張 健 劉 倡 陶以軍 王曉莉 于 平 路文海

(國(guó)家海洋信息中心，天津 300171)

近年來(lái)，我國(guó)在濱海濕地保護(hù)和修復(fù)方面開展了一系列工作，取得了不少經(jīng)驗(yàn)和成效。然而，濱海濕地的補(bǔ)償制度仍未建立，需制定相關(guān)指導(dǎo)意見和管理規(guī)定等逐步完善政策環(huán)境。20世紀(jì)70年代以前，美國(guó)政府為追求經(jīng)濟(jì)利益鼓勵(lì)人們開發(fā)濕地，導(dǎo)致濕地大量減少和退化。隨著濕地重要性的日益突顯，美國(guó)政府先后出臺(tái)了一系列的政策和法律文件，明確濕地開發(fā)者對(duì)濕地?fù)p害的補(bǔ)償義務(wù)，并通過(guò)建立濕地補(bǔ)償銀行制度，吸引了大量社會(huì)資本參與濕地修復(fù)。自1990年起美國(guó)的濕地銀行數(shù)量不斷增長(zhǎng)，至今已有2 000多個(gè)濕地銀行，建設(shè)范圍基本覆蓋全美各州，在濕地保護(hù)與補(bǔ)償中發(fā)揮著積極的作用。迄今為止，美國(guó)濕地補(bǔ)償銀行制度已順利運(yùn)行逾30 a，其相關(guān)做法值得我國(guó)研究與借鑒。

本研究運(yùn)用文獻(xiàn)歸納法和比較分析法，梳理美國(guó)濕地銀行制度框架，對(duì)中美在濕地開發(fā)利用及保護(hù)上的差異性進(jìn)行分析研究，并基于我國(guó)濕地保護(hù)現(xiàn)狀，提出建立和發(fā)展我國(guó)濱海濕地銀行制度的對(duì)策建議，以期為我國(guó)濱海濕地保護(hù)修復(fù)資金困境、規(guī)范濕地運(yùn)維管理以及制定濕地修復(fù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等提供參考。

1 美國(guó)濕地銀行制度框架

美國(guó)濕地銀行制度系指濕地銀行的開發(fā)者通過(guò)新建或修復(fù)濕地獲取濕地信用，并將其以市場(chǎng)價(jià)出售給濕地開發(fā)者而盈利的一種市場(chǎng)化的濕地補(bǔ)償機(jī)制(榮冬梅, 2020)，其本質(zhì)是政府監(jiān)管下的異地補(bǔ)償。濕地銀行有濕地開發(fā)者、銀行建設(shè)者與銀行監(jiān)管者3個(gè)參與主體，三者嚴(yán)格按照法定的規(guī)則進(jìn)行濕地的建設(shè)、審核與交易。

1.1 濕地開發(fā)許可

美國(guó)法律規(guī)定，從事濕地開發(fā)利用活動(dòng)必須事先獲取開發(fā)許可，若對(duì)濕地的破壞無(wú)法通過(guò)“先補(bǔ)后占”的方式抵消，則不能獲得行政審批(唐圣囡等, 2018)。為保證濕地“零凈損失”，《清潔水法》規(guī)定濕地開發(fā)利用必須遵守“避免—最小化—補(bǔ)償”的優(yōu)先原則：在非不可抗力的情況下，開發(fā)者需要規(guī)避對(duì)濕地生境的破壞；無(wú)法避免則必須保證對(duì)濕地的損害最小化；在無(wú)法避免且已最小化的不利影響的情況下，需要通過(guò)補(bǔ)償?shù)姆绞降窒麑?duì)濕地造成的破壞。

1.2 濕地銀行申請(qǐng)

濕地銀行開發(fā)者在政府或相關(guān)部門指導(dǎo)下選取適合濕地新建或修復(fù)的場(chǎng)址，制定合理有效的實(shí)施方案后，向美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)提交申請(qǐng)。陸軍工程兵團(tuán)聯(lián)合審核小組負(fù)責(zé)對(duì)濕地銀行的建設(shè)目標(biāo)、服務(wù)范圍、技術(shù)方法、信用確定、監(jiān)測(cè)評(píng)估與長(zhǎng)期管護(hù)等階段逐一審核。審核通過(guò)后，開發(fā)者須與陸軍工程兵團(tuán)簽訂濕地銀行文書，并按文書規(guī)定的信用獲取要求嚴(yán)格執(zhí)行，各個(gè)階段經(jīng)項(xiàng)目驗(yàn)收通過(guò)后方可獲取一定的信用(劉金淼等, 2018)。

1.3 濕地信用確認(rèn)

美國(guó)濕地銀行設(shè)計(jì)了基于面積和基于功能的兩種信用確認(rèn)方法(柳荻等, 2018)，以便將不同區(qū)域、不同生態(tài)功能的受損濕地統(tǒng)一按照一定的比率折算成濕地信用。同時(shí)，考慮到區(qū)域的差異性，允許各州靈活選擇使用何種方法。面積法一般依據(jù)濕地面積和保護(hù)類型的不同進(jìn)行換算，而基于功能的方法是在面積法的基礎(chǔ)上，綜合評(píng)估景觀支持、水文涵養(yǎng)、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，并引入“時(shí)間延后”和“風(fēng)險(xiǎn)因素”兩個(gè)因子來(lái)綜合確定。在濕地銀行完成建設(shè)前，濕地信用可按照濕地銀行文書的規(guī)定根據(jù)地役權(quán)登記記錄、外來(lái)入侵物種清除、群落覆蓋度等信用行為完成情況分階段獲取。

1.4 濕地銀行管護(hù)

濕地銀行需要長(zhǎng)期的管理和維護(hù)，如控制外來(lái)物種入侵、維持水文條件等以保障濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。濕地銀行信用交易完成后，濕地銀行建設(shè)者仍然對(duì)其建設(shè)與修復(fù)的濕地負(fù)有長(zhǎng)期管理責(zé)任，包括提供資金支持。濕地銀行的開發(fā)者將濕地信用全部售出后，可申請(qǐng)將其對(duì)銀行的管護(hù)職責(zé)移交給有關(guān)政府部門、私有土地管理者或公益組織等(李京梅等, 2017)。

總之，美國(guó)通過(guò)創(chuàng)建濕地開發(fā)許可證以及“先補(bǔ)后占”的政策制度，為濕地補(bǔ)償銀行交易市場(chǎng)的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提條件。政府通過(guò)建立一系列配套的銀行開發(fā)、交易與監(jiān)管規(guī)則，保障了各環(huán)節(jié)的順利運(yùn)行。通過(guò)濕地銀行制度，美國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了濕地“零凈損失”目標(biāo)(劉公云, 2014)，且有效吸引了社會(huì)資本參與濕地保護(hù)，客觀上減少了政府公共投入，推動(dòng)了濕地保護(hù)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)與借鑒。

2 中美兩國(guó)濱海濕地保護(hù)與修復(fù)制度比較

2.1 濕地自然本底與需求層面

2.1.1 濕地自然本底美國(guó)濱海濕地面積約1 618.7萬(wàn)hm2(Krauss, 2009)，占美國(guó)濕地面積的38%。2002—2014年美國(guó)濱海濕地開發(fā)面積約0.3萬(wàn)hm2/a，補(bǔ)償濱海濕地約0.45萬(wàn)hm2/a(孟兵站等,2013)，市場(chǎng)化的補(bǔ)償方式在美國(guó)蓬勃發(fā)展。根據(jù)第二次全國(guó)濕地資源調(diào)查結(jié)果(邵琛霞, 2014)，我國(guó)濱海濕地面積為579.6萬(wàn)hm2，占全國(guó)濕地面積的12.4%。其中，約38.4%的濱海濕地納入海洋生態(tài)紅線管理，約3%的濱海濕地被圍填海項(xiàng)目占用，因此初步判斷我國(guó)潛在可供開發(fā)的濱海濕地面積約340萬(wàn)hm2。與美國(guó)相比，我國(guó)濱海濕地面積雖較小，但仍具一定的開發(fā)利用潛力。

2.1.2 濕地開發(fā)利用美國(guó)在上世紀(jì)中葉也經(jīng)歷了濕地開發(fā)的盲目與無(wú)序階段，而這些大量填埋的濕地主要用于農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)。直到美國(guó)實(shí)施濕地開發(fā)許可和占補(bǔ)平衡制度以后，濕地開發(fā)受到約束，美國(guó)濱海濕地開發(fā)數(shù)量逐年減少并趨于穩(wěn)定，基本達(dá)到開發(fā)與補(bǔ)償?shù)钠胶鉅顟B(tài)。

隨著2016—2018年《圍填海管控辦法》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》等文件的陸續(xù)出臺(tái)，我國(guó)圍填?？偭恐鹉杲档?。2019年至今，共審批全國(guó)重大戰(zhàn)略圍填海項(xiàng)目2個(gè)，面積約370 hm2。雖然我國(guó)已嚴(yán)控新增圍填海項(xiàng)目，但圍填海閑置率為42.9%，目前仍缺少圍填海存量閑置問(wèn)題的具體解決方案。隨著圍填海存量的不斷消化及海洋經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，港口用海、工業(yè)用海、城鎮(zhèn)建設(shè)用海等帶來(lái)的圍填海需求仍會(huì)不斷增加，當(dāng)下的圍填海禁令不可能一直持續(xù)。此外，當(dāng)前我國(guó)濕地面積為5 360.26萬(wàn) hm2，距離8億畝控制線(約5 333.33萬(wàn)hm2)僅一步之遙(嚴(yán)有龍等, 2020)。因此，從滿足開發(fā)利用需求與保障濕地總量不減少來(lái)說(shuō)，實(shí)施濱海濕地銀行既可行又十分必要。

2.2 濕地占用與產(chǎn)權(quán)政策制度

2.2.1 濕地占用補(bǔ)償制度美國(guó)濕地占用補(bǔ)償制度具有法律和政策性保障。1972年，美國(guó)出臺(tái)了《清潔水法》，其中第404條明確開發(fā)濕地需要補(bǔ)償其對(duì)濕地產(chǎn)生的不良影響，不能補(bǔ)償?shù)?，則不予許可開發(fā)。1988年，布什總統(tǒng)提出了濕地占補(bǔ)平衡的“零凈損失”目標(biāo)，要求占用的濕地必須得以補(bǔ)償來(lái)維持甚至增加濕地總量規(guī)模。在上述政策出臺(tái)前，美國(guó)濕地開發(fā)商只需要購(gòu)買土地所有權(quán)即可占用濕地，而政策出臺(tái)后，開發(fā)商還須支付可觀的補(bǔ)償費(fèi)用。以佛羅里達(dá)州為例，2013年的土地價(jià)格約43萬(wàn)元/hm2，而濕地補(bǔ)償費(fèi)用約84萬(wàn)元/hm2(Stone et al,2002)。因此，濕地占用補(bǔ)償制度的出臺(tái)，提高了濕地開發(fā)成本，創(chuàng)造了對(duì)受損濕地進(jìn)行修復(fù)的市場(chǎng)需求，繼而催生了濕地補(bǔ)償銀行這一新的市場(chǎng)化模式和產(chǎn)業(yè)。

目前，我國(guó)尚未有國(guó)家層面上的專門立法以明確濕地占用補(bǔ)償制度。我國(guó)濱海濕地開發(fā)許可制度包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)和海域使用論證等，旨在采取措施降低項(xiàng)目建設(shè)對(duì)濱海濕地的影響，并未提出強(qiáng)制補(bǔ)償?shù)囊?，開發(fā)商基本上支付一筆遠(yuǎn)低于周邊土地價(jià)格的費(fèi)用即可占用濱海濕地(約40萬(wàn)元/hm2)。部分地方政府開展了濕地補(bǔ)償探索，但濕地補(bǔ)償形式主要是收取補(bǔ)償費(fèi)，并未強(qiáng)制要求以新建濕地的形式進(jìn)行補(bǔ)償，如山東、廣西等地通過(guò)地方立法、制定技術(shù)指南等措施，要求占用濱海濕地建設(shè)項(xiàng)目的海洋工程繳納補(bǔ)償費(fèi)。

2.2.2 濕地產(chǎn)權(quán)制度美國(guó)的濕地權(quán)屬涉及兩方面，水權(quán)為陸軍工程兵團(tuán)所有，地權(quán)為個(gè)人所有。濕地銀行建設(shè)者需要取得陸軍工程兵團(tuán)的許可，以解決水權(quán)問(wèn)題；另一方面需要購(gòu)買土地所有權(quán)，并承擔(dān)濕地的修復(fù)和維護(hù)責(zé)任?？傮w來(lái)看，美國(guó)濕地的產(chǎn)權(quán)較為清晰，其流轉(zhuǎn)也比較順暢。然而，我國(guó)尚未圍繞濕地建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度：一方面是濱海濕地所有者邊界不清，矛盾焦點(diǎn)是灘涂區(qū)域，大多數(shù)濕地修復(fù)都涉及灘涂。根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定灘涂既屬于國(guó)家所有，又屬于集體所有，但國(guó)家所有和集體所有的邊界不清，且灘涂多是農(nóng)村集體的傳統(tǒng)生活區(qū)，與之相關(guān)的是權(quán)利主體和效益分配具有不確定性，一旦協(xié)調(diào)不好，相關(guān)權(quán)利主體就會(huì)發(fā)生沖突，濕地修復(fù)很難開展下去。另一方面是濱海濕地的權(quán)利缺乏統(tǒng)一登記管理，與濕地相關(guān)的權(quán)利包括海域使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、采礦權(quán)等，這些權(quán)利由不同主體審批管理，分布于不同的系統(tǒng)中。濕地修復(fù)需要確認(rèn)所有權(quán)利的合法性和有效性，并與所有相關(guān)主體達(dá)成一致意見，如不予以統(tǒng)一登記，濕地銀行建設(shè)者很難準(zhǔn)確獲取上述全部信息，信息成本和協(xié)調(diào)難度大大提高，如遺漏某一主體，后續(xù)都有可能會(huì)阻礙修復(fù)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.3 濕地保護(hù)和修復(fù)技術(shù)

2.3.1 濕地修復(fù)的選址設(shè)計(jì)濕地選址的科學(xué)性是美國(guó)濕地保護(hù)修復(fù)成功實(shí)施的關(guān)鍵因素，其通常以各州海岸帶范圍為限劃分濱海濕地銀行的地理服務(wù)范圍，優(yōu)先選擇位于沿海功能性區(qū)域的濕地，并綜合考慮濕地的功能定位與需求、與周圍水域的連通性、受損濕地種類以及是否與區(qū)域管理計(jì)劃相協(xié)調(diào)等因素，以抵消和補(bǔ)償原有濕地的功能。在設(shè)計(jì)上，充分考慮濱海濕地凈化水質(zhì)、護(hù)岸促淤和提供生境等多種生態(tài)效益，并通過(guò)人工干預(yù)手段促進(jìn)濕地的自我恢復(fù)與向陸遷移能力，以應(yīng)對(duì)海平面上升等氣候變化。目前我國(guó)濱海濕地生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性，在生態(tài)退化診斷、修復(fù)目標(biāo)確定以及選址可行性等實(shí)施細(xì)則方面缺乏頂層設(shè)計(jì)，只針對(duì)紅樹林等少數(shù)濕地類型制定了相關(guān)規(guī)范，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)化工作缺乏宏觀指導(dǎo)。

2.3.2 濕地生態(tài)修復(fù)美國(guó)濕地生態(tài)修復(fù)主要有恢復(fù)、新建、保護(hù)和增強(qiáng)生態(tài)功能4種實(shí)施途徑，其中濕地恢復(fù)因成功率最高而被優(yōu)先考慮。為更好地達(dá)到生態(tài)修復(fù)的完整性，每個(gè)濕地銀行均編寫了對(duì)應(yīng)的濕地銀行文書以明確規(guī)劃實(shí)施、后期管護(hù)等環(huán)節(jié)的具體要求，并將水文、土壤、植被覆蓋度和物種比例等定量指標(biāo)納入待售濱海濕地的功能恢復(fù)評(píng)價(jià)體系中，系統(tǒng)評(píng)估預(yù)期成效是否達(dá)標(biāo)。在實(shí)施中，充分利用海岸人工促淤、挖塘堆土等地形整改以及涵洞改造、建立潮汐通道等水動(dòng)力學(xué)條件，采取清除外來(lái)入侵物種以及恢復(fù)和重建本地鹽生植物群落等多種修復(fù)措施進(jìn)行濕地修復(fù)。我國(guó)尚未出臺(tái)完善的濱海濕地修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已有的相關(guān)技術(shù)規(guī)范僅對(duì)濕地修復(fù)做了原則性規(guī)定，對(duì)修復(fù)工程項(xiàng)目的借鑒和指導(dǎo)意義不強(qiáng)。此外，我國(guó)修復(fù)技術(shù)方法較為單一，大多依賴于植被種植等生態(tài)系統(tǒng)個(gè)別要素開展修復(fù)。

2.3.3 濕地修復(fù)的查詢追蹤美國(guó)建立了濕地補(bǔ)償銀行信息共享和管理跟蹤系統(tǒng)(Regulatory In-lieu Fee and Bank Information Tracking System, RIBITS)，提供了濕地銀行的服務(wù)區(qū)域、信用獲取情況以及交易臺(tái)賬等基本信息，信息的公開性與透明性既提高了政府監(jiān)管的效率，又降低了企業(yè)的開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，為市場(chǎng)化的濕地生態(tài)補(bǔ)償提供基本保障。目前我國(guó)尚未建立濕地資源查詢與管理信息平臺(tái)，濕地資源動(dòng)態(tài)追蹤能力建設(shè)不足。

目前我國(guó)從制度、技術(shù)等層面都與美國(guó)有著不小的差距，直接照搬照抄國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立我國(guó)濕地銀行制度也不符合當(dāng)下國(guó)情。因此，建議在圍填海存量完全消化之前，可先吸收轉(zhuǎn)化美國(guó)相關(guān)技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，改革我國(guó)海域有償使用制度，提高國(guó)家重大戰(zhàn)略用海項(xiàng)目的補(bǔ)償成本，待圍填海禁令解除之后再啟動(dòng)濱海濕地銀行機(jī)制，并納入全國(guó)濕地銀行制度進(jìn)行統(tǒng)一實(shí)施。當(dāng)前，改革我國(guó)海域有償使用制度可從以下幾方面開展。

3.1 美國(guó)濕地銀行核心技術(shù)研究

為我國(guó)濱海濕地銀行試點(diǎn)及后續(xù)工作提供技術(shù)支撐，對(duì)美國(guó)濕地銀行各個(gè)環(huán)節(jié)的核心技術(shù)開展深入研究，吸納與借鑒美國(guó)濕地銀行的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)：(1)濕地銀行選址，從濕地生態(tài)功能定位、受損評(píng)估、水系連通性等方面研究并明確濕地銀行建設(shè)最佳選址 ；(2)濕地銀行建設(shè)與維護(hù)，從濕地修復(fù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、成效評(píng)估和長(zhǎng)期管護(hù)等方面研究并掌握濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)與方法；(3)濕地銀行信用確定與轉(zhuǎn)化，分析對(duì)比不同濕地銀行信用確定與轉(zhuǎn)化評(píng)估方法，明晰各類方法的優(yōu)缺點(diǎn)及適用性；(4)濕地銀行監(jiān)管與信息服務(wù)，系統(tǒng)研究與分析美國(guó)RIBITS追蹤系統(tǒng)架構(gòu)及其功能，為我國(guó)濱海濕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)管與信息服務(wù)提供指導(dǎo)；(5)濕地銀行投融資機(jī)制，研究分析美國(guó)各類濕地銀行投融資渠道及其優(yōu)勢(shì)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出相關(guān)機(jī)制建立與運(yùn)行對(duì)策建議。

3.2 濱海濕地銀行先行試點(diǎn)

我國(guó)可由地方政府主導(dǎo)，從以下4個(gè)方面開展工作：(1)針對(duì)行政區(qū)域內(nèi)濱海濕地的分布、面積、權(quán)屬及受損情況進(jìn)行摸底與評(píng)估，明確區(qū)域內(nèi)適合開展?jié)竦劂y行建設(shè)的地點(diǎn)；(2)探索制定類似于美國(guó)濕地銀行的濕地信用指標(biāo)，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，形成有利于促進(jìn)濕地補(bǔ)償市場(chǎng)化的濕地信用指標(biāo)交易體系；(3)結(jié)合地方濱海濕地開發(fā)利用需求，將濕地信用作為未來(lái)圍填海指標(biāo)獲取的前置條件，提升濕地信用的交易價(jià)值；(4)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與濕地銀行的建設(shè)，借鑒美國(guó)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，開展?jié)竦氐慕ㄔO(shè)、監(jiān)測(cè)與長(zhǎng)期維護(hù)，形成一批兼具規(guī)模與生態(tài)服務(wù)功能的濕地銀行，為濕地銀行制度在全國(guó)的推廣積累經(jīng)驗(yàn)。

3.3 濱海濕地銀行制度設(shè)計(jì)

為建立我國(guó)濱海濕地銀行制度，實(shí)施有效管理，可從以下4個(gè)方面開展工作：(1)研究制定并逐步完善由上到下的法律制度政策體系，明確建立市場(chǎng)化的濕地補(bǔ)償銀行制度，并將市場(chǎng)參與主體、參與程序及各方權(quán)利義務(wù)做出明確詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)實(shí)施的科學(xué)性和可操作性；(2)構(gòu)建科學(xué)分類的濱海濕地資源和資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，對(duì)濱海濕地進(jìn)行統(tǒng)一登記管理，處理好所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，明確各權(quán)利主體所屬，為構(gòu)建市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償?shù)於óa(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；(3)完善濱海濕地占用補(bǔ)償協(xié)調(diào)管理，建立由自然資源部門主導(dǎo)，環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利等部門協(xié)作配合的工作機(jī)制，由自然資源部門負(fù)責(zé)濱海濕地的開發(fā)、修復(fù)及新建活動(dòng)審批，其他部門在自己管理權(quán)限內(nèi)共同予以監(jiān)督；(4)制定我國(guó)濱海濕地銀行建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，明確濕地銀行選址設(shè)計(jì)、信用交易、養(yǎng)護(hù)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)則，指導(dǎo)濱海濕地銀行建設(shè)。