房 建

(中共宿州市委黨校 理論研究室，安徽 宿州 234000)

目前，國(guó)內(nèi)抗擊新冠肺炎疫情斗爭(zhēng)取得了重大戰(zhàn)略成果。總結(jié)新冠肺炎疫情在國(guó)內(nèi)暴發(fā)以來(lái)的防控治理成效，最突出的治理經(jīng)驗(yàn)是基層社區(qū)開展了阻斷疫病傳染的空間隔離處置，群防群控、聯(lián)防聯(lián)控和穩(wěn)防穩(wěn)控的治理措施，成為防控治理內(nèi)源式傳染的“最堅(jiān)強(qiáng)堡壘”和阻斷疫病輸入性傳染的“最后一公里”。未來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)零星散發(fā)病例和局部暴發(fā)疫情風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，基層社區(qū)疫情防控將步入常態(tài)化。本研究以習(xí)近平總書記對(duì)社區(qū)防控治理工作重要論述為指導(dǎo)，把握新冠肺炎疫情防控治理的契機(jī)，深入研究以基層社區(qū)為主力軍的基層社會(huì)治理體系所集聚出的強(qiáng)大應(yīng)急治理能力。通過理論研析，豐富基層社區(qū)治理理論的相關(guān)內(nèi)涵，彌補(bǔ)過去對(duì)基層社區(qū)治理能力建設(shè)方面研究的不足；通過實(shí)踐研判，助力守牢外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的社區(qū)防線，拓展后疫情時(shí)代下防控常態(tài)化工作外延。用好文獻(xiàn)回顧與調(diào)查實(shí)證，科學(xué)探析疫情防控常態(tài)化下基層防控面臨的突出矛盾，研析社區(qū)疫情防控常態(tài)化下應(yīng)急治理能力和水平，為探索中國(guó)式疫情防控模式積累有益的治理經(jīng)驗(yàn)。

一、國(guó)外社區(qū)與國(guó)內(nèi)社區(qū)應(yīng)急治理研究綜述

(一)國(guó)外社區(qū)應(yīng)急治理研究綜述

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急管理方面有一些共性的做法，其特點(diǎn)有三：一是社區(qū)建立早期預(yù)警監(jiān)測(cè)體系①

① 段小貝、陳少賢：《公共衛(wèi)生應(yīng)急處置與案例評(píng)析》，北京：人民衛(wèi)生出版社，2010年，第24頁(yè)。。歐洲社區(qū)建立早期預(yù)警應(yīng)急系統(tǒng)(EWRS)及疾病預(yù)防控制中心(ECDC)，德國(guó)社區(qū)建立“嚴(yán)重傳染病能力與治療中心”(STAKOB)，英國(guó)社區(qū)建立衛(wèi)生突發(fā)事件計(jì)劃協(xié)作機(jī)構(gòu)(EPCU)等。二是社區(qū)建立科學(xué)應(yīng)急管理體系。加拿大社區(qū)建立應(yīng)急管理(GPHIN)系統(tǒng)，美國(guó)社區(qū)建立應(yīng)急執(zhí)行(CDC)體系。歐盟公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室通過持續(xù)分享先進(jìn)的診斷和研究，塑造出模塊化、本土化的社區(qū)應(yīng)急戰(zhàn)略。三是社區(qū)持續(xù)更新防控理念和手段(1)T Tamed：《Fifteen years post-SARS：Key milestones in Canada’s public health emergency response》，Can Commun Dis Rep，2018，forty-four，pp.5.。如動(dòng)員社會(huì)各方力量，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的理念。西班牙建立社區(qū)志愿者、非政府組織、社會(huì)團(tuán)體等疫情防控伙伴協(xié)同應(yīng)急機(jī)制。美國(guó)建立民間社區(qū)災(zāi)難聯(lián)防聯(lián)控體系(2)華斌：《國(guó)外公共危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，《中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》2010年第21期。。日本在防災(zāi)中發(fā)揮市民組織的作用，鼓勵(lì)各區(qū)、市、町建立相應(yīng)社區(qū)防災(zāi)組織，強(qiáng)化基層預(yù)防和處置災(zāi)難的應(yīng)急作用等。盡管國(guó)外社區(qū)在應(yīng)急治理方面有一些好的經(jīng)驗(yàn)與制度，但在此次疫情防控治理過程中，國(guó)外社區(qū)治理不力，錯(cuò)失了疫情防控良機(jī)；而社區(qū)民眾對(duì)疫情輕視麻痹，錯(cuò)誤認(rèn)為沒生病就不需要戴口罩，主動(dòng)放松防疫戒備，導(dǎo)致國(guó)外疫情持續(xù)惡化。

(二)國(guó)內(nèi)社區(qū)應(yīng)急治理相關(guān)研究綜述

1.明確社區(qū)是防控治理體系、治理實(shí)操機(jī)制的基石。面對(duì)此次兇猛傳染疫情，最好的治理途徑是阻斷病毒傳播路徑；而基層社區(qū)是空間隔離單元最小、最有效的陣地，把全國(guó)防控疫情區(qū)域劃分成獨(dú)立社區(qū)來(lái)防守，是疫情防控成敗的關(guān)鍵(3)吳宗友：《空間重組背景下城市社區(qū)疫情防控的挑戰(zhàn)與策略—以安徽省Y縣城 C社區(qū)為例》，《城市問題》2020年第2期。，社區(qū)成為打贏疫情阻擊戰(zhàn)的“最后一公里”(4)俞祖成：《加強(qiáng)基層社區(qū)疫情防控能力建設(shè)》，《團(tuán)結(jié)報(bào)》2020年2月22日。?；鶎由鐓^(qū)守護(hù)著廣大居民的健康和安全，承擔(dān)外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散及內(nèi)防反彈(5)周清：《充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用》，《光明日?qǐng)?bào)》2020年2月25日。的基礎(chǔ)工作?；鶎由鐓^(qū)防控治理經(jīng)驗(yàn)印證了社會(huì)治理重心要向基層下移，要加快實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治“三者”之間的良性互動(dòng)(6)賈玉嬌：《中國(guó)國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)變遷與能力提升》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第2期。。基層社區(qū)實(shí)施網(wǎng)格化、地毯式管理，防止疫情輸入、蔓延、輸出，控制疾病傳播(7)周向紅、姚軼力：《從“小巷總理”到“國(guó)家治理”——從新冠肺炎社區(qū)防疫實(shí)踐看治理創(chuàng)新》，《國(guó)家治理》2020年第(1-2)期。。基層社區(qū)由常態(tài)治理體制轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急狀態(tài)，運(yùn)用“網(wǎng)格化”管理體系，把好封閉管理關(guān)口，掌握動(dòng)態(tài)變化數(shù)據(jù)，動(dòng)員整合社會(huì)資源，回應(yīng)居民服務(wù)需求，在疫情防控中發(fā)揮了重要作用(8)孫柏瑛：《抗擊疫情中基層治理問題檢視》，《國(guó)家治理》2020年第5期。。

2.疫情防控中基層社區(qū)應(yīng)急治理能力建設(shè)研究。一是對(duì)社區(qū)疫情防控預(yù)判研判能力研究。建立社區(qū)防控應(yīng)急預(yù)案，精準(zhǔn)識(shí)別疫情風(fēng)險(xiǎn)度和加強(qiáng)防控教育、宣傳，組建基層社區(qū)防控應(yīng)急隊(duì)伍等(9)汪碧剛：《用治理思維建立社區(qū)應(yīng)急管理體系》，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》2020年3月5日。。強(qiáng)化對(duì)病毒傳播風(fēng)險(xiǎn)、路徑的識(shí)別與排查，做實(shí)對(duì)疫情預(yù)報(bào)、預(yù)測(cè)、預(yù)警的精確研判(10)周綠林：《充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的作用》，《中國(guó)人口報(bào)》2020年3月11日。。社區(qū)防控分門別類作出相應(yīng)預(yù)案，進(jìn)行精準(zhǔn)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。借助大數(shù)據(jù)等高端技術(shù)，科學(xué)建立起基層社區(qū)高危易感居民的數(shù)字模型，超精度鎖定感染者及周圍的密切接觸群體，持續(xù)開展對(duì)高低風(fēng)險(xiǎn)群體的滾動(dòng)研判(11)胡金強(qiáng)：《守牢社區(qū)疫情防控“橋頭堡”》，《淄博日?qǐng)?bào)》2020年3月4日。。二是對(duì)社區(qū)疫情應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控能力研究。健全應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控組織體系，加強(qiáng)社區(qū)防控工作的資源整合力度，充分發(fā)揮組織動(dòng)員能力，組建疫情防控“紅色志愿服務(wù)隊(duì)”，將基層治理優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疫情防控效能(12)穆瑞麗：《建立健全社區(qū)精準(zhǔn)化防控機(jī)制》，《河北日?qǐng)?bào)》2020年3月18日。。基層社區(qū)利用擁有的制度優(yōu)勢(shì)、組織資源等，廣泛吸納社區(qū)居民(衛(wèi)生、疾控、公安、城管、市政、民政等多部門工作人員)成為志愿者并組織他們參與防控，共同承擔(dān)起聯(lián)防聯(lián)控、群防群治責(zé)任。防控應(yīng)急管理指揮小組將居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、業(yè)務(wù)公司、駐區(qū)單位以及居民自治組織等負(fù)責(zé)人納入其中，明確各方力量在危機(jī)防控工作中的任務(wù)?；鶎由鐓^(qū)在疫情防控中不斷優(yōu)化防控策略，發(fā)揮上級(jí)政策和治理制度的推力，凝聚起“人心齊、泰山移”的整體合力，喚醒基層社區(qū)潛在的共同體意識(shí)，同心戰(zhàn)疫。三是對(duì)社區(qū)疫情防控綜合治理能力研究?；鶎由鐓^(qū)要提升包含知識(shí)、技能和態(tài)度等因素的綜合治理能力，即快速響應(yīng)能力、精細(xì)化管理能力、協(xié)同行動(dòng)能力、組織動(dòng)員能力和貫徹執(zhí)行能力。提高社區(qū)依法防控治理能力，對(duì)于隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)有關(guān)信息或阻礙疫情防控工作的，拒絕接受醫(yī)學(xué)觀察、居家觀察等防控措施的，立即報(bào)警，依法處置。提高運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段的防控治理能力，精準(zhǔn)監(jiān)測(cè)溯源，發(fā)現(xiàn)問題第一時(shí)間報(bào)送，提高防控效能(13)徐雋：《社區(qū)治理微循環(huán)如何打通》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年3月26日。。提高社區(qū)防控服務(wù)能力，社區(qū)防控既看到“病”管控，也看到“人”服務(wù)。防控工作人性化，基本生活保障化，支持有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)(14)卞克文：《發(fā)揮社會(huì)治理優(yōu)勢(shì) 確保疫情防控落到實(shí)處》，《當(dāng)代廣西》2020年第4期。。提高社區(qū)防控工作標(biāo)準(zhǔn)化，制定防控排查管理、居家隔離、環(huán)境整治、困難群體服務(wù)及社區(qū)宣傳、社會(huì)力量參與、社區(qū)穩(wěn)控、社區(qū)防控評(píng)估等標(biāo)準(zhǔn)化工作制度(15)凌云：《運(yùn)用底線思維加強(qiáng)社區(qū)疫情防控》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2020年2月24日。。提高社區(qū)網(wǎng)格員排查能力，組織大量的人力進(jìn)入街區(qū)入戶篩查，塑造基層社區(qū)疫情防控的非正式網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化基層社區(qū)自我治理的約束力(16)馬樹海：《城鄉(xiāng)社區(qū)疫情防控存在難點(diǎn)盲點(diǎn)要重點(diǎn)解決突出問題》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2020年2月4日。。

目前研究仍存在諸多不足。如研究方法欠缺基層實(shí)踐，通過實(shí)證調(diào)查查找基層社區(qū)應(yīng)急治理能力建設(shè)問題的較少；提出的對(duì)策建議可操作性不強(qiáng)，大多為規(guī)范性、原則性的建議等。本研究注意突顯學(xué)理研究框架和創(chuàng)新實(shí)踐的邏輯內(nèi)涵：在學(xué)理層面，注意豐富基層社區(qū)應(yīng)急治理理論，彌補(bǔ)學(xué)界對(duì)基層社區(qū)應(yīng)急治理能力建設(shè)方面研究的不足；在實(shí)踐層面，立足于基層社區(qū)疫情防控的過去時(shí)、現(xiàn)在時(shí)和將來(lái)時(shí)開展調(diào)研，在全面評(píng)估基層社區(qū)應(yīng)急治理能力的基礎(chǔ)上，分析存在的短板和不足，并據(jù)此提出國(guó)內(nèi)疫情防控常態(tài)化下基層社區(qū)應(yīng)急治理能力建設(shè)策略。

二、基層社區(qū)防控應(yīng)急治理能力面臨的矛盾與問題

面對(duì)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，社區(qū)承擔(dān)著疫情突發(fā)事件的應(yīng)急組織協(xié)調(diào)、應(yīng)急精準(zhǔn)管控等有效減輕災(zāi)難影響的崗位功能。構(gòu)建實(shí)戰(zhàn)性防控應(yīng)急治理組合機(jī)制，使基層社區(qū)疫情防控預(yù)警、設(shè)卡圍合、查驗(yàn)放行、排查隔離、宣傳服務(wù)等防控應(yīng)急治理措施全面落實(shí)、不留死角(17)周進(jìn)萍：《以疫情防控為契機(jī)深化推進(jìn)基層治理創(chuàng)新》，《群眾》2020年第6期。，形成廣覆蓋、深嵌入和高強(qiáng)度的基層社區(qū)防控應(yīng)急治理格局。然而，在對(duì)基層社區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的專題訪談與問卷調(diào)查、研析之后發(fā)現(xiàn)，疫情大考下基層社區(qū)防控應(yīng)急治理行為能力與防控應(yīng)急治理制度機(jī)制之間存在不相適應(yīng)的矛盾(18)張愛民：《新冠肺炎疫情背景下我國(guó)社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)及出路》，《學(xué)理論》2020年第7期。。

(一)社區(qū)依法治理能力與防控應(yīng)急緊迫性之間的矛盾突出

新冠肺炎疫情蔓延傳播速度迅猛。非常態(tài)下，上級(jí)給予基層社區(qū)執(zhí)法自由裁量權(quán)，并賦予緊急行使的執(zhí)法權(quán)力空間?；鶎由鐓^(qū)防控管理鏈條迅速延展，疫情防控長(zhǎng)鏈條和防控傳導(dǎo)壓力向下，社區(qū)承擔(dān)著消殺、門禁、站崗、排查、隔離、掃碼、體溫測(cè)量及宣傳教育、疫情監(jiān)測(cè)、政策咨詢、信息報(bào)送、環(huán)境整治、社區(qū)幫扶等艱巨繁雜任務(wù)，面臨著時(shí)間要求緊、難以及時(shí)應(yīng)對(duì)和監(jiān)督問責(zé)嚴(yán)厲等壓力。在疫情防控初期，基層社區(qū)防控治理工作有跑偏問題：有的基層社區(qū)實(shí)施“一刀切”式“戒嚴(yán)”，出現(xiàn)阻攔一線抗疫醫(yī)護(hù)人員回自家的小區(qū)、外地租戶不準(zhǔn)回小區(qū)居住等現(xiàn)象；還有的基層社區(qū)“以鄰為壑”式“封路封區(qū)封戶”，出現(xiàn)強(qiáng)行阻礙正常的交通運(yùn)輸，擅自挖斷社區(qū)進(jìn)出道路，以及采取強(qiáng)行封門、限制人身自由等現(xiàn)象；還有的基層社區(qū)“層層加碼”式“粗暴管控”，出現(xiàn)辱罵和毆打不戴口罩的社區(qū)居民以及闖進(jìn)居民家中掀桌子、摔麻將、扇耳光等問題。諸如此類的強(qiáng)行阻礙正常的交通運(yùn)輸、擅自挖斷社區(qū)進(jìn)出道路以及采取強(qiáng)行封門、限制人身自由等違法管控現(xiàn)象，為基層社會(huì)依法治理埋下隱患。

(二)社區(qū)協(xié)同治理能力與防控應(yīng)急主體單一性之間的矛盾突出

目前，我國(guó)基層社區(qū)疫情防控治理的主體是社區(qū)，多元聯(lián)合治理的力量非常薄弱?；鶎由鐓^(qū)防控治理的主體力量主要包括社區(qū)兩委工作者、在社區(qū)工作的“包?！备刹?、疫情期間的志愿者以及“雙報(bào)到”的網(wǎng)格員，基層社區(qū)中大量的有生力量未能及時(shí)有效地參與，基層社區(qū)中的社會(huì)組織、社區(qū)居民等未在疫情防控中充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。面對(duì)繁重的防控應(yīng)急治理工作，各類社群組織彼此之間差異大，協(xié)調(diào)難度大，參與度嚴(yán)重不足，難以及時(shí)形成社區(qū)多元防控協(xié)同應(yīng)急治理的合力。一方面，目前社區(qū)治理體制和工作機(jī)制中缺少及時(shí)激活社群各類組織參與應(yīng)急治理的職能權(quán)責(zé)和政策制度，對(duì)組織動(dòng)員、凝心聚力的防控治理能力較弱(19)滕五曉：《加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)積極推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)減災(zāi)》2020年第5期。；另一方面，行政管理模式條塊化與公共服務(wù)統(tǒng)籌配置碎片化的矛盾也造成協(xié)同治理的機(jī)制不活、職責(zé)不清、邊界不明、流程梗阻，致使協(xié)同治理能力處于“懸浮”狀態(tài)。

(三)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理能力與防控應(yīng)急賦權(quán)不足性之間的矛盾突出

疫情防控是阻擊戰(zhàn)，更是持久戰(zhàn)。隨著基層社區(qū)防控工作量激增，人力不充足、治理難奏效的問題日益凸顯(20)張玉斌：《疫情防控常態(tài)下提升社區(qū)治理能力的路徑選擇》，《發(fā)展》2020年第7期。。與此同時(shí)，大包大攬的基層社區(qū)并沒有獲得必要的授權(quán)，“事權(quán)下沉、實(shí)權(quán)上移”，權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)等，使基層社區(qū)在“第一時(shí)間”回應(yīng)“第一現(xiàn)場(chǎng)”抗疫治理問題時(shí)，能賦權(quán)動(dòng)用的執(zhí)法權(quán)、財(cái)政權(quán)、資源權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)、考核權(quán)等權(quán)能非常有限，很難做到及早發(fā)現(xiàn)問題并且第一時(shí)間快速解決問題。制度設(shè)計(jì)中基層信息傳遞到上層有限制、有過濾，上傳通道受梗阻。上級(jí)對(duì)來(lái)自基層信息的研判、評(píng)估和決策存在時(shí)滯性，造成了風(fēng)險(xiǎn)治理空檔期。凡此種種削弱了基層社區(qū)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的應(yīng)急環(huán)境時(shí)所急需的治理回應(yīng)能力，映射出基層社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)治理能力存在的短板弱項(xiàng)。

(四)社區(qū)精細(xì)治理能力與防控應(yīng)急的壓力性之間的矛盾突出

目前，我國(guó)400萬(wàn)名基層社區(qū)工作者工作在全國(guó)65萬(wàn)個(gè)社區(qū)，在疫情防控中每位社區(qū)工作者平均對(duì)接服務(wù)360名群眾。在異常艱巨的疫情防控工作中，基層社區(qū)工作者工作壓力大、時(shí)間長(zhǎng)，經(jīng)常是“白加黑”與“5加2”超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，許多社區(qū)工作者都面臨著生理和心理的雙重壓力，以致身心交瘁、精疲力竭(21)向德平：《提升應(yīng)對(duì)重大突發(fā)疫情的治理能力》，《社會(huì)學(xué)評(píng)論》2020期第2期。。既承擔(dān)上級(jí)政策宣傳、任務(wù)承接及檢查問責(zé)，又要同時(shí)下載無(wú)數(shù)個(gè)部門APP，及時(shí)上報(bào)回復(fù)大量工作報(bào)表。由于對(duì)社區(qū)工作者激勵(lì)鞭策方法有限，加上基層社區(qū)工作者未來(lái)發(fā)展進(jìn)路狹窄等多重因素，致使基層社區(qū)工作的壓力與職業(yè)倦怠雙層疊加，基層社區(qū)工作者在思想上難免產(chǎn)生工作動(dòng)力不足與發(fā)展枯竭感(22)陳秀紅：《后疫情時(shí)期社區(qū)治理會(huì)出現(xiàn)哪些趨勢(shì)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年4月29日。，基層社區(qū)工作者隊(duì)伍的穩(wěn)定性存在隱憂。疫情防控中，許多基層社區(qū)工作者缺乏防疫專業(yè)知識(shí)，其不勝任性突顯出防控治理的“技不從心”，亟待對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)下社區(qū)防控專業(yè)知識(shí)與人才儲(chǔ)備體系的構(gòu)建進(jìn)行反思。疫情防控關(guān)鍵時(shí)期基層社區(qū)任務(wù)繁重、資源整合不力與人員組織不足，突顯出防控網(wǎng)眼過粗，防控應(yīng)急治理章法無(wú)序，“眉毛胡子一把抓”，難以做到精準(zhǔn)高效的治理。

(五)社區(qū)專業(yè)治理能力與防控應(yīng)急組織性之間的矛盾突出

在疫情防控拉響警報(bào)之后，如果基層社區(qū)防控應(yīng)急組織能力有缺陷，倉(cāng)促應(yīng)戰(zhàn)，其防控應(yīng)急治理多處于被動(dòng)狀態(tài)(23)王曉端、王飛：《從疫情防控看基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的問題與對(duì)策》，《價(jià)值工程》2020年第16期。。有部分基層社區(qū)防控專業(yè)治理能力非常弱，表現(xiàn)在：一是防控應(yīng)急專業(yè)治理章法無(wú)序；二是存在基層社區(qū)防控應(yīng)急組織管理文案針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性較差，暴露出應(yīng)急組織管理預(yù)案僅是“紙上畫畫、墻上掛掛”，大多數(shù)形同虛設(shè)，完全沒能發(fā)揮其應(yīng)有作用；三是基層社區(qū)組織管理、力量配備和信息流轉(zhuǎn)互動(dòng)等銜接缺位，造成源頭管控薄弱和防控風(fēng)險(xiǎn)鏈斷裂等慘痛事件接連發(fā)生(新疆疫情、北京疫情、青島疫情、喀什疫情、四川疫情、大連疫情、遼寧營(yíng)口疫情及安徽六安、合肥疫情等)。由于基層社區(qū)在疫情防控治理中預(yù)警不到位、監(jiān)督不規(guī)范、排查不專業(yè)、處置不科學(xué)等防控專業(yè)化治理機(jī)制的缺失，使得疫情預(yù)警預(yù)報(bào)專業(yè)化治理有效性不足?；鶎由鐓^(qū)防控應(yīng)急專業(yè)化治理能力與防控應(yīng)急組織之間矛盾更加突出。

三、提高基層社區(qū)疫情防控常態(tài)化下應(yīng)急治理能力建設(shè)

“明晰應(yīng)急治理體系權(quán)責(zé)、制定應(yīng)急治理專業(yè)機(jī)制、組建應(yīng)急治理參與主體、打造應(yīng)急治理科技支撐”，是基層社區(qū)常態(tài)化防控應(yīng)急治理標(biāo)準(zhǔn)范式。以“權(quán)責(zé)”“機(jī)制”為導(dǎo)向，以“主體”“支撐”為抓手，建構(gòu)基層社區(qū)群防群控、聯(lián)防聯(lián)控、穩(wěn)防穩(wěn)控治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)機(jī)制，是疫情防控常態(tài)化下提高基層社區(qū)應(yīng)急治理能力的最佳對(duì)策。

(一)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)防控應(yīng)急治理組織化的善治格局

加強(qiáng)基層社區(qū)黨組織建設(shè)，以黨的建設(shè)引領(lǐng)基層社區(qū)防控應(yīng)急治理。基層社區(qū)黨組織要始終以增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”為基本遵循，在常態(tài)化疫情防控中，在政治上強(qiáng)化統(tǒng)攬社區(qū)、協(xié)調(diào)基層的工作方針，在思想上保持高度警覺、高度負(fù)責(zé)的行動(dòng)自覺，把基層社區(qū)黨組織多維度的領(lǐng)導(dǎo)、組織、服務(wù)等優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疫情防控強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和動(dòng)員力。健全完善居住社區(qū)的機(jī)關(guān)干部下沉本社區(qū)防控的常態(tài)化制度，明確規(guī)范居住社區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨員“雙報(bào)到”本社區(qū)防控的長(zhǎng)效化機(jī)制。制定基層社區(qū)黨建引領(lǐng)社區(qū)常態(tài)化疫情防控應(yīng)急治理的“制度+組織+紀(jì)律”與“責(zé)任+能力+擔(dān)當(dāng)”組織化“善治”策略?；鶎由鐓^(qū)黨組織和廣大黨員以“疫情就是命令，防控就是責(zé)任”的政治責(zé)任擔(dān)當(dāng)，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用，夙興夜寐、堅(jiān)守陣地，挺身而出、沖鋒在前，堅(jiān)持人民至上、生命至上，使“最后一公里”的疫情防控見成效。基層社區(qū)堅(jiān)持“四個(gè)到位”，即組織動(dòng)員居民參與防控力量到位，應(yīng)對(duì)重大突發(fā)疫情事件的預(yù)案準(zhǔn)備到位，防控應(yīng)急“主動(dòng)檢測(cè)、哨點(diǎn)監(jiān)測(cè)、精準(zhǔn)管控”等全周期治理工作落實(shí)到位，常態(tài)化、精準(zhǔn)化疫情防控應(yīng)急治理能力提高到位。推動(dòng)基層社區(qū)疫情防控在點(diǎn)面線立體空間規(guī)劃、基層社區(qū)幫扶供給以及基層社區(qū)發(fā)動(dòng)動(dòng)員等方面，實(shí)現(xiàn)疫情防控應(yīng)急治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，變被動(dòng)式的防控應(yīng)急響應(yīng)為主動(dòng)構(gòu)筑疫情防控的“鋼鐵長(zhǎng)城”，切實(shí)打好基層社區(qū)常態(tài)化疫情防控這場(chǎng)硬仗，在日常生活與戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)之間實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換(24)冀翠萍：《立足韌性社區(qū)提升基層應(yīng)急能力》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2020年7月1日。。

(二)完善責(zé)權(quán)一致，實(shí)現(xiàn)防控應(yīng)急治理法理化的法治體系

疫情防控初期，部分基層社區(qū)偏離法治軌道的防控治理行為，愈加呈現(xiàn)依法依規(guī)防控治理的極端重要性。常態(tài)化疫情防控的長(zhǎng)期性與基層社區(qū)防控應(yīng)急治理的成效性，使我們清醒認(rèn)識(shí)到，一定要明晰基層社區(qū)防控治理的權(quán)責(zé)界限。當(dāng)務(wù)之急要構(gòu)建基層社區(qū)權(quán)力與責(zé)任相匹配的制度機(jī)制，最大程度地賦予基層社區(qū)更多介入危機(jī)治理的機(jī)會(huì)，才能有效提高基層社區(qū)面對(duì)疫情防控復(fù)雜性、反復(fù)性，抵御各種風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的能力(25)于晴、張毅：《應(yīng)急管理應(yīng)將防控力量下沉社區(qū)》，《人民論壇》2020年第5期下。。疫情防控愈到最吃勁的關(guān)頭，愈要堅(jiān)持依法依規(guī)防控治理，嚴(yán)肅查處濫用權(quán)力的違法違規(guī)行為，堅(jiān)決打擊舉著“疫情防控”的“大旗”、任意侵犯社區(qū)居民的合法權(quán)利問題的發(fā)生(26)林梅：《疫情防控視角下的社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《科學(xué)社會(huì)主義》2020年第3期。。強(qiáng)化依法依規(guī)防控治理，加快構(gòu)建基層社區(qū)應(yīng)急治理政策設(shè)計(jì)與依法治理措施融合對(duì)接、協(xié)同發(fā)力的制度，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)疫情常態(tài)化防控措施與依法防控治理能力一體推進(jìn)、同向發(fā)力，增強(qiáng)基層社區(qū)依法源頭預(yù)防、依法排查預(yù)警、依法發(fā)現(xiàn)預(yù)控等治理能力，增強(qiáng)依法化解疫情防控過程中產(chǎn)生的各種矛盾糾紛，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的社區(qū)防控應(yīng)急治理的法治制度。

(三)建構(gòu)專業(yè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)防控應(yīng)急治理精細(xì)化的精治機(jī)制

重大疫情防控常態(tài)化，可以防控未來(lái)可能再次出現(xiàn)的新發(fā)、突發(fā)傳染病重大疫情。構(gòu)建基層社區(qū)應(yīng)急治理精準(zhǔn)化、精細(xì)化防控體系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)疫情防控風(fēng)險(xiǎn)排查、監(jiān)測(cè)預(yù)警、流調(diào)追蹤、危機(jī)評(píng)價(jià)等圖譜分辨；定期研究部署疫情防控工作機(jī)制，有針對(duì)性地召開周度、月度等疫情危機(jī)風(fēng)控研判會(huì)商會(huì)，提升應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急管控、應(yīng)急處置等專業(yè)化“精治”動(dòng)態(tài)應(yīng)急治理能力；深入探索“基層社區(qū)來(lái)吹哨”“政府部門來(lái)報(bào)到”的疫情危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)、預(yù)測(cè)、預(yù)警等“精治”防控模式，推動(dòng)應(yīng)急治理力量重心下移，實(shí)現(xiàn)疫情風(fēng)險(xiǎn)防范無(wú)疏忽、無(wú)漏洞、無(wú)死角、無(wú)盲區(qū)的細(xì)微化、動(dòng)態(tài)化、鏈條式、全覆蓋的精準(zhǔn)監(jiān)管防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，筑牢基層防控隔離大屏障；建立以基層社區(qū)為核心的專業(yè)化防控應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，賦予基層疾控機(jī)構(gòu)和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的疾病預(yù)防職責(zé)，承擔(dān)患者送治與對(duì)接防控醫(yī)療資源等至關(guān)重要的節(jié)點(diǎn)工作，破解基層社區(qū)賦權(quán)不夠、資源不足、專業(yè)不精和網(wǎng)格不全等難題(27)尹志軍：《破解基層社區(qū)治理三大問題》，《決策》2019年第12期。；建立以基層社區(qū)為中心的專業(yè)化防控應(yīng)急群防群治機(jī)制，探索社區(qū)人力資源與社區(qū)衛(wèi)生資源整合聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和社區(qū)物業(yè)間的人員調(diào)配、資源銜接和角色轉(zhuǎn)換的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)，為社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供人力支持和物質(zhì)資源保障(28)楊政：《增強(qiáng)社區(qū)健康治理能力、探索社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制》，《天津日?qǐng)?bào)》2020年8月21日。；強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急資源實(shí)物儲(chǔ)備和能力儲(chǔ)備，建立健全重大疫情社區(qū)資源鏈接機(jī)制，形成基層社區(qū)高效對(duì)接醫(yī)院、生活物資供應(yīng)機(jī)構(gòu)、政府部門間的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制(29)胡杰成、銀溫泉：《“十四五”時(shí)期完善城鎮(zhèn)社區(qū)治理體制的思路與舉措》，《改革》2020年第7期。。

(四)激勵(lì)全員參與，實(shí)現(xiàn)防控應(yīng)急治理協(xié)同化的自治活力

防控應(yīng)急治理功夫在當(dāng)下、成效在未來(lái)。激勵(lì)社區(qū)全員參與，形成共治合力，建構(gòu)社區(qū)全員參與、全員負(fù)責(zé)、全員盡責(zé)的防控應(yīng)急治理制度機(jī)制，形成縱向貫通、橫向協(xié)同、同頻共振、多元互促、聯(lián)動(dòng)聯(lián)合作戰(zhàn)的應(yīng)急治理集成系統(tǒng)(30)耿云：《夯實(shí)社區(qū)治理基礎(chǔ)、筑牢疫情防控堅(jiān)強(qiáng)堡壘》，《成都日?qǐng)?bào)》2020年3月18日。。疫情防控治理是對(duì)社區(qū)公共精神、集體意識(shí)和自治能力的大考，更是發(fā)動(dòng)、依靠、聯(lián)系群眾，提高群眾的自我服務(wù)、自我隔離、自我保護(hù)及鄰里互助等“自治”能力的展示。要不斷激發(fā)社區(qū)居民深度參與“自治”的積極性，發(fā)揮社區(qū)居民公約的引領(lǐng)、自治和約束作用，落實(shí)民主協(xié)商、鄰里互動(dòng)和全員參與的制度機(jī)制；健全社區(qū)防控應(yīng)急“自治”線上與線下動(dòng)員融合機(jī)制、聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制，打造統(tǒng)一調(diào)度、雙向互動(dòng)、分層分級(jí)管理的信息資訊平臺(tái)；建立全員參與和全員關(guān)注的群防群治機(jī)制，形成全方位、多視角的社區(qū)應(yīng)急“群防群控”工作格局，觸角延伸到戶到人，形成一呼百應(yīng)、來(lái)之能戰(zhàn)的“群防群治”局面。在疫情防控過程中，要使居民由最初的“袖手看”，到“拍手贊”，再到最后“跟著干”，使基層社區(qū)的“自治”水平逐步提升，涌現(xiàn)一批守望相助、團(tuán)結(jié)共治、互動(dòng)共建、融合共享的文明社區(qū)。

(五)推進(jìn)數(shù)字賦能，實(shí)現(xiàn)防控應(yīng)急治理智慧化的智治支撐

數(shù)字賦能可以實(shí)現(xiàn)防控心中有“數(shù)”?；鶎由鐓^(qū)應(yīng)急治理區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和人工智能等物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息庫(kù)的構(gòu)建，為常態(tài)化防控應(yīng)急治理的防控、防御、防治等提供數(shù)字賦能的“智治”支撐。借助市區(qū)數(shù)字化技術(shù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，開發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+”基層社區(qū)的數(shù)字技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)“人防”與“技防”相融相合的治理能力，集成社區(qū)醫(yī)療、物業(yè)、網(wǎng)絡(luò)通信等功能，上接智慧城市公共服務(wù)云平臺(tái)，下聯(lián)智慧社區(qū)綜合服務(wù)終端，形成物理空間與數(shù)字空間相通、相生、相融的“智治”云平臺(tái)。開發(fā)“物聯(lián)網(wǎng)+”基層社區(qū)的物防治理新模式，將市長(zhǎng)熱線、政府APP、微信平臺(tái)和辦事通手機(jī)終端等整合接入“物聯(lián)網(wǎng)+”信息系統(tǒng)的“線上一張網(wǎng)”。建立全覆蓋的社區(qū)居民的網(wǎng)狀風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和災(zāi)害信息傳送平臺(tái)，提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力(31)范立娜、劉耀峰：《基層社區(qū)基礎(chǔ)應(yīng)急能力建設(shè)》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2020年第6期。。建好“智治”數(shù)字技術(shù)網(wǎng)格，探索構(gòu)建街道、社區(qū)、個(gè)體等應(yīng)急“智治”網(wǎng)格觸點(diǎn)，出臺(tái)社區(qū)安全“智治”網(wǎng)格化治理辦法，夯實(shí)基層社區(qū)應(yīng)急治理的科學(xué)化、精細(xì)化基礎(chǔ)。打造安全、便利、高效的數(shù)字“社區(qū)”網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同、數(shù)據(jù)集成、跨界融合、共建共享的“微治理+大數(shù)據(jù)”智能新模式，全面提升基層社區(qū)防控應(yīng)急治理的“智治”專業(yè)化水平。