杜 磊 鄒平學(xué)

2020 年6 月30 日全國人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡(jiǎn)稱《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》），是貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會(huì)精神和十三屆全國人大三次會(huì)議精神，堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系，從國家層面建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的重大立法安排；是繼《香港基本法》、《香港駐軍法》后，我國為維護(hù)國家的主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，專門針對(duì)香港而制定的又一部規(guī)定特別行政區(qū)制度的全國性法律，對(duì)于確保香港的長(zhǎng)治久安和“一國兩制”事業(yè)的行穩(wěn)致遠(yuǎn)，具有重大的政治意義和法律意義?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》作為“一國兩制”實(shí)踐、中央對(duì)香港特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的重要制度性成果，是依據(jù)我國《憲法》制定的，是尊崇憲法、維護(hù)憲法、實(shí)施憲法的具體體現(xiàn)，具有充分的憲法依據(jù)和堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。本文擬對(duì)《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》的憲法依據(jù)問題進(jìn)行學(xué)理探討。

一、維護(hù)國家安全是憲法的重要價(jià)值和功能

國家安全是國家的頭等大事，是國家獨(dú)立自主的重要前提，是國家存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。我國《國家安全法》第2 條明確規(guī)定：“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。憲法是國家的根本法，從誕生之日起就與維系國家的存在，維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全密不可分。維護(hù)國家安全是憲法的一項(xiàng)重要價(jià)值與功能，可以從四個(gè)方面證成：

第一，從法律功能上看，憲法具有國家統(tǒng)合的特質(zhì)。西方有學(xué)者認(rèn)為，靜態(tài)意義的憲法可視為全體人民政治共識(shí)和價(jià)值觀念的體現(xiàn)，可以作為國家統(tǒng)一的象征，也只有憲法才可以承載此種功能①。從動(dòng)態(tài)的憲法來看，憲法的一項(xiàng)重要功能就是通過有組織的共同行動(dòng)，來構(gòu)建政治統(tǒng)一體和創(chuàng)制法秩序②，可以增強(qiáng)國家內(nèi)部的凝聚力和向心力，使國家團(tuán)結(jié)為一個(gè)整體。因而有學(xué)者主張將憲法定義為“國家整合進(jìn)程中的法秩序”③。憲法在國家統(tǒng)合作用中，首先是維持社會(huì)秩序，即對(duì)內(nèi)建立公平公正秩序，對(duì)外防止外敵侵略；為達(dá)到上述目的，采用暴力手段是必不可少的。④只有采取切實(shí)有效的手段保障國家安全，憲法促進(jìn)國家整合統(tǒng)一、維持政治生活運(yùn)作秩序和抵御外敵的目標(biāo)才能真正實(shí)現(xiàn)。

第二，從憲法與國家主權(quán)的密切關(guān)系看，維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益是憲法的應(yīng)有之義?！爸鳈?quán)”是一個(gè)國家的根本屬性，是國家存在的基礎(chǔ)。按照近代國家概念，國家與主權(quán)是不可分割的。⑤西方學(xué)者認(rèn)為主權(quán)的屬性在于其地位是最高權(quán)力（the Highest Power）、終極權(quán)力（the Final Power）,它具有效力的普遍性（Generality of Effect）和獨(dú)立性（Independence）。⑥法國主流的公法理論認(rèn)為，主權(quán)被認(rèn)為是國家的指揮力量，它是不受約束地向國土上所有人發(fā)出命令的權(quán)力；主權(quán)有三個(gè)要素：意志的權(quán)力、發(fā)布命令的權(quán)力、獨(dú)立發(fā)布命令的權(quán)力。⑦概括來看，主權(quán)是指國家具有的獨(dú)立自主地處理自己對(duì)內(nèi)對(duì)外事務(wù)的最高權(quán)力。主權(quán)在國內(nèi)是最高的，對(duì)外是獨(dú)立的，是統(tǒng)一的、持久的、不可分割的。它的內(nèi)容十分廣泛，包括政治主權(quán)、經(jīng)濟(jì)主權(quán)、領(lǐng)土主權(quán)、對(duì)外主權(quán)、屬人主權(quán)等。⑧近現(xiàn)代憲法大都以“主權(quán)”、“人民主權(quán)”、“國家主權(quán)”或“主權(quán)國家”的明示字眼規(guī)定國家的主權(quán)，或者以“一切權(quán)力”、“統(tǒng)治權(quán)”、“國權(quán)”、“公權(quán)”甚至“權(quán)利”的隱含字眼來表現(xiàn)，而且規(guī)定的方式多種多樣。有說明國家自由、獨(dú)立和領(lǐng)土完整者，如坦桑尼亞憲法第1 條規(guī)定：“坦桑尼亞是一個(gè)統(tǒng)一的主權(quán)國家”；利比亞憲法第1 條規(guī)定：“我們利比亞共和國人民，……特此莊嚴(yán)地集會(huì)，建立我們自己的自由、主權(quán)和獨(dú)立的國家……”；1976 年古巴憲法第8 條第1 款規(guī)定：“社會(huì)主義國家應(yīng)當(dāng)……維護(hù)和捍衛(wèi)國家的統(tǒng)一和主權(quán)?！庇械牟怀霈F(xiàn)“主權(quán)”字眼，卻隱約包含于條文之中，例如《美利堅(jiān)合眾國憲法》序言規(guī)定，“我們合眾國人民，為建立一個(gè)更完善的聯(lián)邦，樹立正義，保障國內(nèi)安寧，規(guī)劃共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由之賜福，特為美利堅(jiān)合眾國制定和確立本憲法?！睋?jù)比較憲法學(xué)家對(duì)142 個(gè)國家憲法的統(tǒng)計(jì)，涉及“人民主權(quán)”的有76 部，占53.6%，沒有涉及的有66 部，占46.5%；提到“人民主權(quán)”或“國家主權(quán)”的有118 部，占83.1%，沒有提到的24 部，占16.9%。⑨憲法與主權(quán)的密切關(guān)系，決定了保障主權(quán)安全是憲法的一項(xiàng)重要使命。

第三，從具體制度安排看，世界上很多國家在其憲法中都不同程度地體現(xiàn)了維護(hù)國家安全的價(jià)值取向和制度規(guī)范。德國《基本法》第21 條規(guī)定，如果政黨試圖破壞或者廢棄自由民主的基本秩序，或者危及聯(lián)邦德國的生存，就是違憲的。1968 年德國修憲，擴(kuò)大了聯(lián)邦在緊急狀態(tài)方面的權(quán)力，包括“如為保護(hù)民主自由的基本制度或者聯(lián)邦及各州的存在及安全”，則可以限制公民的通信秘密權(quán)利；授權(quán)聯(lián)邦政府在必要時(shí)可動(dòng)用警察和武裝力量，通過干預(yù)以恢復(fù)社會(huì)秩序，確保國家的安全不會(huì)受到威脅。《俄羅斯聯(lián)邦憲法》的序言和正文中有多處涉及國家安全的規(guī)定，包括：維護(hù)國家憲法制度、主權(quán)和領(lǐng)土完整，社會(huì)的物質(zhì)和精神財(cái)富等；國家可進(jìn)入緊急情況或者戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)；公民負(fù)有維護(hù)國家安全的憲法義務(wù)；設(shè)置維護(hù)國家安全的常設(shè)機(jī)關(guān)等。法國《第五共和國憲法》賦予了共和國總統(tǒng)維護(hù)國家安全方面的重要權(quán)力，例如規(guī)定：總統(tǒng)應(yīng)是國家獨(dú)立、領(lǐng)土完整和遵守共同體協(xié)約與條約的保障者，是保證政府權(quán)力正常運(yùn)作和國家持續(xù)存在的仲裁者；一旦共和國體制、國家獨(dú)立、領(lǐng)土完整或者國際義務(wù)的履行受到嚴(yán)重和即刻的威脅，以及當(dāng)政府憲法權(quán)力機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作受到阻礙，總統(tǒng)即應(yīng)在與總理、兩院議長(zhǎng)和憲政院正式磋商之后，根據(jù)形勢(shì)采取必要的措施。《美利堅(jiān)合眾國憲法》第1 條賦予了國會(huì)在執(zhí)行法律、鎮(zhèn)壓叛亂和抵抗侵略等方面的權(quán)力；第2 條賦予總統(tǒng)廣泛的行政權(quán)和戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)帥權(quán)；第3 條規(guī)定了對(duì)叛國罪的處理，以及聯(lián)邦確保各州皆為共和政體，保證其不受外來侵略，支持各州平定內(nèi)部暴亂等。

我國《憲法》對(duì)維護(hù)國家安全有一系列明確的規(guī)定，分布在“序言”、“總綱”、“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”等章節(jié)?！稇椃ā沸蜓悦枋隽酥袊嗣窈葱l(wèi)國家獨(dú)立、爭(zhēng)取民族解放、維護(hù)國家安全的奮斗歷史：1840 年以后，“中國人民為國家獨(dú)立、民族解放和民主自由進(jìn)行了前仆后繼的英勇奮斗”；中華人民共和國成立以后，“中國人民和中國人民解放軍戰(zhàn)勝了帝國主義、霸權(quán)主義的侵略、破壞和武裝挑釁，維護(hù)了國家的獨(dú)立和安全，增強(qiáng)了國防。”序言明確宣示：“臺(tái)灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分。完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全中國人民的神圣職責(zé)?！本S護(hù)國家安全，根本的任務(wù)和目的是保衛(wèi)人民民主專政的政權(quán)和中國特色社會(huì)主義制度，《憲法》對(duì)此作了多方面的規(guī)定?！稇椃ā沸蜓詮?qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則；“中國人民對(duì)敵視和破壞我國社會(huì)主義制度的國內(nèi)外的敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子，必須進(jìn)行斗爭(zhēng)。”第1 條規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家?！薄吧鐣?huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！钡?8 條規(guī)定：“國家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子。”第29 條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)?！薄稇椃ā吩诘诙隆肮竦幕緳?quán)利與義務(wù)”中，以較大篇幅規(guī)定了公民有維護(hù)國家安全的義務(wù)。第52 條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)?！钡?4 條規(guī)定：“中華人民共和國公民有維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為?！钡?5 條規(guī)定：“保衛(wèi)祖國、抵抗侵略是中華人民共和國每一個(gè)公民的神圣職責(zé)?！薄耙勒辗煞酆蛥⒓用癖M織是中華人民共和國公民的光榮義務(wù)?！?/p>

第四，憲法實(shí)施是憲法的生命，而維護(hù)國家安全是憲法實(shí)施的重要目標(biāo)，是國家機(jī)構(gòu)的憲制責(zé)任。憲法是一個(gè)國家內(nèi)部具有最高法律位階和法律效力的規(guī)范。憲法實(shí)施是憲法實(shí)現(xiàn)的前提，憲法實(shí)現(xiàn)是憲法實(shí)施的目的所在。⑩憲法明確規(guī)定的或者隱含著的維護(hù)國家安全利益的要求，必須在憲法的具體實(shí)施中得到貫徹和落實(shí)。而確保憲法實(shí)施的責(zé)任主體，首要的就是憲法確立的各個(gè)國家機(jī)構(gòu)。國家機(jī)構(gòu)作為國家機(jī)器的核心部分，在本質(zhì)上是為統(tǒng)治階級(jí)實(shí)現(xiàn)其階級(jí)統(tǒng)治職能和任務(wù)而服務(wù)的。11統(tǒng)治階級(jí)通過國家機(jī)構(gòu)行使統(tǒng)治權(quán)，國家機(jī)構(gòu)的對(duì)內(nèi)職能有鎮(zhèn)壓敵對(duì)階級(jí)的反抗、破壞行為，制定社會(huì)行為規(guī)范，維護(hù)社會(huì)秩序，保障統(tǒng)治階層利益等；對(duì)外職能有抵御外來顛覆侵略，保衛(wèi)國家主權(quán)與領(lǐng)土完整等。12盡管各個(gè)國家內(nèi)不同的國家機(jī)構(gòu)之間普遍存在著職責(zé)分工和權(quán)力制約，但在維護(hù)國家安全的問題上，其總體取向是一致的。這是因?yàn)閲覚C(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和功能必須要維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益、統(tǒng)合國家與人民的意志，要確保國家目的的實(shí)現(xiàn)和維系國家的運(yùn)行。如果憲法確立的國家機(jī)構(gòu)忽視國家安全利益，未能有效地維護(hù)國家的主權(quán)和政權(quán)安全，必將導(dǎo)致憲法不彰、法治崩壞、國將不國，這就背離了憲法建立國家、設(shè)立國家機(jī)構(gòu)的目的，憲法也就失去了存在的意義。

在世界范圍內(nèi)，各國憲法的實(shí)施首先是在國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)的。國家機(jī)構(gòu)是憲法實(shí)施的第一責(zé)任人，守衛(wèi)著國家安全的底線，各個(gè)國家機(jī)構(gòu)之間構(gòu)成了一個(gè)嚴(yán)密、系統(tǒng)的維護(hù)國家安全的組織體系。例如在美國，國會(huì)是維護(hù)國家安全的立法機(jī)關(guān)，制定了例如《1947 年國家安全法》、《愛國者法》等大量適合本國情況的維護(hù)國家安全的專門立法；總統(tǒng)和行政機(jī)關(guān)同時(shí)具有立法和執(zhí)法的職能，確保憲法、國會(huì)立法、總統(tǒng)命令和其他行政令的實(shí)施，嚴(yán)厲打擊任何危害國家安全的行為；司法機(jī)關(guān)在特定的范圍內(nèi)對(duì)涉國安案件進(jìn)行憲法審查，通過對(duì)憲法和法律的解釋與發(fā)展，對(duì)國家安全利益與人權(quán)保障價(jià)值予以平衡，最終形成美國特色的國家安全保障體系的最后一塊拼圖。在德國，除了聯(lián)邦德國《基本法》、《刑法典》、《刑事訴訟法》等法律外，立法機(jī)關(guān)還制定了大量打擊危害國家安全的法律，僅以1990 年以來的立法情況來看，先后制定頒布了《聯(lián)邦憲法保衛(wèi)法》、《軍事反間諜局法》、《聯(lián)邦情報(bào)局法》、《聯(lián)邦安全審查法》、《反國際恐怖主義法》、《反國家恐怖主義法》、《反恐怖主義活動(dòng)補(bǔ)充法》等，立法機(jī)關(guān)還多次對(duì)有關(guān)法律作出修訂，構(gòu)建了嚴(yán)密的打擊危害國家安全行為的法律制度。13“在司法實(shí)踐中，負(fù)責(zé)國家安全的機(jī)構(gòu)對(duì)危害國家安全行為采取的預(yù)防和保護(hù)以及打擊的各項(xiàng)措施也都在相關(guān)法律的規(guī)定下進(jìn)行。處理危害國家安全的各類刑事案件的各部門也是根據(jù)法律規(guī)定，在保持本部門獨(dú)立性的情況下，履行自己的職責(zé)，例如聯(lián)邦或各州的憲法保衛(wèi)局和檢察部門之間的職能分工”。14在我國，中央國家機(jī)關(guān)與包括特別行政區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)在內(nèi)的地方國家機(jī)關(guān)，都是維護(hù)國家安全利益的憲法機(jī)關(guān)。中央層面的全國人大及其常委會(huì)、國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院等，地方層面的地方各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院，以及作為地方國家機(jī)關(guān)、行使中央授予權(quán)力的特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官及行政、立法、司法機(jī)關(guān)，都責(zé)無旁貸地負(fù)有維護(hù)國家安全的憲制責(zé)任，應(yīng)主動(dòng)積極履行立法、執(zhí)法、司法等職能，以國家強(qiáng)制力作為后盾，確保國家安全無虞。如果其履職行為未能有效維護(hù)國家安全利益，理應(yīng)承擔(dān)違憲責(zé)任，負(fù)有憲法實(shí)施監(jiān)督責(zé)任的最終主體即是全國人大及其常委會(huì)。15近些年來，全國人大及其常委會(huì)根據(jù)憲法的原則精神和有關(guān)規(guī)定，先后制定了《保守國家秘密法》、《反分裂國家法》、《反間諜法》、《國家安全法》、《反恐怖主義法》、《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》、《國家情報(bào)法》等維護(hù)國家安全的重要法律。2020 年5 月28 日全國人民代表大會(huì)作出的《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全國人大香港國安決定》）以及6 月30 日全國人大常委會(huì)制定的《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，也是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)實(shí)施憲法、履行維護(hù)國家安全憲制責(zé)任的重要體現(xiàn)。

二、《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》具有充分的憲法依據(jù)

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》的開篇第1 條即明確指出其立法的三項(xiàng)法律依據(jù)，即“……根據(jù)中華人民共和國憲法、中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法和全國人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定，制定本法”。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人就《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》草案向全國人大常委會(huì)作說明時(shí)提及，委員長(zhǎng)會(huì)議認(rèn)為該法草案“符合憲法規(guī)定和憲法原則，符合‘一國兩制’方針和《香港基本法》，符合全國人大《決定》精神”；有關(guān)部門在研究起草《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》時(shí)，是“根據(jù)憲法、《香港基本法》和全國人大《決定》的有關(guān)規(guī)定”，是“切實(shí)維護(hù)憲法和基本法確立的特別行政區(qū)憲制秩序”。16由此可見，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》的制定，與貫徹落實(shí)國家《憲法》的有關(guān)原則與規(guī)定密切相關(guān)。具體來說，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》符合《憲法》規(guī)定的國家性質(zhì)和國家形式，與《憲法》的基本原則和有關(guān)規(guī)定相一致。

（一）貫徹“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法原則?！稇椃ā沸蜓灾赋?，中國新民主主義革命的勝利和社會(huì)主義事業(yè)的成就，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得的；中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。第1 條第2 款規(guī)定，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。可見，中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”是貫穿于現(xiàn)行《憲法》的一項(xiàng)基本原則。堅(jiān)持全面依法治國、堅(jiān)持總體國家安全觀、堅(jiān)持“一國兩制”和推進(jìn)祖國統(tǒng)一，是黨的十九大確定的新時(shí)代中國特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容；堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系、建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，是黨的十九屆四中全會(huì)確定的一項(xiàng)重點(diǎn)工作任務(wù)；在法律制度層面彌補(bǔ)香港特區(qū)維護(hù)國家安全的漏洞，有力防范、制止和懲治香港特區(qū)危害國家安全的行為和活動(dòng)，是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下作出的依法治港的重大決策部署。從以上三個(gè)層面看，制定并實(shí)施《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，貫徹了“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法原則。

（二）符合我國人民民主專政的社會(huì)主義國家性質(zhì)。《憲法》第1 條規(guī)定，“中華人民共和國是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國家?！薄吧鐣?huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度?！薄敖谷魏谓M織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度?！鄙鲜鲆?guī)定明確了我國的國家性質(zhì)。維護(hù)國家安全，首先要維護(hù)《憲法》規(guī)定的國體，必須要堅(jiān)持在政治上實(shí)行以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行社會(huì)主義公有制，在意識(shí)形態(tài)上堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想；為達(dá)到這一目的，必須對(duì)危害國家性質(zhì)和根本制度的敵人實(shí)行專政。《憲法》序言規(guī)定，“中國人民對(duì)敵視和破壞我國社會(huì)主義制度的國內(nèi)外的敵對(duì)勢(shì)力和敵對(duì)分子，必須進(jìn)行斗爭(zhēng)?！钡?8 條規(guī)定，“國家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子?！币虼耍瑖以谧顝V大人民內(nèi)部充分實(shí)行民主、保障人民民主權(quán)利的同時(shí)，通過制定并實(shí)施《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，對(duì)香港特區(qū)危害國家安全的境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力、敵對(duì)分子實(shí)行專政，打擊和懲治危害國家安全的犯罪活動(dòng)，體現(xiàn)了我國政權(quán)的階級(jí)屬性，有效地保護(hù)了《憲法》規(guī)定的國家性質(zhì)和國家根本制度，確保各項(xiàng)國家基本制度的安全和發(fā)展。

（三）貫徹“國家的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則?！爸腥A人民共和國”這個(gè)國號(hào)鮮明地反映了人民在國家中的地位，即人民是國家的主人?！稇椃ā返? 條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣裥惺箛覚?quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡? 條規(guī)定，“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。”“全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！薄断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》是《憲法》規(guī)定的人民代表大會(huì)制度的產(chǎn)物。制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》并建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全的制度機(jī)制，是我國各民族人民意志和訴求的真實(shí)反映，符合全體人民的根本利益，并通過人民行使國家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)——全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，以作出決定并授權(quán)立法的方式付諸實(shí)施。香港“修例風(fēng)波”爆發(fā)以來，全國各族人民對(duì)境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力、“港獨(dú)”分裂勢(shì)力的倒行逆施極為憤慨，建立完善維護(hù)國家安全的制度機(jī)制并嚴(yán)厲打擊危害國家安全的行為，是包括香港同胞在內(nèi)的全國人民的心聲。2020 年5 月28 日，十三屆全國人大三次會(huì)議通過了《全國人大香港國安決定》后，人民大會(huì)堂會(huì)場(chǎng)里響起了經(jīng)久不息的熱烈掌聲。6 月30 日，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》的制定出臺(tái)，在全國范圍內(nèi)贏得了高度認(rèn)同和支持。這反映了包括香港同胞在內(nèi)的十四億中國人民捍衛(wèi)國家主權(quán)安全的堅(jiān)定決心和堅(jiān)強(qiáng)意志，充分說明制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》得人心、順民意，是人民行使權(quán)力治理國家、維護(hù)自身利益的典型事例，體現(xiàn)了“人民主權(quán)”的憲法原則。

（四）充分發(fā)揮《憲法》規(guī)定的國家政權(quán)組織形式的制度功效。我國《憲法》規(guī)定了人民代表大會(huì)制度，這是一種將人民代表大會(huì)處于整個(gè)國家機(jī)關(guān)體系核心的政治制度，是我國實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的根本政治制度。這次制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，采取中央立法形式分兩步推進(jìn)：第一步是全國人大根據(jù)《憲法》和《香港基本法》的有關(guān)規(guī)定作出《全國人大香港國安決定》，規(guī)定建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全的制度機(jī)制若干基本問題，同時(shí)授權(quán)全國人大常委會(huì)制定相關(guān)法律；第二步是全國人大常委會(huì)根據(jù)《憲法》、《香港基本法》和《全國人大香港國安決定》的授權(quán)，結(jié)合香港特區(qū)具體情況，制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》并決定將其列入《香港基本法》附件三在香港當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。這種從國家層面解決香港國安立法問題的方式，既不同于全國人民代表大會(huì)單獨(dú)的立法行為，也不同于全國人大常委會(huì)的單獨(dú)立法行為，是一種最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使決定權(quán)、作出授權(quán)和最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)關(guān)行使國家立法權(quán)相結(jié)合的方式，充分發(fā)揮了人民代表大會(huì)制度的制度功效。解決香港特區(qū)維護(hù)國家安全制度短板問題勢(shì)在必行、刻不容緩，需要果敢決策。全國人民代表大會(huì)是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，由全國人大采用決定權(quán)方式作出《香港國安決定》授權(quán)全國人大常委會(huì)立法，對(duì)內(nèi)反映了中央極為重視解決香港特區(qū)維護(hù)國家安全問題，在這一立法決策和推進(jìn)策略上非常審慎并嚴(yán)格按照憲法和基本法辦事，對(duì)外則向全世界表達(dá)了中國人民堅(jiān)定維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的最高意志和決心。全國人民代表大會(huì)的重大事項(xiàng)決定權(quán)標(biāo)志著一切權(quán)力屬于人民、人民的意志高于一切、人民有權(quán)決定國家的一切重大事項(xiàng)，是體現(xiàn)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)特征的一項(xiàng)重要權(quán)力。

（五）體現(xiàn)并維護(hù)《憲法》規(guī)定的單一制國家結(jié)構(gòu)形式?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定，“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家?！边@一規(guī)定結(jié)合《憲法》關(guān)于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、行政區(qū)域劃分、國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則、中央與地方國家機(jī)關(guān)職權(quán)劃分等規(guī)定表明，我國實(shí)行的是單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。在單一制原則下，我國的地方行政區(qū)域由中央劃定，其政權(quán)機(jī)關(guān)由中央設(shè)立，地方不能脫離中央而獨(dú)立；中央與地方之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，地方政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力由中央授予并接受中央的監(jiān)督。香港自古以來就是我國的領(lǐng)土，香港特別行政區(qū)是國家不可分離的一部分，是直轄于中央的一個(gè)地方行政區(qū)域，在任何條件下都不能從國家中分離出去，這是我國這個(gè)單一制國家中絕對(duì)不能逾越的底線?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》就是體現(xiàn)并維護(hù)我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式的一部典型立法。從立法行為看，它是一部經(jīng)全國人大授權(quán)、由全國人大常委會(huì)制定并決定在香港特區(qū)公布實(shí)施的全國性法律，中央自主制定并規(guī)定這部法律實(shí)施的內(nèi)容和條件，正是單一制國家內(nèi)中央規(guī)定地方制度、針對(duì)地方行政區(qū)域行使立法權(quán)的體現(xiàn)。從法律內(nèi)容看，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》旨在維護(hù)國家的主權(quán)、統(tǒng)一和安全，具有組織法、實(shí)體法和程序法融為一體的綜合性法律的特點(diǎn)，體現(xiàn)了維護(hù)中央對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)、香港特別行政區(qū)接受中央監(jiān)督并向中央負(fù)責(zé)的內(nèi)容，符合單一制國家結(jié)構(gòu)形式的基本特征。

（六）貫徹“尊重和保障人權(quán)”的憲法原則?！稇椃ā返?3 條第3 款規(guī)定，“國家尊重和保障人權(quán)”；第4 款規(guī)定“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”；第二章還規(guī)定了一系列公民的基本權(quán)利和義務(wù)。這些憲法規(guī)定確立了“尊重和保障人權(quán)”的原則，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》也充分地反映了這一點(diǎn)。首先，從立法行為的目的來看，維護(hù)國家安全，是保障人權(quán)的基礎(chǔ)和前提條件；如果國家的主權(quán)、統(tǒng)一和安全受到損害，國家陷入到四分五裂的境地，公民的基本權(quán)利就難以得到保障。這方面的例子很多，無需贅言?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》的制定，有力地遏制并打擊了在香港特區(qū)危害國家安全的行為，維護(hù)了國家和人民的根本利益，是保障包括香港特區(qū)居民在內(nèi)的全體中國公民基本人權(quán)的一柄“利劍”。其次，從立法內(nèi)容看，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》在維護(hù)國家安全利益、打擊危害國家安全犯罪的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)香港特區(qū)維護(hù)國家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)香港特區(qū)居民根據(jù)該法和國際人權(quán)公約適用于香港的有關(guān)規(guī)定享有的權(quán)利和自由等。17

（七）貫徹《憲法》規(guī)定的“法治原則”?！稇椃ā沸蜓砸?guī)定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力；全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。第5 條規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！薄皣揖S護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！薄耙磺蟹?、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！薄耙磺袊覚C(jī)關(guān)和武裝力量和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@些都是法治原則的體現(xiàn)?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》是依據(jù)《憲法》制定的，是《憲法》的實(shí)施法；在法律制度上，堅(jiān)持法制統(tǒng)一的原則，與《香港基本法》等規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的國家法律規(guī)范相協(xié)調(diào)一致，明確了《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》在香港特區(qū)法律中的優(yōu)先適用性；在具體內(nèi)容中，強(qiáng)調(diào)防范、制止和懲治危害國家安全犯罪應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治原則，規(guī)定了“罪刑法定”、“無罪推定”、“保障犯罪嫌疑人和刑事訴訟參與人的合法訴訟權(quán)利”、“一事不再理”等國際公認(rèn)的刑事法律原則18。

（八）符合《憲法》規(guī)定的國家的根本宗旨和任務(wù)。《憲法》序言規(guī)定要“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興?！薄稇椃ā沸蜓院偷? 條、第5 條、第33 條還分別規(guī)定了維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，完成國家統(tǒng)一大業(yè)，維護(hù)世界和平，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，促進(jìn)人類進(jìn)步事業(yè)，維護(hù)平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，國家尊重和保障人權(quán)等內(nèi)容。這些構(gòu)成了我們國家的根本宗旨和任務(wù)。制定頒布《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，補(bǔ)足了香港特區(qū)維護(hù)國家安全方面的法律漏洞和制度短板，完善了香港特區(qū)維護(hù)國家安全的體制機(jī)制，對(duì)危害國家安全的犯罪行為形成了強(qiáng)大震懾，有效地維護(hù)香港特區(qū)的安全秩序和政治穩(wěn)定，有力地鞏固和拓展“一國兩制”的法治基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，有利于保障香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定并維護(hù)香港的“三個(gè)中心”地位，促進(jìn)香港順利融入國家發(fā)展大局。這部法律充分體現(xiàn)了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想確定的基本方略，嚴(yán)格落實(shí)了黨的十九屆四中全會(huì)要求，是在港澳工作領(lǐng)域不斷推進(jìn)我國國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要一步，是繼續(xù)完善與憲法和基本法實(shí)施相關(guān)的制度和機(jī)制的扎實(shí)舉措，對(duì)于實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略目標(biāo)具有十分重要的意義，完全符合《憲法》規(guī)定的國家宗旨和任務(wù)。

此外，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》還不同程度地體現(xiàn)了其他一些《憲法》規(guī)定。例如：（1）該法第35 條規(guī)定，任何人經(jīng)法院判決犯危害國家安全罪行的，即喪失參選立法會(huì)、區(qū)議會(huì)的資格等被選舉權(quán)，這符合《憲法》第34 條關(guān)于依照法律被剝奪政治權(quán)利的人不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定。（2）該法第41 條、第43 條、第57 條關(guān)于香港特區(qū)和中央有關(guān)機(jī)關(guān)依法就管轄內(nèi)案件開展立案、偵查、檢控、審判和刑罰的執(zhí)行等訴訟程序并采取相關(guān)強(qiáng)制措施等規(guī)定，符合《憲法》第37 條、第39 條、第40 條等禁止非法限制公民人身自由、搜查或者侵入公民住宅、侵犯公民通信自由和秘密等規(guī)定。（3）該法第6 條關(guān)于香港同胞負(fù)有維護(hù)國家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的義務(wù)，香港特別行政區(qū)內(nèi)任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守法律，不得從事危害國家安全的行為和活動(dòng)，以及第三章“罪行和處罰”關(guān)于分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪、勾結(jié)外國或者境外勢(shì)力危害國家安全罪等犯罪構(gòu)成方面的規(guī)定，符合《憲法》第51 條、第52 條、第53 條、第54 條關(guān)于中華人民共和國公民基本義務(wù)的若干規(guī)定，包括不得損害國家和社會(huì)利益，負(fù)有維護(hù)國家統(tǒng)一、遵守憲法和法律、維護(hù)祖國的安全、榮譽(yù)和利益的義務(wù)，不得有危害祖國的安全、榮譽(yù)和利益的行為等。（4）該法第56 條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)、人民法院行使審判權(quán)的規(guī)定，符合《憲法》第128 條、第131 條、第136 條、第140 條等關(guān)于人民法院、檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，以及它們應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律的規(guī)定。

三、關(guān)于全國人大常委會(huì)制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》是否與《憲法》第31 條規(guī)定相抵觸的問題

在全國人民代表大會(huì)授權(quán)全國人大常委會(huì)制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》時(shí)，關(guān)于該法合憲性問題的最大理論難點(diǎn)也凸現(xiàn)出來，這就是：由全國人大常委會(huì)制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》是否符合《憲法》第31 條的規(guī)定?！稇椃ā返?1 條規(guī)定，“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”其中對(duì)第二句話的字面理解，其核心要點(diǎn)有：（1）在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)來規(guī)定；（2）規(guī)定特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度的形式載體，應(yīng)當(dāng)是法律；（3）有關(guān)法律所規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度；（4）全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度，是按照具體情況來處理的。19據(jù)此，可能有人會(huì)提出，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》很明顯是關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全制度機(jī)制的一部立法，其內(nèi)容涉及香港特別行政區(qū)制度的建設(shè)，符合《憲法》第31 條“在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度”的要求，理應(yīng)由全國人民代表大會(huì)通過制定法律加以規(guī)定，而非全國人大常委會(huì)。因此，由全國人大常委會(huì)來制定該法，是否符合《憲法》第31 條規(guī)定呢？要回答這一問題，必須要對(duì)《憲法》第31 條作深入理解，并解答兩個(gè)關(guān)鍵問題：一是第31 條所說的“法律”，只能是一部法律嗎？是特指《香港基本法》嗎？二是全國人民代表大會(huì)能否將憲法賦予自己的立法權(quán)轉(zhuǎn)授給全國人大常委會(huì)？

（一）《香港基本法》并非規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的唯一法律

從語義分析角度，《憲法》第31 條關(guān)于“在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”的表述，是無法得出只能由一部法律來規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的結(jié)論的。在我國《憲法》中，雖然“以法律規(guī)定”的表述只有第31 條這一例，但是“由法律規(guī)定”的表述卻有10 多處。其中，某些《憲法》規(guī)定的領(lǐng)域確實(shí)暫時(shí)只有一部主要法律來加以規(guī)范，例如：第86 條“國務(wù)院的組織由法律規(guī)定”，相關(guān)法律是《國務(wù)院組織法》；第124 條“人民法院的組織由法律規(guī)定”，相關(guān)法律是《人民法院組織法》；第130 條“人民檢察院的組織由法律規(guī)定”，相關(guān)法律是《人民檢察院組織法》；但另外一些《憲法》規(guī)定的領(lǐng)域卻是由好幾部法律來落實(shí)的，例如：第78 條“全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組織和工作程序由法律規(guī)定”，規(guī)定此內(nèi)容的法律不僅有《全國人民代表大會(huì)組織法》，還有《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》、《立法法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》、《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》等。值得注意的是，《全國人民代表大會(huì)組織法》是早在1982 年首先被制定出來的，其他法律是在該法制定出來后，根據(jù)實(shí)踐需要而陸續(xù)制定的，是從不同角度對(duì)《憲法》第78 條的貫徹和深化。因此，總結(jié)落實(shí)《憲法》關(guān)于“由法律規(guī)定”表述的特點(diǎn)是：有關(guān)對(duì)象領(lǐng)域的問題主要先由一部包含基本原則和基本制度內(nèi)容的一般法加以規(guī)定；但隨著法的實(shí)施，可根據(jù)具體情況，再制定該領(lǐng)域某一方面的特別法，就一些特定問題作出專門規(guī)定。這一特點(diǎn)既符合某一領(lǐng)域法律關(guān)系自身發(fā)展的客觀規(guī)律，也符合立法者對(duì)有關(guān)法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)規(guī)律，符合我國立法工作的實(shí)際情況，可以適用于《憲法》第31 條。

不可否認(rèn)，在《香港基本法》制定前后的一段時(shí)間里，各方面普遍是將這部法律作為規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的唯一法律來認(rèn)識(shí)的。例如，中英聯(lián)合聲明第3 條關(guān)于中國政府對(duì)香港基本方針政策的聲明第12 項(xiàng)規(guī)定，“關(guān)于中華人民共和國對(duì)香港的上述基本方針政策和本聯(lián)合聲明附件一對(duì)上述基本方針政策的具體說明，中華人民共和國全國人民代表大會(huì)將以中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定之，并在五十年內(nèi)不變?！?990 年3 月28 日，香港基本法起草委員會(huì)主任委員姬鵬飛在對(duì)七屆全國人大三次會(huì)議作關(guān)于《香港基本法》草案及其有關(guān)文件的說明時(shí)指出，“現(xiàn)在提交的基本法（草案）就是以憲法為依據(jù)，以‘一國兩制’為指導(dǎo)方針，把國家對(duì)香港的各項(xiàng)方針、政策用基本法律的形式規(guī)定下來。”隨即，4 月4 日，七屆全國人大三次會(huì)議又在其通過的《全國人民代表大會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉的決定》中規(guī)定，“香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，以香港特別行政區(qū)基本法為依據(jù)?！辈粌H如此，許多官方文件和學(xué)術(shù)共識(shí)中，都不同程度上體現(xiàn)或者暗示了這一點(diǎn)。20

“一國兩制”是嶄新的事業(yè)，在不斷探索中進(jìn)步和發(fā)展，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循。整套香港特別行政區(qū)制度在運(yùn)作過程中，必然要因應(yīng)實(shí)際情況作不斷的適應(yīng)調(diào)整和發(fā)展完善，不可能在一部30 年前就被制定出來的法律中一次性地解決所有的制度性問題，必須由立法者和執(zhí)法者與時(shí)俱進(jìn)，通過各種法治途徑不斷予以豐富和完善。雖然《香港基本法》在規(guī)定香港特別行政區(qū)制度方面具有公認(rèn)的權(quán)威性和主導(dǎo)性，但在事實(shí)上，仍有全國人大及其常委會(huì)制定的其他一些法律規(guī)范不同程度地規(guī)定了香港特別行政區(qū)制度的某方面內(nèi)容。例如，根據(jù)《香港基本法》第18 條規(guī)定列入《香港基本法》附件三并在香港特別行政區(qū)實(shí)施的《國籍法》、《國旗法》、《國徽法》、《香港駐軍法》等。此外，還有全國人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定21、法律解釋2等。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，香港特別行政區(qū)制度并非只是規(guī)定香港特別行政區(qū)內(nèi)部政權(quán)組織形式和居民權(quán)利義務(wù)的法律制度，其內(nèi)涵還應(yīng)當(dāng)包括中央對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)并進(jìn)行管治，以此維護(hù)國家主權(quán)和統(tǒng)一的其他必要的法律制度。從這個(gè)角度來看，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》是從維護(hù)國家安全方面，就涉及香港特別行政區(qū)制度的相關(guān)特定問題作出的規(guī)范，同樣是規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的國家法律之一。從這層意義上講，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》也屬于《憲法》第31 條中所規(guī)定的“法律”，它與《香港基本法》之間在法理上是特別法與一般法的關(guān)系，是在《香港基本法》較為一般性、原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)香港特別行政區(qū)有關(guān)維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制的補(bǔ)充與完善。另一方面，今后如果有需要，國家還可以就香港特別行政區(qū)制度的其他特定問題制定單行法律，這么做是憲法自身邏輯所允許的，也是有效實(shí)施憲法所必須的。因此對(duì)《憲法》第31 條中“法律”的正確理解是，國家既可以制定一部法律，也可以制定多部法律規(guī)定特別行政區(qū)的制度。

（二）全國人民代表大會(huì)有權(quán)決定授權(quán)全國人大常委會(huì)制定規(guī)定香港特別行政區(qū)制度的法律

本文建立前置光放大激光通信系統(tǒng)中空間光-少模光纖耦合效率的數(shù)學(xué)模型，并研究信號(hào)光接收過程中的干擾因素對(duì)少模光纖耦合效率的影響.以兩模光纖為例, 提出空間光到少模光纖的耦合理論，分析了光學(xué)相對(duì)孔徑、光束傾斜、離焦、隨機(jī)角抖動(dòng)等對(duì)少模光纖耦合效率的影響，通過數(shù)值計(jì)算方法將相同干擾因素下的單模光纖和少模光纖耦合效率進(jìn)行對(duì)比，并通過實(shí)驗(yàn)對(duì)理論分析進(jìn)行了驗(yàn)證.

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》是由全國人大常委會(huì)制定的，而全國人大常委會(huì)之所以制定這部法律，其直接法律依據(jù)和權(quán)力來源是2020 年5 月28 日十三屆全國人大三次會(huì)議作出的《全國人大香港國安決定》中第6 條的授權(quán)。全國人民代表大會(huì)在該決定中，明確了從國家層面建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全的有關(guān)制度機(jī)制工作的總體要求和基本原則，就相關(guān)問題作出若干基本規(guī)定，對(duì)相關(guān)執(zhí)行機(jī)制作了初步設(shè)計(jì)；同時(shí)授權(quán)全國人大常委會(huì)制定相關(guān)法律，切實(shí)防范、制止和懲治有關(guān)危害國家安全的行為，以及外國和境外勢(shì)力干預(yù)香港特區(qū)事務(wù)的活動(dòng)，并要求全國人大常委會(huì)決定將相關(guān)法律列入《香港基本法》附件三，由香港特區(qū)公布實(shí)施。根據(jù)《憲法》第62 條第2 項(xiàng)、第14 項(xiàng)、第16 項(xiàng)的規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施、決定特別行政區(qū)的制度、行使其他應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的職權(quán)。因此，全國人民代表大會(huì)作出上述決定，有充分的憲法依據(jù)。另一方面，《憲法》第31 條規(guī)定“在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”，而全國人民代表大會(huì)卻將制定香港特區(qū)維護(hù)國家安全制度機(jī)制的法律的權(quán)力授予了全國人大常委會(huì)，這就涉及全國人民代表大會(huì)是否有權(quán)轉(zhuǎn)授憲法權(quán)力的問題。

一般來說，對(duì)于憲法賦予的權(quán)力，該權(quán)力主體是不可以轉(zhuǎn)授他人的，這是由憲法作為國家根本法的性質(zhì)所決定的。憲法規(guī)定了國家的根本制度、根本任務(wù)等帶有根本性的問題，具有最高的法律地位和法律效力，是一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和全體公民的最高行為準(zhǔn)則。任何國家機(jī)關(guān)都不能違反憲法的規(guī)定，任何法律規(guī)范都不得同憲法相抵觸，這也包括全國人民代表大會(huì)以及它所作出的有關(guān)授權(quán)決定。現(xiàn)行《憲法》對(duì)于我國國家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、組成及其職權(quán)等有著明確的規(guī)定，體現(xiàn)了全國各族人民對(duì)于國家政權(quán)的性質(zhì)及其任務(wù)的認(rèn)知與共識(shí)，是人民意志的體現(xiàn)，這些憲法規(guī)定具有法律的規(guī)范性和強(qiáng)制性，有關(guān)國家機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《憲法》賦予的權(quán)力范圍和確認(rèn)的職責(zé)分工履行職權(quán)，不能作擅自處分或變更。全國人大常委會(huì)是全國人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，是經(jīng)常性行使國家權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，也有權(quán)行使國家立法權(quán)。但即便如此，全國人大常委會(huì)畢竟只是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，在全國人大閉會(huì)期間并不能代行全國人民代表大會(huì)的全部職權(quán)，不能逾越《憲法》第62 條、第63 條等規(guī)定的全國人民代表大會(huì)專屬的憲法權(quán)力。但有兩種情況除外：一是《憲法》其他條文另有特別規(guī)定的。例如，《憲法》第62 條第3 項(xiàng)規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)“制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”。據(jù)此，如果沒有其他規(guī)定，修改基本法律的權(quán)力只能由全國人民代表大會(huì)專屬。但第67 條第3 項(xiàng)作出了另一項(xiàng)特別規(guī)定，全國人大常委會(huì)有權(quán)“在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”。這就在第62 條第3 項(xiàng)的基礎(chǔ)上，將基本法律的修改權(quán)主體擴(kuò)大至全國人大常委會(huì)。二是憲法賦權(quán)條文允許權(quán)力主體酌情處理的?！稇椃ā返?1 條就屬于這種情況。全國人民代表大會(huì)授權(quán)全國人大常委會(huì)制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，同時(shí)符合上述兩種情況。

全國人大常委會(huì)制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》這一立法行為的合憲性，是將《憲法》第31 條和第67 條第22 項(xiàng)有關(guān)規(guī)定聯(lián)系起來而得出的結(jié)論。首先，全國人大常委會(huì)根據(jù)《憲法》第67 條第22 項(xiàng)的規(guī)定行使“全國人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”，必須具備兩個(gè)條件：一是全國人大常委會(huì)沒有這項(xiàng)職權(quán)，否則就根本不需要全國人民代表大會(huì)作專門授權(quán)，全國人大常委會(huì)自己就可以行使該權(quán)力；二是全國人民代表大會(huì)必須得有這項(xiàng)職權(quán)，如果根據(jù)《憲法》規(guī)定某項(xiàng)職權(quán)不是由全國人民代表大會(huì)行使的，而是其他國家機(jī)構(gòu)行使的，或者明確禁止公權(quán)力涉足的領(lǐng)域，全國人民代表大會(huì)就不能直接轉(zhuǎn)授所謂權(quán)力。在制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》問題上，根據(jù)《憲法》第31 條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有立法權(quán)，而全國人大常委會(huì)沒有立法權(quán)，這就給“有權(quán)者”授予“無權(quán)者”有關(guān)立法權(quán)提供了前提條件。

但并不是所有權(quán)力都是可以根據(jù)《憲法》第67 條第22 項(xiàng)轉(zhuǎn)授的，否則一旦這項(xiàng)制度被濫用，就會(huì)變相架空《憲法》關(guān)于國家機(jī)構(gòu)權(quán)力分配及其制約的憲制安排。例如，全國人民代表大會(huì)根據(jù)《憲法》第62 條第1 項(xiàng)規(guī)定的修改憲法的權(quán)力，就不能被轉(zhuǎn)授給全國人大常委會(huì)，這違反了剛性憲法在修憲主體和修憲程序上從嚴(yán)要求的立憲原則，損害憲法的權(quán)威性和穩(wěn)定性。因此，憲法權(quán)力的轉(zhuǎn)授，還必須要有其他憲法規(guī)范作為依據(jù)?！稇椃ā返?1 條關(guān)于“按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”的表述，就為全國人民代表大會(huì)轉(zhuǎn)授全國人大常委會(huì)有關(guān)香港特別行政區(qū)制度的立法權(quán)提供了憲法依據(jù)。以文本分析來看，“在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”首先肯定了全國人民代表大會(huì)能夠就特別行政區(qū)制度直接立法，但也沒有排除全國人民代表大會(huì)就特別行政區(qū)制度立法問題作適當(dāng)處理的同時(shí)，又以法律形式規(guī)定特別行政區(qū)制度的可能性。也就是說，“由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定”這一句式，可以拆解為“由全國人民代表大會(huì)處理”和“以法律規(guī)定”兩段，在正式啟動(dòng)立法程序前，全國人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)就相關(guān)立法問題作前置性的處理和決定。這就為“全國人民代表大會(huì)就有關(guān)立法問題作決定”和“全國人大常委會(huì)具體制定法律”兩道法律程序的存在提供了憲法空間。上述判斷可以通過法理和實(shí)踐兩方面例證予以證成。

從法理上講，《憲法》第62 條第13 項(xiàng)規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”。而這里的“決定特別行政區(qū)制度”與《憲法》第31 條中“以法律規(guī)定特別行政區(qū)制度”是有所區(qū)別的。前者體現(xiàn)的是決定權(quán)，后者側(cè)重的是立法權(quán)。決定權(quán)包括了對(duì)事實(shí)的判斷和對(duì)問題的處理，既可以規(guī)定針對(duì)不特定對(duì)象反復(fù)適用的規(guī)范性內(nèi)容，也可以規(guī)定針對(duì)某一具體問題或?qū)ο蟮囊淮涡詻Q斷和處理的內(nèi)容。相對(duì)于立法權(quán)，決定權(quán)的內(nèi)涵更豐富，所涉范圍更廣。因此，《憲法》第62 條第13 項(xiàng)的規(guī)定事實(shí)上擴(kuò)充了第31 條規(guī)定的內(nèi)涵，即全國人民代表大會(huì)不僅享有關(guān)于特別行政區(qū)制度的立法權(quán)，更是享有關(guān)于特別行政區(qū)制度的決定權(quán)；在就特別行政區(qū)制度制定法律前，全國人民代表大會(huì)有權(quán)就有關(guān)問題作出原則性的規(guī)定，包括對(duì)立法主體、立法內(nèi)容、法律實(shí)施等具體問題作出處理。第62 條第13 項(xiàng)的規(guī)定，也是符合全國人民代表大會(huì)作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位與法律性質(zhì)的。

從實(shí)踐來看，1990 年4 月4 日全國人民代表大會(huì)同時(shí)通過《香港基本法》和《關(guān)于〈香港基本法〉的決定》就是將這兩道法律程序直接呈現(xiàn)出來的先例。根據(jù)《憲法》第31 條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)完全可以只制定《香港基本法》，不必同時(shí)又作出一份關(guān)于《香港基本法》的決定。之所以作這份決定，主要是出于《香港基本法》合憲性問題的考慮。23在有關(guān)決定中，全國人民代表大會(huì)在直接引用《憲法》第31 條規(guī)定的同時(shí)，認(rèn)定了《香港基本法》是根據(jù)憲法按照香港的具體情況制定的，是符合憲法的；香港特別行政區(qū)設(shè)立后實(shí)行的制度、政策和法律，以《香港基本法》為依據(jù)；《香港基本法》自1997 年7 月1 日起實(shí)施。全國人民代表大會(huì)之所以能夠作出這份決定，并規(guī)定涉及《香港基本法》的相關(guān)問題，就是基于憲法賦予的特別行政區(qū)制度決定權(quán)。1993 年3 月31 日八屆全國人大一次會(huì)議在制定通過《澳門基本法》時(shí)也通過了一份關(guān)于《澳門基本法》的決定，對(duì)有關(guān)問題作了類似處理，這也是同樣的例子。

全國人民代表大會(huì)不采用直接立法，而是采用“決定+立法”的兩道程序、兩個(gè)階段的方式規(guī)定特別行政區(qū)制度，并不是任意而為，而是“按照具體情況”來決定的。“按照具體情況”在《憲法》第31 條第二句話中至少有三個(gè)層次的含義：一是是否在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行與國家主體不同的制度，要根據(jù)具體情況來決定，例如在我國的臺(tái)灣、香港、澳門地區(qū)是否實(shí)行“一國兩制”；二是全國人民代表大會(huì)對(duì)某個(gè)地區(qū)具體規(guī)定什么樣的特別行政區(qū)制度，這要根據(jù)具體情況來決定；三是全國人民代表大會(huì)如何通過制定法律來規(guī)定特別行政區(qū)制度，也要根據(jù)具體情況來決定。全國人民代表大會(huì)通過作決定方式就建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全的制度機(jī)制問題作出原則性規(guī)定，并同時(shí)授權(quán)全國人大常委會(huì)來制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》而不是自己直接立法，就是落實(shí)《憲法》第31 條“按照具體情況”第三層含義的體現(xiàn)。

《全國人大香港國安決定》和《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》是在特殊的歷史背景下作出和制定的。香港回歸后，香港特別行政區(qū)面臨的國家安全形勢(shì)不容樂觀并逐年惡化，各種境內(nèi)外反華勢(shì)力利用香港特區(qū)維護(hù)國家安全法律制度的漏洞長(zhǎng)期肆意開展反中亂港活動(dòng)，近年來甚至催生出“港獨(dú)”等激進(jìn)本土分離勢(shì)力。2019 年6 月以來，以“修例風(fēng)波”爆發(fā)為標(biāo)志，香港特別行政區(qū)面臨的國家安全風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到了回歸以來的頂峰，社會(huì)秩序已經(jīng)到了崩潰的邊緣，在此關(guān)鍵時(shí)刻，只有中央出手才能力挽狂瀾，徹底扭轉(zhuǎn)香港的局勢(shì)。中央對(duì)香港特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)有多種方式，但在像“修例風(fēng)波”這樣的嚴(yán)峻形勢(shì)面前，能夠有效而又迅速地彌補(bǔ)香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律漏洞，完善相關(guān)的制度機(jī)制，只循通常的全國人民代表大會(huì)制定或修改基本法律的程序是不現(xiàn)實(shí)的。

眾所周知，國家對(duì)香港特別行政區(qū)制度的立法工作非常慎重和包容，《香港基本法》是歷時(shí)四年零八個(gè)月，經(jīng)特殊的起草過程和充分的民主程序才被制定出來的。這是因?yàn)樽?984 年底至1997 年7 月，國家有充裕的時(shí)間可以研討香港特別行政區(qū)制度的具體設(shè)計(jì)問題。但是，2020 年5 月召開的十三屆全國人大三次會(huì)議所面臨的形勢(shì)完全不一樣，香港特別行政區(qū)已經(jīng)飽受國家安全威脅的困擾，正面對(duì)明顯而即刻的威脅，必須在堅(jiān)守法治底線、符合憲法和法律規(guī)定的同時(shí)，快速有效地處理特別行政區(qū)有關(guān)法律制度漏洞的問題。這時(shí)，由會(huì)期有限的全國人民代表大會(huì)修改《香港基本法》或者制定一部新的基本法律，顯然不符合實(shí)際情況。基于此，國家決定先由全國人民代表大會(huì)就有關(guān)問題作原則性規(guī)定、再由全國人大常委會(huì)根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)具體立法，通過“兩步走”的方式應(yīng)對(duì)有關(guān)問題。這既以立法方式彌補(bǔ)了香港特區(qū)維護(hù)國家安全方面的法律漏洞，又符合憲法的規(guī)定，為有關(guān)立法提供了充分的憲法依據(jù)，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)在立法工作中堅(jiān)持原則性與靈活性、兼顧依法治國和從實(shí)際出發(fā)原則的集中體現(xiàn)。

①［美］馬克·圖什內(nèi)特：《比較憲法：高階導(dǎo)論》，鄭海平譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，2017 年，第14 頁。

②③［德］康德拉·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，北京：商務(wù)印書館，2007 年，第8～17 頁、第6 頁。

④參見林來梵：《憲法學(xué)講義》，北京：清華大學(xué)出版社，2018 年，第193～195 頁。

⑤江宜樺、李強(qiáng)主編：《華人世界的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)》，臺(tái)北：商周出版社，2003 年，第292～296 頁。

⑥《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2002 年，第778～780 頁。

⑦［法］萊昂·狄驥：《憲法學(xué)教程》，王文利等譯，鄭戈校，沈陽：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社，1999年，第67～70 頁。

⑧喬曉陽主編：《中華人民共和國立法法講話》，北京：中國民主法制出版社，2008 年，第59～60 頁。

⑨［荷］亨利·馬爾賽文、格爾·范·德·唐：《成文憲法的比較研究》，陳云生譯，江平、黃道秀校，北京：華夏出版社，1987 年，第125～127 頁。

⑩周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2000 年，第351 頁。

11 胡錦光、韓大元：《中國憲法》，北京：法律出版社，2018 年，第313 頁。

12 許崇德、胡錦光：《憲法》，北京：中國人民大學(xué)出版社，1999 年，第207 頁；田軍：《憲法學(xué)原理》，南京：南京大學(xué)出版社，1991 年，第302 頁。

13 14 王世洲、郭自力、張美英主編：《危害國家安全罪研究》，北京：中國檢察出版社，2012 年，第150～152 頁、第183 頁。

15 根據(jù)憲法第62 條和第67 條的規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。

16 《法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)人向十三屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議作關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法(草案)〉的說明》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/20/c_1126139511.htm，最后訪問時(shí)間：2020 年11 月28 日。

17 參見《香港維護(hù)國家安全法》第4 條、第5 條。

18 參見《香港維護(hù)國家安全法》第5 條、第58 條等。

19 李昌道等認(rèn)為，憲法第31 條規(guī)定包含三層意思，其中第三層意思是“對(duì)于規(guī)定特別行政區(qū)制度的法律由全國人民代表大會(huì)制定。”“《憲法》規(guī)定有關(guān)特別行政區(qū)制度的立法權(quán)由全國人大行使，目的是為了賦予該項(xiàng)法律以國家權(quán)威性，以使‘一國兩制’方針得到切實(shí)可靠的法律保障?！崩畈馈⑿祆o琳、董茂云、宋錫祥：《創(chuàng)造性的杰作——解讀〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉》，上海：上海人民出版社，1998 年，第75 頁。

20 例如，許崇德教授寫道，“那時(shí)，‘一國兩制’構(gòu)思剛完成，為了使它在憲法上得到反映并獲得憲法依據(jù)，憲法草案增寫了第31 條：‘國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律規(guī)定?！@里所說的‘法律規(guī)定’，就是后來全國人大制定的基本法”。許崇德：《“一國兩制”理論研究及立法貢獻(xiàn)》，《許崇德全集(第三卷)》，北京：中國民主法制出版社，2009年，第857 頁。

21 例如1997 年2 月23 日全國人大常委會(huì)《關(guān)于根據(jù)香港基本法第一百六十條處理香港原有法律的決定》等。

22 例如1996 年5 月15 日全國人大常委會(huì)《關(guān)于國籍法在香港特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問題的解釋》。

23 韓大元：《中華人民共和國憲法與香港特別行政區(qū)基本法共同構(gòu)成香港憲制的基礎(chǔ)》，全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《紀(jì)念香港基本法實(shí)施十周年文集》，北京：中國民主法制出版社，2007 年，第84～86 頁。