黃國(guó)信

（中山大學(xué)歷史人類學(xué)研究中心暨歷史系，廣東 廣州 510275）

通讀中國(guó)第一歷史檔案館“宮中檔·朱批奏折·財(cái)政·鹽務(wù)”的所有檔案，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)清代有幾次上達(dá)天聽(tīng)、戶部和地方督撫被廣泛卷入的鹽務(wù)問(wèn)題大討論。 這幾次大討論所涉及的問(wèn)題，基本上是分區(qū)行鹽制度是否需要繼續(xù)實(shí)行， 以及如果繼續(xù)實(shí)行，如何處理兩淮鹽區(qū)周邊地區(qū)其他鹽區(qū)與淮鹽競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題。

眾所周知，學(xué)術(shù)界將清代鹽政定位為專賣，普遍認(rèn)為專賣的核心在于獲取鹽課。 那為什么清代鹽務(wù)運(yùn)作過(guò)程中的幾次大討論卻不是討論鹽課問(wèn)題，而基本上以分區(qū)行鹽制度為重點(diǎn)呢？ 這是否說(shuō)明，分區(qū)行鹽制度其實(shí)是當(dāng)時(shí)鹽務(wù)運(yùn)作的根本問(wèn)題，并且分區(qū)行鹽制度到清代可能出現(xiàn)了被重臣們認(rèn)為比較嚴(yán)重的問(wèn)題呢？這是一個(gè)耐人尋味卻沒(méi)有得到學(xué)術(shù)界足夠重視的問(wèn)題。 因此，本文擬從清代關(guān)于分區(qū)行鹽問(wèn)題的大討論入手，結(jié)合筆者以往刊發(fā)論著、論文的研究?jī)?nèi)容，系統(tǒng)地探討清代分區(qū)行鹽的具體內(nèi)涵，以揭示清代鹽政的運(yùn)作機(jī)制。

一、朱軾的詰難與乾隆的困惑

乾隆元年（1736）八月，江西出身的大學(xué)士朱軾向新皇上了一個(gè)奏折，幾乎從根本上否定了清代鹽法。 乾隆皇帝對(duì)此相當(dāng)重視，很快就將其奏折交給一批朝中重臣和封疆大吏，形成了清代鹽法史上的一次大討論。

朱軾非常嚴(yán)厲地批判甚至否定了清代鹽法，他認(rèn)為清廷推行的食鹽分區(qū)分銷制度，既嚴(yán)重背離市場(chǎng)原則，又容易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。他指出，在這一制度之下，民眾在食鹽的消費(fèi)上常?！吧峤筮h(yuǎn)”“舍賤求貴”。因?yàn)槿藶閯澏ㄊ雏}銷售區(qū)，常導(dǎo)致兩個(gè)鹽區(qū)交界地區(qū)的鹽價(jià)差距懸殊，但民眾被要求買食本鹽區(qū)的貴價(jià)食鹽。 比如江蘇省鎮(zhèn)江府屬兩浙鹽區(qū)，但鎮(zhèn)江距兩淮鹽區(qū)的食鹽產(chǎn)地近，淮鹽價(jià)平；而離浙江鹽場(chǎng)遠(yuǎn)，運(yùn)輸費(fèi)用高，鹽價(jià)高。 可是鹽法規(guī)定，鎮(zhèn)江只能銷售兩浙鹽，結(jié)果形成民眾“舍賤買貴，人情所難”的局面。這顯然有悖于市場(chǎng)原則，并常常引起鹽區(qū)邊界地區(qū)人民走私食鹽，造成社會(huì)問(wèn)題。 而這樣的局面，在全國(guó)許多地區(qū)，比如河南上蔡、湖北巴東，以及江西建昌、湖南衡州、永州、安徽亳州等地，都大量存在。 因此，朱軾建議“應(yīng)就鹽地之遠(yuǎn)近，逐一查明，盡為改易?！彼J(rèn)為，只要如此變通，就可以實(shí)現(xiàn)“雙贏”，即“于國(guó)家既毫無(wú)所損，而民之受福不少”①。

朱軾批評(píng)分區(qū)行鹽制度，著眼的是鹽區(qū)邊界地區(qū)有悖于市場(chǎng)原則所形成的矛盾與沖突。 然而，這一方案很快就在乾隆元年的這次鹽務(wù)大討論中，被封疆大吏、鹽務(wù)官員和戶部分別否決并最終全面否定②。 為什么看上去頗為擊中要害的回歸市場(chǎng)理性的方案，居然很快就被上上下下的官員們一致否決了呢？ 這是個(gè)饒有興味的問(wèn)題。

而事實(shí)上，不僅一般的清朝官員，也不僅一個(gè)大學(xué)士無(wú)法處理這個(gè)看似簡(jiǎn)單的食鹽貿(mào)易的市場(chǎng)問(wèn)題，就連皇帝也無(wú)法依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)處理這一問(wèn)題。 乾隆皇帝就曾經(jīng)在這個(gè)問(wèn)題上深為困惑。 乾隆五十六年（1791）四月，乾隆皇帝執(zhí)政已經(jīng)數(shù)十年，行政經(jīng)驗(yàn)十分豐富，同樣深深困惑于市場(chǎng)原則為何不能解決食鹽貿(mào)易中“舍近求遠(yuǎn)”的問(wèn)題。他直接質(zhì)疑：從前實(shí)行的“定例”為什么不按照地理距離的遠(yuǎn)近來(lái)組織食鹽的銷售，而是劃分鹽區(qū)銷鹽，結(jié)果使鹽價(jià)在基本處于同一地理空間范圍的鹽區(qū)邊界地區(qū)產(chǎn)生重大差異？從而導(dǎo)致鹽區(qū)之間圍繞邊界問(wèn)題發(fā)生大量糾紛與沖突？ 同時(shí)，為什么在這一現(xiàn)實(shí)狀況中，鹽商不設(shè)法改變“從前”實(shí)行的、會(huì)對(duì)商人造成“賠累”、非“就近分地行銷”、違背市場(chǎng)原則的“定例”[1]（P264）？

大學(xué)士的公開(kāi)批評(píng)、皇帝的親自質(zhì)疑卻一直無(wú)法改變清代的分區(qū)行鹽制度。 更嚴(yán)重的是，分區(qū)行鹽制度必然引起鹽區(qū)交界地區(qū)私鹽泛濫、 鹽政弊壞。 官府企圖依靠嚴(yán)緝私鹽的手段改變這一局面，其結(jié)果只能是緝私嚴(yán)而“私鹽終不可禁”，鹽課屢屢虧折，鹽政有效性遭到部分損害③。清代鹽政似乎陷入了一個(gè)無(wú)法走出自身困境的怪圈。 如此看來(lái)，朱軾批評(píng)分區(qū)行鹽制度， 確實(shí)抓住了清代鹽法的要害。但是，有清一代，鹽法并未實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)化的自由運(yùn)銷，分區(qū)行鹽制度也一直沒(méi)有取消。 在這一意義上，清代的鹽政的確是國(guó)家運(yùn)用政治權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)為國(guó)家財(cái)政服務(wù)的制度，它實(shí)行了有悖于市場(chǎng)機(jī)制的管理辦法，“反映了國(guó)家政策與客觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)法則的背離”[2]。 但是，清代鹽政的運(yùn)行卻主要是通過(guò)商人來(lái)實(shí)現(xiàn)，如果清代鹽法真的與市場(chǎng)原則完全悖離，如何可以通過(guò)商人來(lái)運(yùn)作？ 這又是一個(gè)明顯需要解釋的矛盾。

二、鹽引分配向市場(chǎng)容量趨近

朱軾似乎切中要害的批評(píng)很快被鹽務(wù)大討論中的官員們否決，分區(qū)行鹽制度似乎讓清代鹽政陷入怪圈而不能自拔，悖離市場(chǎng)機(jī)制的鹽政卻依靠鹽商來(lái)實(shí)現(xiàn)運(yùn)作。 這些矛盾的存在，看上去必然讓清代鹽政困難重重。 但事實(shí)卻是，清代鹽政尤其是清前期鹽政，運(yùn)行總體情況良好，課入和民食均無(wú)顯著問(wèn)題④。這說(shuō)明，朱軾的批評(píng)和乾隆的質(zhì)疑并非切中要害。那么，一套似乎矛盾重重的鹽政制度，為何可以正常運(yùn)作呢？ 顯然，其運(yùn)作機(jī)制一定沒(méi)有被朱軾真正揭示。 那么，清代鹽政最深層的運(yùn)作機(jī)制是什么呢？ 朱軾和乾隆的疑問(wèn)又該如何解釋呢？

實(shí)際上，從鹽政運(yùn)作最根本的機(jī)制上說(shuō)，清代各鹽區(qū)的鹽引額分配存在著一個(gè)越來(lái)越明顯的與市場(chǎng)容量趨近的走向。 就是說(shuō)，清廷規(guī)定的食鹽銷售額與市場(chǎng)上的食鹽購(gòu)買需求越來(lái)越吻合。惟其如此，其運(yùn)作才有順暢的可能，否則一定滯礙重重。

歷史時(shí)期，由于財(cái)政的需要，鹽引額度與市場(chǎng)容量不相吻合的現(xiàn)象多有發(fā)生， 宋代范祥推行鈔法， 就有超出民間實(shí)際消費(fèi)需要的虛鹽鈔存在，李燾《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷二百五十四“熙寧七年六年壬辰”即有記載顯示政府為了課入，超出民眾實(shí)際食鹽消費(fèi)需要超額發(fā)行鹽鈔[3]。 但清朝的鹽引分配是否同樣不顧市場(chǎng)容量呢？

清王朝鹽引分配，在其入主中原初期，與整個(gè)財(cái)政體系一樣，實(shí)行的是“原額”制度。 順治十七年五月， 御史李贊元題稱：“行鹽地方各有額派口岸，某省總額若干，某府州縣分派若干，……議將十七年所行之鹽，于未掣之先，檄行各省驛鹽道照原派額數(shù)責(zé)之各府，……務(wù)于原額無(wú)虧，具冊(cè)申報(bào)咨部查核”[4]。 顯然，由于明清之交一系列戰(zhàn)爭(zhēng)的影響以及明末清初經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變動(dòng)，原額很可能與各地的食鹽消費(fèi)量即食鹽的市場(chǎng)容量不相吻合。 但清王朝待政局穩(wěn)定后，不斷調(diào)整鹽引額的分配，這一趨向發(fā)生轉(zhuǎn)變。 這種轉(zhuǎn)變的具體例證，最典型的出現(xiàn)在改土歸流以后的“新疆”地區(qū)。這些地區(qū)原歸土司統(tǒng)轄，并無(wú)食鹽專賣制度。 正如筆者此前的研究所揭示，清政府在“新疆”地區(qū)推行食鹽專賣制度時(shí)，鹽引額分配是按照人口數(shù)量也就是市場(chǎng)容量來(lái)安排的[5]。 雍正九年，湘西永順等地改土歸流，就“按新辟各縣與六里戶口數(shù)目統(tǒng)計(jì)，每年應(yīng)需食鹽若干斤數(shù)”，“招徠殷實(shí)商民，……給引納課行銷”⑤。

雍正十三年，湖北容美土司改土歸流，清廷設(shè)鶴峰、長(zhǎng)樂(lè)二州縣。根據(jù)《四川鹽法志》的記載，當(dāng)年湖廣總督史貽直上奏稱：“鶴峰、長(zhǎng)樂(lè)二州縣，按照戶口派銷陸引二百八十張，……恩施、宣恩、來(lái)鳳、咸豐、利川五縣，按照戶口派銷水陸引共九百五十張，……各州縣將來(lái)招徠勸墾，戶口漸多，當(dāng)隨時(shí)酌量加增引張，以資民用”[6]，上奏得到戶部核準(zhǔn)，鹽引分配遵循了市場(chǎng)容量的要求。 更引人注目的是，當(dāng)時(shí)朝廷考慮“楚北極邊，人夫挽運(yùn)，腳費(fèi)浩繁，合算成本每斤計(jì)得七八分以至一錢不等，而云陽(yáng)（與鶴峰接壤——引者注）等處場(chǎng)鹽（川鹽——引者注）每斤不過(guò)二分，是淮鹽價(jià)值較諸土民向食之鹽，幾增三四倍有余，”所以，清廷決定“將鶴峰等七州縣就近買食川鹽。 ”[7]鶴峰等七州縣行政地理歸屬湖北，本該劃入湖北所屬淮鹽區(qū)的州縣，卻被劃入了四川鹽區(qū)，維持了當(dāng)?shù)鼐用褓I食川鹽的慣例。 這一方案顯示出清廷在新開(kāi)疆域鹽政制度安排上，無(wú)論是鹽引額的分配，還是鹽區(qū)的劃分，都認(rèn)可了市場(chǎng)導(dǎo)向原則。 雖然從原則上講，這仍然是政府控馭市場(chǎng)的制度， 但在鹽引分配以及鹽區(qū)歸屬等核心的問(wèn)題上，它已經(jīng)具備了一定的市場(chǎng)導(dǎo)向。

其實(shí)，不僅新開(kāi)疆域的具體案例反映清代鹽政有比較明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向，從宏觀上分析清王朝全國(guó)的鹽引分配，這種符合市場(chǎng)容量的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯。這可以從人口與鹽引分配額之間關(guān)系的變化來(lái)觀察（見(jiàn)表1）⑥。 何炳棣的經(jīng)典研究已經(jīng)證明，乾隆四十一年至道光三十年（1776-1850）的官方人丁數(shù)較為接近人口數(shù)[8]。所以，可以用這一時(shí)段的人口數(shù)與官方核定的各鹽區(qū)鹽引額來(lái)分析清代的鹽引分配與市場(chǎng)容量的關(guān)系。當(dāng)然，需要說(shuō)明的是，本研究所使用的數(shù)據(jù)全部是官方原始數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)并非一定與實(shí)際運(yùn)行的數(shù)據(jù)完全吻合。 因此，本研究分析的結(jié)果側(cè)重于宏觀政策層面，顯示的是清代鹽政的理念及其機(jī)制性。

表1 乾隆后期丁口數(shù)、鹽引

本研究要關(guān)心的是官方設(shè)定的人均額鹽數(shù)，因?yàn)樗梢耘袛嗲宕暧^的鹽引分配是否符合市場(chǎng)容量。綜合嘉慶《兩廣鹽法志》[9]、《元史》和《明史》的3 個(gè)數(shù)據(jù)， 清代人均食鹽消費(fèi)量應(yīng)該在今市秤11斤也就是當(dāng)時(shí)的計(jì)量9 斤多。 根據(jù)這一基本判斷，表1 顯示的人均食鹽分配額比較符合市場(chǎng)容量。當(dāng)時(shí)的鹽引分配，通過(guò)參考官方所獲得的人口數(shù)據(jù)所表達(dá)的市場(chǎng)容量，在某種意義上，可以說(shuō)是尊重了市場(chǎng)原則⑧。 其中，除了兩浙的數(shù)字⑨需要進(jìn)一步研究外，其他各鹽區(qū)的數(shù)字均不違背市場(chǎng)容量，并且略有保守。 顯然，決策者或許有意無(wú)意考慮到了市場(chǎng)上一定會(huì)有私鹽流通。 嘉慶、道光朝的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)則進(jìn)一步顯示各鹽區(qū)間更趨近均衡的人均額定食鹽結(jié)構(gòu)（參見(jiàn)表2 和表3）。

表2 嘉慶年間人口數(shù)、鹽引

表3 道光年間人口數(shù)、鹽引

與乾隆后期和嘉慶年間的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一樣，道光年間各鹽區(qū)的鹽引分配也是符合市場(chǎng)容量的。 這個(gè)時(shí)期，兩廣的人均鹽額有更加符合市場(chǎng)規(guī)則的下降，其他鹽區(qū)的人均鹽額有所上升，各鹽區(qū)間的鹽額分配更加趨于均衡。 這種情況反映出清代的鹽引分配不斷呈現(xiàn)出更加符合市場(chǎng)容量的走向。 清代鹽政制度安排中的鹽引分配，從乾隆后期開(kāi)始，已經(jīng)慢慢脫離了清初所實(shí)行的“原額主義”，大體上是根據(jù)銷售區(qū)的市場(chǎng)容量來(lái)安排的，并且在各鹽區(qū)間不斷走向均衡。 這樣的安排體現(xiàn)出清中葉以來(lái)，其鹽政相當(dāng)重要的一個(gè)特點(diǎn)——鹽額分配雖然以鹽課為目標(biāo)，卻并非主要以行政考慮為導(dǎo)向，市場(chǎng)容量是清代鹽額分配事實(shí)上的重要出發(fā)點(diǎn)，鹽課目標(biāo)的落實(shí)建立在市場(chǎng)容量的基礎(chǔ)上[10]。 正是此內(nèi)在機(jī)制保證了清代食鹽貿(mào)易可以主要由鹽商來(lái)完成。

三、鹽區(qū)邊界地區(qū)悖離市場(chǎng)導(dǎo)向的糾紛與沖突

既然清代鹽額分配主要建立在市場(chǎng)容量的基礎(chǔ)上，甚至在新開(kāi)疆域，連鹽區(qū)歸屬也是依據(jù)市場(chǎng)導(dǎo)向來(lái)劃分的，那么，為什么朱軾會(huì)強(qiáng)烈批評(píng)清代的鹽政制度呢？晚年乾隆為何無(wú)法理解清代的分區(qū)行鹽制度呢？ 實(shí)際上，他們看到的只是清代鹽政中最容易引起鹽區(qū)間糾紛、最為地方官員關(guān)注的表面現(xiàn)象，這個(gè)現(xiàn)象就是鹽區(qū)邊界地區(qū)兩個(gè)鹽區(qū)之間的利益沖突，但這并非清代鹽政的核心問(wèn)題。 分區(qū)行鹽制度之下，鹽區(qū)面積大小各異，鹽產(chǎn)地與本鹽區(qū)邊界地區(qū)的道路距離差異巨大，在食鹽生產(chǎn)成本相對(duì)一致的傳統(tǒng)時(shí)代，食鹽的銷售價(jià)格受運(yùn)輸距離影響很大，所以在鹽區(qū)邊界地區(qū)，兩個(gè)鹽區(qū)的食鹽價(jià)格常常差距很大，這必然引起鹽價(jià)低的食鹽從本鹽區(qū)穿越邊界，向?qū)Ψ禁}區(qū)滲透。因此，地方官員或者鹽政官員經(jīng)常呈上奏折，互相攻訐，最嚴(yán)重的時(shí)候，甚至發(fā)生過(guò)封疆大吏派兵役搗毀對(duì)方鹽區(qū)鹽店的故事，因而朝中大員容易注意到此類事件，并且觀感不佳。 正是在這樣的背景下，朱軾發(fā)出了取消分區(qū)行鹽制度的聲音，并引發(fā)了地方大員以及朝中大臣廣泛參與的清代鹽務(wù)大討論。這場(chǎng)大討論最后卻不了了之，鹽區(qū)邊界地區(qū)的沖突和糾紛也就繼續(xù)不斷上演⑩。

清代鹽區(qū)間的沖突與糾紛不斷，史料記載最為詳細(xì)的，主要發(fā)生在兩淮鹽區(qū)與兩廣鹽區(qū)、兩淮鹽區(qū)與河?xùn)|鹽區(qū)之間。 在兩淮鹽區(qū)與兩廣鹽區(qū)之間，順治年間即已經(jīng)發(fā)生糾紛， 康乾時(shí)代故事不斷，嘉道年間更是愈演愈烈。 當(dāng)然，這種糾紛的內(nèi)在邏輯在雍正前后發(fā)生了較為明顯的變化。

（一）官員的鹽務(wù)考成與制度的路徑依賴

清初，官員的鹽務(wù)考成與制度的路徑依賴是造成鹽區(qū)邊界糾紛的最主要?jiǎng)恿?。鹽區(qū)邊界糾紛最先開(kāi)始于湖南南部?jī)苫贷}區(qū)與兩廣鹽區(qū)的交界地區(qū)。湖南南部的衡州、寶慶、永州三府本屬于兩淮鹽區(qū)，但順治年間廣西用兵，出于籌集兵餉之需要，廣西巡撫屈盡美請(qǐng)求將此三府改銷廣東鹽，將鹽的運(yùn)道迂回到廣西，由梧州、經(jīng)桂林、過(guò)靈渠、抵全州、入湖南，得允準(zhǔn)。 但是，這引起了湖南衡州等三府百姓的強(qiáng)烈反對(duì)。 清代所修三府的地方志里留下了連篇累牘的記載。 故事肇始于順治十八年（1661）兩淮巡鹽御史胡文學(xué)奏請(qǐng)將衡永寶三府改歸兩淮鹽區(qū)，結(jié)果被廣西阻擾，未成功?。 隨后，衡州府就發(fā)生了周學(xué)思叩閽案?？滴跛哪辏?665）衡山府生員吳開(kāi)運(yùn)率先給官府上呈文，強(qiáng)烈要求當(dāng)?shù)馗男谢贷}。他認(rèn)為，粵鹽繞道廣西進(jìn)入衡州府，“每斤紋銀七八分不止”，較之淮鹽“每包重八斤四兩，時(shí)價(jià)不過(guò)一錢有零”，路遠(yuǎn)價(jià)高，無(wú)人愿買，官府只有責(zé)之里排，“挨門督發(fā)”，常令貧民傾家蕩產(chǎn)。 因此，吳開(kāi)運(yùn)要求地方官“仰體宸衷”，“開(kāi)恩特題，止認(rèn)粵課，仍食淮鹽”[11]。 湖南地方官雖然頗為認(rèn)同其觀點(diǎn)，但并未請(qǐng)求改劃鹽區(qū)。 于是，衡州“府民”周學(xué)思于康熙六年（1667）正月“五千里匍訇往返”進(jìn)京告御狀，最終“具狀鼓廳”，擊鼓叩閽，歷盡周折，到四月，終于得旨，“著三府改食淮鹽”，叩閽成功，衡、永、寶三府從此改屬兩淮鹽區(qū)。 那么，周學(xué)思為何叩閽呢？ 其叩閽奏文最核心的表達(dá)就是“粵東禁海遷灶，鹽課缺額，有司苦于考成，勒里排坐派，包課血比?！?顯然，這與吳開(kāi)運(yùn)呈文的訴求一致，歸根結(jié)底就是起因于“有司苦于考成，里排勒于坐派”。 按照清廷鹽法，鹽政官員和地方官員均有鹽課考成和督銷考成。有司如果無(wú)法完成鹽務(wù)考績(jī)，將按缺額情況分等級(jí)處以罰俸、降職等處罰，甚至有可能在處罰后永不升遷?。 由此可見(jiàn)，里甲勒于坐派的根本原因還在于“有司苦于考成”。 考成成為了湖南南部地區(qū)鹽務(wù)的最大問(wèn)題?。

衡永寶三府改入兩淮鹽區(qū)后， 湖南郴州府、桂陽(yáng)直隸州等地仍行粵鹽。 此時(shí)，粵鹽已取道北江，從粵北進(jìn)入湘南，路遠(yuǎn)問(wèn)題已經(jīng)解決。 不過(guò)，有意思的是，郴州和桂陽(yáng)州的這些屬縣主要是山區(qū)縣，人口密度不高，廣東方面并沒(méi)有分配具體的引額到這些縣份，其引額只分派到廣東北部的連州、樂(lè)昌等地。 在清代鹽政中，兩淮鹽區(qū)范圍最廣，人口最多，反而采取的是一例通銷的政策，即鹽引額派至省份即可，并不分派到具體州縣。 但廣東廣西所在的兩廣鹽區(qū)則采取更精準(zhǔn)的專商引岸制度，即每埠（可以是一州縣或幾個(gè)縣）皆有專商和具體的鹽引額。 在官員考成問(wèn)題上，這一制度與一例通銷地區(qū)的制度的最大差別在于，每埠的地方官員均有考成之責(zé)，而一例通銷地區(qū)實(shí)際上州縣官員并不承擔(dān)鹽課和督銷考成之責(zé)。 由于兩廣鹽區(qū)的考成具體到州縣，所以粵北的連州等地有引額，便有考成之責(zé)，而湘南郴、桂二州沒(méi)有派定引額，地方官實(shí)際并無(wú)考成之責(zé)。 因此，粵北的地方官和鹽商努力把其責(zé)任往郴桂推衍過(guò)來(lái)。 康熙六年（1667）得旨，郴州、桂陽(yáng)州等地“行鹽不銷引”。 但“粵商運(yùn)鹽不足”，“考成連韶等處之官”，“楚屬州縣不按額買食粵東之鹽”，則“將楚屬未完州縣官指名題參”。 從此，只要連州食鹽銷售狀況不理想，他們都可以用“郴、桂不遵旨買食”的理由將責(zé)任推到郴、桂州縣，參罰其地方官員， 桂陽(yáng)州知州朱朝薦就因此于康熙十年（1671）被參罰去職[12]（P4）。

朱朝薦的繼任者為袁繼善。 袁上任后，深恐再因鹽務(wù)去職，于是，親率數(shù)名糧里赴連州查驗(yàn)鹽倉(cāng)，以求證連州鹽商所謂“積引未銷，堆貯八、九、十年如許鹽包”是否真實(shí)存在。 結(jié)果查明，“各埠止得鹽七百八十九包，為數(shù)不過(guò)五十余引，不知粵商所稱十一萬(wàn)六千九百一十四包之鹽堆積何所”[12]（P9），由此成功保全了自己。

同樣的故事也發(fā)生在兩淮與兩廣鹽區(qū)交界的江西南部地區(qū)。 康熙二十三年（1684）出版的贛州地方志記載，“廣官派銷引考成， 淮商納課銀無(wú)考成”[13]。 因此，“行銷廣東鹽，據(jù)冊(cè)定丁，按丁派引，于是計(jì)丁銷鹽，即計(jì)丁征課”[14]的江西吉安府，率先要求改粵為淮，并于康熙五年獲得成功。 隨后，贛州也于康熙十七年（1678）成功改粵入淮?！囤M縣志》作者說(shuō)，贛州運(yùn)銷粵鹽時(shí)，官員考成受累太重，自順治十七年（1660）至康熙十六年（1677）的17 年間，“縣官因之易位者凡四矣”[15]（P15），而贛縣北部的《興國(guó)志》記載有3 位縣官直接“以鹽法誤去”[16]，而運(yùn)銷淮鹽后，這些縣份均達(dá)到了“官無(wú)考成之責(zé)，民無(wú)查比之苦”的目標(biāo)[15]（P15）。

兩淮鹽區(qū)除了與兩廣鹽區(qū)之間有此類故事，與其它鹽區(qū)亦有此類糾紛。 河南上蔡就是其中一個(gè)代表。 上蔡地近山西，距河?xùn)|鹽產(chǎn)地解州僅數(shù)百公里，但卻被劃入兩淮鹽區(qū)。因此，在河南，“兩淮之鹽則較之三省為獨(dú)貴，……如汝寧府上蔡等縣向食淮鹽，其接壤之郾城、項(xiàng)城等縣則食蘆鹽，人則比戶而居，鹽則貴賤懸殊，民情貪賤避貴”[17]，結(jié)果，“蔡邑民盡食蘆鹽，以致蔡邑引壅課絀，商人散去，知縣參降不一而足。 ”[17]這演繹著同樣的考成故事。

實(shí)際上，雍正朝厲行吏治的時(shí)候，因鹽務(wù)考成受處罰的官員為數(shù)更多，雍正十年，僅兩淮鹽政就題參革河南淮鹽區(qū)督銷不力官員“知縣吳之綱等十五員”[18]，是年，未完成督銷任務(wù)的廣東鹽運(yùn)使馮元方降職一級(jí)戴罪督銷，“所有廣東南?？h升任知縣劉庶等五十六員相應(yīng)題參”[19],參革人員之多，令人咋舌。

康雍年間兩淮鹽區(qū)邊界地區(qū)的上述糾紛與沖突，顯然均起因于交界地區(qū)兩個(gè)鹽區(qū)的鹽價(jià)差別，鹽價(jià)差別引起私鹽流通，造成各地食鹽銷售任務(wù)完成的差異，最終引起部分地方官員因?yàn)辂}務(wù)考成而降職或免職。這說(shuō)明鹽區(qū)交界地區(qū)食鹽貿(mào)易的沖突與糾紛與市場(chǎng)導(dǎo)向背道而馳，也與清代宏觀鹽政在鹽引額的分配上呈現(xiàn)出一定程度的市場(chǎng)導(dǎo)向性相悖離。 那么，為何會(huì)出現(xiàn)這種整體鹽政有一定市場(chǎng)導(dǎo)向而局部地區(qū)卻明顯悖離市場(chǎng)導(dǎo)向的格局呢？其實(shí)，上述故事已經(jīng)清楚地解釋了這一現(xiàn)象，即制度的路徑依賴和官員們的行政理性決定了這一結(jié)局。制度的路徑依賴是指食鹽分區(qū)行鹽制度從唐宋時(shí)期基本定型，一直沿襲到清代，雖然朱軾曾直接提出要廢除此制度， 但在上述鹽區(qū)邊界的糾紛中，從來(lái)就沒(méi)有一位官員提出要取消分區(qū)行鹽制度，他們的訴求基本不外于兩個(gè)，一是把自己劃入沒(méi)有考成風(fēng)險(xiǎn)的鹽區(qū)，一是盡可能地調(diào)低本地引額?？梢?jiàn)，雖然當(dāng)?shù)佧}價(jià)明顯與市場(chǎng)導(dǎo)向悖離，但是制度的路徑依賴仍然讓糾紛中的官員們從未想過(guò)要挑戰(zhàn)分區(qū)行鹽制度。 而另一方面，處于糾紛漩渦的官員們的兩個(gè)訴求， 無(wú)一不是出于自身行政利益的理性考慮。 無(wú)論是劃入無(wú)考成風(fēng)險(xiǎn)的鹽區(qū)，還是調(diào)低本地引額，都是為了避免考成壓力，保證自身職位安全。因此，制度的路徑依賴和官員們的行政理性，導(dǎo)致了康雍年間的鹽區(qū)邊界糾紛，雖然可以通過(guò)改劃局部地區(qū)的鹽區(qū)歸屬或者調(diào)低引額來(lái)暫時(shí)解決，但必然因?yàn)閮蓚€(gè)鹽區(qū)的食鹽差價(jià)而再次發(fā)生。 當(dāng)然，最根本的，還在于宏觀上清代鹽法鹽引分配與市場(chǎng)容量基本吻合，鹽政運(yùn)作具有可操作性，局部糾紛與沖突并不妨礙整個(gè)鹽法的運(yùn)行。

（二）制度的路徑依賴與維護(hù)兩淮鹽區(qū)利益

清中期兩淮鹽區(qū)與周邊鹽區(qū)發(fā)生在邊界地區(qū)的沖突，邏輯上開(kāi)始發(fā)生變化，沖突的主要?jiǎng)恿墓賳T迫于考成壓力而抗?fàn)?，演變?yōu)楸Ｐl(wèi)兩淮鹽區(qū)利益。 這一邏輯的形成大體從雍正末乾隆初開(kāi)始。

進(jìn)入乾隆初，地方文獻(xiàn)中關(guān)于鹽務(wù)考成給官員們?cè)斐芍卮髩毫Φ挠涊d開(kāi)始變得稀少，而如何維持兩淮鹽區(qū)的邊界、 抵御鄰區(qū)食鹽越界進(jìn)入兩淮鹽區(qū)成為文獻(xiàn)記載中的重點(diǎn)。 眾所周知，兩淮鹽區(qū)是全國(guó)鹽課收入最高的地區(qū)。 但雍正繼位后，雖大力整頓兩淮鹽政，清理貪污，處罰官員，但鹽課仍積欠156 萬(wàn)兩[20]（P10）（卷一百三十九）。雍正十二年（1734），他將兩淮鹽課積欠歸咎于鄰近鹽區(qū)私鹽浸灌。 他說(shuō)：“今年江廣口岸鹽壅價(jià)減，急難銷售，皆由鄰私充斥之所致?！币虼?，他頒諭旨，“曉諭湖廣等省督撫等”，“務(wù)使川、粵、浙、蘆之私不敢越界橫行（至兩淮鹽區(qū)）”[20]（P15-16）（卷一）。 次年三月，管理兩淮鹽政的高斌上奏朝廷，認(rèn)為“鄰省借官行私之弊宜除”，要求“行令河南、浙、閩、川、粵各該督撫，通飭地方官，接壤處所開(kāi)設(shè)鹽店逐一嚴(yán)查，其有應(yīng)留一二店以備本地民食者，酌量存留，詳報(bào)該官上司核實(shí)。其余鹽店悉令撤回于城市開(kāi)張。 ”[21]高斌上奏后，雍正帝去世。 乾隆元年（1736），經(jīng)過(guò)層層查核、上報(bào)，兩廣總督鄂彌達(dá)、廣東巡撫楊永斌、廣西巡撫金 、浙閩總督郝玉麟、浙江巡撫程元章、長(zhǎng)蘆鹽政三保等紛紛具題，各自將本鹽區(qū)與淮鹽界鄰之各州縣所報(bào)材料一一轉(zhuǎn)呈至戶部，除說(shuō)明部分州縣并未與淮界相接之實(shí)情外，又稱其余州縣則或未在淮界附近開(kāi)設(shè)鹽店，或雖開(kāi)官店，但屬“因地制宜”，不便改設(shè)[21]。因此，戶部最后否決了高斌的建議，并得到乾隆的諭準(zhǔn)，維持了淮鹽鹽區(qū)邊界的現(xiàn)狀。 當(dāng)然，乾隆皇帝為了改變鹽區(qū)邊界地區(qū)人民的食鹽困難，另有一旨，規(guī)定“行鹽地方，大伙私販自宜嚴(yán)加緝究，其貧窮老少男婦負(fù)四十斤以下者，不許禁捕”[20]（P17）（卷一）。 所以，乾隆和大部分與鹽務(wù)相關(guān)的官員一樣，都在維持鹽區(qū)邊界。 實(shí)際上，這恰恰是兩淮鹽區(qū)交界各鹽區(qū)，也包括兩淮鹽區(qū)的共同目標(biāo)。

因此，是年八月，雖然大學(xué)士朱軾終于跳出鹽政邊界沖突細(xì)節(jié)，直接質(zhì)疑分區(qū)行鹽制度，結(jié)果同樣無(wú)疾而終。 為何邊界沖突地區(qū)鹽店設(shè)置難于改動(dòng)，也無(wú)法從根本上廢止分區(qū)行鹽制度呢？ 乾隆二年戶部尚書張廷玉、甘肅巡撫德沛等一批中央和地方大員的討論給出了基本答案?。 那就是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為，“各省行鹽綱地，……其中有舍近銷遠(yuǎn)未能概從民便者，實(shí)限于地勢(shì)使然，如鎮(zhèn)江府屬距淮甚近而例銷浙鹽而不銷淮鹽， 蓋鎮(zhèn)屬為浙鹽之門戶，不得不舍淮而就浙，從前立法原有深慮，故歷久循行，莫之改易。 ”[22]也就是說(shuō)，整個(gè)朝廷上上下下基本上都存在明顯的路徑依賴，并不認(rèn)為“歷久循行”的分區(qū)行鹽制度有什么問(wèn)題，即使運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)未能“概從民便”的現(xiàn)象，也不是分區(qū)行鹽制度的問(wèn)題，而是分區(qū)行鹽之后，一些地理上的鹽區(qū)門戶必須繼續(xù)維持而造成的小問(wèn)題，這樣的小問(wèn)題，并不影響整體的食鹽貿(mào)易體系，根本無(wú)須改變制度。 而更為重要的是，各鹽區(qū)包括兩淮鹽區(qū)的長(zhǎng)官們，也不認(rèn)為分區(qū)行鹽制度有何不妥。 他們代表性的理由是：“淮數(shù)百萬(wàn)引課， 楚省約居其半。 道州、 巴東等屬……若議改食川、粵鹽斤，未免淮鹽地界失其藩籬，巨舸連檣，建瓴直下，綱地日漸侵削，將見(jiàn)鄰私充斥，官引不能暢銷，……此又如唇之護(hù)其齒，而未可輕言割棄者也。 ”[23]也就是說(shuō)，如果改劃鹽區(qū)邊界，則引課最多的淮鹽引地將失去地理屏障，大量的私鹽將趁機(jī)而入，這將嚴(yán)重?fù)p害鹽課收益，所以不可輕言放棄那些淮鹽價(jià)高的邊界州縣。由于各鹽區(qū)的意見(jiàn)基本都是維持分區(qū)行鹽制度。 所以，朱軾的建議最終被束之高閣。

但是，否決了朱軾的提議，私鹽問(wèn)題卻并不能消除，而且伴隨乾隆的“貧難老少鹽”政策的推行，私鹽在兩淮鹽區(qū)邊界地區(qū)愈演愈烈[24]。 到乾隆五十四年（1789），兩江總督書麟不得不開(kāi)始籌劃在兩淮鹽區(qū)各邊界地區(qū)設(shè)置關(guān)隘巡丁堵緝私鹽，并得到乾隆的支持，但沒(méi)想到的是堵緝效果并不好。 更出乎意料的是，乾隆皇帝下諭旨，希望按市場(chǎng)導(dǎo)向重劃鹽區(qū)，云：“向定銷鹽地方有相離較遠(yuǎn)之處，或可改歸就近省分均勻搭配， 庶于民食國(guó)課兩無(wú)妨礙”[1]（P221），并交由朝廷上下和封疆大吏廣泛討論。 于是，清朝歷史上第二次大規(guī)模重劃鹽區(qū)的討論正式開(kāi)始。

討論的最終結(jié)果，正如我們?cè)缫蚜系剑€是乾隆不得不放棄重劃鹽區(qū)的計(jì)劃。 是大臣的什么道理說(shuō)動(dòng)了乾隆呢？ 這大概可以歸結(jié)為以下兩點(diǎn):（1）制度歷史久遠(yuǎn)，不可輕易變更；（2）原來(lái)的鹽區(qū)分界地區(qū)有地理關(guān)隘可守，一旦放棄此界，則“鄰鹽進(jìn)一步又進(jìn)一步，淮鹽退一步又退一步，淮地日少，每年百萬(wàn)正雜錢糧憑何辦納”[1]（P221）。 乾隆五十六年（1791）五月至乾隆五十六年（1791）八月，各地督撫的復(fù)奏陸續(xù)到達(dá)朝廷，均持上述理由，反對(duì)改變現(xiàn)有引地?。 在這樣的情況下，乾隆取消了他改劃鹽區(qū)的動(dòng)議，兩淮鹽區(qū)的地理范圍得以維持。可見(jiàn)，乾隆朝兩次改劃鹽區(qū)失敗，均基于兩個(gè)理由：一是制度的路徑依賴；一是淮鹽區(qū)鹽課額高需要保全。 當(dāng)然，這些理由看上去仍然有些表面化，那么最真實(shí)的理由是什么呢？ 現(xiàn)存史料已難于懸揣。 但乾隆皇帝的一段話，似乎提供了重要線索。他認(rèn)為，這有以下幾種可能，一是“或系歷任鹽政以額引均有定課，撥出一府，即少一府鹽課，所謂出納之吝，未肯通融籌辦?”二是“抑或該處私鹽充斥，查緝不易，即使以建昌劃歸閩省，而私販越過(guò)建昌，仍可隨地闌入，延及他府。則改撥之法，亦屬無(wú)益，是以不必更張?”三是“再或因該商等定地行銷，各有窩本，久已置同產(chǎn)業(yè)，不肯撥歸鄰省，商人致捐資本，是以寧可捐貲添卡添兵，以防私鹽偷漏？ ”[1]（P264）乾隆皇帝認(rèn)為鹽政官員和鹽商都不愿意改劃鹽區(qū)，這樣既可保證鹽課征收，防止私鹽更大規(guī)模進(jìn)入，也可保證鹽窩的安全。 顯然，這3 條理由都是站在兩淮鹽區(qū)的角度來(lái)分析，但有意思的是，不管是兩淮鹽區(qū)，還是其它鹽區(qū)的封疆大吏們， 幾乎眾口一詞持相同觀點(diǎn)，這說(shuō)明，到乾隆時(shí)期，維護(hù)兩淮鹽區(qū)及其鹽課征收已經(jīng)成為鹽務(wù)問(wèn)題的重中之重。 “鹽課居天下財(cái)賦四之一，兩淮最巨”[20]（P25）（卷一百五十三），按陳鋒的統(tǒng)計(jì)，康熙三年兩淮鹽課為176 萬(wàn)兩，占全國(guó)鹽課的64.5%，乾隆八年兩淮鹽課為256 萬(wàn)兩，占全國(guó)鹽課的46.2%[25]，占比如此之高，全國(guó)其它鹽區(qū)確實(shí)不大容易挑戰(zhàn)兩淮鹽區(qū)的地位。 從這一角度出發(fā)，維護(hù)兩淮鹽區(qū)的邊界及其鹽課收入也很符合行政理性。而更重要的是， 以這樣的形式捍衛(wèi)兩淮鹽區(qū)的利益，實(shí)際也保護(hù)了其它鹽區(qū)在鹽區(qū)邊界地區(qū)向兩淮走私食鹽，所以同樣符合各鹽區(qū)的實(shí)際利益。 所以悖離市場(chǎng)導(dǎo)向的鹽區(qū)邊界地區(qū)之沖突，就被方方面面的行政理性所左右，得以繼續(xù)維持。

在這樣的背景下，乾隆六十年，清廷終于出臺(tái)了清鹽法中著名的“兩淮定例”，規(guī)定“將切近楚境二三十里之鹽店， 移撤三十里之外”[20]（P23-24）（卷六十）。 此后，嘉道年間兩淮與兩廣之間轟轟烈烈的“淮粵之爭(zhēng)”，雙方不再討論鹽界劃分，而是圍繞著“兩淮定例”中的“淮鹽邊界三十里規(guī)定”而激烈沖突，其間，不同的丈量方式、邊界地區(qū)鹽商名單的管轄權(quán)、食鹽顏色等等問(wèn)題均有大量糾紛，甚至兩江總督陶澍還親自指揮拆毀了贛州離淮界三十里之內(nèi)的鹽店?。 不過(guò)，“淮粵之爭(zhēng)” 所反映的仍然是行政理性的作用。

四、結(jié) 論

清代鹽政的運(yùn)作機(jī)制是近年才興起的話題。不過(guò)，如果采用回溯性的分析視角，則可以認(rèn)為專賣之概念是長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)界公認(rèn)的清代鹽政運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)然，專賣還是專營(yíng)，學(xué)界曾有討論。 但總的來(lái)說(shuō)，無(wú)論專賣，還是專營(yíng)，都代表著朝廷對(duì)食鹽的貿(mào)易有著嚴(yán)格的管控。 但是，本研究透過(guò)對(duì)官方數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)至少?gòu)那≈泻笃谑迹宕}引額度的分配主要以市場(chǎng)容量為依據(jù)?。 這說(shuō)明，以前關(guān)于清代鹽政運(yùn)作機(jī)制的基本認(rèn)識(shí)可能存在一定的偏差。 根據(jù)本文的研究，清代鹽政運(yùn)作機(jī)制大體可以歸結(jié)到以下幾個(gè)方面。

首先，清代鹽政的運(yùn)作，在鹽引額的分配以及在局部地區(qū)的鹽區(qū)邊界調(diào)整上，有一定的市場(chǎng)導(dǎo)向性。

以往，無(wú)論是清代士大夫承襲歷代士人而提出的富于價(jià)值判斷的看法，還是后來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)其所作的諸多分析，一般均認(rèn)為清代鹽政特別是鹽區(qū)的劃分具有明顯的“不合理性”，從而導(dǎo)致大量鹽務(wù)糾紛，也導(dǎo)致某些地區(qū)的老百姓高價(jià)吃鹽。 本研究探討清代各鹽區(qū)間鹽引分配與官方人口統(tǒng)計(jì)數(shù)之間的關(guān)系，結(jié)果顯示，清代各鹽區(qū)的鹽引分配與本鹽區(qū)的市場(chǎng)容量相吻合。這說(shuō)明清代各鹽區(qū)的鹽引分配具有一定的市場(chǎng)導(dǎo)向性。 并且，清廷在新疆地區(qū)設(shè)置鹽區(qū)邊界時(shí)也照顧了市場(chǎng)導(dǎo)向。清代基于本區(qū)的人口分布實(shí)施了鹽區(qū)劃分與鹽引分配。 這說(shuō)明，清代鹽政在不得不注意到鹽產(chǎn)的地理分布的同時(shí)，又事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了各鹽區(qū)鹽引額的一定程度的市場(chǎng)導(dǎo)向性。 當(dāng)然，有一定程度的市場(chǎng)導(dǎo)向性并不意味著它已經(jīng)具備現(xiàn)代市場(chǎng)性。 傳統(tǒng)的指令經(jīng)濟(jì)時(shí)代，或者說(shuō)再分配經(jīng)濟(jì)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，存在市場(chǎng)運(yùn)作，并且在指令和再分配的時(shí)候遵從市場(chǎng)邏輯的現(xiàn)象，早已得到了社會(huì)科學(xué)家的認(rèn)可[26]。 而且，滿州人入主中原以前，其政權(quán)性質(zhì)已經(jīng)具備商業(yè)性，到乾隆時(shí)，更是在財(cái)政思想上轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)自由主義[27]。 這說(shuō)明， 清代鹽政運(yùn)作具有一定程度上的市場(chǎng)導(dǎo)向性，無(wú)論在理論上，還是在清朝的統(tǒng)治實(shí)踐上，都是合乎邏輯的。

其次， 鹽區(qū)邊界地區(qū)的鹽務(wù)糾紛悖離市場(chǎng)導(dǎo)向與鹽引分配整體傾向于市場(chǎng)導(dǎo)向形成內(nèi)在矛盾。

清代以兩淮鹽區(qū)邊界為中心連綿不斷地發(fā)生著糾紛與沖突。 這些糾紛與沖突起因于清代鹽法分區(qū)行鹽，不許越界，但鹽區(qū)邊界地區(qū)兩個(gè)鹽區(qū)的食鹽價(jià)格懸殊，鹽商與民眾越界行鹽成為常態(tài)。 這種越界行鹽引起的鹽務(wù)糾紛與沖突是典型的悖離市場(chǎng)導(dǎo)向的行為。 朱軾之所以希望取消分區(qū)行鹽制度，乾隆之所以意圖重劃鹽區(qū)，皆源于此。 顯然，這里存在一個(gè)悖論：清代鹽法整體運(yùn)作機(jī)制具有一定的市場(chǎng)導(dǎo)向性，而鹽區(qū)邊界地區(qū)明顯與市場(chǎng)導(dǎo)向悖反。 這是為什么呢？ 實(shí)際上，這是整個(gè)清代鹽政運(yùn)作在鹽額分配總體有一定市場(chǎng)導(dǎo)向的情形下，在為數(shù)不多的局部地區(qū)所出現(xiàn)的不大重要卻引人注目的非市場(chǎng)導(dǎo)向行為。 它本質(zhì)上起因于食鹽專賣制度的分區(qū)行鹽制度，但更直接地，卻是起因于那個(gè)符合市場(chǎng)導(dǎo)向、符合市場(chǎng)容量的鹽額分配，引起了劃界之后鹽區(qū)范圍大小不一，從而引起鹽區(qū)邊界地區(qū)到本鹽區(qū)產(chǎn)地的距離彼此不同，鹽價(jià)差異大而引起紛爭(zhēng)。 朱軾正是注意到了分區(qū)行鹽制度必然導(dǎo)致這一弊端，所以希望廢止這一制度，乾隆也意圖重新劃定鹽區(qū)邊界，不過(guò)最終都失敗了。 那么，為什么朱軾和乾隆都不成功呢？為什么這個(gè)區(qū)域性的非市場(chǎng)導(dǎo)向不能改變呢？這與清代鹽政運(yùn)作的行政理性密切相關(guān)。

第三，鹽區(qū)邊界地區(qū)連綿不斷的沖突與糾紛揭示出行政理性在清代鹽政運(yùn)作中發(fā)揮著重要作用。

鹽區(qū)邊界地區(qū)的食鹽貿(mào)易由于非市場(chǎng)導(dǎo)向而引起眾多紛爭(zhēng)。 在這些紛爭(zhēng)中，行政理性發(fā)揮了重要作用?？涤耗觊g，在湖南南部地區(qū)，發(fā)生過(guò)周學(xué)思叩閽案、朱朝薦去職官、袁繼善查鹽案；在江西南部地區(qū)，發(fā)生過(guò)改粵入淮案、興國(guó)數(shù)名知縣因鹽務(wù)去職案；在河南上蔡等地，同樣發(fā)生過(guò)鹽務(wù)糾紛案。而且，這些糾紛還只是眾多糾紛中的史料比較豐富的那部分。 有意思的是，所有這些案件，地方官無(wú)一例外地直接在相關(guān)呈文、 題本等上書性的文獻(xiàn)中，點(diǎn)明糾紛主要源于考成壓力。 由于交界地區(qū)鹽價(jià)的比較差異，導(dǎo)致鹽價(jià)處于劣勢(shì)的一方的地方官難于及時(shí)完成食鹽督銷任務(wù)，各級(jí)地方官為了避免因鹽課缺征而罰俸、降職乃至永不升遷的處罰，只能力圖改變邊界地區(qū)的食鹽貿(mào)易規(guī)定，從而與交界地區(qū)的鹽價(jià)處于優(yōu)勢(shì)的鹽區(qū)發(fā)生糾紛。 顯然，這些以滿足考成為目標(biāo)的紛爭(zhēng)，本質(zhì)上都是那些地方官員們出于自身行政理性的一種選擇。 他們與對(duì)方發(fā)生糾紛主要從行政收益的角度出發(fā)，目的在于自己的仕途與升遷。

進(jìn)入清中期以后，鹽法考成制度逐漸松弛，鹽區(qū)紛爭(zhēng)以及“兩淮定例”的形成從考成作為主要原因，開(kāi)始轉(zhuǎn)變到維護(hù)兩淮鹽區(qū)的利益，包括鹽課征收、防范鄰近鹽區(qū)私鹽以及保護(hù)鹽商利益等等變成主要原因。 “兩淮定例”的形成，既在制度上體現(xiàn)并且維持與保障了清代鹽政在鹽引與鹽課的任務(wù)分配上以及財(cái)政收入上的市場(chǎng)導(dǎo)向性乃至經(jīng)濟(jì)理性，又使得鹽區(qū)間的紛爭(zhēng)繼續(xù)成為必然。 嘉慶、道光年間持續(xù)十余年、兩地封疆大吏的“淮粵之爭(zhēng)”正是這種糾紛的高潮。 顯然，“兩淮定例”旨在維護(hù)兩淮鹽區(qū)的邊界及其鹽課收入， 具有行政理性。 并且，以這樣的形式捍衛(wèi)兩淮鹽區(qū)的利益，實(shí)際也保護(hù)了其它鹽區(qū)向兩淮走私食鹽的可能，同樣符合各鹽區(qū)的實(shí)際利益，符合各鹽區(qū)的行政理性。 所以悖離市場(chǎng)導(dǎo)向的鹽區(qū)邊界地區(qū)沖突，就被方方面面的行政理性所左右，得以繼續(xù)維持。 此時(shí)，充分發(fā)揮作用的仍然是行政理性。 行政理性也是清代鹽政運(yùn)作的重要機(jī)制。

第四，制度的路徑依賴也是清代鹽政運(yùn)作的機(jī)制之一。

在清代鹽政運(yùn)作過(guò)程中，制度的路徑依賴最典型的是分區(qū)行鹽制度。 它從唐宋時(shí)期基本定型，一直沿襲到清代，雖然其間有朱軾等官員和士紳曾經(jīng)提出要廢止此制度，但是，在鹽區(qū)邊界的糾紛中，并無(wú)官員提出要取消分區(qū)行鹽制度。 當(dāng)朱軾提出要廢止分區(qū)行鹽制度時(shí)，戶部尚書張廷玉以及河南巡撫尹會(huì)一、甘肅巡撫德沛等一批中央和地方大員都認(rèn)為“從前立法原有深慮，故歷久循行，莫之改易?！碑?dāng)乾隆皇帝意圖重新劃定鹽區(qū)時(shí)，官員們認(rèn)為“淮綱地自宋、元、明以來(lái)即與今行銷地面大概相同。 ”顯然，制度路徑依賴極為明顯，主流意見(jiàn)不認(rèn)為“歷久循行”的分區(qū)行鹽制度有重大問(wèn)題，即使有問(wèn)題，也是分區(qū)行鹽之后，一些鹽區(qū)門戶必須維持而導(dǎo)致這些地區(qū)鹽價(jià)價(jià)差大。 但這樣的小問(wèn)題并不影響整體的食鹽貿(mào)易體系，因此，制度無(wú)須改變。 “利不及十不變法，害不及十不易制”，各鹽區(qū)的意見(jiàn)基本都是維持分區(qū)行鹽制度，結(jié)果既保證了兩淮鹽區(qū)的地理范圍和鹽課征收，也保證了各鹽區(qū)向兩淮鹽區(qū)繼續(xù)走私食鹽的可能性，進(jìn)而保證了各鹽區(qū)督銷率和征課等利益。 制度的路徑依賴終于和官員們的行政理性一起，維持了“兩淮定例”以及兩淮鹽區(qū)邊界的基本固定，保證了清代鹽政夾雜著市場(chǎng)紛爭(zhēng)而依然正常運(yùn)作。

顯然，如果取消分區(qū)行鹽制度，讓食鹽自由流通，官府僅在批發(fā)口岸、零售點(diǎn)以及運(yùn)輸要道設(shè)點(diǎn)征收鹽稅，清代食鹽貿(mào)易的市場(chǎng)性自然會(huì)更顯著。但是，由于制度的路徑依賴，使得清王朝的決策者，在即使有朱軾這樣的大臣提出建議的情況下，還是尊重了食鹽貿(mào)易實(shí)踐中鹽務(wù)官員和地方官員的行政理性的需要，維持了分區(qū)行鹽制度，官員們的行政理性推動(dòng)了路徑的制度依賴的維持，路徑的制度依賴最終戰(zhàn)勝了制度變革的動(dòng)力。

總之，清代鹽政本質(zhì)上仍然是官府專賣的計(jì)劃性或稱命令性體制，作為清代鹽政運(yùn)作核心的分區(qū)行鹽制度，以及在此制度之下的各鹽區(qū)鹽引額的分配，都由朝廷設(shè)定，這體現(xiàn)了其計(jì)劃性或行政命令性。 但是，必須注意，清代鹽政在宏觀鹽引分配上，以及決定新疆地區(qū)鹽區(qū)歸屬的實(shí)踐中，清王朝的行政命令都建立在尊重市場(chǎng)容量的基礎(chǔ)上。 所以，清代鹽政的運(yùn)作機(jī)制本質(zhì)上是行政理性主導(dǎo)下的干預(yù)策略與宏觀上認(rèn)可市場(chǎng)邏輯的統(tǒng)一。 行政理性主導(dǎo)下的干預(yù)策略即專賣體系，既源于制度的路徑依賴，也源于清王朝的鹽課課入需要，但其政權(quán)的商業(yè)性特征，以及當(dāng)時(shí)全球化的商業(yè)背景，又使得清王朝的鹽政運(yùn)作不能完全脫離市場(chǎng)邏輯，潛藏于干預(yù)機(jī)制之下的市場(chǎng)邏輯，既體現(xiàn)在鹽引分配考慮了市場(chǎng)容量上，還表現(xiàn)在食鹽貿(mào)易過(guò)程中的市場(chǎng)交易手段和官商一體之關(guān)系中。 正是這一復(fù)雜的鹽政運(yùn)作機(jī)制，構(gòu)成了朱軾詬病清代鹽政的基礎(chǔ)，也促成了乾隆皇帝主動(dòng)取消改劃鹽區(qū)的諭旨。 清代鹽法一方面參照市場(chǎng)容量核定鹽引分配額，體現(xiàn)一定程度的市場(chǎng)導(dǎo)向，卻又不能取消分區(qū)行鹽制度，實(shí)行完全市場(chǎng)化的自由運(yùn)銷體制，以至于鹽區(qū)間利益糾紛不斷，其癥結(jié)就在于清代鹽政運(yùn)作的這一特殊機(jī)制。

注：

①參見(jiàn)《朱批奏折·大學(xué)士朱軾奏陳鹽法變通事宜事》，乾隆元年，中國(guó)第一歷史檔案館藏檔案，檔案號(hào)4-0481-040。 本自然段所引用朱軾文句，均出自此檔案。

②具體的討論內(nèi)容，可參見(jiàn)《戶科題本·張廷玉等題為尊旨議奏事》，乾隆二年六月十三日，中國(guó)第一歷史檔案館藏檔案，檔案號(hào)：2-167-12952-1；《戶科題本·甘肅巡撫德沛題為遵旨議奏事》，乾隆二年七月廿四日，中國(guó)第一歷史檔案館藏檔案， 檔案號(hào)：2-167-12952-17 等一批檔案。

③雍正二年（1724）兵部尚書盧詢上疏有云：“從來(lái)鹽政之壞，皆歸咎于官鹽之壅滯，官鹽之壅滯，皆歸咎于私鹽之盛行。 故講求鹽政者，莫不以禁私為首務(wù)。 乃法令愈密，緝捕愈嚴(yán)，而私鹽終不可禁，以致商民交困，課額屢虧。 ”參見(jiàn)盧詢：《商鹽加引減價(jià)疏》，《清經(jīng)世文編》卷49《戶政24》，北京：中華書局，1992 年影印本，第1196 頁(yè)。

④從清初到乾隆前期， 清代食鹽暢銷， 鹽課收入穩(wěn)步上升。 參見(jiàn)陳鋒：《清代鹽政與鹽稅》，鄭州：中州古籍出版社，1988 年，第161-173 頁(yè)。

⑤“改土歸流”的情況可參見(jiàn)臺(tái)灣故宮博物院：《宮中檔雍正朝奏折》第28 輯，臺(tái)北：故宮博物院，1979 年，第43-44 頁(yè)；李瑾等：《（乾?。┯理樋h志》卷3《賦役》，《中國(guó)地方志集成》第69 輯，南京：江蘇古籍出版社，2002 年，第123-129 頁(yè)。

⑥關(guān)于清代鹽引額分配與市場(chǎng)容量關(guān)系的更詳細(xì)討論，請(qǐng)參見(jiàn)黃國(guó)信：《清代鹽政的市場(chǎng)化傾向——兼論數(shù)據(jù)史料的文本解讀》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2017 年第4 期，第101-112 頁(yè)。

⑦山東的數(shù)據(jù)，由廈門大學(xué)歷史系研究生顧浩同學(xué)校正（參見(jiàn)顧浩2019 年10 月10 日電子郵件）。他指出，“乾隆四十八年，五十萬(wàn)引只是引岸的額定引數(shù)，除此之外，山東引岸還有余引十一萬(wàn)道，票岸、民岸有票鹽171 240 張，余票83 180 張。 在重量方面，清初將山東鹽一引分作三引，鹽票則二票折為三引，鹽引、鹽票每包的重量都是200 斤，至乾隆后期，每包的額定重量上升為225 斤（嘉慶《山東鹽法志》，第36 頁(yè)）。 如果按照這些數(shù)據(jù)計(jì)算的話，那么乾隆四十八年山東鹽引、鹽票合計(jì)數(shù)應(yīng)為864 420 引 （張）， 總重量是194 494 500斤，則人均額鹽應(yīng)為6.35 斤/口?！?017 年，筆者在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》發(fā)表《清代鹽政的市場(chǎng)化傾向——兼論數(shù)據(jù)史料的文本解讀》一文時(shí)，已發(fā)現(xiàn)山東的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不夠準(zhǔn)確，當(dāng)時(shí)認(rèn)為，“山東的數(shù)據(jù)顯然有誤差，可能存在傳抄訛誤，需要進(jìn)一步核實(shí)”，故當(dāng)時(shí)數(shù)據(jù)分析時(shí)，山東的數(shù)據(jù)沒(méi)有當(dāng)作參考?，F(xiàn)使用顧浩的校正數(shù)據(jù)，并將其納入分析范圍，謹(jǐn)此致謝！ 參見(jiàn)崇福等：《（嘉慶）山東鹽法志》卷9《轉(zhuǎn)運(yùn)上》，《稀見(jiàn)明清經(jīng)濟(jì)史料叢刊》（第1 輯第23 冊(cè)），北京：國(guó)家圖書館出版社，2009 年，第36、69-72 頁(yè)； 黃國(guó)信：《清代鹽政的市場(chǎng)化傾向——兼論數(shù)據(jù)史料的文本解讀》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2017 年第4期，第105 頁(yè)。

⑧需要說(shuō)明的是，表1 中兩淮、兩浙、山東和兩廣等鹽區(qū)均為乾隆四十八年的數(shù)據(jù)， 河?xùn)|鹽區(qū)則為乾隆五十六年的數(shù)據(jù)，所有數(shù)據(jù)并未統(tǒng)一到一個(gè)年份。這是因?yàn)闅v史文獻(xiàn)沒(méi)有留下系統(tǒng)數(shù)據(jù)，因此，研究者們都只能做類似選擇。 不過(guò)，對(duì)于宏觀考察清代鹽引分配來(lái)看，雖然將數(shù)據(jù)統(tǒng)一到同一年份是最佳方案， 但只要考察到相近年份的具體數(shù)據(jù)，也并不妨礙研究目的。

⑨兩浙數(shù)字雖然偏高，仍然在本文結(jié)論支持范圍內(nèi)。

⑩關(guān)于這一糾紛與沖突的更詳細(xì)討論， 參見(jiàn)黃國(guó)信：《區(qū)與界： 清代湘粵贛界鄰地區(qū)食鹽專賣研究》， 北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006 年版， 第58-171，205-268 頁(yè)。

?參見(jiàn)宗績(jī)辰等：《（道光）永州府志》卷7 下《食貨志·鹽法》，道光八年刻本，第23 頁(yè)。 此外，此事在王定安《兩淮鹽法志》中亦有簡(jiǎn)略記載。

?“康熙六年湖南衡、永、寶三府里民周學(xué)思、吳圣旭等叩閽為食鹽窎隔援現(xiàn)行吉安事例幸均食淮鹽等事”。參見(jiàn)謝開(kāi)寵等：《（康熙）兩淮鹽法志》卷12《奏議三》，康熙三十三年刻本，第25-26 頁(yè)。

?關(guān)于清代鹽法的懲處規(guī)定，可參見(jiàn)乾隆《欽定大清會(huì)典則例》卷18《考功清吏司·鹽法》，四庫(kù)全書本，第12頁(yè)。亦可參見(jiàn)陳鋒：《清代鹽法考成述論——清代鹽業(yè)管理研究之一》，《鹽業(yè)史研究》1996 年第1 期，第15-25 頁(yè)。

?周學(xué)思和吳開(kāi)運(yùn)當(dāng)時(shí)的身份是地方富紳， 他們是直接承受官員因考成壓力而被坐派鹽課的最重要人群，因此，官員考成與他們休戚相關(guān)。詳情請(qǐng)參見(jiàn)黃國(guó)信：《周學(xué)思叩閽與清初衡州府鹽區(qū)“改粵入淮”——清代湘粵贛界鄰地區(qū)食鹽專賣研究之三》，《鹽業(yè)史研究》2004年第4 期，第3-9 頁(yè)。

?具體討論的內(nèi)容可參見(jiàn)《戶科題本·張廷玉等題為尊旨議奏事》，乾隆二年六月十三日，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：2-167-12952-1；《戶科題本·甘肅巡撫德沛題為遵旨議奏事》，乾隆二年七月廿四日，中國(guó)第一歷史檔案館藏檔案， 檔案號(hào)：2-167-12952-17 等一批檔案。

?關(guān)于各地督撫的復(fù)奏情況可參見(jiàn)《朱批奏折·湖廣總督畢沅湖北巡撫福寧山西巡撫馮光熊奏為遵旨悉心確商會(huì)議恭折復(fù)奏事》，乾隆五十六年五月十五日，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：4-0476-004；《朱批奏折·陜甘總督勒保奏為欽奉上諭事》， 乾隆五十六年六月五日， 中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案， 檔案號(hào)4-0476-009；《朱批奏折·河南巡撫穆和藺奏為查明豫省行銷引鹽地方毋庸更改據(jù)實(shí)復(fù)奏仰祈圣鑒事》，乾隆五十六年六月十二日，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)4-0476-010；《朱批奏折·貴州巡撫額勒春奏為復(fù)奏黔省食鹽情形仰祈圣鑒事》，乾隆五十六年八月初四日， 中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案， 檔案號(hào)4-0476-025；《朱批奏折·四川總督鄂輝奏為欽奉上諭敬陳川省鹽務(wù)情形仰祈圣鑒事》， 乾隆五十六年六月十六日，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)4-0476-012；《朱批奏折·閩浙總督覺(jué)羅伍拉納福建巡撫浦霖奏為遵旨酌核江西建昌府屬行銷淮鹽應(yīng)改閩商辦運(yùn)情形先行恭折會(huì)奏事》，乾隆五十六年五月十六日，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案， 檔案號(hào)4-0476-005；《軍機(jī)處錄副·兩廣總督?？蛋沧嗝骰淃}行銷各省埠地實(shí)在情形請(qǐng)照舊辦理恭折奏請(qǐng)圣鑒事》， 乾隆五十六年七月初五日，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)3-0624-050。

?關(guān)于“淮粵之爭(zhēng)”，請(qǐng)參考黃國(guó)信：《清代“淮粵之爭(zhēng)”中的邊界》，《歷史人類學(xué)學(xué)刊》2005 年第三卷第1 期，第31-76 頁(yè)。

?黃凱凱的研究已經(jīng)證明了清代鹽引額的分配， 從清初到雍正年間，由原額主義到一定市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變，本書的數(shù)據(jù)分析證明這一趨勢(shì)在乾隆年間繼續(xù)存續(xù)。