劉 柳

( 河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

引 言

2007年，江蘇無錫太湖發(fā)生嚴(yán)重的太湖藍(lán)藻爆發(fā)事件，催生了如今全國(guó)范圍內(nèi)采用的“河長(zhǎng)制”。河長(zhǎng)制是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的責(zé)任體系和工作機(jī)制[1]。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)將河長(zhǎng)制寫入《水污染防治法》。河長(zhǎng)制本是地方政府的應(yīng)急措施，經(jīng)過十幾年的探索，已經(jīng)上升為國(guó)家立法。河長(zhǎng)制是行政系統(tǒng)內(nèi)部的制度創(chuàng)新，具有濃重的行政色彩，省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，河長(zhǎng)制的成功實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)人環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的成功[2]。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，僅僅依靠各地行政長(zhǎng)官并不能真正解決我國(guó)水資源保護(hù)問題，社會(huì)公眾才是保護(hù)水資源的根本動(dòng)力。根不深則葉不茂，公眾參與這一環(huán)境法的基本原則必須在河長(zhǎng)制的推行中落實(shí)，不可使其成為立法中的寥寥文字或是現(xiàn)實(shí)工作中的空響口號(hào)。因此，我們需要化解現(xiàn)存的公眾參與河長(zhǎng)制的困境，完善河長(zhǎng)制中的公眾參與機(jī)制，使河長(zhǎng)制成為我國(guó)長(zhǎng)期有效、具有活力的治理機(jī)制。

1 公眾參與水污染防治的必要性

1.1 水環(huán)境的公共屬性

水環(huán)境是一種公共資源，是人類賴以生存與發(fā)展的必備要素，是每個(gè)人與生俱來享有的用以生存和發(fā)展的資源。水環(huán)境是一種公共物品，它是那種不論個(gè)人是否愿意購(gòu)買，都能使每一個(gè)社會(huì)成員獲益的物品[3]?？梢哉f，水環(huán)境具有強(qiáng)烈的公共屬性，具有非排他、非獨(dú)占性、非一人所有、非一人使用的特征。水污染的防治可以看作是對(duì)水環(huán)境——這一公共資源的治理，當(dāng)某個(gè)個(gè)體對(duì)水環(huán)境做出防治貢獻(xiàn)，其他個(gè)體能從他人付出的供給中收獲利益。水環(huán)境這一非排他性特點(diǎn)，加之私主體的盲目逐利，極易導(dǎo)致“搭便車”的行為和“公地悲劇”的現(xiàn)象。因此，政府需要積極的對(duì)水污染防治進(jìn)行干預(yù)，譬如河長(zhǎng)制這樣的水污染防治機(jī)制便是極大發(fā)揮政府在防治水污染中效用的制度。

1.2 公眾參與保障公共屬性

從河長(zhǎng)制的運(yùn)行機(jī)制來看，河長(zhǎng)在實(shí)踐水污染防治過程中存在著過分看重政府公共性，而輕視政府偏離公共性的一面。不可否認(rèn)，政府與公共性有著高度相容性，它是公共利益的代表者和捍衛(wèi)者。但從另一方面來看，政府也有可能成為公共利益的威脅者。由于政府操縱著對(duì)公共性的解釋和認(rèn)定的權(quán)力，如果政府丟失追求公共性的意識(shí)，又沒有道德和制度的約束，政府極易對(duì)公共性產(chǎn)生偏離和背離，形成一種披著公共性外衣的私人性[4]。換言之，政府在對(duì)公共物品的治理過程中，其存在削弱物品的公共性，將其私有化，以致?lián)p害公共利益的可能性。如若政府將公眾與自身畫上等號(hào)，它將阻礙人民參與到社會(huì)事務(wù)之中。水環(huán)境治理本質(zhì)上是為了解決廣大群眾生產(chǎn)、生活、生存的水環(huán)境問題，是解決全社會(huì)的一個(gè)公共問題。因此，水治理更倡導(dǎo)“多元化共治”理念，需要公眾的廣泛參與[5]，只有公眾參與到水污染治理的過程中，水環(huán)境作為公共資源的公共性才能得以保障。

2 公眾參與河長(zhǎng)制運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)考量

2.1 河長(zhǎng)制高度依賴人治

2.1.1 河長(zhǎng)制的人治屬性

河長(zhǎng)制并非誕生于當(dāng)時(shí)已有的法律框架之下，不同于自上而下論證設(shè)計(jì)而成的制度，它是為應(yīng)對(duì)突發(fā)的水污染事件而做的短期應(yīng)急性制度。從制度設(shè)計(jì)上來看，它將河長(zhǎng)的治理成績(jī)與仕途掛鉤，這種切身的重大利益激勵(lì)著河長(zhǎng)積極治水。這是河長(zhǎng)制取得巨大成功的關(guān)鍵之處，但也是河長(zhǎng)制的重大不足之處，整個(gè)制度高度依賴于擔(dān)任河長(zhǎng)的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)的重視程度以及其可掌握的行政資源與個(gè)人工作能力[6]。首先，河長(zhǎng)作為某行政地區(qū)的最高長(zhǎng)官，不僅要負(fù)責(zé)水環(huán)境保護(hù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、就業(yè)增長(zhǎng)也是其工作內(nèi)容與考核標(biāo)準(zhǔn)。在不同的時(shí)期，領(lǐng)導(dǎo)面對(duì)的最主要的社會(huì)矛盾是變化的，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為主要矛盾時(shí)，河長(zhǎng)就不得不顧經(jīng)濟(jì)而失水環(huán)境。其次，省委書記、省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)能調(diào)控的職能部門和調(diào)動(dòng)的人力與物力都是有差別的，這必然會(huì)影響水污染防治的效果。最后，不同河長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)、組織、調(diào)控能力也是高低不一的。正因如此，河長(zhǎng)制一直被很多學(xué)者質(zhì)疑其在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治。

2.1.2 “人治”與“法治”之爭(zhēng)

“人治”“法治”各有利弊，不同的社會(huì)在不同的歷史階段會(huì)有不同的選擇。因?yàn)榉ㄖ尉哂蟹€(wěn)定性、規(guī)范性、程序性等優(yōu)點(diǎn)，我國(guó)在憲法上最終選擇了法治，它不會(huì)因?yàn)閭€(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的喜好、性格而影響決策。河長(zhǎng)制的人治屬性則會(huì)導(dǎo)致其不穩(wěn)定性，極易淪為短期運(yùn)動(dòng)式治理手段。運(yùn)動(dòng)式治理不僅使環(huán)境治理成為政府的 “獨(dú)角戲” 且在治理過程中呈現(xiàn)出治理成本高、治理有效性與合法性等不足的弊端[7]。公眾參與水資源保護(hù)首先能降低河長(zhǎng)制的人治屬性，分擔(dān)一部分水資源保護(hù)工作，避免其過度地依賴黨政領(lǐng)導(dǎo)人。并且，公眾的參與增強(qiáng)了河長(zhǎng)制工作的透明度，使河長(zhǎng)在公眾監(jiān)督下治水，更增加其治水的積極性，有助于河長(zhǎng)制的長(zhǎng)效化發(fā)展。

2.2 考核與問責(zé)機(jī)制缺乏有效監(jiān)督

公正的考核機(jī)制與嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制是河長(zhǎng)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，但事實(shí)上，現(xiàn)行的考核機(jī)制更像是運(yùn)動(dòng)員作裁判的一場(chǎng)“自考”，問責(zé)制的實(shí)踐至今也是“重獎(jiǎng)勵(lì)輕懲罰”的情形居多，“一票否決”的情況十分罕見[8]。在考核機(jī)制方面，首先，考核的主體往往是考核對(duì)象的下級(jí)，行政系統(tǒng)內(nèi)部的反向考核缺乏社會(huì)公眾的監(jiān)督極易造成官官相護(hù)的不公正結(jié)果。其次，考核的指標(biāo)主要包括管理機(jī)制、整治工作和整治成效。整治成效以水質(zhì)改善、污染減排為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)，但沒有考慮水環(huán)境的人文屬性，缺乏群眾滿意度等指標(biāo)[9]。這種過于關(guān)注成效的考核機(jī)制，忽略了社會(huì)公眾監(jiān)督的長(zhǎng)效作用，其結(jié)果是可能會(huì)有短期的成效，但卻無法長(zhǎng)久。在問責(zé)機(jī)制方面，囿于我國(guó)人情社會(huì)的傳統(tǒng)觀念，各種行政問責(zé)中的“給面子”屢見不鮮。行政系統(tǒng)內(nèi)部是一個(gè)小型的“熟人社會(huì)”，沒有公眾參與打破這個(gè)封閉自治的圈子，問責(zé)只不過是一場(chǎng)著重表?yè)P(yáng)、輕輕放過的流程。

3 公眾參與河長(zhǎng)制的現(xiàn)狀及問題分析

3.1 現(xiàn)狀

3.1.1 條文規(guī)定

2016年我國(guó)發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》強(qiáng)調(diào)在河長(zhǎng)制運(yùn)行過程中，要拓展公眾參與渠道，營(yíng)造全社會(huì)共同關(guān)心和保護(hù)河湖的良好氛圍，并且設(shè)專門的“社會(huì)監(jiān)督”一節(jié)。同年，水利部、環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《貫徹落實(shí)<意見>的實(shí)施方案》在落實(shí)工作要求中再次強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，自覺接受社會(huì)和群眾監(jiān)督；在“強(qiáng)化保障措施”部分，還規(guī)定了做好宣傳教育，利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、客戶端等各種媒體和傳播手段，廣泛向公眾進(jìn)行宣傳引導(dǎo)。全國(guó)各地關(guān)于推行河長(zhǎng)制的工作文件中也可見涉及公眾參與的規(guī)定，譬如：《寧夏回族自治區(qū)全面推行河長(zhǎng)制工作方案》推行“雙河長(zhǎng)”制，聘請(qǐng)社會(huì)義務(wù)監(jiān)督員為民間河長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)沿岸“三包”制度，爭(zhēng)取人人參與。但某些地方的規(guī)定流于形式，例如，在某省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見中，只有一條關(guān)于公眾參與的規(guī)定，內(nèi)容也只包括加強(qiáng)河長(zhǎng)制推行情況的宣傳、接受社會(huì)監(jiān)督。此規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有關(guān)于公眾參與機(jī)制建構(gòu)的細(xì)化措施。在中央文件強(qiáng)調(diào)公眾參與河長(zhǎng)制實(shí)施的精神下，各地在工作方案中都對(duì)此做出了回應(yīng)，但是內(nèi)容的形式和水平參差不一。

3.1.2 具體實(shí)踐

3.1.2.1 公民參與

“民間河長(zhǎng)”這一詞匯近年來在全國(guó)各地的河長(zhǎng)制工作中頻繁出現(xiàn)，顧名思義，“民間河長(zhǎng)”是與由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任的河長(zhǎng)相呼應(yīng)的新角色。由各行各業(yè)的普通市民擔(dān)任民間河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)所屬河道的巡查工作；監(jiān)督治水工程；收集河流保護(hù)相關(guān)文字、圖片、視頻等信息；宣傳治河方針；收集及反映市民意見；擔(dān)當(dāng)群眾與“官方河長(zhǎng)”之間互動(dòng)溝通的橋梁，帶動(dòng)大家愛護(hù)河流。為配合小微水體、問題河道整治，浙江省湖州市德清縣首創(chuàng)“生態(tài)綠幣”治水激勵(lì)舉措，通過對(duì)民間“河長(zhǎng)”“渠長(zhǎng)”的巡河質(zhì)量和次數(shù)、管理建議等進(jìn)行考核，給予相應(yīng)的“綠幣”獎(jiǎng)勵(lì)。只要市民治水有功，就可獲得相應(yīng)數(shù)量的綠幣，村名們通過這些綠幣可以在銀行換得不同等級(jí)的貸款。

3.1.2.2 企業(yè)參與

企業(yè)是排污的主體自然也應(yīng)當(dāng)是治污的責(zé)任主體，它是落實(shí)河長(zhǎng)制工作中的重要一環(huán)。2018年，浙江省紹興市柯橋區(qū)為突破工業(yè)區(qū)治水的難題，全面推行“企業(yè)河長(zhǎng)”制。目前，其工業(yè)區(qū)的河流水質(zhì)已有了明顯改善。企業(yè)河長(zhǎng)相比于普通民眾的志愿參與更有優(yōu)勢(shì)，不少地區(qū)已經(jīng)開始積極探索企業(yè)河長(zhǎng)制。首先，讓企業(yè)對(duì)自己產(chǎn)生的污染負(fù)責(zé)，有利于從根源上解決水污染排放的問題。其次，企業(yè)對(duì)于自身造成的污染是最了解的，其治理手段也必然是最精準(zhǔn)有效的。最后，企業(yè)有更多的資源，專業(yè)人力、物力的資源整合利用必然使得治水工作事半功倍。

3.1.2.3 媒體參與

媒體是公眾參與的重要一環(huán)，在河長(zhǎng)制的宣傳、推行中都起著非常重要的作用。第一，媒體是公眾知情權(quán)的保障，媒體通過現(xiàn)代傳播媒介跨越時(shí)間與距離，用文字、圖片、視頻等形式將河長(zhǎng)制的實(shí)施情況進(jìn)行梳理、整合，使得普通公眾可以輕松獲取信息。第二，媒體是監(jiān)督河長(zhǎng)制工作的重要力量，與普通的民眾相比，媒體有能力和平臺(tái)去持續(xù)地跟蹤河流環(huán)境變化、參加有關(guān)河長(zhǎng)制的新聞發(fā)布會(huì)、曝光突出問題 。第三，媒體是河長(zhǎng)制宣傳的有力工具，其對(duì)河長(zhǎng)制的方針政策、工作內(nèi)容與成果等進(jìn)行多方位報(bào)道，有利于引導(dǎo)社會(huì)輿論，增強(qiáng)公眾的關(guān)注度和參與度。

3.2 公眾參與的實(shí)踐中存在的問題

3.2.1 無人負(fù)責(zé)的空白參與

筆者在研究各地河長(zhǎng)制公眾參與的情況時(shí)，發(fā)現(xiàn)有些地方的公眾參與只是一塊虛設(shè)而無實(shí)質(zhì)作用的公示牌子。從《濟(jì)南某地河長(zhǎng)制實(shí)施四年，打公示電話竟有人不知道這回事》新聞事件中可以看到[10]，有的河長(zhǎng)制公示牌上的河長(zhǎng)已經(jīng)被調(diào)離工作崗位，現(xiàn)任河長(zhǎng)又聯(lián)系不到；有的河段公示牌上的電話不是其實(shí)際所歸屬的街道辦電話，而是其他河段所屬街道辦的電話；有的河長(zhǎng)制公示牌上沒有標(biāo)明其負(fù)責(zé)的河段名稱；甚至有的河段根本就沒有河長(zhǎng)公示牌。

3.2.2 缺乏法律依托的無序參與

有序的公眾參與是指要依托法律規(guī)則，在我國(guó)法律規(guī)定范圍內(nèi)依照法定的程序行使法定的權(quán)利。公眾參與沒有法律規(guī)范的依托或不按法律規(guī)范行事必然造成無序、混亂的局面，對(duì)水污染防治產(chǎn)生不利的影響。我國(guó)目前規(guī)范河長(zhǎng)制中公眾參與的法律法規(guī)則存在著內(nèi)容分散、缺乏可操作性、無針對(duì)性等問題?！董h(huán)境保護(hù)法》設(shè)“信息公開和公眾參與”專章，但公眾參與的可操作性不強(qiáng)?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》對(duì)參與主體、參與原則、參與方式、配套措施等內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，但在實(shí)踐中對(duì)公眾依然不具有較好的指引作用?！端廴痉乐畏ā贰端ā返确煞ㄒ?guī)之中，涉及公眾參與的條款大多是原則性條款，同樣不具備較強(qiáng)的可操作性，有效性也沒有保障?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》明確了聽取意見的公眾范圍，優(yōu)先保障受影響公眾的參與權(quán)利，規(guī)定了開展深度公眾參與的方式，優(yōu)化參與程序細(xì)節(jié)，實(shí)施分類公參，強(qiáng)化對(duì)公眾參與的保障、監(jiān)督與救濟(jì)。該辦法中對(duì)公眾參與的規(guī)定最具可操作性與合理性，但它僅規(guī)范專項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)參與問題，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和專業(yè)性，無法直接照搬到其他領(lǐng)域中。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》《貫徹落實(shí)<意見>的實(shí)施方案》中的規(guī)定也過于籠統(tǒng)。就目前河長(zhǎng)制中的公眾參與的情況來看，它正處于一個(gè)混亂無序的狀態(tài)，公眾參與的內(nèi)容和程序缺乏明確、有力的法律法規(guī)支撐。雖然相關(guān)文件中對(duì)公眾參與有所涉及，但都缺乏詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則與配套規(guī)則。特別是，河長(zhǎng)制中的權(quán)力重心傾向于“河長(zhǎng)”，權(quán)力集中本就與公眾參與的理念相悖，公眾參與的實(shí)際效果基本就取決于河長(zhǎng)個(gè)人對(duì)公眾參與的主觀重視程度，這更加使得公眾參與處于無組織的狀態(tài)。

3.2.3 低水平的末端參與

盡管各級(jí)地方政府對(duì)公眾參與都有一定程度的重視，但是，公眾參與河流保護(hù)還停留在較低的層次上?，F(xiàn)階段河長(zhǎng)制工作中的公眾參與方式基本有如下幾種：在河湖岸邊豎立河長(zhǎng)公示牌；做好宣傳輿論引導(dǎo)；組織多種形式的志愿者活動(dòng)。這些參與方式只屬于低水平的參與方式。首先，這種事后監(jiān)督的參與方式屬于末端參與，公眾參與前期決策的程度幾乎為零，導(dǎo)致只有當(dāng)河流出現(xiàn)明顯的問題時(shí)公眾監(jiān)督才能發(fā)揮一定作用。其次，類似豎立河長(zhǎng)公示牌的手段簡(jiǎn)單粗暴，既缺少對(duì)公眾參與的激勵(lì)，又無對(duì)公眾參與的保障，最終的實(shí)際效果必然不如人意。最后，河長(zhǎng)制中公眾監(jiān)督的對(duì)象只是基層政府。囿于我國(guó)行政體制的級(jí)別劃分，在對(duì)河流的保護(hù)管理工作中，河流被分割成河段，河段又被層層分包至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任實(shí)際上就被層層分解到區(qū)、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的肩上，公眾監(jiān)督的最直接對(duì)象就只是基層政府，其對(duì)真正決策源頭的影響只能是微乎其微。

4 “河長(zhǎng)制”中公眾參與問題的完善對(duì)策

4.1 明確河長(zhǎng)為公眾參與河長(zhǎng)制實(shí)踐的責(zé)任主體

前文提到的河長(zhǎng)公示牌混亂現(xiàn)象的根源在于，沒有一個(gè)明確的主體承擔(dān)動(dòng)員、領(lǐng)導(dǎo)公眾參與河流治理的責(zé)任。河長(zhǎng)制的本質(zhì)是責(zé)任制，這一責(zé)任制實(shí)際上包括第一性責(zé)任與第二性責(zé)任兩項(xiàng)內(nèi)容[11]。河長(zhǎng)的第一性責(zé)任是指其應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)；第二性責(zé)任是指其違反職責(zé)后，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。為了避免公眾參與在河長(zhǎng)制的推行過程中處于無人問津的尷尬境地，可以在河長(zhǎng)責(zé)任的規(guī)定中加入組織和動(dòng)員公眾參與的專門內(nèi)容——首先，組織和動(dòng)員公眾參與是河長(zhǎng)的職責(zé)之一；其次，河長(zhǎng)不履行該職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。

4.2 設(shè)計(jì)河長(zhǎng)制公眾參與的專門法規(guī)

有序且有效的公眾參與要求有法可依，有法必依，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。由于我國(guó)對(duì)公眾參與問題的規(guī)定過于簡(jiǎn)單化、原則化，不具備操作性并且較為分散，導(dǎo)致河長(zhǎng)制公眾參與缺乏有效的依據(jù)。因此，為了公眾參與河長(zhǎng)制工作能夠有法可依，可以針對(duì)河長(zhǎng)制公眾參與的特點(diǎn)，對(duì)公眾參與的主體、參與權(quán)利和義務(wù)、參與途徑、激勵(lì)措施及權(quán)利救濟(jì)保障等方面的內(nèi)容進(jìn)行專門規(guī)定。在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》賦予公眾參與權(quán)利的基礎(chǔ)上，整合優(yōu)化現(xiàn)有的、分散的法律規(guī)范，保障河長(zhǎng)制運(yùn)行中的公眾參與。通過設(shè)置專門的河長(zhǎng)制參與方法，公眾就可以依照其規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)、程序有序地參與河流治理。

4.3 深化公眾參與水平

完整的公眾參與是指公眾參與應(yīng)發(fā)生在行政管理的全過程，相關(guān)的決策制定、治理實(shí)踐、治理考核與問責(zé)等過程都應(yīng)有公眾介入，這樣的公眾參與才屬于實(shí)質(zhì)性參與。

4.3.1 決策階段的參與

一般來說，由政府關(guān)起門來研究制定的決策容易與公眾的真實(shí)需求發(fā)生偏差，導(dǎo)致在決策落地時(shí)遭遇來自公眾的阻力。目前，河長(zhǎng)制工作委員會(huì)是河長(zhǎng)制工作中的決策機(jī)構(gòu)，職責(zé)主要是：研究制定相關(guān)制度和辦法，審核年度工作計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)相關(guān)綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的制定與實(shí)施，組織開展綜合考核工作。其人員一般由各級(jí)的黨政領(lǐng)導(dǎo)人組成。以湖南省河長(zhǎng)制工作委員會(huì)為例，委員會(huì)成員包括：省長(zhǎng)、副省長(zhǎng)、省委組織部等22個(gè)省直部門主要負(fù)責(zé)同志及14個(gè)市(州)人民政府市(州)長(zhǎng)。河長(zhǎng)制工作委員會(huì)這樣的決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)吸納社會(huì)組織、企業(yè)代表和公民，增加決策參與者的多樣性、決策結(jié)果的合理性，進(jìn)而也能使公眾更好地參與到流域治理實(shí)踐。除了選出特定的幾個(gè)公眾代表加入政府河長(zhǎng)辦外，更加多元化的公眾聲音也應(yīng)當(dāng)被聽見。因此，還可以建立公眾意見的回應(yīng)制度，讓公眾感受到自己的發(fā)聲可以得到實(shí)實(shí)在在的反饋而不再石沉大海。當(dāng)一項(xiàng)決策屬于一個(gè)城市，而非一套固定的政府班子，這個(gè)城市公眾參與積極性才可能根本地、長(zhǎng)久地被點(diǎn)燃。

4.3.2 治理階段的參與

在河湖污染治理的實(shí)踐過程中，公眾可以最直接、最方便地參與其中。因此，在該階段要通過完善現(xiàn)有途徑、擴(kuò)展新的途徑，實(shí)實(shí)在在地讓公眾參與到河長(zhǎng)制的運(yùn)行中。在現(xiàn)有的豎立河長(zhǎng)公示牌、開放監(jiān)督電話、民間河長(zhǎng)巡河等常見的手段基礎(chǔ)之上，各地還應(yīng)該因地制宜，積極創(chuàng)新更具有吸引力的參與方式。比如：政府部門在對(duì)河流水質(zhì)實(shí)施抽樣檢測(cè)時(shí)，可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、居民代表、行業(yè)專家參加，公布抽檢全過程和結(jié)果，提高檢測(cè)的透明性和說服力；浙江麗水通過承包這種市場(chǎng)化的辦法，“包河到戶”，將河道所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，村民承包河道有了經(jīng)濟(jì)回報(bào)，因此，實(shí)現(xiàn)了村民“搶著管”的利好局面。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)各地引導(dǎo)公眾參與創(chuàng)新方式的交流，結(jié)合本地區(qū)情況有選擇地借鑒其他地方的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

4.3.3 全過程的監(jiān)督

目前各地公眾監(jiān)督河長(zhǎng)制的方式幾乎都集中在基層日常工作實(shí)踐的監(jiān)督，缺乏對(duì)基層以上的河長(zhǎng)職責(zé)履行情況考核與問責(zé)的監(jiān)督。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》規(guī)定河長(zhǎng)職責(zé)履行的考核由上一級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，這種體制內(nèi)由上而下的監(jiān)督由于沒有公眾的參與，因而，缺乏透明度、公正性也難以得到保障。為了使考核與問責(zé)具有公正性，同時(shí)，讓基層以上的河長(zhǎng)履職情況受到公眾監(jiān)督，可以吸收各級(jí)人大代表、政協(xié)代表、環(huán)保組織代表、居民代表作為各級(jí)別河長(zhǎng)考核與問責(zé)工作的監(jiān)督人員。同時(shí)，在考核的標(biāo)準(zhǔn)中加入公眾滿意度一項(xiàng)，使得更大范圍的公眾參與到對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的工作考核中去。

5 結(jié) 語(yǔ)

水環(huán)境是一種公共資源，其治理更倡導(dǎo)“共建共治共享”環(huán)保理念，不可全部依賴政府的單方治理，需要公眾的實(shí)質(zhì)性參與。同時(shí)，河長(zhǎng)制在推行中暴露出了高度依賴人治、考核問責(zé)缺乏監(jiān)督的問題，因此，促進(jìn)公眾更好地參與河長(zhǎng)制實(shí)踐也是現(xiàn)實(shí)的迫切需要。其實(shí)，公眾參與河長(zhǎng)制并不是一個(gè)新興的措施，自2007年河長(zhǎng)制起步以來，全國(guó)上下不斷地進(jìn)行試點(diǎn)探索，已有不少地區(qū)進(jìn)行公眾參與的嘗試。但是，公眾參與缺乏實(shí)質(zhì)性、保障性、有效性是普遍存在的現(xiàn)象?？捎锌蔁o的河長(zhǎng)公示牌、缺乏可操作性的分散法規(guī)、微乎其微的公眾影響折射出公眾參與河長(zhǎng)制的實(shí)質(zhì)性問題——責(zé)任主體缺位、法律保障薄弱、參與水平較低。為此，筆者試圖針對(duì)現(xiàn)有的問題進(jìn)行分析和歸納，從明確責(zé)任主體、設(shè)計(jì)專門性法律法規(guī)、多方面提升公眾參與水平的角度出發(fā)，為完善河長(zhǎng)制中的公眾參與機(jī)制建言獻(xiàn)策，以期增強(qiáng)河長(zhǎng)制的生命力，為河流的保護(hù)與治理發(fā)揮更大的、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用。