盛 力

引言

近年來，澳門經(jīng)濟(jì)總體向好，社會(huì)發(fā)展欣欣向榮。但不容忽視的是，本地建筑物、配套設(shè)施老化現(xiàn)象及相關(guān)衍生問題正日趨嚴(yán)重。據(jù)特區(qū)政府地圖繪制暨地籍局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6 月，澳門樓齡三十年或以上的商住及工業(yè)樓宇已高達(dá)5173 座①。隨著歲月的增長，部分城區(qū)樓宇及設(shè)施老化愈發(fā)嚴(yán)重，難以契合現(xiàn)代化城市發(fā)展規(guī)劃及滿足居民生活需求，為澳門社會(huì)發(fā)展和社區(qū)居民生活均帶來消極影響，亦引發(fā)政府及民眾關(guān)注和擔(dān)憂。

都市更新（Urban Renewal），是對(duì)綜合應(yīng)對(duì)城市問題的系統(tǒng)措施的統(tǒng)稱，即對(duì)城市中衰落區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造和建設(shè)，使之重新發(fā)展和繁榮。都市更新倡導(dǎo)根據(jù)新的城市發(fā)展理念，對(duì)城市的既有規(guī)模、功能區(qū)劃、空間布局和建筑分布進(jìn)行整體檢視，并結(jié)合城市未來發(fā)展的需要予以更新，通過舊區(qū)改造和新城建設(shè)，保留建筑物原有價(jià)值，并體現(xiàn)時(shí)代特征，從而實(shí)現(xiàn)土地的有效利用、充分發(fā)揮城市功能、改善居住環(huán)境和城市風(fēng)貌。與原先提倡的“舊區(qū)重整”相比，都市更新的概念具有更豐富的內(nèi)涵、更開放的理念，并且更貼近澳門的實(shí)際情況和未來的發(fā)展方向，是科學(xué)合理的②。

本文將通過對(duì)比港澳兩地的都市更新機(jī)制及成效，檢討現(xiàn)有機(jī)制存在的問題，并探索澳門都市更新的發(fā)展方向。同時(shí)，以祐漢舊樓改造項(xiàng)目為例，深入探討多渠道融資機(jī)制的設(shè)計(jì)方案，并提出相關(guān)建議。

一、港澳都市更新機(jī)制及成效

城區(qū)高密度發(fā)展的香港與澳門一直同樣受到樓宇殘舊、設(shè)施老化等問題困擾，香港甚至還于近年出現(xiàn)過唐樓倒塌致居民死傷的嚴(yán)重事故③。因此，港澳兩地對(duì)于都市更新都有迫切需求。

港澳兩地城市更新改造總體呈現(xiàn)三大相似特征：其一，大量失修樓宇分布集中且老化速度快；其二，舊區(qū)已開發(fā)的容積率接近甚至超出地塊承載上限；其三，樓宇業(yè)權(quán)復(fù)雜，對(duì)都市更新過程造成一定的阻礙。本文將對(duì)比港澳兩地針對(duì)以上三大挑戰(zhàn)所采取的都市更新治理機(jī)制及其成效，并嘗試探討改進(jìn)方案。

（一）香港的都市更新機(jī)制

香港的都市更新機(jī)制經(jīng)歷了從二戰(zhàn)后到1987 年的“私營化香港房屋協(xié)會(huì)時(shí)期”、1988 年至2000 年的“公私合營的土地開發(fā)公司時(shí)期”，及2001 年至今的“新世紀(jì)公營化的市區(qū)重建局時(shí)期”共三個(gè)階段，政府對(duì)市場(chǎng)的態(tài)度也相應(yīng)經(jīng)歷了“毫不干預(yù)—有限干預(yù)—積極干預(yù)”的轉(zhuǎn)變④。本文著重討論第三階段都市更新的幾個(gè)特征。

第一，構(gòu)建政府和市場(chǎng)共同參與的靈活合作體系。香港特區(qū)政府于2001 年通過《市區(qū)重建局條例》，同年建立市區(qū)重建局（簡稱“市建局”）。從此香港都市更新工作形成“主導(dǎo)機(jī)構(gòu)為香港市建局”、“聯(lián)合開發(fā)主體”和“以咨詢平臺(tái)為主的社區(qū)聯(lián)系網(wǎng)”共同協(xié)調(diào)的運(yùn)作模式。市建局作為非營利機(jī)構(gòu)，以“重建發(fā)展、樓宇修復(fù)、文物保育、舊區(qū)活化、改造重建”作為業(yè)務(wù)策略，主要“做出合適的財(cái)政和相關(guān)安排，推行財(cái)務(wù)上未必可行、但對(duì)整體社會(huì)及都市更新有裨益的項(xiàng)目”，瞄準(zhǔn)市場(chǎng)不愿參與、政府自身又無暇推動(dòng)的都市更新項(xiàng)目。其具備政府與市場(chǎng)雙重職能和法定地位，既與政府部門保持平行關(guān)系，又可像普通企業(yè)一樣進(jìn)入市場(chǎng)征收土地，旨在促進(jìn)公共福利與市場(chǎng)“雙軌運(yùn)行”⑤。另外，除職能相對(duì)獨(dú)立的市建局，特區(qū)政府內(nèi)部不同職能部門亦形成主輔有別、分工合作的協(xié)同機(jī)制，譬如政策制定由發(fā)展局負(fù)責(zé)，城市更新顧問一角由文物古跡辦公室、古跡咨詢委員會(huì)、城鎮(zhèn)規(guī)劃委員會(huì)擔(dān)任，政策的執(zhí)行及落實(shí)則由文物保育辦事處及市建局負(fù)責(zé)等。

第二，采取“自上而下”及“自下而上”齊進(jìn)的都市更新模式。香港城市更新主要采用兩種模式：一種是“自上而下”的政府主導(dǎo)型模式。市建局參照咨詢平臺(tái)的建議，評(píng)價(jià)潛在更新項(xiàng)目，并在取得特區(qū)政府財(cái)政司同意的情況下將其納入業(yè)務(wù)綱領(lǐng)。此模式中，政府強(qiáng)化對(duì)區(qū)域?qū)用媸袇^(qū)的重建規(guī)劃研究，并交由市區(qū)更新地區(qū)咨詢平臺(tái)或市建局處理，以保證“自上而下”更新模式的科學(xué)性，譬如2017—2019 年為期兩年的油麻地及旺角地區(qū)的區(qū)域更新研究⑥。另一種則為“自下而上”的業(yè)主需求主導(dǎo)型模式。在獲得2/3 或以上的業(yè)主同意后方可向市建局提出重修申請(qǐng)，市建局對(duì)樓宇狀況、項(xiàng)目的規(guī)劃效益等因素進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，提出有條件收購方案，并在獲得超過80%業(yè)主接受的情況下，該項(xiàng)目方可進(jìn)展下去⑦。

第三，提供差異化的補(bǔ)償機(jī)制。香港都市更新致力實(shí)現(xiàn)業(yè)主原區(qū)安置。為將受影響業(yè)主的利益最大化，特區(qū)政府出臺(tái)多個(gè)補(bǔ)償機(jī)制。譬如針對(duì)業(yè)主的“同等地段七年樓齡住房”政策，即拆遷安置賠償費(fèi)=市值交吉價(jià)+自置住所津貼⑧+補(bǔ)助津貼⑨；或“樓換樓”政策，即業(yè)主可有條件換原址或啟德發(fā)展區(qū)內(nèi)的新建房屋。對(duì)于租戶，一種方案為房屋補(bǔ)償，即向租戶提供公共租住房屋或市建局安置大廈，外加搬遷津貼；若租戶未能安置，市建局將會(huì)發(fā)放適當(dāng)?shù)奶鼗萁鹧a(bǔ)償。對(duì)于受影響的商鋪業(yè)主，可獲得交吉價(jià)及津貼，而對(duì)于受影響商鋪?zhàn)鈶魟t可獲得特惠津貼加營商特惠津貼。

第四，采取“樓宇修復(fù)”與“拆除重建”相并推行的措施。樓宇修復(fù)不涉及業(yè)權(quán)回收，進(jìn)展較拆除重建溫和及順利。截至2018 年6 月底，市建局已為約3950 棟樓宇完成修復(fù)工程，是其成立后進(jìn)行拆除重建樓宇數(shù)量的近三倍⑩。為解決業(yè)主專業(yè)知識(shí)不足的問題及提高適時(shí)樓宇修復(fù)意識(shí)，在動(dòng)力制度方面，特區(qū)政府自2010 年起聯(lián)合市建局先后推出“強(qiáng)制驗(yàn)樓計(jì)劃”及“強(qiáng)制驗(yàn)窗計(jì)劃”；同期推出譬如“樓宇更新大行動(dòng)”及“強(qiáng)制驗(yàn)樓資助計(jì)劃”等共九項(xiàng)經(jīng)濟(jì)支援計(jì)劃以緩解業(yè)主樓宇維修的資金壓力11。

第五，提供較為健全的公眾參與機(jī)制。譬如設(shè)立專門的城市更新地區(qū)咨詢平臺(tái)，成員由政府委任，主席由熟悉市區(qū)更新工作的專業(yè)人士擔(dān)任。咨詢平臺(tái)進(jìn)行各項(xiàng)規(guī)劃及相關(guān)研究，包括社會(huì)影響評(píng)價(jià)，通過舉辦多項(xiàng)廣泛的公眾參與活動(dòng)收集公眾意見，并向政府提出以地區(qū)為本的市區(qū)更新工作12。

（二）澳門的都市更新機(jī)制

與香港特區(qū)政府較為積極地推進(jìn)舊城改造的態(tài)度與措施不同，澳門舊改都更工作較為滯后，目前尚處于立法及置換房申請(qǐng)階段?；仡櫚拈T舊改都更歷程，回歸后至2005 年，由于《基本法》對(duì)私人土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，土地及房屋產(chǎn)權(quán)回收比例須達(dá)100%才能進(jìn)行舊改工作，加上產(chǎn)權(quán)分散導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)多元化，產(chǎn)權(quán)回收或協(xié)商的難度大，導(dǎo)致舊改工作緩慢。2005 年澳門政府重啟舊區(qū)重整的立法工作，并于2011 年將《舊區(qū)重整法律制度》草案交立法會(huì)。該制度主要借鑒香港土地回收制度，重置樓宇重建業(yè)權(quán)的百分比，將舊制度中“須征得100%房屋和土地所有權(quán)人的同意”改為：在非政府劃定重整區(qū)的重整項(xiàng)目，征得至少90%業(yè)權(quán)的同意；在政府劃定重整區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目，若私人發(fā)起舊區(qū)重整，征得至少80%業(yè)權(quán)的同意；若由政府主動(dòng)征收，征得70%即可。但由于被指出與“土地法”、“城市規(guī)劃法”及“文化遺產(chǎn)保護(hù)法”等法規(guī)部分銜接不當(dāng)，遂撤回，舊區(qū)重整計(jì)劃再次擱置13。

直至2016 年，類比香港2001 年成立的市建局，澳門特區(qū)政府成立“都市更新委員會(huì)”作為協(xié)助政府制定更新政策的咨詢機(jī)構(gòu)。其由法務(wù)局、運(yùn)輸工務(wù)司、土地工務(wù)運(yùn)輸局、經(jīng)濟(jì)財(cái)政司、行政法務(wù)司等政府相關(guān)部門組成，負(fù)責(zé)都市更新策略制定、管理及協(xié)調(diào)，以及都市更新法規(guī)草案提案等一切關(guān)于都市更新的事宜14。亦于2019 年成立“澳門都市更新股份有限公司”作為負(fù)責(zé)澳門都市更新的執(zhí)行實(shí)體，其是由澳門特區(qū)、工商業(yè)發(fā)展基金及科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金會(huì)組成的股份有限公司。前者更具政府背景，后者則更旨在對(duì)市場(chǎng)的激活及對(duì)項(xiàng)目的實(shí)踐。至2019 年8 月底，都更公司已發(fā)放原黑沙環(huán)新填海區(qū)P 地段1022 個(gè)置換房的名額15。期間亦先后發(fā)布《都市更新暫住房及置換房法律制度》、“樓宇維修資助計(jì)劃”、《重建樓宇稅務(wù)優(yōu)惠制度》等相關(guān)政策法規(guī)。

至2019 年底，特區(qū)政府組織更新委員會(huì)、法務(wù)局、土地工務(wù)運(yùn)輸局及房屋局等相關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布《澳門都市更新法律制度》草案。其一，草案主要確定澳門都更“澳門都市更新股份有限公司為主導(dǎo)、都市更新委員會(huì)為咨詢機(jī)構(gòu)、多政府部門合作”的多元化合作體制。其二，都市更新實(shí)施模式由“重建、維護(hù)保養(yǎng)和修復(fù)、保育和活化”三大模式組成。其三，明確啟動(dòng)都市更新的區(qū)域，應(yīng)為政府制定專門性都市更新規(guī)劃中明確定為都市更新的區(qū)域；若處于都市更新規(guī)劃外，則應(yīng)為被權(quán)限部門認(rèn)定為殘害或妨礙公共衛(wèi)生及安全或樓齡達(dá)30 年以上的樓宇。其四，提供多種補(bǔ)償措施保障業(yè)主利益。對(duì)于屬居住用途的不動(dòng)產(chǎn)，提供“單位置換—樓換樓”，“現(xiàn)金補(bǔ)償”及“特別津貼”方案；屬非居住用途的不動(dòng)產(chǎn)，業(yè)權(quán)人可獲得特定的現(xiàn)金補(bǔ)償和額外津貼。此外還提供“暫住房”及“置換房”等補(bǔ)充措施。其五，重置樓宇重建業(yè)權(quán)的百分比，較2011年的規(guī)定，加入樓齡的概念，根據(jù)樓齡區(qū)別重建業(yè)權(quán)百分比。具體而言，樓齡為30 年至40 年的須獲得90%及以上的業(yè)權(quán)人同意；樓齡大于40 年的需獲得80%及以上的業(yè)權(quán)人同意；被權(quán)限部門認(rèn)定為殘危及危及公共衛(wèi)生或安全且已被拆卸的樓宇，只需獲得60%及以上的業(yè)權(quán)人同意。其六，建立征購制度以解決余下產(chǎn)權(quán)份額。其七，引入多元爭(zhēng)議解決機(jī)制，包括多方調(diào)解與必要仲裁16。

（三）澳門都市更新的未來發(fā)展方向

從港澳舊改都市更新經(jīng)驗(yàn)中不難看出，兩者均致力于在“公私合營的協(xié)作主體，完善合理的法規(guī)頂層設(shè)計(jì)，公平、差異化的補(bǔ)償機(jī)制，多元化更新途徑，政府、市民及公眾之間的精誠合作，以及主輔有別、分工合作的跨部門協(xié)作”這幾方面盡力平衡各方利益。對(duì)于尚處于立法及都更初步階段的澳門，在此基礎(chǔ)上的制度與政策本土化應(yīng)是日后探索與實(shí)踐的重難點(diǎn)。

從《澳門都市更新法律制度》草案來看，它跟香港、臺(tái)灣的模式相類似，都屬于政府與企業(yè)、非政府組織、專家學(xué)者、社區(qū)居民等合作的公私協(xié)同治理模式。因此，結(jié)合澳門的實(shí)際情況，都市更新的未來可以朝異地建房和商業(yè)融資的方向努力。

舊樓重建是最為常見的都市更新模式。選址是重建的第一步，也是最關(guān)鍵的一步。以臺(tái)北市的都市再生前進(jìn)基地（Urban Regeneration Station,簡稱URS）為例，根據(jù)該計(jì)劃土地原有用途的不同可以分為“閑置未利用公有房地臨時(shí)活化利用”和“民間都市更新重建前活化利用”兩種類型。對(duì)于前者，由市政府積極主動(dòng)尋找適當(dāng)?shù)墓灿虚e置土地或用房，結(jié)合所在區(qū)域發(fā)展定位、環(huán)境品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共需求等確定URS 的發(fā)展定位和策略。至于后者，則需要都市更新專業(yè)團(tuán)體機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、非政府組織等與私有土地或房屋權(quán)利關(guān)系人合作，取得房地所有權(quán)人同意17。然而，就土地資源極度貧乏的澳門而言，無論是公產(chǎn)土地抑或是私有土地，可以投入使用的閑置土地并不多。再者，澳門老城區(qū)存有大量的建筑遺產(chǎn)，在都市更新的進(jìn)程中不得不加入保護(hù)歷史遺產(chǎn)的前提。因此，澳門本土更適合謹(jǐn)慎的、漸進(jìn)的、小規(guī)模的空間再活化，即原址維修或重建。對(duì)于分布散亂且占地面積比較大的項(xiàng)目，如公共娛樂或停留場(chǎng)所（公園、商場(chǎng)等）以及廢舊工業(yè)區(qū)等，則難以找到合適的選址。所幸的是，隨著《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》中“珠澳合作開發(fā)橫琴”等惠澳政策的出臺(tái)，以及粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，澳門的都市更新迎來了新的機(jī)會(huì)，澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的落成和使用就是典型的成功例子18。不僅如此，正如臺(tái)北圍繞“文化創(chuàng)意”以及日本圍繞“時(shí)尚多元”推動(dòng)都市更新，澳門亦可嘗試與橫琴合作，圍繞“世界旅游休閑中心”開展都市更新項(xiàng)目。一方面，此舉可以將工廠倉庫、大型公園和購物中心搬到橫琴，并且在橫琴建立會(huì)展中心及博彩業(yè)之外的旅游項(xiàng)目，促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元的同時(shí)激發(fā)橫琴新區(qū)的活力。另一方面，隨著廢舊工業(yè)區(qū)的轉(zhuǎn)移，澳門本地則可以配合歷史名城的定位，建設(shè)文化觀光項(xiàng)目。這樣一來，不僅可以解決澳門土地資源緊缺的短板，加快都市更新的步伐，還能真正打通澳門—橫琴的旅游路線。

此外，澳門的都市更新機(jī)制還可以與信托機(jī)構(gòu)合作，開展商業(yè)融資。目前，內(nèi)地和臺(tái)灣的舊城改造項(xiàng)目都已經(jīng)有了信托機(jī)構(gòu)的介入。在內(nèi)地，舊城改造區(qū)域范圍內(nèi)的居民及政府作為委托人，基于對(duì)作為受托人的信托機(jī)構(gòu)的信任，將其房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)及舊城改造資金等財(cái)產(chǎn)通過信托合同委托給信托機(jī)構(gòu)：信托機(jī)構(gòu)以該現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)及其預(yù)期利益形成資產(chǎn)包，并以此資產(chǎn)包為依托，向資本市場(chǎng)上的投資者通過信托合同等募集信托資金，以募集的資金進(jìn)行舊城改造，在完成舊城改造后，將信托財(cái)產(chǎn)按信托合同的約定分配給作為受益人的居民及投資者，完成信托的行為19。商業(yè)融資不僅可以緩解財(cái)政巨額投入的壓力，還是金融業(yè)發(fā)展的有益嘗試。因此，這種模式對(duì)澳門而言頗為理想。一方面，它能夠加速澳門都市更新的步伐，并且實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，緩解政府的財(cái)政壓力。另一方面，它還為澳門金融業(yè)提供了創(chuàng)新的融資模式，在一定程度上推動(dòng)了金融業(yè)和經(jīng)濟(jì)適度多元的發(fā)展。

二、澳門都市更新中的多渠道融資機(jī)制設(shè)計(jì)與建議：以祐漢舊樓改造項(xiàng)目為例

（一）祐漢舊樓改造項(xiàng)目的背景與問題

傳統(tǒng)舊城改造融資模式過于依賴政府財(cái)政，往往無法滿足都市更新投資大、周期長的更新過程；同時(shí)由于都市更新項(xiàng)目商業(yè)效應(yīng)較其他商業(yè)項(xiàng)目低，投資回報(bào)緩慢，難以獲得私營企業(yè)的青睞。這種情況下，某種形式的公共部門對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)刺激尤為重要。祐漢舊區(qū)改造項(xiàng)目創(chuàng)新融合了在西方國家發(fā)展已較為成熟的多種舊城改造融資模式，包括公私合作伙伴關(guān)系融資模式（PPP）、私營主導(dǎo)型融資模式（PFI）、房地產(chǎn)投資信托（REITs）、稅收增量融資（TIF）等20，不僅可多渠道解決該項(xiàng)目短期內(nèi)資金短缺的問題，還能更合理制衡公私權(quán)責(zé)、更有效利用私營專業(yè)力量、促進(jìn)該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（二）多渠道融資機(jī)制設(shè)計(jì)

促進(jìn)民間資本參與祐漢舊城改造的工作流程包括四個(gè)階段：

第一階段，前期準(zhǔn)備。該階段目的在于通過政府與業(yè)主商討搬遷條件，談判置換補(bǔ)償，政府進(jìn)而獲得土地。談判會(huì)出現(xiàn)至少四種結(jié)果：一些業(yè)主接受政府的條件出讓土地，置換到新房；一些業(yè)主希望祐漢改造完成后能原區(qū)回遷，而政府應(yīng)對(duì)業(yè)主能回遷之前、另尋住處的租金給予補(bǔ)償；一些業(yè)主要求得到一次性賠償（如按照同等地段七年樓齡樓價(jià)賠償方案）而自尋新房；亦有一些業(yè)主同意自尋新房但拒絕一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，而是期望通過其他方式將其現(xiàn)在祐漢物業(yè)的價(jià)值轉(zhuǎn)換成投資將來祐漢改造后的資本，例如信托受益憑證。

第二階段，選擇民間資本。該階段目的在于通過招投標(biāo)的方式選擇民間資本，確定開發(fā)商。在獲取祐漢地塊土地后，政府部門按照“地塊相鄰、項(xiàng)目收益能力差異明顯、平均收益水平較高”的原則，將祐漢范圍劃分為不同地塊，并綜合各片區(qū)綜合成本和未來收益，將各地塊進(jìn)行肥瘦搭配、以捆綁包的形式公開招標(biāo)。應(yīng)根據(jù)不同開發(fā)任務(wù)，發(fā)放不同任務(wù)標(biāo)書，譬如土地一級(jí)開發(fā)、土地二級(jí)開發(fā)，以及地塊范圍內(nèi)公共道路、共用配套等項(xiàng)目建設(shè)。民間各專業(yè)開發(fā)商以項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)方式獲得地塊開發(fā)權(quán)。招投標(biāo)的審核內(nèi)容包括對(duì)地塊的城市設(shè)計(jì)、初步開發(fā)成本預(yù)算、政府能給予的政策支持和優(yōu)惠措施等。

由于舊改項(xiàng)目開發(fā)復(fù)雜、過程漫長，政府如何通過優(yōu)惠政策扶持、有效激發(fā)民間資本競(jìng)標(biāo)興趣尤為重要。例如采取稅收增量融資手段（TIF）。具體而言，政府首先設(shè)立祐漢地塊TIF 管理局及發(fā)展基金，根據(jù)祐漢當(dāng)前均等化評(píng)估價(jià)值確定范圍內(nèi)財(cái)產(chǎn)稅的基準(zhǔn)值，并凍結(jié)該部分稅收；在項(xiàng)目開展后的二十年內(nèi)，被凍結(jié)部分的財(cái)產(chǎn)稅仍歸政府所有，而在此基礎(chǔ)上的財(cái)產(chǎn)稅增加值則歸TIF 管理局，并納入發(fā)展基金用于支持項(xiàng)目的開發(fā)。簡言之，祐漢地塊更新后的二十年內(nèi)由社區(qū)環(huán)境改善等因素而引致新的商業(yè)稅收及財(cái)產(chǎn)稅將由民間資本所擁有。又例如為這些企業(yè)出臺(tái)允許加速折舊、利息優(yōu)惠等稅費(fèi)優(yōu)惠，精簡審批手續(xù)等政策，實(shí)際上亦減輕民間資本的經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)激發(fā)更多民間資本的參與。

圖 民間資本參與祐漢舊城改造工作流程圖

此階段政府的職責(zé)在于：第一，以最大程度為民間資本創(chuàng)造盈利環(huán)境、同時(shí)保障社會(huì)公平最大化為原則，制定和發(fā)布招標(biāo)文件；第二，對(duì)投標(biāo)書進(jìn)行評(píng)估，并確定民間資本（開發(fā)商）；第三，與民間投資者談判，簽訂PPP 特許協(xié)議草案。對(duì)于民間資本而言，其主要職責(zé)是：第一，與政府盡心談判，簽訂PPP 特許協(xié)議草案；第二，籌備組建項(xiàng)目公司；第三，民間投資者簽訂股權(quán)協(xié)議。

第三階段，基于REITs 模式，開展多渠道商業(yè)融資。通過地產(chǎn)信托基金吸納的商業(yè)融資資金來源主要有三：第一，通過設(shè)立祐漢舊改投資信托公司，發(fā)行舊城改造投資信托受益憑證，投資者通過購買證券籌集舊改基金，舊改資金由商業(yè)銀行托管。投資者可分為個(gè)人投資者和企業(yè)資金。個(gè)人投資者主要包括祐漢原業(yè)主（上述第四類談判條件）及其他散戶投資。企業(yè)資金可包括保險(xiǎn)公司、商業(yè)銀行、其他信托投資公司等。房地產(chǎn)證券化使大額不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為小額的易分割可流通證券，能吸引更多中小投資者的興趣。舊改信托基金亦可為各開發(fā)商提供貸款。同時(shí)，舊改信托基金可對(duì)舊改項(xiàng)目進(jìn)行直接權(quán)益投資，以獲取權(quán)益類投資收益。第二，在第二階段政府與民間投資協(xié)商成功的基礎(chǔ)下，各開發(fā)商、澳門都市更新有限公司及祐漢舊改投資信托公司應(yīng)設(shè)立專門的祐漢舊改PPP 項(xiàng)目公司，并公開招募股份。第三，各開發(fā)商可發(fā)行用于舊城改造用途的公司債。不難看出，項(xiàng)目改造資本主要以兩種形式存在：其一，股權(quán)形式，如各開發(fā)商的企業(yè)資金、設(shè)備、人力資源、土地、固定資產(chǎn)，個(gè)體投資者如祐漢舊城原業(yè)主等擁有的閑置資金等；其二，債權(quán)形式，如金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目期間向PPP 項(xiàng)目公司提供貸款，并根據(jù)協(xié)商的貸款利率獲取項(xiàng)目收益。

第四階段，項(xiàng)目建設(shè)、收益分成階段。項(xiàng)目建設(shè)主要包括土地一級(jí)開發(fā)及土地二級(jí)開發(fā)兩個(gè)環(huán)節(jié)。具體而言，一級(jí)開發(fā)任務(wù)包括舊樓拆除與土地平整。其費(fèi)用主要來源于上述三種資金投資，都市更新公司亦應(yīng)支付一部分，其資金應(yīng)由澳門土地工務(wù)運(yùn)輸局預(yù)先撥付，待改造完成后，都更公司再將其歸還給土地工務(wù)運(yùn)輸局。二級(jí)開發(fā)指新樓等項(xiàng)目建設(shè)、公共配套建設(shè)、公共道路建設(shè)等。待項(xiàng)目開發(fā)完成后，項(xiàng)目可轉(zhuǎn)讓、出售、運(yùn)營，所獲盈利大部分為開發(fā)商與信托基金投資者按所持股份分紅。據(jù)上述稅收增量融資手段，項(xiàng)目從開工始二十年稅收增量亦應(yīng)由開發(fā)商及信托投資者所分配。澳門都更公司獲得收益一部分存留，用于地塊間隙內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一部分則用于歸還土地工務(wù)運(yùn)輸局的撥付資金。都更公司及特區(qū)政府的大部分收入來自二十年后該地區(qū)的稅收。

（三）實(shí)施建議

該工作流程融合了當(dāng)前較流行的公私合作伙伴關(guān)系融資模式（PPP）、私營主導(dǎo)型融資模式（PFI）、房地產(chǎn)投資信托（REITs）、稅收增量融資（TIF）等融資方式，旨在開辟多種融資渠道，均衡公私角力，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)+收益共享”的戰(zhàn)略，不僅能增強(qiáng)投資不動(dòng)產(chǎn)的流動(dòng)性，降低銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)；亦為中小投資者提供了較低風(fēng)險(xiǎn)和較高回報(bào)的投資舊城改造地產(chǎn)的渠道。

為保證該流程順利進(jìn)行，在此亦簡單提出以下幾點(diǎn)建議：第一，完善法律法規(guī)。有關(guān)投資信托機(jī)構(gòu)和PPP 項(xiàng)目公司等的組織架構(gòu)、稅收政策、投資管理、收入來源及利潤分配等，均應(yīng)在法律層面進(jìn)行明確而詳細(xì)的規(guī)定，這能保障產(chǎn)業(yè)投資基金的健康發(fā)展，有利于吸引各類資本進(jìn)入舊城改造和地產(chǎn)領(lǐng)域。第二，政企分離，產(chǎn)權(quán)清晰，均衡公私角色。既要發(fā)揮政府監(jiān)管和規(guī)范的作用，確保資金使用的規(guī)范性和舊城改造目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，保證公共利益和社會(huì)效益不被損害；又要最大程度發(fā)揮私營企業(yè)在其中的自主能動(dòng)性，使利益最大化。第三，培養(yǎng)復(fù)合型專業(yè)人才。舊城改造投資項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，要求從業(yè)人員不僅要熟知舊城地產(chǎn)項(xiàng)目的策劃、評(píng)估、資產(chǎn)管理、資產(chǎn)證券化等方面的知識(shí)，還要熟知投資、金融、理財(cái)、甚至本地法律方面的知識(shí)，才能提高信托投資機(jī)構(gòu)的公信力。第四，建立完善信用體系。房地產(chǎn)投資信托本質(zhì)上是建立在信任基礎(chǔ)上的委托與代理的投資活動(dòng)，良好的信用環(huán)境才能保證信托投資各個(gè)環(huán)節(jié)的持續(xù)進(jìn)行。

總結(jié)

通過對(duì)比分析，澳門目前的都市更新發(fā)展方向與臨近的香港、臺(tái)灣地區(qū)模式類似，均屬公私協(xié)同治理模式。結(jié)合澳門實(shí)際，未來都市更新工作可朝異地建房和商業(yè)融資的方向努力。此外，因城市更新涉及政府、民眾、社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等多方主體，且面臨土地置換、企業(yè)搬遷、搬遷補(bǔ)償、安置、融資等諸多問題，為舊城改造籌集資金并高效運(yùn)用是未來澳門都市更新工作的核心內(nèi)容。建議澳門在都市更新中創(chuàng)新融合在西方國家發(fā)展已較為成熟的多種融資模式，通過多渠道解決都市更新中短期內(nèi)資金短缺的問題，更合理制衡公私權(quán)責(zé)，同時(shí)更有效利用私營專業(yè)力量促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

①澳門特區(qū)政府地圖繪制暨地籍局：《樓齡三十年或以上的商住及工業(yè)樓宇統(tǒng)計(jì)》，https://www.dscc.gov.mo/zh-hant/geo_statistic_web10.html，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

②澳門建設(shè)世界旅游休閑中心委員會(huì)：《城市建設(shè)發(fā)展的新思維——從“舊區(qū)重整”到“都市更新”》，https://www.gov.mo/zh-hant/news/156989/，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

③《唐樓十秒化灰，3 死2 失蹤》，香港：《明報(bào)》，2010 年1 月30 日，A1 版。

④參見陶希東：《新時(shí)期香港城市更新的政策經(jīng)驗(yàn)及啟示》，北京：《城市發(fā)展研究》，2016 年第2 期。

⑤香港市區(qū)重建局：《市區(qū)重建局條例及市區(qū)重建策略》，https://www.ura.org.hk/tc/page/detail/1869，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

⑥香港市區(qū)重建局：《油麻地及旺角地區(qū)研究基線檢討結(jié)果》，https://www.legco.gov.hk/yr19-20/chinese/panels/rmab/papers/rmab20191126cb2-298-1-c.pdf，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

⑦香港市區(qū)重建局：《市區(qū)重建策略》，https://www.ura.org.hk/f/page/1869/4861/URS_chi_2011.pdf，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

⑧同等地段七年樓齡、同等面積房屋的市場(chǎng)價(jià)格與業(yè)主原有住房估價(jià)之間的差價(jià)。

⑨出租或空置部分可獲取補(bǔ)助津貼。若部分自住部分出租，出租部分的補(bǔ)助津貼為自置居所津貼的75%；若全部出租或空置，則獲自置居所津貼的50%。

⑩香港市區(qū)重建局：《2018—19 年報(bào)》，http://annualreport.ura.org.hk/2018-2019/tc/8/，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

11 香港特區(qū)立法會(huì)：《關(guān)于〈市區(qū)重建策略〉及市區(qū)重建局的工作的最新背景資料簡介》，https://www.legco.gov.hk/yr18 -19/chinese/panels/dev/papers/dev20190625cb1-1181-4-c.pdf，最后訪問時(shí)間：2020年4 月28 日。

12 香港市區(qū)重建局：《市區(qū)更新更進(jìn)一步》，https://www.ura.org.hk/f/publication/2013/06.pdf，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

13 澳門特區(qū)政府新聞局：《政府撤回〈舊區(qū)重整法律制度〉法案配合城規(guī)法重新草擬以回應(yīng)社會(huì)發(fā)展》，https://www.gov.mo/zh-hant/news/116150/，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月29 日。

14 澳門都市更新委員會(huì)：《都市更新委員會(huì)簡介》，https://www.cru.gov.mo/about/show.php?lang=cn&id=239&language=cn，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28日。

15 澳門都市更新股份有限公司：《回覆已登記申請(qǐng)購買置換房人士》，https://www.mur.com.mo/news/46，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月28 日。

16 澳門特區(qū)政府：《澳門都市更新法律制度》，https://www.gov.mo/zh-hant/policy-consultation/303284/，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月29 日。

17 參見韓天超、吳天謀：《公私協(xié)同下的都市更新治理模式淺析——以臺(tái)北市URS 為例》，北京：中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)，2014 年，第1259～1270 頁。

18 國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室：《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，https://www.hmo.gov.cn/hzjl_new/jmhz/201711/t20171117_1246.html，最后訪問時(shí)間：2020 年4 月29日。

19 參見徐直：《論信托在舊城改造中的功能》，長沙：中南大學(xué)，2012 年，第7 頁。

20 Squires,G.,Hutchison,N.,Berry,J.,Adair,A.,McGreal,S.,&Organ,S.,“Innovative real estate development finance-evidence from Europe”,Journal of Financial Management of Property and Construction,21(1),2016.