劉靈光，周伊辰

（右江民族醫(yī)學院，廣西 百色 533000）

關于加強對“一把手”的監(jiān)督，習近平曾多次作出過重要論述。這些重要論述，為增強“一把手”監(jiān)督質效、破解“一把手”監(jiān)督難題，提供了明確方向和根本遵循。我們要深刻理解和把握，用以指導“一把手”監(jiān)督的具體實踐，切實提升新時代黨內監(jiān)督的質量和水平，大力推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

一、加強對“一把手”監(jiān)督的重要性

習近平指出：“要加強對一把手的監(jiān)督”“保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私?！盵1]只有切實加強對“一把手”的監(jiān)督，才能保證位高權重的“一把手”正確行使職權，做到不擅權不謀私。

（一）“一把手”是貫徹黨和國家路線方針政策的第一責任人

習近平指出：“‘一把手’是黨政領導集體的‘班長’，是一個地方和部門貫徹中央大政方針、省委省政府重大決策的第一責任人?！盵2]政治路線確定之后，干部就是決定的因素。干部隊伍中的“一把手”，是貫徹執(zhí)行黨和國家路線方針政策和各級黨委政府重大決策部署的第一責任人，在治國理政、行使公權力的過程中更是起著舉足輕重的作用。黨中央的重大決策部署能不能在一個地方、部門和單位得到有效貫徹落實，這個地方、部門和單位的“一把手”負有重大責任。

（二）“一把手”處于發(fā)揮各級領導班子整體功能的主導地位

習近平指出：“一把手是關鍵。一把手以身作則并有力推動班子切實貫徹中央精神很重要?！盵3]“一把手”是領導集體的“班長”，負有推動班子履職盡責的重要職責，肩負著統(tǒng)帥全局的責任，處于發(fā)揮領導班子整體功能的主導地位。與普通群眾、黨員和一般領導干部相比，“一把手”的崗位更重要、責任更重大，主導著領導班子整體功能的發(fā)揮，帶領一個單位甚至一個地方行使國家權力，維護著一個單位或者一個地方的穩(wěn)定、團結，主導著這個單位或者這個地方的發(fā)展以及未來走向。

（三）“一把手”對地區(qū)和部門單位的政治生態(tài)有著重要影響

“一把手”的素質和形象，對一個地區(qū)、部門和單位的政治生態(tài)有著重要的影響。一個地區(qū)、一個部門、一個單位，其政治生態(tài)好不好，領導干部起到十分關鍵的作用，而“一把手”更是起到極為關鍵的作用。

“一把手”品高行端具有重要示范和引領作用。習近平指出：“營造良好從政環(huán)境，要從各級領導干部首先是高級干部做起?！盵1]“主要領導干部也就是‘一把手’，把該負的責任負起來了，把自身管好了，很多事就好辦多了?！盵4]“一把手”的行為品德，對政治生態(tài)有著重要的影響。“一把手”品高行端，對一個地區(qū)、一個部門、一個單位良好政治生態(tài)的營造起到十分重要的示范和引領作用，能帶動該地區(qū)、該部門、該單位營造紀律嚴明、風清氣正的政治生態(tài)，反之，則可能給政治生態(tài)帶來消極影響甚至巨大傷害。好的“一把手”會以自己的表率和模范作用影響整個單位甚至整個地區(qū)的政治生態(tài)不斷向好，確保公權力在正確的軌道上運行。

“一把手”違紀違法極易導致塌方式腐敗。習近平強調：“一把手違紀違法最易產生催化、連鎖反應，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗?！盵5]相比于其他領導而言，“一把手”位置關鍵?！耙话咽帧比粝敫瘮?，其可掌握的資源和領域更為廣泛、涉及的面更寬、負面影響更為惡劣。腐敗窩案的根子往往在“一把手”的腐敗，“一把手”違法亂紀，往往就會影響大局?！耙话咽帧币坏┍O(jiān)督不力，很容易產生因權力迷失本性、權力偏離方向的塌方式腐敗等政治生態(tài)問題，問題一旦產生既需要耗費很大的成本糾正，也需要很長的恢復時間，警鐘應長鳴。

二、現(xiàn)階段對“一把手”監(jiān)督不力的原因分析

黨的十八大以來，黨和國家針對“一把手”監(jiān)督采取了許多措施，嚴懲了一些違法亂紀的“一把手”，但從總體上看，現(xiàn)階段對“一把手”的監(jiān)督仍是一個薄弱環(huán)節(jié)，還存在對“一把手”日常管理監(jiān)督不力的問題。習近平指出：“許多違紀違法的一把手之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監(jiān)督不力的原因?！盵5]“監(jiān)督下級怕丟‘選票’，監(jiān)督同級怕傷‘和氣’，監(jiān)督上級怕穿‘小鞋’?！盵5]

（一）上級對“一把手”的監(jiān)督虛化

習近平指出：“省委領導對地市一把手多是給政策，多是鼓勵，而少有嚴格要求，少有監(jiān)督?！盵6]在實際工作中，由于受到主客觀多種因素的影響，上級對下級“一把手”的監(jiān)督普遍存在虛化的現(xiàn)象，即人們常說的“上級監(jiān)督太遠”的現(xiàn)象。上級對下級“一把手”監(jiān)督虛化，主要體現(xiàn)在幾個方面：一是對下級“一把手”重提拔輕管理、重表揚輕懲戒，平時對下級“一把手”的生活狀況、思想狀況等了解甚少；二是出于護犢子、愛面子或怕丟“選票”等心理，有的上級會對下級“一把手”睜一只眼閉一只眼，或疏于監(jiān)管，或放任自流；三是時間、精力以及距離等成為上級監(jiān)督下級“一把手”的重要制約因素，有的偏遠地區(qū)“一把手”甚至一年都難得見幾回上級，從而產生監(jiān)督盲區(qū)。近年來，不少地市級領導干部違法亂紀行為均是被中央紀律檢查部門查出來的，這一事實在一定程度上反映了上級對下級“一把手”監(jiān)督虛化的現(xiàn)象。

（二）同級對“一把手”的監(jiān)督無力

習近平指出：“大家在一口鍋里吃飯，很難監(jiān)督別人。”[6]監(jiān)督同級“一把手”，主要指領導班子成員對“一把手”的監(jiān)督、紀檢監(jiān)察機關對同級“一把手”的監(jiān)督。長期以來，普遍存在對同級“一把手”監(jiān)督無力的現(xiàn)象，即人們常說的“同級監(jiān)督太軟”的現(xiàn)象。

同級領導班子成員對“一把手”監(jiān)督無力的現(xiàn)象之所以會普遍存在，原因是多方面的。從客觀上講，因為“一把手”是“班長”，地位高、權力大、威望高，同級領導班子成員對“一把手”精準有效的監(jiān)督客觀上就存在著許多困難。從主觀上講，同級領導班子成員因“一把手”地位和身份的特殊性而對其尊重有加，為避免傷“和氣”，對“一把手”的監(jiān)督往往是大事化小、小事化了。

紀檢監(jiān)察機關對同級“一把手”監(jiān)督無力的現(xiàn)象之所以會產生，原因是多方面的，而受到體制機制因素的制約則是其中一個十分重要的原因。目前，我國的地方紀委和基層紀委，接受同級黨委和上級紀委的雙重領導。在“上級紀委加強對下級紀委領導”這一要求落實得不夠到位的情況下，這種“雙重領導”體制給紀檢監(jiān)察機關對同級“一把手”的監(jiān)督帶來許多問題和困難。首先，紀委往往“不愿”“不敢”監(jiān)督同級“一把手”。在“雙重領導”體制下，黨委領導同級紀委，紀委的人事、財政等重要權力都受制于同級黨政“一把手”。紀委對同級“一把手”的監(jiān)督，往往是睜一只眼閉一只眼，而將主要的時間和精力用于監(jiān)督下屬單位和其他黨員干部，從而在同級領導干部中造成新的“燈下黑”。其次，紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督同級“一把手”客觀上存在不少困難。紀檢監(jiān)察機關在對同級“一把手”特別是黨政“一把手”監(jiān)督的過程中，由于是同級關系而不是上下級關系的原因，很難準確了解同級“一把手”特別是黨政“一把手”的工作內容及工作情況，也沒有權利對其工作進行過多的干預和管理，因而難以根據(jù)具體的實際情況制訂出有針對性的監(jiān)督制度和方法。這些往往導致監(jiān)督工作流于形式，過程監(jiān)督較少、結果監(jiān)督較多，預防性監(jiān)督較少、事務性監(jiān)督較多等問題的產生。

（三）下級對“一把手”的監(jiān)督艱難

習近平指出，監(jiān)督上級怕穿“小鞋”。在現(xiàn)行干部體制下，下級對上級的監(jiān)督，特別是對上級“一把手”的監(jiān)督，仍然困難重重，十分艱難。一是下級對上級往往存在畏懼的心理。監(jiān)督上級怕被“穿小鞋”，監(jiān)督上級“一把手”尤其如此。下級對上級“一把手”往往不敢監(jiān)督，選擇“明哲保身”。久而久之，自下而上地對上級“一把手”進行監(jiān)督缺乏可操作的措施和強有力的保障，監(jiān)督十分艱難，監(jiān)督的效果很不理想。二是下級的話語權有限。上級處于領導地位，權力重心在上級，上級決定下級的事務，相對來說下級的話語權有限。因此，下級對上級“一把手”監(jiān)督的成效如何，很大程度上取決于上級“一把手”的態(tài)度。如果上級“一把手”能夠虛心、自覺地接受下級的監(jiān)督，監(jiān)督會收到良好的成效；相反，如果上級“一把手”只能聽進表揚的話，對下級的監(jiān)督和批評選擇閉目塞聽，下級的監(jiān)督就會既沒有權威性也沒有效果。

（四）監(jiān)督力量與“一把手”權位不相匹配

習近平指出：“領導干部責任越重大、崗位越重要，就越要加強監(jiān)督?！盵5]“一把手”擁有很大的權力，如果沒有受到與之相對應的約束，必然會導致腐敗。英國著名的歷史、政治學家約翰·阿克頓在闡述權力與腐敗兩者的辯證關系時，強調指出：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！盵7]權力的大小應與接受監(jiān)督的程度成正比，但在我國現(xiàn)行體制下，“一把手”的權力高度集中，對于他們來說，級別越高，權力越大，受到的監(jiān)督反而越少。在失之于寬、失之于軟的監(jiān)督環(huán)境中，“一把手”的權力會逐漸失控，最后脫離正確的運行軌道。

（五）對“一把手”監(jiān)督缺乏有效合力

習近平指出：“現(xiàn)行黨內監(jiān)督條例，監(jiān)督主體比較分散，監(jiān)督責任不夠明晰，監(jiān)督制度操作性和實效性不強?！盵5]現(xiàn)階段，并不缺少對“一把手”的監(jiān)督方法和手段，黨和國家的許多法律和法規(guī)都對監(jiān)督“一把手”的方法和手段作出了明確的規(guī)定。同時，我國有許多部門和機關都擁有對黨員和領導干部的監(jiān)督、管理權力。既然在監(jiān)督上既有制度又有主體，為何仍對“一把手”缺乏有效監(jiān)督？主要原因是在監(jiān)督過程中還存在“各自為政”的現(xiàn)象，沒能形成十分有效的監(jiān)督合力。盡管監(jiān)督主體眾多，但是由于各監(jiān)督主體之間相互獨立、互不溝通或溝通不夠，監(jiān)督主體分散且責任不明晰，導致監(jiān)督機制無法發(fā)揮其應有效果。

（六）監(jiān)督體系不完善

習近平指出：“我們的制度有些還不夠健全，已經有的鐵籠子門沒關上，沒上鎖?；蛘邧艡谔珜捔?，或者柵欄是用麻稈做的，那也不行。”[1]黨的十八大以來，我國采取有力措施，加大監(jiān)督制度改革力度，但目前黨和國家監(jiān)督體系還不夠完善。正因為這樣，現(xiàn)階段對黨員干部的監(jiān)督還不可避免地存在一些“失靈”的現(xiàn)象，對各地區(qū)、各部門、各單位“一把手”的監(jiān)督尤其如此。對于“一把手”來說，由于其地位高、權力大，本來就存在監(jiān)督難的問題。加之，如果“一把手”不能做到嚴格要求自己，自覺接受監(jiān)督，他們比其他領導干部和普通黨員干部會有更多的機會和空間鉆監(jiān)督體系不完善的空子，鉆制度機制不健全的空子。久而久之，對“一把手”的監(jiān)督便成了干部監(jiān)督工作中的“老大難”問題，成了當前急需破解的監(jiān)督難題。

三、破解“一把手”監(jiān)督難題的實踐路徑

習近平指出：“抓住‘關鍵少數(shù)’，破解一把手監(jiān)督難題?！盵5]破解“一把手”監(jiān)督難題，是新時代強化黨內監(jiān)督，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展面臨的重要課題。有效破解“一把手”監(jiān)督難題，必須在“一把手”監(jiān)督實踐中充分發(fā)揮上級“一把手”的權威監(jiān)督作用、黨內政治生活準則的法規(guī)監(jiān)督作用、巡視巡察工作的政治監(jiān)督作用、紀檢監(jiān)察機關的專責監(jiān)督作用、監(jiān)督體制機制改革的高效監(jiān)督作用、“一把手”常規(guī)監(jiān)管制度的日常監(jiān)督作用，形成強大的監(jiān)督合力。

（一）充分發(fā)揮上級“一把手”的權威監(jiān)督作用

習近平強調：“上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督最管用、最有效?！盵5]上級“一把手”對下級“一把手”的監(jiān)督，是最直接、最權威，也最有效的監(jiān)督方式。要強化這一監(jiān)督方式，須多設置一些監(jiān)督“探頭”。一是開展廉政家訪。上級“一把手”每年應對下級“一把手”進行廉政家訪，了解干部家境、掌握干部思想、體察家風家教，切實加強對下級“一把手”的監(jiān)督。二是加強基層走訪。上級“一把手”要不定期深入基層進行常態(tài)化走訪，聽取對下級“一把手”的意見和建議，收集對下級“一把手”方方面面的情況反映。三是暢通監(jiān)督渠道。通過召開座談會、發(fā)放問卷調查表、設置意見箱等形式，廣泛聽取對下級“一把手”的意見和建議。四是開展常態(tài)化、固定化的談心談話。通過談心談話，及時了解下級“一把手”的思想、學習、工作和生活等情況，及時掌握下級“一把手”出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，抓早抓小、防微杜漸。

（二）充分發(fā)揮黨內政治生活準則的法規(guī)監(jiān)督作用

習近平指出：“嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨的基礎。黨要管黨，首先要從黨內政治生活管起；從嚴治黨，首先要從黨內政治生活嚴起。”[8]黨內政治生活，既是各級黨組織教育管理黨員的主要平臺，也是全體黨員進行黨性鍛煉的主要平臺?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，是十分重要的黨內法規(guī)，對各級黨員領導干部特別是其中的“一把手”，具有十分重要的法規(guī)監(jiān)督作用?！瓣P鍵少數(shù)”不是特殊少數(shù)，“一把手”要徹底摒棄“高高在上”的心理和行為，帶頭執(zhí)行黨內政治生活準則，帶頭嚴格要求自己。在實際工作中，注意做好幾點：一要帶頭參加所在黨支部的組織生活?！耙话咽帧币云胀h員的身份，自覺接受所在黨支部黨員的監(jiān)督，虛心聽取普通黨員的意見和建議。二要嚴格實行“一把手”末位表態(tài)制、無記名投票制?！耙话咽帧币浞职l(fā)揚民主，讓領導班子成員在研究決定重大事項時，都能夠暢所欲言、各抒己見。三要主動接受對權力運行的監(jiān)督?！耙话咽帧币獛ь^接受監(jiān)督，努力營造有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的良好氛圍。以嚴肅黨內政治生活為基礎，在領導班子內部最大程度地限制“一把手”的權力，壓縮“一把手”個人獨斷的空間，才能實現(xiàn)對“一把手”權力的有效監(jiān)督。

（三）充分發(fā)揮巡視巡察工作的政治監(jiān)督作用

習近平強調：“要強化黨內監(jiān)督，發(fā)揮巡視利劍作用?！盵7]政治巡視，本質上是上級黨組織對下級黨組織的政治監(jiān)督。巡視制度是一項非常有效的制度，它對我黨的反腐斗爭起到了關鍵性的作用。“一把手”地位重要、作用關鍵，必須將其作為巡視巡察的重點對象，從而加強對“一把手”的政治監(jiān)督。開展巡視巡察工作時，要高度關注“一把手”這一重點對象，全面了解和掌握其履行職責、廉潔自律和工作作風等方面情況。巡視組、巡察組要深入廣大干部群眾之中，通過多種多樣的工作方式，全面了解和準確掌握被巡視巡察單位“一把手”履行職責、廉潔自律、工作作風等各個方面的情況。對巡視巡察中發(fā)現(xiàn)的“一把手”的問題，要認真及時地處理。對存在苗頭性、傾向性問題的，要及時批評教育；對存在輕微違紀問題的，要及時予以誡勉；對涉嫌違紀違法需追究紀律和法律責任的，要及時將問題線索移交有關部門認真查處。另外，對反映被巡視巡察黨組織下一級領導班子“一把手”的重要問題，也要區(qū)分不同情況采取相應的措施，認真及時地進行處理。只有這樣，才能充分發(fā)揮巡視巡察利劍作用，實現(xiàn)對“一把手”的有效監(jiān)督。

（四）充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關的專責監(jiān)督作用

習近平指出：“紀委是黨內監(jiān)督的專門機關，是管黨治黨的重要力量?！盵5]紀檢監(jiān)察機關是黨內監(jiān)督和國家監(jiān)察的專責機關，要充分發(fā)揮監(jiān)督的主體責任，切實做好監(jiān)督、管理工作，尤其是針對“一把手”的監(jiān)督管理，要守崗擔責，以有效的監(jiān)督保證全面從嚴治黨主體責任落實，要真正做到敢監(jiān)督、能監(jiān)督、善監(jiān)督。一要健全紀委書記與“一把手”談心談話制度。以此作為開展對“一把手”監(jiān)督的一項重要抓手，按照主動監(jiān)督、關口前移的原則，經常性開展紀委書記與“一把手”談心談話工作。二要聚焦“一把手”問題線索。做到初信初訪必談、反復舉報必談、函復不清必談、不構成違紀或者免予處分必談等“四個必談”，相關談話要由紀委監(jiān)委主要負責人或其委托的紀委監(jiān)委班子其他成員進行，強化談話的權威性和實效性。三要建立“一把手”廉政檔案。將建立和完善“一把手”廉政檔案，與干部監(jiān)督工作緊密結合起來，建立完善、歸口管理、動態(tài)更新“一把手”廉政檔案，為精準監(jiān)督“一把手”提供全面準確的廉潔自律情況和信息。四要健全以案促改制度。以案促改，是一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的重要抓手，是務必高度重視并狠抓落實的重要工作。紀檢監(jiān)察機關要充分發(fā)揮典型案件，特別是“一把手”腐敗案件的重要警示教育作用，強化對“一把手”的警示教育，有力提升治理“一把手”腐敗的效能。五要發(fā)揮派駐機構監(jiān)督作用。派駐監(jiān)督是上級紀委對下級黨委的一種重要監(jiān)督機制，它是我國監(jiān)督體制的重要組成部分，它既是一種政治監(jiān)督，也是一種權利的監(jiān)督。派駐紀檢監(jiān)察組要緊盯“一把手”履行管黨治黨責任、選人用人、廉潔自律等情況這一監(jiān)督重點，按規(guī)定定期向上級紀檢監(jiān)察機關匯報工作，發(fā)現(xiàn)重要問題要及時報告。

（五）充分發(fā)揮監(jiān)督體制機制改革的高效監(jiān)督作用

習近平強調：“我們要健全權力運行制約和監(jiān)督體系”。[5]當前和今后，要加大監(jiān)督體制機制改革力度，通過改革實現(xiàn)對“一把手”的高效監(jiān)督。一要健全監(jiān)督制度增強監(jiān)督合力。要促進黨內監(jiān)督與外部監(jiān)督緊密結合，使之貫通融合、協(xié)調協(xié)同，形成強大監(jiān)督合力，切實增強“一把手”監(jiān)督質效，有效破解“一把手”監(jiān)督難題。二要完善“一把手”權力運行制約機制。要圍繞“一把手”權力運行各個環(huán)節(jié)出臺有力舉措，最大程度地限制權力設租尋租行為。三要構建一體推進“三不”體制機制。重點查處政治問題和經濟問題交織的腐敗案件，強化“一把手”不敢腐的震懾。推動重點領域監(jiān)督機制改革和制度建設，扎牢“一把手”不能腐的籠子。統(tǒng)籌推進黨性教育、法治教育和道德教育，切實增強“一把手”不想腐的自覺。

（六）充分發(fā)揮“一把手”常規(guī)監(jiān)管制度的日常監(jiān)督作用

習近平指出：“要健全對一把手的監(jiān)督制度?！盵1]“建章立制非常重要，要把籠子扎緊一點，牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如?！盵5]制度是最好的“長效防腐劑”，常規(guī)監(jiān)管制度是監(jiān)督“一把手”的一劑良藥。當前，要著力建立健全以下“一把手”常規(guī)監(jiān)管制度。一是“一把手”權力清單和負面清單制度。制訂權力清單，規(guī)范“一把手”“可以做什么”；制訂負面清單，規(guī)范“一把手”“不可以做什么”。二是“一把手”問題直報制度?！耙话咽帧眴栴}直報制度，這里主要指紀委發(fā)現(xiàn)同級黨委“一把手”的問題時，越過同級黨委直接向上一級紀委匯報。建立“一把手”問題直報制度，可以有效減少行政干預，強化對“一把手”的監(jiān)督實效。對直報中“一把手”的問題，若經查屬實的，要及時進行嚴肅處理；若不屬實，也應對“一把手”進行提醒談話，讓“一把手”時刻感受到監(jiān)督的力量，自覺接受監(jiān)督。三是“一把手”述責述廉制度。建立下級“一把手”在上級黨委常委會（黨組）擴大會議上述責述廉制度，讓“一把手”在述責述廉中接受評議，其述責述廉報告要在一定范圍內公開；建立下級“一把手”和本級各部門各單位“一把手”向紀委全會述責述廉制度，采取考、述、評、查的方式，對“一把手”述責述廉的情況進行評定，“一把手”評議中問題突出的，應予以約談。四是“一把手”違規(guī)干預插手重大事項記錄制度?！耙话咽帧崩寐殭嗦殑丈系谋憷蛴绊?，違規(guī)錄用、選拔干部，違法干預工程建設，違紀以權謀私等，一經發(fā)現(xiàn)應如實記錄、及時上報。應記錄、報告而不記錄、不報告，造成嚴重后果的，對相關責任人依紀依規(guī)嚴肅處理。這一制度的健全和完善，對公權力運行起到約束作用，能夠防止“一把手”干預插手重大事項，確?！耙话咽帧惫惺孤殭?。