高 娜 高 偉 寧寶坤 曲旻皓

（中國(guó)地震應(yīng)急搜救中心，北京 100049）

引言

聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署、兒童基金會(huì)、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國(guó)難民署等聯(lián)合國(guó)人道主義機(jī)構(gòu)都需要依賴全球各類合作伙伴來實(shí)施大部分行動(dòng)項(xiàng)目。21 世紀(jì)以來，聯(lián)合國(guó)人道主義愈加強(qiáng)調(diào)非聯(lián)合國(guó)合作伙伴在救災(zāi)中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，各方人道主義機(jī)構(gòu)只有在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)的情況下才能滿足大規(guī)模災(zāi)難的需求。為更高效地開展重大災(zāi)害事故中紛繁復(fù)雜的人道主義響應(yīng)行動(dòng)，聯(lián)合國(guó)各人道主義機(jī)構(gòu)與全球各類人道主義組織之間的待命伙伴關(guān)系發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

待命伙伴關(guān)系（Standby Partnership，SBP）是聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)與其他組織（以下稱合作伙伴）之間的雙邊協(xié)議網(wǎng)絡(luò)，目的是形成好的做法和新的解決方案，以改善人道主義準(zhǔn)備、響應(yīng)和人員部署能力。待命伙伴關(guān)系始于1991 年，聯(lián)合國(guó)通過借調(diào)丹麥難民理事會(huì)（DRC）等組織的專家人員滿足伊拉克人道主義危機(jī)行動(dòng)中短時(shí)間內(nèi)迅速增加的人力資源需求[1]。

通過待命伙伴關(guān)系機(jī)制，合作伙伴組織向聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)人員來臨時(shí)增加和擴(kuò)充聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力，這是一種成本效益高且靈活的合作方式。

1 聯(lián)合國(guó)SBP 基本概況

SBP 機(jī)制內(nèi)有14 個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)，有47 個(gè)來自政府、非政府或私營(yíng)部門的組織與這些聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)建立了合作伙伴關(guān)系。這14 個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)分別是：聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）、國(guó)際移民組織（IOM）、聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（OCHA）、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、聯(lián)合國(guó)教科文組織（UNESCO）、聯(lián)合國(guó)人口基金會(huì)（UNFPA）、聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）、聯(lián)合國(guó)人居署（UNHABITAT）、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）、聯(lián)合國(guó)排雷行動(dòng)處（UNMAS）、聯(lián)合國(guó)近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處（UNRWA）、聯(lián)合國(guó)婦女署（UNWOMEN）、聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署（WFP）、世界衛(wèi)生組織（WHO）[1-2]。截至目前，與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）開展合作的合作伙伴最多，有30 個(gè)，其次是聯(lián)合國(guó)世界糧食計(jì)劃署（WFP）和聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR），分別有合作伙伴23 個(gè)和18 個(gè)（圖1）。

目前，待命合作伙伴共有47 家，涵蓋了來自政府、非政府或私營(yíng)部門的組織，其中有9 個(gè)合作伙伴與5 個(gè)及以上的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)達(dá)成合作協(xié)議（圖2）。

圖 1 聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的待命合作伙伴數(shù)量Fig. 1 Number of standby partners of United Nations agencies

圖 2 與多個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)建立SBP 的組織Fig. 2 Organizations with established SBP with multiple UN agencies

合作伙伴主要通過派遣專業(yè)人員和提供資金支持兩種方式向聯(lián)合國(guó)人道主義機(jī)構(gòu)提供資助。 “待命”一詞表明，若有需要，合作伙伴組織成員應(yīng)能夠在72 小時(shí)內(nèi)部署國(guó)際行動(dòng)。2017 年，合作伙伴向世界衛(wèi)生組織（WHO）的16 個(gè)辦事處部署了223 人/月的支持，覆蓋了WHO 應(yīng)急工作的9 個(gè)方面。這項(xiàng)資助對(duì)WHO 的計(jì)算價(jià)值約為335 萬美元。合作伙伴部署在WHO 的6 個(gè)3 級(jí)響應(yīng)事件（埃塞俄比亞、伊拉克、尼日利亞、索馬里、南蘇丹和也門）、3 個(gè)2 級(jí)響應(yīng)事件（喀麥隆、乍得和利比亞）以及其他緊急情況中[3]。2018 年，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）有165 次部署行動(dòng)，合作伙伴向UNICEF 提供了合計(jì)22 093天的部署行動(dòng)，相當(dāng)于60.5 名全職工作人員參加緊急行動(dòng)工作。除UNICEF 總部外，全球有33 個(gè)不同的國(guó)家或區(qū)域辦事處得到了合作伙伴的支持[4]。2019年，有53 名SBP 專家參與聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（OCHA）的部署行動(dòng)，平均持續(xù)時(shí)間為5 個(gè)月。在這53 名SBP 專家中，其中34 名專家部署在復(fù)雜的、長(zhǎng)期的緊急情況環(huán)境中，15 名參與自然災(zāi)害救助，2 名部署在剛果民主共和國(guó)與埃博拉病毒有關(guān)的緊急情況中，2 名專家為日內(nèi)瓦提供專業(yè)知識(shí)[5]。

聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和合作伙伴都從待命伙伴關(guān)系中受益良多。一方面聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)能夠?qū)Ｗ⒂谄浜诵膮f(xié)調(diào)任務(wù)且通過伙伴名冊(cè)的合理管理避免合作伙伴人力資源的過度利用，另一方面聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)也向合作伙伴提供技術(shù)指導(dǎo)以幫助其更高效地參與全球人道主義行動(dòng)，提高其救援業(yè)務(wù)能力。

2 世界衛(wèi)生組織SBP 機(jī)制

世界衛(wèi)生組織（WHO）是聯(lián)合國(guó)下屬的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，與WHO 合作的合作伙伴有9 個(gè)。WHO 要求合作伙伴具有熟悉人道主義和專業(yè)技術(shù)人員名冊(cè)。待命合作伙伴專家名冊(cè)上包含能力建設(shè)、數(shù)據(jù)管理與分析、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、緊急醫(yī)療隊(duì)協(xié)調(diào)、流行病學(xué)、地理信息系統(tǒng)（GIS）、財(cái)政預(yù)算管理、衛(wèi)生部門協(xié)調(diào)、信息管理（IM）、信息技術(shù)、后勤、媒體與傳播、項(xiàng)目管理、公共衛(wèi)生、資源調(diào)動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)溝通和社區(qū)參與、風(fēng)險(xiǎn)管理、安全、電信、培訓(xùn)、飲用水與衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域的專家[6-7]。

為應(yīng)對(duì)不可預(yù)見的緊急情況迫切需要增加人力資源時(shí)，或在有限時(shí)間和可用資金范圍內(nèi)，組織內(nèi)的人員需求無法滿足時(shí)，WHO 辦公室將會(huì)向總部的緊急聯(lián)絡(luò)點(diǎn)發(fā)出“待命伙伴”支持的緊急請(qǐng)求，提交正式的“緊急支援請(qǐng)求表”及其工作職權(quán)范圍說明。WHO 聯(lián)絡(luò)人將審查所有請(qǐng)求，篩選合適的待命人員供WHO 辦公室擇優(yōu)選擇[6-7]（圖3）。

圖 3 WHO 待命伙伴選派機(jī)制Fig. 3 Standby partner selection mechanism of WHO

一旦選定了待命人員，待命人員需要準(zhǔn)備個(gè)人基本材料，包括聯(lián)合國(guó)安保部（UNDSS）強(qiáng)制性現(xiàn)場(chǎng)安全培訓(xùn)課程（基礎(chǔ)和高級(jí)）的有效證書、待命人員簽署的世界衛(wèi)生組織《利益宣言》表格和待命伙伴關(guān)系協(xié)議承諾、以及對(duì)聯(lián)合國(guó)證書（UNC）的申請(qǐng)表等。WHO 辦公室則提供待命人員申請(qǐng)簽證所需的支持及待命人員工作場(chǎng)所及住宿安排。部署結(jié)束時(shí)，待命人員提交技術(shù)報(bào)告并準(zhǔn)備移交說明；WHO 緊急聯(lián)絡(luò)點(diǎn)通過電話或面對(duì)面的方式與待命人員進(jìn)行工作總結(jié)交流。待命人員回國(guó)后，需要在國(guó)內(nèi)進(jìn)行工作總結(jié)匯報(bào)[6]。

3 待命伙伴關(guān)系運(yùn)行機(jī)制

聯(lián)合國(guó)各機(jī)構(gòu)與合作伙伴之間的合作是快速反應(yīng)機(jī)制的重要組成部分。合作伙伴通過招募、培訓(xùn)、免費(fèi)借調(diào)各領(lǐng)域?qū)＜?，支持?lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)人道主義事務(wù)。專家名冊(cè)是各合作伙伴的核心資源。聯(lián)合國(guó)則專注于協(xié)調(diào)，提供合作伙伴欠缺的技術(shù)派遣能力，并通過專家名冊(cè)管理避免過度利用伙伴的人力資源，增加在合適時(shí)間部署合適人員的機(jī)會(huì)，以提升人道主義響應(yīng)的高效性。待命伙伴關(guān)系運(yùn)行機(jī)制主要包含5 個(gè)方面，分別是日常管理模式、專家名冊(cè)、合作業(yè)務(wù)、人員培訓(xùn)和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

3.1 日常管理

隨著待命伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的不斷擴(kuò)大，2013 年聯(lián)合國(guó)設(shè)立了待命伙伴培訓(xùn)秘書處，承擔(dān)專門的支撐服務(wù)職能，開展工作人員的培訓(xùn)和能力建設(shè)，加強(qiáng)征聘、效能管理和效果評(píng)價(jià)，工作經(jīng)費(fèi)來自部分合作伙伴共同融資的基金。同時(shí)成立了待命伙伴關(guān)系指導(dǎo)委員會(huì)，實(shí)行3 年工作計(jì)劃制，初期主要由人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室機(jī)動(dòng)能力科組成，指導(dǎo)委員會(huì)主席會(huì)積極與現(xiàn)有和潛在的合作伙伴進(jìn)行實(shí)地會(huì)晤，尋求支持，促進(jìn)SBP 的工作。

3.2 專家名冊(cè)

專家名冊(cè)由各合作伙伴自行建立和維護(hù)，可根據(jù)聯(lián)合國(guó)伙伴需求建立各類子名冊(cè)。專家名冊(cè)人數(shù)從數(shù)十到數(shù)萬，差別較大，如加拿大國(guó)際民事響應(yīng)組織（CANADEM）在冊(cè)專家4 萬余人，有的合作伙伴專家名冊(cè)僅幾十人。專家名冊(cè)人數(shù)多的待命合作伙伴，通常每年派員執(zhí)行任務(wù)的次數(shù)也較多，具體受人道主義需求類型、地域分布以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策的影響（圖4）。部分政府背景的合作伙伴只招募本國(guó)公民[1-2]。

圖 4 專家名冊(cè)人員數(shù)及派遣次數(shù)（2015 年度）Fig. 4 Number of experts on the roster and dispatches（2015）

3.3 合作業(yè)務(wù)領(lǐng)域

待命合作伙伴的業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要為通信和信息支撐保障等信息管理領(lǐng)域、土木結(jié)構(gòu)工程和減災(zāi)救援等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域、營(yíng)地管理和供水衛(wèi)生等后勤領(lǐng)域以及醫(yī)療安全領(lǐng)域，部分NGO 則提供信息與數(shù)據(jù)分析技術(shù)、婦女兒童人權(quán)與保護(hù)等特殊群體關(guān)懷支持。專家不僅執(zhí)行突發(fā)事件、危機(jī)沖突中的人道主義援助任務(wù)，也執(zhí)行常規(guī)的治理能力建設(shè)任務(wù)，時(shí)長(zhǎng)3 周—6 個(gè)月，個(gè)別可達(dá)幾年[1-2，8]。

3.4 人員培訓(xùn)機(jī)制

合作伙伴通常招募有相當(dāng)業(yè)務(wù)水準(zhǔn)和工作經(jīng)驗(yàn)的專家，為其提供多元文化下的工作能力培訓(xùn)。培訓(xùn)一般包括入職培訓(xùn)和定期能力提升培訓(xùn)兩部分。入職培訓(xùn)一般為2 天—1 周的強(qiáng)制集中培訓(xùn)，部分可達(dá)2 周，主要介紹人道主義國(guó)際組織機(jī)構(gòu)、敵對(duì)環(huán)境意識(shí)訓(xùn)練以及安全保障等。能力提升培訓(xùn)通過定期參加聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)、合作伙伴的培訓(xùn)以及任務(wù)實(shí)訓(xùn)等方式開展，部分合作伙伴還建立了線上培訓(xùn)交流平臺(tái)，或者定期組織模擬演練等鞏固強(qiáng)化相關(guān)知識(shí)和技能[1-2，8]。

3.5 經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

合作伙伴參與國(guó)際人道主義應(yīng)急行動(dòng)、人員借調(diào)、專家派遣等經(jīng)費(fèi)主要來源于各國(guó)政府、組織自身或其他合作伙伴的資金支持。其中政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來源于本國(guó)政府財(cái)政預(yù)算，多數(shù)為各國(guó)外交資金或國(guó)際開發(fā)援助資金，NGO 組織的經(jīng)費(fèi)來源則包括本國(guó)政府、申請(qǐng)支援的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)國(guó)家辦事處和他國(guó)政府，以及部分社會(huì)個(gè)人的捐款。經(jīng)費(fèi)主要用于人員借調(diào)和派遣費(fèi)用、技術(shù)裝備支持、向受災(zāi)國(guó)財(cái)政捐款和其他人道主義實(shí)物捐款等[1-2]。

4 我國(guó)參與SBP 的意義

人道主義援助已成為重要的國(guó)際援助領(lǐng)域，也是人類命運(yùn)共同體建設(shè)的重要支點(diǎn)之一。加入待命伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮應(yīng)急管理合作人道主義的特點(diǎn)，通過國(guó)際援助參與全球治理，廣泛參與國(guó)際人道主義各領(lǐng)域工作，不僅可以提升我國(guó)國(guó)際影響力，樹立有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó)形象，也是我國(guó)綜合國(guó)力不斷壯大、國(guó)際應(yīng)急救援能力不斷提高的必然結(jié)果，對(duì)推動(dòng)人類命運(yùn)共同體和“一帶一路”穩(wěn)健發(fā)展，為構(gòu)建我國(guó)新型國(guó)際關(guān)系貢獻(xiàn)力量。

加入待命伙伴關(guān)系，不僅符合十九屆四中全會(huì)提出的“維護(hù)聯(lián)合國(guó)在全球治理中的核心地位”這一方針，也可以利用聯(lián)合國(guó)現(xiàn)有的援助機(jī)制、援助渠道、援助網(wǎng)絡(luò)和管理框架，使我國(guó)實(shí)施人道主義援助的機(jī)構(gòu)專注于自身的業(yè)務(wù)專長(zhǎng)領(lǐng)域，盡快融入國(guó)際人道主義援助體系，實(shí)施國(guó)際援助行動(dòng)，同時(shí)還可以減少在項(xiàng)目組織策劃、各方溝通協(xié)調(diào)、事后監(jiān)督評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理成本。在當(dāng)前紛繁復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境中利用聯(lián)合國(guó)的平臺(tái)發(fā)聲，具有更加現(xiàn)實(shí)的意義。

我國(guó)具備相當(dāng)數(shù)量的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難處置的專家隊(duì)伍，可以承擔(dān)地震、水域、山岳、?；?、礦山隧道、城市火災(zāi)、森林草原滅火等重大國(guó)際救援任務(wù)，也能為國(guó)際災(zāi)害評(píng)估與協(xié)調(diào)、救援隊(duì)能力建設(shè)與測(cè)評(píng)、信息通訊、應(yīng)急物流、營(yíng)地支持、水和環(huán)境衛(wèi)生等領(lǐng)域提供專業(yè)支持，具備相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)實(shí)力。加入待命伙伴關(guān)系，利用多樣化的人道主義危機(jī)應(yīng)對(duì)平臺(tái)和國(guó)際化的事務(wù)處理環(huán)境，不僅有助于開闊我國(guó)專家隊(duì)伍的視野，快速提升我國(guó)國(guó)際應(yīng)急救援能力，也有助于培養(yǎng)更多懂得國(guó)際規(guī)則、具備國(guó)際人道主義協(xié)調(diào)能力的專家，為我國(guó)外交、為“一帶一路”建設(shè)儲(chǔ)備更多的專業(yè)人才。