國家法律為依據(jù)，進(jìn)行創(chuàng)設(shè)性立法。該模式實現(xiàn)了對中央立法的變通，滿足本地區(qū)特定事項立法的需求。三是先行性立法，即對不屬于中央專屬立法范圍內(nèi)的事項或中央尚未制定法律法規(guī)調(diào)整的事項，地方立法機(jī)關(guān)以解決問題為導(dǎo)向先行制定地方立法，填補(bǔ)中央立法在某些領(lǐng)域的空白[7]。以上三種模式的立法創(chuàng)新性依次為：實施性應(yīng)急立法雖然限制在中央立法的制度框架下，但是各地可以細(xì)化以適應(yīng)當(dāng)?shù)貙嶋H，充分利用即可發(fā)揮創(chuàng)新性；自主性立法是地方政府立法獨立性和創(chuàng)造性的體現(xiàn)，如浙江省政府頒布的《浙江省地質(zhì)災(zāi)害治理工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理辦法》，融合了《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》等多部法律、法規(guī)，再結(jié)合浙江省實際，打破常規(guī)，不拘泥于一部上位法；先行性立法的意義重大，為中央立法提供了豐富的素材，其創(chuàng)新制度的試行效果也常常為中央立法提供經(jīng)驗。如在上海市1991年頒布《上海市化學(xué)事故應(yīng)急救援辦法》，先行經(jīng)驗基礎(chǔ)上，國家于1994年頒布《化學(xué)事故應(yīng)急救援管理辦法》。

從實踐來看，地方應(yīng)急立法活動的發(fā)展模式主要是遵循以下三種進(jìn)路：

1.以“暫行”或“試行”的方式進(jìn)行試探性立法。這是一種較為謹(jǐn)慎的立法方式，可以根據(jù)實施情況予以修訂或者廢止。如1997年頒布的《貴州省地質(zhì)災(zāi)害防治管理暫行辦法》就在2004年被修改，后于2007年被廢止。在司法實踐中，暫行法的效力和正式法相同，而且該立法進(jìn)路也緩解了法律的變動性與穩(wěn)定性之間的矛盾。而有的暫行法在無外力的作用下一直保持試驗狀態(tài)，以“暫行”的方式保持其法律效力，如2003 年頒布的《鞍山市突發(fā)公共衛(wèi)生和安全事件應(yīng)急處理暫行規(guī)定》，至今仍然有效。還有的暫行法經(jīng)一定時間的檢驗實行效果良好，即被轉(zhuǎn)變?yōu)檎椒?，這也是試驗性立法最具價值的結(jié)果。

2.直接頒布立法。采取這種方式的立法文件名稱中一般不會出現(xiàn)“暫行”或“試行”等字眼。直接頒布的立法文件仍然屬于試驗性立法進(jìn)路，如果立法在實施過程中發(fā)現(xiàn)問題，一般采取修改的方式予以完善。這是地方應(yīng)急立法中較為常見的現(xiàn)象。如1998年實施的《廣東省民用核設(shè)施核事故預(yù)防和應(yīng)急管理條例》經(jīng)過了2012 年和2018 年兩次修正。還有的由更詳盡完備的立法文件將其覆蓋，原來的立法文件失去了存在的必要，即被廢止。

3.執(zhí)行性立法。即以“實施辦法”或“實施細(xì)則”的形式對上位法進(jìn)行精細(xì)化，通常標(biāo)明上位法名稱，如《湖南省實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》。在統(tǒng)計的353件地方應(yīng)急立法文件中，絕大多數(shù)都是采取執(zhí)行性立法的方式，這主要因為目前地方應(yīng)急立法還是以對中央立法的細(xì)化為主，偏向采取這種簡單且無試錯風(fēng)險的方式。

三、地方應(yīng)急立法發(fā)展的困境

（一）地方應(yīng)急立法內(nèi)容重復(fù)、缺乏創(chuàng)新

在地方應(yīng)急立法實踐中，立法重復(fù)現(xiàn)象十分普遍。“一元、兩級、多層次”是中國特色社會主義立法體系的主要特征，而構(gòu)建一個協(xié)調(diào)統(tǒng)一的立法體系，要求不同層級的法律規(guī)范之間具備邏輯性和一致性。在具體的立法實踐中，地方立法機(jī)關(guān)往往過分關(guān)注地方立法和中央立法表面上的一致性，以此通過合法性審查，而經(jīng)常忽視地方特殊性，導(dǎo)致眾多地方應(yīng)急立法大篇幅地重復(fù)國家應(yīng)急法規(guī)中已有且已詳盡規(guī)定的內(nèi)容。這種“上傳下達(dá)”不僅破壞了法律和地方性法規(guī)之間從抽象到具體、一般到特殊、高下有別的規(guī)律，而且使得有限的立法資源被浪費，空置了中央立法[8]。立法重復(fù)不僅指地方立法和中央立法的內(nèi)容重復(fù)，還指地方立法之間的法條重復(fù)。如《北京市實施〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法〉辦法》和《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例》總體內(nèi)容高度相似，其中，前者的第33 條與后者的第23 條基本相同。這樣的地方性應(yīng)急立法盲目跟風(fēng)而忽視本地區(qū)的實際需要，難以體現(xiàn)地方特色，這反映了地方立法缺乏創(chuàng)新性和立法技術(shù)不高這兩大問題。

（二）部分地方應(yīng)急立法嚴(yán)重滯后

立法滯后主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是地方性應(yīng)急立法無法在時效范圍內(nèi)完成對上位法的配套跟進(jìn)。如全國人大常委會在2007年就頒布了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，在之后的10年內(nèi)，各地相繼制定地方性法規(guī)，而福建省直至2018 年才頒布《福建省突發(fā)事件應(yīng)對辦法》，嚴(yán)重滯后。立法滯后導(dǎo)致該地區(qū)一定時間段的立法空白，使中央的立法無法落到實處。另一方面則體現(xiàn)在國家上位法修改后地方應(yīng)急立法仍未進(jìn)行修改或較長時間才進(jìn)行修改。《傳染病防治法》于1989 年頒布，之后立法機(jī)關(guān)為適應(yīng)不同時期的實際需求，分別于2004 年和2013 年將其修改。而《江蘇省實施〈中華人民共和國傳染病防治法〉辦法》自1997年修正后至今20多年未有修改。長時間未修改立法導(dǎo)致部分條文脫離實際，違背立法初衷。部分地方應(yīng)急立法滯后不單是立法技術(shù)的問題，還反映出地方政府能否正確識別災(zāi)害危機(jī)事件的性質(zhì)以及立法機(jī)關(guān)是否具有立法預(yù)測的前瞻意識問題。

（三）應(yīng)急預(yù)案地位失格

隨著2006 年1 月8 日國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》出臺，我國“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成，之后應(yīng)急預(yù)案制度飛速發(fā)展。時至今日，地方性應(yīng)急預(yù)案的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過地方性應(yīng)急法規(guī)。在實際的應(yīng)急工作中，兩者界限模糊，工作人員很難判斷究竟是應(yīng)當(dāng)依據(jù)應(yīng)急預(yù)案來采取措施，還是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。從依法行政的角度而言，這種“雙重依據(jù)”的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)被杜絕。而且現(xiàn)在各地出臺的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，帶有很強(qiáng)的應(yīng)急管理色彩，其不僅賦予了政府大量的管理職權(quán)，而且還規(guī)定了社會組織和公眾的相關(guān)義務(wù)。這樣的“越俎代庖”導(dǎo)致地方應(yīng)急立法被束之高閣，成為“無用之法”。除此之外，盡管各地都發(fā)布了許多應(yīng)急預(yù)案，但是不同地方政府對于應(yīng)急預(yù)案的法律位階認(rèn)定并不一致。應(yīng)急預(yù)案在本質(zhì)上屬于嚴(yán)格依據(jù)法律制定而成的內(nèi)部規(guī)范性文件，是法律體系的“配套規(guī)定”[9]。然而卻有相當(dāng)數(shù)量的地方政府將其認(rèn)定為政府規(guī)章，如珠海市人民政府于2012 年頒布的《珠海市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》、海南省人民政府于2005年實施的《海南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等就被認(rèn)定為政府規(guī)章。如此一來，突發(fā)事件的總體應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)代替了地方關(guān)于《突發(fā)事件應(yīng)對法》實施的細(xì)則。這種“立法滯后、預(yù)案先行”做法至今仍盛行。

四、地方應(yīng)急立法發(fā)展的未來走向

（一）建立多元化的立法評估機(jī)制

目前我國興起的地方立法評估主要是立法實施后評估，即根據(jù)地方性法規(guī)頒布后3 到5 年的實施效果，從立法的必要性、地方特色、技術(shù)規(guī)范等方面進(jìn)行評價。立法后評估在提高立法質(zhì)量、增強(qiáng)法規(guī)時效性等方面都發(fā)揮了積極作用，然而這種事后評價并不利于從根本上解決上文提到的立法重復(fù)問題，應(yīng)當(dāng)考慮將評估工作推及立法的各個階段以進(jìn)一步保障立法實施效果。應(yīng)鼓勵在立法前、立法中和立法后頒布前這三個階段的評估工作中，盡早地去除無效益及低效益的內(nèi)容，最后再通過立法后評估來檢驗其完善度。同時，應(yīng)建立第三方的監(jiān)督和回饋機(jī)制，給地方立法機(jī)關(guān)施加壓力，督促其不再盲目跟風(fēng)制定“無用之法”，遏制當(dāng)前功利主義盛行的亂象。除此之外，還應(yīng)當(dāng)促進(jìn)立法評估主體的多元化。傳統(tǒng)的兩大立法評估主體皆有弊端：內(nèi)部評估主體在“政績”等利益的驅(qū)使下，往往無法客觀指出立法內(nèi)容的缺漏；外部評估主體在行政機(jī)關(guān)的壓力下變得畏手畏腳，缺乏獨立性，面臨獲取信息困難等多重困境[10]。應(yīng)提高公眾參與度，鼓勵公眾和利益相關(guān)者利用互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)自由發(fā)聲，充分發(fā)表意見，同時應(yīng)吸收專家學(xué)者或者委托獨立的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，以構(gòu)建多元化評估主體。

（二）提高地方立法機(jī)關(guān)的立法水平

地方立法機(jī)關(guān)的立法水平?jīng)Q定了地方性應(yīng)急法規(guī)的質(zhì)量和生命力，也會直接影響地方應(yīng)急法治建設(shè)的水平和進(jìn)程[11]。提高立法機(jī)關(guān)的立法水平一方面應(yīng)當(dāng)引進(jìn)專業(yè)的人才，另一方面要加強(qiáng)對立法人員的培訓(xùn)。立法人員的思想政治素養(yǎng)、法律專業(yè)素質(zhì)、實踐經(jīng)驗及立法技術(shù)水平?jīng)Q定了地方立法的質(zhì)量，在引進(jìn)專業(yè)立法人才的過程中，應(yīng)當(dāng)將這幾項作為最主要的考核標(biāo)準(zhǔn)。在對立法人員的培訓(xùn)中，還應(yīng)當(dāng)要求立法人員時刻關(guān)注社會熱點問題和國家立法進(jìn)程。地方立法人員能夠敏銳感知社會問題是地方性法規(guī)具有創(chuàng)新性的前提，以解決問題為初衷進(jìn)行立法才能將社會效益最大化。除此之外，地方立法機(jī)關(guān)還可以委托高校、科研院所的專家學(xué)者參與起草工作，這有利于緩解當(dāng)?shù)氐牧⒎ㄈ瞬挪蛔愕膲毫Γ瑫r也有利于提高立法的質(zhì)量。此外，還可以在地方應(yīng)急立法頒布之前召開座談會、聽證會、論證會，廣泛聽取社會各界的意見，汲取民眾的智慧，促進(jìn)立法民主化與科學(xué)化。

（三）明確地方應(yīng)急立法和應(yīng)急預(yù)案的關(guān)系

我國綜合的應(yīng)急管理體系被簡稱為“一案三制”，即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急法制、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制，但目前應(yīng)急預(yù)案在地方應(yīng)急治理中起到的作用已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方應(yīng)急立法。盡管政府以“立法滯后、預(yù)案先行”的非常規(guī)措施取得了針對類似“非典”防控的勝利，但是我國“依法治國”的方針要求政府即使是在緊急狀態(tài)下也應(yīng)依法行政。應(yīng)急預(yù)案僅是地方性應(yīng)急立法的配套規(guī)定，因此我們必須強(qiáng)調(diào)應(yīng)急立法相對于應(yīng)急預(yù)案的優(yōu)先地位。地方政府應(yīng)急預(yù)案只能從立法中獲取法律適用效力，也只能根據(jù)地方應(yīng)急立法的需求制定。在這種情況下，地方應(yīng)急立法承擔(dān)著更重大的責(zé)任。地方在開展立法活動時，首先要保證地方應(yīng)急立法與地方政府應(yīng)急預(yù)案之間的關(guān)聯(lián)性，確保每個應(yīng)急預(yù)案都有相應(yīng)的法律依據(jù)。當(dāng)?shù)胤秸畱?yīng)急預(yù)案制定出來以后，地方人大及其常委會應(yīng)當(dāng)及時對其進(jìn)行備案審查，以保證其與地方立法、中央立法相協(xié)調(diào)。其次，還要提高地方應(yīng)急立法的質(zhì)量，自身的實踐價值是地方性應(yīng)急法規(guī)在應(yīng)急工作中不被遺忘的根本保證。

五、結(jié)語

地方應(yīng)急立法是地方立法機(jī)關(guān)在中央統(tǒng)一主導(dǎo)下進(jìn)行的法治建設(shè)工作。在這一過程中，中央與地方的應(yīng)急立法有效解決了超大規(guī)模國家治理的難題。地方在中央剛性的制度約束下，充分運用自主性，解決了中央應(yīng)急立法統(tǒng)一性與地方應(yīng)急治理有效性之間存在的矛盾，不斷塑造著地方政府的治理權(quán)威。防控化解應(yīng)急事件是一項綜合、系統(tǒng)化的工程，既有科技屬性又有社會屬性，需要先進(jìn)的技術(shù)支撐和社會工作通力協(xié)作。科學(xué)合理的應(yīng)急立法是防控應(yīng)急事件強(qiáng)有力的制度支撐。國家應(yīng)急立法在未來還有巨大的完善和發(fā)展空間，只有創(chuàng)制實效性、獨特性、科學(xué)性兼具的配套地方應(yīng)急立法，才能更好地保障和改善民生，維護(hù)國家安全和公共安全。