□王長(zhǎng)杰

(河南警察學(xué)院,河南 鄭州 450046)

近年來(lái)，隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展，無(wú)人機(jī)受到了社會(huì)的廣泛關(guān)注，無(wú)人機(jī)的數(shù)量也呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長(zhǎng)。2020年國(guó)內(nèi)民用無(wú)人機(jī)的銷售數(shù)量達(dá)到了30萬(wàn)架，行業(yè)總產(chǎn)值超過(guò)千億元人民幣，成為消費(fèi)電子領(lǐng)域的新寵，被大量廣泛應(yīng)用到航拍、快遞、安防監(jiān)控、警務(wù)執(zhí)法、農(nóng)業(yè)植保等許多領(lǐng)域中，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活帶來(lái)了深刻的影響。在我國(guó)，尤其是消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)，市場(chǎng)發(fā)展特別火熱，在全球都具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，已成為無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)、銷售和使用大國(guó)。然而任何一項(xiàng)高科技技術(shù)對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)都是一把雙刃劍，無(wú)人機(jī)的快速普及在給社會(huì)諸多行業(yè)帶來(lái)便利的同時(shí)，伴隨著無(wú)人機(jī)“黑飛”“擾航”、侵犯公民隱私等事件的頻發(fā)，安全事故屢見不鮮?！盁o(wú)人管、自由飛”的使用現(xiàn)狀所帶來(lái)的各種安全風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來(lái)，日顯突出。由于無(wú)人機(jī)發(fā)展和應(yīng)用時(shí)間較短，還缺乏相配套的法律和安全管控手段，無(wú)人機(jī)的廣泛使用逐漸暴露出嚴(yán)重的安全隱患和管理漏洞，甚者被犯罪分子利用，對(duì)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此，公共安全視域下無(wú)人機(jī)風(fēng)險(xiǎn)管控研究必須跟上無(wú)人機(jī)快速應(yīng)用步伐，確保其安全規(guī)范的使用，找到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和破解安全隱患之間的平衡點(diǎn)，使之更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步發(fā)揮作用，以引導(dǎo)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)規(guī)范、健康、有序的發(fā)展。

一、無(wú)人機(jī)概述

(一)無(wú)人機(jī)概念及分類

民用無(wú)人機(jī)是指沒(méi)有機(jī)載駕駛員操作、帶有自動(dòng)飛行控制系統(tǒng)，從事非警務(wù)、軍事任務(wù)的航空飛行器。它涉及數(shù)據(jù)通信技術(shù)、智能控制技術(shù)、圖像處理技術(shù)、傳感器技術(shù)以及航空動(dòng)力推進(jìn)技術(shù)等，是信息時(shí)代高技術(shù)含量的產(chǎn)物。

根據(jù)無(wú)人機(jī)的重量和體積來(lái)分，分為微型無(wú)人機(jī)、輕型無(wú)人機(jī)、小型無(wú)人機(jī)、中型無(wú)人機(jī)和大型無(wú)人機(jī)。其中微型、輕型和小型無(wú)人機(jī)是在社會(huì)中應(yīng)用最廣泛的機(jī)型。微型無(wú)人機(jī)是指空機(jī)重量小于0.25千克；輕型無(wú)人機(jī)是指最大起飛重量不超過(guò)7千克，最大飛行速度不超過(guò)100公里/小時(shí)；小型無(wú)人機(jī)是指最大起飛重量不超過(guò)25千克的無(wú)人機(jī)。根據(jù)無(wú)人機(jī)的使用領(lǐng)域，可以分為軍用無(wú)人機(jī)、商用無(wú)人機(jī)和民用無(wú)人機(jī)。根據(jù)無(wú)人機(jī)的使用性能，可以分為專業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)和消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)。

(二)無(wú)人機(jī)特點(diǎn)

1.應(yīng)用領(lǐng)域廣泛

無(wú)人機(jī)發(fā)展的初期主要用于軍事和專業(yè)領(lǐng)域，如偵查，攻擊、測(cè)繪等。[1]現(xiàn)如今正逐漸向多領(lǐng)域發(fā)展，走進(jìn)商用和民用市場(chǎng)，在新聞現(xiàn)場(chǎng)、線路巡檢、救災(zāi)救援、物資投送等方面頻繁出現(xiàn)。

2.良好的飛行能力

無(wú)人機(jī)相對(duì)于其他的航空飛行器具有體積小、重量輕、攜帶和使用方便，不受地形因素的限制、氣候因素影響小的優(yōu)點(diǎn)，可以通過(guò)垂直起降、人工拋投或者彈射的方式起飛，具有良好的飛行能力。某品牌的無(wú)人機(jī)最高可以飛到500米的高空，并可以搭載一定重量的物品。

3.智能化程度高

隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)的日新月異，無(wú)人機(jī)不斷向智能化、自動(dòng)化的方向發(fā)展，各項(xiàng)性能在逐漸的提高。輕型無(wú)人機(jī)根據(jù)用途的不同，可以配備定位系統(tǒng)、攝像系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、電子地圖等軟硬件設(shè)備，能夠?qū)崿F(xiàn)遙控飛行和自動(dòng)飛行。通過(guò)機(jī)載無(wú)線通信系統(tǒng)，不僅可以接收飛行指令，還可以實(shí)時(shí)的將拍攝影像資料進(jìn)行回傳。

4.操作靈活便捷，價(jià)格低廉

無(wú)人機(jī)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，運(yùn)行和維護(hù)成本低，購(gòu)買價(jià)格低廉，價(jià)格從千元左右到數(shù)十萬(wàn)元不等。既可以在市場(chǎng)實(shí)體店購(gòu)買，也可以在電商平臺(tái)購(gòu)買，甚至可以根據(jù)實(shí)際使用情況進(jìn)行定制。經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)短培訓(xùn)便會(huì)使用，操作便捷，易于上手。除了執(zhí)行常規(guī)性的拍照、物流等任務(wù)外，還特別適用于在危險(xiǎn)地區(qū)、行動(dòng)不便區(qū)域等執(zhí)行緊急危險(xiǎn)任務(wù)。

二、無(wú)人機(jī)的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患

(一)威脅國(guó)家安全

從公共安全視域的角度來(lái)說(shuō)，無(wú)人機(jī)的危害小到威脅個(gè)人隱私，大到威脅國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，一些別有用心的人員操作無(wú)人機(jī)多次非法闖入國(guó)家重要的安全區(qū)域，利用機(jī)載攝像設(shè)備通過(guò)拍照、錄像的方式竊取國(guó)家秘密，情節(jié)嚴(yán)重，影響惡劣。由于無(wú)人機(jī)具有體積小、速度快、操作簡(jiǎn)單、隱蔽性強(qiáng)，犯罪成本低的特點(diǎn)，并且購(gòu)買方便，使用操控簡(jiǎn)單，有可能被不法分子改造利用，掛載爆炸和危險(xiǎn)化學(xué)品變成攻擊性武器用于非法活動(dòng)甚至實(shí)施極端恐怖行為，給國(guó)家安全和群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了不容小覷的威脅。例如通過(guò)無(wú)人機(jī)攜帶一些炸藥對(duì)城市人員密集區(qū)或重要的政治、商業(yè)目標(biāo)進(jìn)行攻擊，產(chǎn)生惡劣的政治和社會(huì)影響。在國(guó)外，也經(jīng)常發(fā)生無(wú)人機(jī)闖入白宮、日本首相官邸等重要安全區(qū)域事件，令安保人員頭疼不已。2018年，恐怖分子為了威脅俄軍，使其撤出敘利亞，向俄軍駐扎的塔爾圖斯海軍基地和赫麥米姆空軍基地發(fā)起了4起無(wú)人機(jī)襲擊事件。部分無(wú)人機(jī)愛(ài)好者法律和安全意識(shí)淡薄，將拍攝到的包含國(guó)家重要軍事目標(biāo)區(qū)域圖片上傳網(wǎng)絡(luò)，可能會(huì)無(wú)意間泄露軍事秘密。2018年，在桂林某軍用保障基地有人利用無(wú)人機(jī)高清攝像頭拍攝了基地中的倉(cāng)庫(kù)、辦公樓、裝卸臺(tái)等軍事管理區(qū)圖片，對(duì)軍事秘密構(gòu)成了一定的威脅。

(二)威脅航空飛行安全

飛鳥對(duì)航空安全帶來(lái)的威脅，公眾有著比較深刻的認(rèn)識(shí)和了解。而由金屬組成的無(wú)人機(jī)對(duì)航空飛行安全構(gòu)成的潛在威脅更是有過(guò)之而無(wú)不及。根據(jù)國(guó)家飛行管制相關(guān)條例規(guī)定，未向國(guó)家飛行管制部門提出臨時(shí)空域和飛行計(jì)劃申請(qǐng)，或者沒(méi)有按照批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃進(jìn)行的無(wú)人機(jī)違規(guī)飛行稱為“黑飛”。無(wú)人機(jī)的“黑飛”事件在全國(guó)的多個(gè)地方都有出現(xiàn)，具有一定的普遍性；“黑飛”前沒(méi)有任何的征兆，具有突發(fā)性；“黑飛”的地點(diǎn)和時(shí)間間隔沒(méi)有規(guī)律，具有不確定性。越是大型的機(jī)場(chǎng)，“黑飛”所帶來(lái)的影響越大，后果也越嚴(yán)重。這些“黑飛”事件嚴(yán)重干擾了航空飛行的正常秩序，威脅航空飛行安全，特別是對(duì)凈空區(qū)域內(nèi)的飛行安全危害更大。高速飛行的飛機(jī)與無(wú)人機(jī)相撞，可能會(huì)造成機(jī)毀人亡的慘劇。由于民用無(wú)人機(jī)在雷達(dá)監(jiān)控中反射面小、飛行速度慢，難以被發(fā)現(xiàn)和識(shí)別，無(wú)人機(jī)本身和無(wú)線信號(hào)都對(duì)其他的航空飛行器構(gòu)成威脅，成為航線上的“隱形殺手”。2020年全國(guó)共出現(xiàn)了19起“黑飛”事件。如2020年5月，海南無(wú)人機(jī)綜合監(jiān)管平臺(tái)與瓊海公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，查獲一起故意侵入無(wú)人機(jī)禁飛區(qū)事件。經(jīng)初步審查發(fā)現(xiàn)，嫌疑人以商業(yè)視頻拍攝為目的，惡意破解無(wú)人機(jī)禁飛區(qū)和限高程序，操縱無(wú)人機(jī)多次侵入博鰲機(jī)場(chǎng)空管控制空域，最高侵入高度達(dá)到了1608米，嚴(yán)重威脅博鰲機(jī)場(chǎng)航行安全。公安機(jī)關(guān)對(duì)于操控?zé)o人機(jī)擅闖機(jī)場(chǎng)禁飛區(qū)域的行為，以“危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行刑事追責(zé)。2017年4月，成都雙流機(jī)場(chǎng)在不到兩個(gè)星期的時(shí)間內(nèi)，連續(xù)發(fā)生多起無(wú)人機(jī)“黑飛”事件，百余架次航班被延誤、備降或返航，超過(guò)萬(wàn)余名旅客受此影響滯留機(jī)場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)數(shù)千萬(wàn)元，對(duì)旅客的生命安全造成了嚴(yán)重威脅。

(三)侵犯公民人身安全

無(wú)人機(jī)的操控平臺(tái)都是各個(gè)廠家自行定制，基本沒(méi)有通用的地面飛行控制管理系統(tǒng)?？刂婆_(tái)只能完成飛行任務(wù)，但無(wú)法對(duì)無(wú)人機(jī)的飛行信息進(jìn)行監(jiān)控和記錄，不能提供飛行數(shù)據(jù)分析功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底無(wú)人機(jī)行業(yè)實(shí)名登記無(wú)人機(jī)共45.2萬(wàn)架，而無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照總數(shù)僅為73220個(gè)，駕駛員數(shù)量和無(wú)人機(jī)數(shù)量之間存在較大差距，大量的無(wú)人機(jī)操作者為“無(wú)證飛行”。無(wú)人機(jī)的飛行安全很大程度上依靠操控者的個(gè)人技能，由于操作者操作技能的良莠不齊、機(jī)械故障或天氣原因，飛行容易出現(xiàn)安全事故。隨著無(wú)人機(jī)的廣泛應(yīng)用，無(wú)人機(jī)螺旋槳傷人、失控墜落傷人等事件時(shí)有發(fā)生，輕則使人受傷，重則可能危及生命安全，嚴(yán)重侵犯了公民的人身安全。“炸機(jī)”是指無(wú)人機(jī)在飛行過(guò)程中由各種原因產(chǎn)生的飛行器墜落和墜毀事故。2016年，杭州西湖景區(qū)發(fā)生一起無(wú)人機(jī)“炸機(jī)”事件，一名游客在景區(qū)觀光時(shí)突然被從天而降的無(wú)人機(jī)直接砸中，當(dāng)場(chǎng)昏迷。[2]發(fā)生意外的原因是無(wú)人機(jī)發(fā)生故障，失控?zé)o法控制。2021年1月25日，在重慶朝天門，數(shù)百架編隊(duì)表演的無(wú)人機(jī)突然同時(shí)“炸機(jī)”，失控撞向大樓，大約百架無(wú)人機(jī)墜毀，事故原因無(wú)人機(jī)主機(jī)發(fā)生死機(jī)。針對(duì)無(wú)人機(jī)技術(shù)不完善，安全性和可靠性得不到保證，導(dǎo)致事故頻發(fā)的情況，必須及時(shí)采取有效保障措施，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

(四)侵犯?jìng)€(gè)人隱私及商業(yè)秘密

現(xiàn)如今大部分無(wú)人機(jī)都可以搭載高分辨率照相設(shè)備、人臉識(shí)別系統(tǒng)、通信中繼器等多種設(shè)備，能夠承擔(dān)更多的任務(wù)。不法人員把無(wú)人機(jī)變成數(shù)據(jù)收集和監(jiān)視工具，在不被察覺(jué)的情況下通過(guò)遠(yuǎn)程操控進(jìn)行窺視和刺探，侵犯?jìng)€(gè)人隱私和商業(yè)秘密，令受害者不堪其擾。無(wú)人機(jī)在商業(yè)區(qū)域、辦公區(qū)域或居民區(qū)域違規(guī)飛行進(jìn)行拍攝，并有部分機(jī)主將拍攝的影像資料上傳到互聯(lián)網(wǎng)中，進(jìn)一步擴(kuò)大了侵犯?jìng)€(gè)人隱私和商業(yè)秘密的后果，嚴(yán)重的已經(jīng)涉嫌犯罪。2016年，在某知名演員婚禮現(xiàn)場(chǎng)，出現(xiàn)多架偷拍的無(wú)人機(jī)，導(dǎo)致婚禮推遲舉行。在上海迪士尼樂(lè)園開園之前，就有無(wú)人機(jī)擅闖園內(nèi)進(jìn)行拍攝，最終因操作失誤墜毀。工作人員表示在園內(nèi)曾出現(xiàn)多起無(wú)人機(jī)墜毀的事件。

(五)成為新型的犯罪工具

無(wú)人機(jī)操控人群魚龍混雜，相關(guān)執(zhí)法部門監(jiān)管力度不夠，防范處置能力薄弱，給一些別有用心和鋌而走險(xiǎn)的不法分子提供了可乘之機(jī)，安全隱患極大。除了不法分子利用無(wú)人機(jī)從事恐怖活動(dòng)行為外，無(wú)人機(jī)也成為實(shí)施犯罪的新型工具，偵查和監(jiān)管難度大，引發(fā)社會(huì)治安危機(jī)。在英國(guó)，不法分子利用無(wú)人機(jī)向倫敦一所監(jiān)獄運(yùn)送毒品和武器。在國(guó)內(nèi)邊境，走私活動(dòng)日益頻繁，有人利用無(wú)人機(jī)架設(shè)空中“飛線”，從事走私毒品活動(dòng)。[3]2018年深圳海關(guān)破獲了利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行特大手機(jī)走私案，走私手機(jī)1.5萬(wàn)部，涉案金額達(dá)5億元人民幣。隨著無(wú)人機(jī)的推廣普及和無(wú)人機(jī)技術(shù)的發(fā)展，可以預(yù)測(cè)不法分子會(huì)在更多領(lǐng)域利用無(wú)人機(jī)從事違法犯罪活動(dòng)，甚至達(dá)到不用人工操作，無(wú)人機(jī)根據(jù)輸入的參數(shù)信息，自主選定目標(biāo)，實(shí)施攻擊活動(dòng)。

三、無(wú)人機(jī)公共安全風(fēng)險(xiǎn)隱患產(chǎn)生的原因

(一)缺乏專門統(tǒng)一的無(wú)人機(jī)管理法律

目前，隨著無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，對(duì)無(wú)人機(jī)的安全管控整體上還處于初級(jí)階段，不論是法律的數(shù)量還是質(zhì)量都無(wú)法滿足快速發(fā)展的無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)需要。無(wú)人機(jī)管理的無(wú)法可依、無(wú)章可循的現(xiàn)實(shí)狀況在一定程度上也促使了無(wú)人機(jī)的無(wú)序混亂發(fā)展，成為制約無(wú)人機(jī)規(guī)范應(yīng)用的瓶頸。存在諸如對(duì)無(wú)人機(jī)的分類、飛行高度、距離、失控保護(hù)功能、規(guī)避功能等規(guī)范應(yīng)用沒(méi)有明確的條文規(guī)定；操作培訓(xùn)體制不完善；操作員的安全和法律意識(shí)淡??；侵犯公眾隱私等問(wèn)題。每年都頻發(fā)的無(wú)人機(jī)“黑飛”事件嚴(yán)重挑戰(zhàn)了法律的底線。雖然我國(guó)在民用航空器管理方面的法律法規(guī)較為完善和健全，但無(wú)人機(jī)的發(fā)展和應(yīng)用整體上還處于起步階段，直接針對(duì)無(wú)人機(jī)管理的國(guó)家層面專門統(tǒng)一的法律和標(biāo)準(zhǔn)處于空白狀態(tài)?！睹裼煤娇辗ā纷鳛榉晌浑A較高的上位法，沒(méi)有對(duì)民用無(wú)人機(jī)的法律屬性明確定位?！缎谭ā芬矝](méi)有針對(duì)無(wú)人機(jī)違法的明確規(guī)定，對(duì)于“黑飛”事件只能按“危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”定罪量刑。[4]現(xiàn)階段，對(duì)無(wú)人機(jī)的管理只能參照民用航空器法律規(guī)定執(zhí)行，法律的相對(duì)滯后性和不完善問(wèn)題逐漸暴露出來(lái)，跟不上無(wú)人機(jī)快速發(fā)展的步伐。由于無(wú)人機(jī)所具有的特殊性，有些情況可以適用于通用航空管理范圍，而有的卻不一定能夠適用。法律對(duì)無(wú)人機(jī)的飛行管控是非常有限的，也僅僅是要求飛行前向主管部門進(jìn)行飛行報(bào)備，禁止在禁飛區(qū)域飛行以及重大活動(dòng)期間的飛行臨時(shí)管制等。在實(shí)際的操作過(guò)程中，由于一部分人因報(bào)備審批周期長(zhǎng)，程序繁瑣或不知道如何報(bào)備等原因不進(jìn)行報(bào)備，心存僥幸，打擦邊球，私自進(jìn)行無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)。即使“黑飛”事件發(fā)生后，也沒(méi)有針對(duì)性比較強(qiáng)的法律進(jìn)行處理，違法違規(guī)的代價(jià)較低。

盡管一些主管部門頒布了一些條例，諸如《民用無(wú)人機(jī)管理暫行規(guī)定》《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理暫行規(guī)定》《低空空域使用管理規(guī)定》，但是這些規(guī)定都屬于臨時(shí)性和指導(dǎo)性文件，相對(duì)比較粗略，缺乏細(xì)化，沒(méi)有形成完善的制度體系。如申請(qǐng)低空空域使用時(shí)，要求無(wú)人機(jī)要有高頻的通信設(shè)備、二次雷達(dá)應(yīng)答機(jī)等高規(guī)格的相關(guān)機(jī)載設(shè)備，但是這些設(shè)備對(duì)于結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單的無(wú)人機(jī)來(lái)說(shuō)很難達(dá)到要求。因此，需要更加細(xì)化的實(shí)施規(guī)定出臺(tái)。

總體上看，地方政府的無(wú)人機(jī)立法速度超越了國(guó)家層面的立法速度。2017年8月18日，四川省人民政府發(fā)布了《四川省民用無(wú)人駕駛航空器安全管理暫行規(guī)定》，這是我國(guó)第一部無(wú)人機(jī)管理領(lǐng)域的地方政府規(guī)章，在無(wú)人機(jī)管理上有許多的創(chuàng)新點(diǎn)。但由于屬于地方法規(guī)，在法律的使用范圍較窄，法律的位階和法律效率較低。

(二)缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系

目前，全國(guó)大約有400多家無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)，由于技術(shù)水平和制造能力的不同，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，無(wú)法保證無(wú)人機(jī)的產(chǎn)品質(zhì)量。現(xiàn)有的各類無(wú)人機(jī)管理規(guī)章制度也存在著標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)體系不兼容，缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，影響了無(wú)人機(jī)管理的效能，如無(wú)人機(jī)駕駛員的從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、無(wú)人機(jī)違法處罰標(biāo)準(zhǔn)等。例如，對(duì)于市面上一些小型無(wú)人機(jī)界定是屬于航模還是航空器存在著一定的爭(zhēng)論。因?yàn)楹娇掌鲗儆诿窈讲块T負(fù)責(zé)監(jiān)管，而航模則屬于運(yùn)動(dòng)產(chǎn)品，歸屬體育部門監(jiān)管。因此，急需國(guó)家層面的無(wú)人機(jī)管理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)的頒布實(shí)施。

(三)政府監(jiān)管主體不明和監(jiān)管力度薄弱

由于無(wú)人機(jī)的種類繁多、功能各異，管理涉及民航、公安、體育運(yùn)動(dòng)管理、工商等多個(gè)政府部門和環(huán)節(jié)。各部門的管理職責(zé)存在一定的交叉和模糊情況，存在著重處罰輕管理、重事后監(jiān)督輕事前、事中監(jiān)督的問(wèn)題。管理體制不理順，難免產(chǎn)生相互扯皮現(xiàn)象，在執(zhí)法過(guò)程中存在一定的監(jiān)管盲區(qū)，導(dǎo)致管理混亂、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管不力，缺乏專門的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)管效果不理想。

無(wú)人機(jī)的銷售渠道包括了電商平臺(tái)和傳統(tǒng)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，任何單位和個(gè)人都可以通過(guò)多種渠道購(gòu)買無(wú)人機(jī)。某電商平臺(tái)上銷售的輕型和微型無(wú)人機(jī)的數(shù)量大約有1.5萬(wàn)臺(tái)。由于無(wú)人機(jī)銷售渠道和購(gòu)買行為監(jiān)管的薄弱，導(dǎo)致了一些不法分子能夠輕而易舉地購(gòu)買到無(wú)人機(jī)，為其實(shí)施犯罪活動(dòng)提供了可乘之機(jī)。如果購(gòu)買者是有恐怖行為犯罪前科或者其他嚴(yán)重刑事犯罪前科人員，他們購(gòu)買后可能會(huì)利用無(wú)人機(jī)從事犯罪活動(dòng)，增加了危害社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)。民航管理部門、體育管理部門沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)限，對(duì)出現(xiàn)的一些違法行為無(wú)法進(jìn)行處罰。公安機(jī)關(guān)只能事后對(duì)違法行為進(jìn)行處罰，然而對(duì)事前和事中卻沒(méi)有被授予管理權(quán)限。同時(shí)，也沒(méi)有專業(yè)的執(zhí)法部門負(fù)責(zé)低空空域的執(zhí)法，很容易造成執(zhí)法監(jiān)督的脫節(jié)。隨著無(wú)人機(jī)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，權(quán)責(zé)不清，監(jiān)管不到位問(wèn)題會(huì)嚴(yán)重影響無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

四、無(wú)人機(jī)安全風(fēng)險(xiǎn)管控策略

根據(jù)當(dāng)前無(wú)人機(jī)管理面臨的種種困難，必須探索出全面、科學(xué)、高效的安全管控模式，破解無(wú)人機(jī)管控的困境，保護(hù)無(wú)人機(jī)合法合理應(yīng)用，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

(一)加快立法進(jìn)程，完善無(wú)人機(jī)管控法律法規(guī)

針對(duì)無(wú)人機(jī)不規(guī)范使用所帶來(lái)的一系列安全問(wèn)題，要從國(guó)家總體安全戰(zhàn)略高度出發(fā)，加強(qiáng)和完善無(wú)人機(jī)的法律法規(guī)建設(shè)，不僅要維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且要保障無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康創(chuàng)新發(fā)展以及民眾使用無(wú)人機(jī)的自由權(quán)。建立具有可操作性，有前瞻性的法律，既保護(hù)現(xiàn)階段無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，也要引導(dǎo)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)在未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)法律手段進(jìn)行控制和規(guī)范，提高對(duì)無(wú)人機(jī)的安全管控力度，減少其對(duì)公共安全的不利影響。此外，加快國(guó)家層面無(wú)人機(jī)安全管控立法進(jìn)程，建立統(tǒng)一立法，明確監(jiān)管部門對(duì)無(wú)人機(jī)管理職責(zé)和分工，劃清管理界限，消除管理中存在的分歧，實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化，提高安全管控水平，防止監(jiān)管權(quán)力的濫用。在執(zhí)法部門追責(zé)時(shí)做到有法可依，有章可循，違法必究，確保無(wú)人機(jī)整個(gè)行業(yè)的健康有序發(fā)展。

一是修改和完善現(xiàn)有的《民用航空法》，無(wú)人機(jī)作為一種新型的高科技小型飛行器，將無(wú)人機(jī)安全管理納入其中，將無(wú)人機(jī)和普通的民用航空器區(qū)別管理。[5]

二是提高無(wú)人機(jī)管理的法律位階，制定專有的民用無(wú)人機(jī)管理法律規(guī)章作為統(tǒng)一的無(wú)人機(jī)基本法律依據(jù)，主要包括無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)管理、營(yíng)運(yùn)管理、飛行管理、應(yīng)急處置管理等。從國(guó)家層面做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)各種類型的無(wú)人機(jī)進(jìn)行定義和分類，細(xì)化法律條文，明確監(jiān)管部門、監(jiān)管責(zé)任人、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管范圍等要素，規(guī)范職責(zé)，理順管理分工，統(tǒng)籌管理，建立系統(tǒng)性、規(guī)范性的包括公安、民航、質(zhì)檢、無(wú)人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)等多方協(xié)同管理、互為補(bǔ)充的管理機(jī)制。民航部門主要負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)的政策法規(guī)、安全飛行、標(biāo)準(zhǔn)制定、空域管理等宏觀方面的管理，質(zhì)檢部門主要負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)的質(zhì)量安全保證，公安部門負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)違法違規(guī)使用的處理，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)行業(yè)成員的管理。對(duì)此需要綜合考慮各方因素，既要維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的安全穩(wěn)定，又要方便用戶對(duì)無(wú)人機(jī)的使用。建立無(wú)人機(jī)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)民用航空和通用航空、各監(jiān)管部門之間的高效協(xié)調(diào)。完善國(guó)家和行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高技術(shù)水平，優(yōu)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這不但是產(chǎn)品質(zhì)量生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的需求，也是提升我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求。

三是積極鼓勵(lì)地方政府和相關(guān)職能部門在國(guó)家統(tǒng)一立法的指導(dǎo)下，結(jié)合無(wú)人機(jī)管理的實(shí)際情況，制定出具有本地或行業(yè)特色的無(wú)人機(jī)管理規(guī)章制度。[6]建立從國(guó)家層面、職能部門到地方政府和行業(yè)協(xié)會(huì)的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)人機(jī)管理法律多層次體系，為無(wú)人機(jī)的安全管控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供法律保障。

四是加大無(wú)人機(jī)肇事違法的處罰力度，建立嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制，明確無(wú)人機(jī)使用過(guò)程中所引起的各種民事和刑事責(zé)任，確定無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)、操作者、銷售者、受害者等各主體所承擔(dān)的相關(guān)法律責(zé)任、賠償方式和標(biāo)準(zhǔn)以及爭(zhēng)議解決途徑，如警告、罰款、吊銷飛行資格證、刑事處罰等。

(二)完善無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)制

對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)行全鏈條的依法管理、科學(xué)管理，是實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)安全管控和破解無(wú)人機(jī)監(jiān)管難題的重要舉措。把握無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，并根據(jù)現(xiàn)階段無(wú)人機(jī)管理和使用的實(shí)際狀況，明確管理主體，完善無(wú)人機(jī)的監(jiān)管體系，在管理中積累應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，在應(yīng)用中提升管理模式，積極開拓思維，消除監(jiān)管死角。緊跟高科技技術(shù)的發(fā)展步伐，以解決無(wú)人機(jī)安全管控困局為契機(jī)，讓無(wú)人機(jī)更好地服務(wù)于社會(huì)諸多行業(yè)，實(shí)現(xiàn)“無(wú)人機(jī)+”升級(jí)。

無(wú)人機(jī)監(jiān)管可以分為事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管三個(gè)階段。

1.事前監(jiān)管

事前監(jiān)管主要包括從生產(chǎn)、銷售到使用環(huán)節(jié)的閉環(huán)管理。

(1)設(shè)立生產(chǎn)許可證制度

監(jiān)管部門要對(duì)無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)和銷售情況進(jìn)行掌控。對(duì)于生產(chǎn)無(wú)人機(jī)企業(yè)實(shí)行許可證制度，從企業(yè)的設(shè)計(jì)能力、產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務(wù)等方面進(jìn)行審核檢驗(yàn)，對(duì)符合國(guó)家生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)頒發(fā)許可證，產(chǎn)品可以進(jìn)入市場(chǎng)銷售，嚴(yán)格禁止不具備許可證的企業(yè)從事無(wú)人機(jī)生產(chǎn)和銷售。同時(shí)要對(duì)生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，設(shè)定生產(chǎn)許可復(fù)審年限，對(duì)于復(fù)審不合格的企業(yè)吊銷生產(chǎn)許可證。注重?zé)o人機(jī)技術(shù)的突破和創(chuàng)新，推進(jìn)無(wú)人機(jī)制造企業(yè)的公開有序競(jìng)爭(zhēng)，淘汰產(chǎn)品質(zhì)量不合格的生產(chǎn)企業(yè)，促進(jìn)整個(gè)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勝劣汰。

(2)實(shí)現(xiàn)人機(jī)信息的實(shí)名制綁定

生產(chǎn)企業(yè)對(duì)最大起飛重量大于250g的每臺(tái)機(jī)器都設(shè)置唯一機(jī)器編碼，根據(jù)編碼查找機(jī)器的生產(chǎn)信息，從源頭上禁止非法生產(chǎn)的無(wú)人機(jī)流入市場(chǎng)。在銷售環(huán)節(jié)，要加大對(duì)購(gòu)買者強(qiáng)制實(shí)行實(shí)名登記制度的執(zhí)行力度，將購(gòu)買者信息和無(wú)人機(jī)信息一對(duì)一綁定，建立銷售臺(tái)賬，對(duì)每臺(tái)無(wú)人機(jī)流向進(jìn)行電子追蹤，登記編號(hào)和生成的二維碼信息要粘貼在無(wú)人機(jī)機(jī)體上，使安全責(zé)任和個(gè)人進(jìn)行關(guān)聯(lián)。針對(duì)當(dāng)前購(gòu)買無(wú)人機(jī)實(shí)名登記中存在的問(wèn)題，民航管理部門應(yīng)與公安部門、生產(chǎn)廠家進(jìn)行溝通合作，通過(guò)公安人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)購(gòu)買者的身份信息進(jìn)行驗(yàn)證，通過(guò)和生產(chǎn)廠家的產(chǎn)品信息數(shù)據(jù)庫(kù)信息共享，防止虛假或盜用其他無(wú)人機(jī)信息進(jìn)行登記，保證各項(xiàng)登記信息的真實(shí)性和有效性。

通過(guò)實(shí)名登記制度可以在一定程度上提高無(wú)人機(jī)購(gòu)買者的安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，限制其隨心所欲地?zé)o序使用無(wú)人機(jī)，減少“黑飛”“亂飛”事件的發(fā)生，利于掌握購(gòu)買者的真實(shí)信息，增強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)使用的跟蹤和監(jiān)管效能，便于在發(fā)生各類無(wú)人機(jī)事故后，公安部門快速找到無(wú)人機(jī)的機(jī)主。

(3)建立購(gòu)買者身份審核制度

對(duì)于購(gòu)買不同類型無(wú)人機(jī)的企業(yè)或者個(gè)人實(shí)行不同等級(jí)的身份審核。對(duì)于購(gòu)買大中型無(wú)人機(jī)從事融合空域飛行的單位或個(gè)人，必須要具有民航部門授予的飛行活動(dòng)權(quán)限，并且要有無(wú)人機(jī)駕駛資格的操作員，銷售部門同時(shí)將信息報(bào)送公安機(jī)關(guān)和民航監(jiān)管部門備案。提交的購(gòu)買者信息要和公安部門的犯罪人員信息庫(kù)進(jìn)行對(duì)比，無(wú)故意犯罪記錄的才有購(gòu)買資格，防止銷售給有犯罪前科的組織和人員，消除他們利用無(wú)人機(jī)危害社會(huì)安全的潛在威脅。對(duì)于購(gòu)買微型和小型的無(wú)人機(jī)組織和個(gè)人，只需要實(shí)名登記而不需要上述嚴(yán)格的身份審核。較大型的無(wú)人機(jī)在飛行前要強(qiáng)制實(shí)行報(bào)備制度，保證監(jiān)管部門能夠?qū)ζ溥M(jìn)行信息和飛行軌跡的跟蹤查詢。

(4)加強(qiáng)無(wú)人機(jī)使用管理

建立國(guó)家層面的無(wú)人機(jī)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，包含無(wú)人機(jī)的類型、數(shù)量、生產(chǎn)廠家、性能參數(shù)和駕駛員信息，由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和維護(hù)。對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行分級(jí)分類管理，不同用途和類型的無(wú)人機(jī)對(duì)操控員資質(zhì)、飛行區(qū)域要求等方面也要有所區(qū)別。大、中、小型的無(wú)人機(jī)操作者必須要經(jīng)過(guò)安全操作和行業(yè)培訓(xùn)，取得具有無(wú)人機(jī)考試資質(zhì)機(jī)構(gòu)頒發(fā)的飛行資格證書，并每年進(jìn)行資質(zhì)年審。民航管理局和無(wú)人機(jī)飛行協(xié)會(huì)定期對(duì)操作者進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)控管理，掌握飛行記錄信息。對(duì)一些需要在重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)飛行的無(wú)人機(jī)，飛行主體必須要向飛行和監(jiān)管部門進(jìn)行申請(qǐng)，通過(guò)相應(yīng)的安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，方可實(shí)施飛行。在飛行過(guò)程中，飛行和監(jiān)管部門要對(duì)其飛行數(shù)據(jù)嚴(yán)密監(jiān)控，最大限度地保證飛行安全。加強(qiáng)對(duì)大型活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)、國(guó)家重要部門等區(qū)域的無(wú)人機(jī)飛行安全管控力度，加大對(duì)無(wú)人機(jī)監(jiān)管的執(zhí)法力度，保護(hù)社會(huì)的公共安全。

2.事中監(jiān)管

事中監(jiān)管主要是通過(guò)技術(shù)手段對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行管理，包括飛行狀態(tài)監(jiān)控、飛控信號(hào)干擾、控制權(quán)接管、強(qiáng)行擊落等。

3.事后監(jiān)管

事后監(jiān)管包括教育和法律處罰。根據(jù)使用無(wú)人機(jī)所帶來(lái)的不良后果或違法違規(guī)行為程度，可以進(jìn)行批評(píng)教育和法律、行政處罰。

(三)建立行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門共同管理制度

無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)要想可持續(xù)性發(fā)展不僅需要政府強(qiáng)有力的支持，也需要社會(huì)組織的踴躍參與。無(wú)人機(jī)作為高科技產(chǎn)品，政府部門在管理過(guò)程中不可避免地會(huì)涉及到一些專業(yè)性問(wèn)題，而這些問(wèn)題對(duì)行政管理主體來(lái)講處理起來(lái)顯得力不從心。因此，應(yīng)該讓無(wú)人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)加入到管理隊(duì)伍中，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的技術(shù)和自身管理功能，彌補(bǔ)政府管理能力的不足，建立政府主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同管理的管理體制。2015年，全國(guó)第一個(gè)無(wú)人機(jī)協(xié)會(huì)“深圳市無(wú)人機(jī)協(xié)會(huì)”在深圳成立，共有成員52位，分布在無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的設(shè)計(jì)研發(fā)、生產(chǎn)、上下游產(chǎn)業(yè)鏈等方面。無(wú)人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)作為無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的公共服務(wù)和管理組織，能夠積極發(fā)揮行業(yè)組織的橋梁紐帶作用，促進(jìn)同行之間信息溝通、經(jīng)驗(yàn)交流、政策協(xié)調(diào)和行業(yè)自律，強(qiáng)化行業(yè)的自我管理功能，提升行業(yè)技術(shù)水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力，推進(jìn)無(wú)人機(jī)行業(yè)專業(yè)人才的培養(yǎng)和交流輸出。

無(wú)人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)的管理包括內(nèi)部自我管理和外部與政府部門的協(xié)同管理。

1.內(nèi)部自我管理

一是制定行業(yè)內(nèi)部管理規(guī)范條例，對(duì)行業(yè)成員進(jìn)行規(guī)范管理和約束，對(duì)于違反條例的成員給與相應(yīng)處罰，引導(dǎo)成員自覺(jué)遵守國(guó)家法律和行業(yè)內(nèi)部條例。二是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的技術(shù)監(jiān)督作用，督促無(wú)人機(jī)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格進(jìn)行培訓(xùn)訓(xùn)練，提高駕駛員的培訓(xùn)質(zhì)量，增強(qiáng)無(wú)人機(jī)操作員合法飛行、安全飛行能力和綜合素養(yǎng)。通過(guò)技術(shù)手段對(duì)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)、操作員進(jìn)行數(shù)據(jù)化監(jiān)管。行業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展駕駛技能交流會(huì)，提升無(wú)人機(jī)操作者駕駛技能和水平，分享在操作過(guò)程中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，避免因操作不當(dāng)導(dǎo)致無(wú)人機(jī)失控發(fā)生飛行事故。建立常態(tài)化的學(xué)習(xí)和考評(píng)機(jī)制，不斷提高操作者的綜合素養(yǎng)。

2.與政府部門的協(xié)同管理

無(wú)人機(jī)政府主管部門制定法律法規(guī)時(shí)應(yīng)和行業(yè)協(xié)會(huì)保持信息溝通，聽取行業(yè)協(xié)會(huì)的相關(guān)意見。行業(yè)協(xié)會(huì)根據(jù)行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況積極主動(dòng)向有關(guān)部門獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。通過(guò)相互意見碰撞交流，保證相關(guān)法律制定的科學(xué)性、針對(duì)性和合理性。政府主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)設(shè)立固定的工作協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)人員，建立信息共享平臺(tái)和溝通渠道，定期召開信息互通和工作協(xié)調(diào)會(huì)交換意見，共同探討工作思路。建立工作的雙向監(jiān)督機(jī)制。政府主管部門依法對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府管理過(guò)程中出現(xiàn)的不當(dāng)行為提出合理化建議，維護(hù)行業(yè)成員的合法利益。加強(qiáng)和無(wú)人機(jī)管理部門、宣傳部門、法律部門等政府機(jī)構(gòu)的協(xié)作，積極開展法律宣傳、教育活動(dòng)，加大輿論宣傳教育力度，提升社會(huì)公眾特別是無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)、從業(yè)人員和廣大愛(ài)好者熟悉無(wú)人機(jī)航空飛行的政策法規(guī)，自覺(jué)遵守安全飛行秩序，掌握無(wú)人機(jī)飛行的報(bào)批手續(xù)，引導(dǎo)社會(huì)公眾不僅知法，而且要守法。在機(jī)場(chǎng)、軍事管理區(qū)、政府重要部門、高鐵線路等重要區(qū)域設(shè)立顯著的警示標(biāo)牌，提醒無(wú)人機(jī)操作者不要擅自進(jìn)入這些限定區(qū)域。

(四)提升無(wú)人機(jī)的技術(shù)防范效能

無(wú)人機(jī)所涉及的技術(shù)繁多，應(yīng)用范圍廣泛，安全管控措施更需要技術(shù)方面的支持和協(xié)助。因此，必須通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人機(jī)的安全管控和常態(tài)化管理。比如，在無(wú)人機(jī)出廠前設(shè)置飛行安全策略，限制飛行的最高高度和最遠(yuǎn)距離，在機(jī)場(chǎng)等禁飛區(qū)域無(wú)法飛行等功能，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)管理?，F(xiàn)在市場(chǎng)上知名度比較高的大疆無(wú)人機(jī)，在所有的型號(hào)產(chǎn)品中都有禁飛參數(shù)設(shè)置，在全國(guó)所有的機(jī)場(chǎng)和設(shè)定的禁飛區(qū)域內(nèi)，大疆無(wú)人機(jī)都可以實(shí)現(xiàn)自動(dòng)禁飛功能。生產(chǎn)企業(yè)要建立飛控管理平臺(tái)，能夠?qū)ψ约业臒o(wú)人機(jī)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過(guò)使用自主返航、智能規(guī)避等功能保障無(wú)人機(jī)的安全飛行。提高無(wú)人機(jī)飛控系統(tǒng)的安全防護(hù)能力，避免無(wú)人機(jī)在飛行過(guò)程中被不法分子劫持或入侵。提高無(wú)人機(jī)的技術(shù)制造水平，加大對(duì)無(wú)人機(jī)空管機(jī)載設(shè)備小型化的研發(fā)力度，讓自動(dòng)應(yīng)答機(jī)、防撞告警、監(jiān)控設(shè)備能夠被安裝到大中型無(wú)人機(jī)中，增強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)的實(shí)時(shí)監(jiān)控和管理能力。大力推進(jìn)無(wú)人機(jī)電子地理圍欄的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使其具備自動(dòng)的探知和規(guī)避能力，能夠規(guī)避和其他飛行物發(fā)生碰撞的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于小型和微型無(wú)人機(jī)，要提高產(chǎn)品質(zhì)量，提升導(dǎo)航設(shè)備、通信設(shè)備、定位設(shè)備的性能。這些功能可以稱為技術(shù)和法律有效結(jié)合的成功典范。

(五)建立無(wú)人機(jī)預(yù)警管控系統(tǒng)，提高技術(shù)反制能力

在重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)單位的空域內(nèi)建立立體化無(wú)人機(jī)預(yù)警防控監(jiān)視系統(tǒng)，對(duì)違法違規(guī)飛行的無(wú)人機(jī)可以采取地理定位、預(yù)警識(shí)別、軌跡跟蹤、信號(hào)干擾、技術(shù)反制等技術(shù)手段進(jìn)行有效處置。該系統(tǒng)主要基于比較成熟的雷達(dá)探測(cè)和信號(hào)干擾技術(shù)，由主動(dòng)雷達(dá)、光學(xué)跟蹤探測(cè)器、電磁信號(hào)干擾器、綜合處理控制器，終端可視化軟件平臺(tái)等組成，發(fā)現(xiàn)控制區(qū)域內(nèi)的無(wú)人機(jī)，對(duì)其進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控。高效的實(shí)施無(wú)人機(jī)預(yù)警管控，對(duì)于那些“黑飛”和潛在威脅的無(wú)人機(jī)，做到早發(fā)現(xiàn)，早預(yù)警、早處置，防止危害事件發(fā)生，做到防患于未然。在高空的平流層通過(guò)在飛艇上布置監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)從上到下全景監(jiān)控。[7]在重點(diǎn)區(qū)域搭建大功率的探測(cè)雷達(dá)，對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行全方位的探測(cè)、識(shí)別和跟蹤。為了更加方便地部署監(jiān)控系統(tǒng)，也可以采取車載移動(dòng)部署的方式。通過(guò)移動(dòng)式機(jī)動(dòng)巡邏的方式對(duì)臨時(shí)區(qū)域內(nèi)的無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)控。各種監(jiān)控方式應(yīng)該實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮，信息共享的方式進(jìn)行工作，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的無(wú)人機(jī)做到預(yù)警、監(jiān)控和處置。

根據(jù)無(wú)人機(jī)所帶來(lái)的各種安全威脅，除了制定相關(guān)的法律法規(guī)和加強(qiáng)監(jiān)管外，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)反制技術(shù)的研發(fā)力度。利用反制技術(shù)對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行有效的飛行管控，第一時(shí)間對(duì)“黑飛”的無(wú)人機(jī)進(jìn)行驅(qū)離、迫降、打擊和捕捉，及時(shí)消除對(duì)正常航班的影響，防止發(fā)生墜落傷人的飛行事故，堅(jiān)決杜絕利用無(wú)人機(jī)制造政治影響、實(shí)施暴恐行為、制造個(gè)人極端事件等危害國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定事件發(fā)生?，F(xiàn)如今，國(guó)內(nèi)外已采用許多無(wú)人機(jī)反制技術(shù)來(lái)遏制無(wú)人機(jī)的無(wú)序飛行。對(duì)無(wú)人機(jī)技術(shù)反制主要包括硬殺傷和軟奪控。硬殺傷的成功率高，但是會(huì)造成殺傷現(xiàn)場(chǎng)無(wú)人機(jī)的二次傷害。軟奪控可以不傷害無(wú)人機(jī)本身，不會(huì)造成二次傷害。通過(guò)對(duì)無(wú)人機(jī)的信號(hào)阻斷，實(shí)現(xiàn)指令的欺騙，按照安全的方式對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行捕獲。

無(wú)人機(jī)技術(shù)反制手段主要包括：

直接捕捉：通過(guò)從無(wú)人機(jī)或者地面發(fā)射器發(fā)射捕捉網(wǎng)對(duì)違規(guī)飛行的無(wú)人機(jī)進(jìn)行捕捉。

干擾阻斷：對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)施大功率無(wú)線信號(hào)干擾，包括對(duì)定位信號(hào)的干擾、對(duì)遙控信號(hào)的干擾、聲波干擾，阻斷無(wú)人機(jī)接收正常遙控信號(hào)，不能使其正常接受GPS信號(hào)和操作指令，逼迫無(wú)人機(jī)失控、降落或者返航。常用的有便攜式無(wú)線電干擾槍，性能可靠，操作簡(jiǎn)單。

直接摧毀：利用槍械武器的手段直接摧毀無(wú)人機(jī)，但這種方式會(huì)造成不可控的損失。

欺騙控制：通過(guò)信號(hào)劫持、信號(hào)欺騙或者黑客攻擊的方式對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行控制，按照設(shè)定的方式引導(dǎo)返航，避免無(wú)人機(jī)墜毀造成二次傷害。

任何一種單一的反制技術(shù)和手段都存在一定的不足。因此，可以采取多種方式相結(jié)合充分發(fā)揮各自特長(zhǎng)，通過(guò)架設(shè)、車載、機(jī)載等多種部署方式，彌補(bǔ)缺陷，實(shí)現(xiàn)反制手段的多樣性和高效管控。

(六)提高無(wú)人機(jī)操作者的綜合素養(yǎng)

無(wú)人機(jī)發(fā)揮是為社會(huì)服務(wù)的積極作用還是危害社會(huì)的消極作用主要取決于無(wú)人機(jī)操作者的綜合素養(yǎng)。綜合素養(yǎng)主要包括法律觀念、道德水平、主觀意圖等。在無(wú)人機(jī)違法案件中，無(wú)人機(jī)操作者的法律意識(shí)普遍都比較淡薄，只是淡薄的程度可能有所不同。一些無(wú)人機(jī)操作者知道無(wú)人機(jī)的相關(guān)飛行管理規(guī)定，不是主管惡意去破壞航空秩序，只是為了個(gè)人目的心存僥幸心理導(dǎo)致發(fā)生違規(guī)飛行事件，直到受到處罰后才后悔莫及。還有一些人是惡意的危害社會(huì)公共安全，藐視法律，鋌而走險(xiǎn)，利用無(wú)人機(jī)從事走私、偷拍等違法犯罪活動(dòng)。加強(qiáng)無(wú)人機(jī)操作者對(duì)無(wú)人機(jī)安全使用和飛行活動(dòng)認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)合法使用無(wú)人機(jī)的法制觀，了解違法違規(guī)所帶來(lái)的法律后果，自覺(jué)接受監(jiān)督，營(yíng)造守法、健康、文明的無(wú)人機(jī)行業(yè)文化。