楊曉玲 陳冰茹

PPP項(xiàng)目往往具有投資規(guī)模大、合作周期長、法律和政策涉及面廣、合同各方的權(quán)利義務(wù)繁多且交叉重疊等特點(diǎn)。PPP項(xiàng)目完成采購、簽訂PPP項(xiàng)目合同之后，似乎一切都步入正軌，但實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)部分項(xiàng)目無法按照PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP項(xiàng)目合同設(shè)定的道路往前走，而需要通過再談判來對PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行合理修正及完善的情況。一些PPP項(xiàng)目再談判本意是為了讓項(xiàng)目更好地實(shí)施，卻出現(xiàn)再談判結(jié)果任意調(diào)整中標(biāo)條件、任意變更項(xiàng)目合同約定內(nèi)容等不規(guī)范、不合規(guī)的現(xiàn)象，給PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施帶來潛在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。因此，筆者根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)及政策文件的規(guī)定，結(jié)合自身為PPP項(xiàng)目提供再談判法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，對PPP項(xiàng)目再談判的法律邊界這一問題進(jìn)行探討，為PPP項(xiàng)目再談判提供合規(guī)指引，以提高政府和社會資本雙方（下稱“雙方”）的談判效率，推動項(xiàng)目的順利實(shí)施。

PPP項(xiàng)目再談判的必要性

從PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的自身特點(diǎn)來看，開展PPP項(xiàng)目再談判的必要性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

項(xiàng)目執(zhí)行過程中的客觀環(huán)境、法律政策等發(fā)生重大變化

PPP項(xiàng)目合作周期較長，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目合同履行的客觀環(huán)境、法律政策可能會發(fā)生重大變化，而有些變化在項(xiàng)目實(shí)施前期難以預(yù)測。

比如，2019年《中華人民共和國土地管理法》（下稱“《土地管理法》”）修正后，只有國家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田時(shí)，才可以把永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，且將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，有批準(zhǔn)權(quán)的部門層級也進(jìn)行了相應(yīng)的提高。而PPP項(xiàng)目建設(shè)工程往往涉及的都是農(nóng)用地，由于《土地管理法》的修正實(shí)施，2019—2020年期間，很多PPP項(xiàng)目無法按照項(xiàng)目合同約定的開工時(shí)間進(jìn)行建設(shè)，需要通過再談判、簽訂補(bǔ)充協(xié)議等方式變更項(xiàng)目合同中有關(guān)開工時(shí)間的內(nèi)容。

又如《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引〉的通知》（財(cái)金〔2020〕13號，下稱“13號文”）出臺后，如果項(xiàng)目合同約定的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)體系不完善，通常需要參照該指引進(jìn)行補(bǔ)充完善，因此也需要開展再談判。除了法律、政策的調(diào)整之外，PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，還可能出現(xiàn)存在突破財(cái)政承受能力上限風(fēng)險(xiǎn)、動態(tài)概算超過原批準(zhǔn)動態(tài)概算、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化、原材料價(jià)格異常上漲等情況，從而需要開展再談判。

PPP項(xiàng)目合同本身存在局限性

基于PPP項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性、不確定性，雙方于初期簽訂項(xiàng)目合同時(shí)難以做到面面俱到，進(jìn)而難以做出有針對性的約定。實(shí)踐中，大量的PPP項(xiàng)目合同都是交給咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行編制，由于咨詢機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作中通常會使用合同模板，較少根據(jù)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行個(gè)性化設(shè)計(jì)，在針對具體項(xiàng)目個(gè)別條款進(jìn)行改動的過程中極有可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)混亂、條款內(nèi)容互相沖突的現(xiàn)象，甚至還會出現(xiàn)主要內(nèi)容缺失的情況。

另外，從合同條款本身來說，部分PPP項(xiàng)目合同亦存在約定的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容不合理的問題，包括合同條款設(shè)計(jì)不符合實(shí)際情況、約定的付費(fèi)結(jié)算機(jī)制不合理、違約責(zé)任過重或不明、績效考核虛化或者根本未約定等，這些都使得雙方難以嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目合同約定執(zhí)行，需要通過再談判、簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式進(jìn)行“打補(bǔ)丁”。

基于以上原因，部分PPP項(xiàng)目難以避免地要開展再談判以解決雙方存在的分歧。但是，從實(shí)踐來看，PPP項(xiàng)目再談判的法律邊界并不十分明晰，甚至存在違反法律法規(guī)及相關(guān)政策文件規(guī)定的情況，給項(xiàng)目的實(shí)施帶來合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目再談判應(yīng)遵循的原則

為了維護(hù)PPP項(xiàng)目合同穩(wěn)定性和交易安全，雙方對啟動PPP項(xiàng)目再談判應(yīng)采取審慎的態(tài)度，慎重變更PPP項(xiàng)目合同的相關(guān)約定內(nèi)容，在再談判過程中遵循合法性、必要性、合理性的原則。

（1）合法性。PPP項(xiàng)目再談判的啟動及擬再談判的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合現(xiàn)行法律法規(guī)、司法解釋的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)要遵守PPP相關(guān)政策文件的要求，在合法、合規(guī)的前提下履行項(xiàng)目合同內(nèi)容的變更程序。同時(shí)，雙方在再談判工作完成、簽訂補(bǔ)充協(xié)議之前，必須要遵循法定的變更程序，如要征求相關(guān)部門的意見、報(bào)本級人民政府進(jìn)行研究批復(fù)、將PPP項(xiàng)目合同的變更情況在財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫進(jìn)行公示等。

（2）必要性。在PPP項(xiàng)目合同已經(jīng)對擬再談判事項(xiàng)有約定或做出妥善安排的前提下，雙方應(yīng)當(dāng)按照合同的約定執(zhí)行，不宜啟動再談判。只有在合同對擬再談判事項(xiàng)沒有約定或約定不明確的情況下，雙方才可啟動再談判。

（3）合理性。擬談判的事項(xiàng)、擬補(bǔ)充或變更的約定內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是合理的，有利于PPP項(xiàng)目的執(zhí)行。同時(shí)，雙方應(yīng)避免在再談判中設(shè)立不合理、不符合實(shí)際的約定，以防范不合理的約定內(nèi)容妨礙PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

PPP項(xiàng)目再談判邊界中的具體事項(xiàng)

實(shí)踐中，一些PPP項(xiàng)目再談判的邊界較為模糊，往往出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)談判的事項(xiàng)未開展談判，或者再談判的內(nèi)容觸碰合法、合規(guī)等法律紅線問題，造成PPP項(xiàng)目再談判難以推進(jìn)。為此，我們有必要對PPP項(xiàng)目再談判邊界中的具體事項(xiàng)進(jìn)行劃分，以為PPP項(xiàng)目再談判提供指引。

應(yīng)談判事項(xiàng)

應(yīng)談判事項(xiàng)，主要是指涉及合法、合規(guī)問題，或者項(xiàng)目合同存在約定不明確、相互沖突的條款內(nèi)容，若不開展再談判進(jìn)行調(diào)整，將導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同無法繼續(xù)執(zhí)行的相關(guān)事項(xiàng)，主要包括以下四個(gè)方面。

（1）合同條款違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或PPP政策文件規(guī)定。PPP項(xiàng)目合同中若存在違反上述規(guī)定的內(nèi)容，則雙方應(yīng)當(dāng)通過再談判的方式及時(shí)對合同相關(guān)條款做出變更，否則，這些違規(guī)內(nèi)容不僅會影響合同的效力，還可能導(dǎo)致項(xiàng)目面臨一定的行政處罰，甚至被做退庫處理。常見的違規(guī)內(nèi)容主要包括：政府或政府出資代表向社會資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益，社會資本只負(fù)責(zé)建設(shè)、不負(fù)責(zé)運(yùn)營等。

（2）概括性條款、約定不明確的條款。在PPP項(xiàng)目合同中，可能存在一定數(shù)量的這類條款，實(shí)際上很難起到指導(dǎo)雙方進(jìn)行具體執(zhí)行的作用。此時(shí)，雙方應(yīng)通過積極再談判進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化，以完善合同履行的細(xì)節(jié)，必要時(shí)可以針對特定事項(xiàng)簽署補(bǔ)充協(xié)議。

（3）互相沖突的條款。PPP項(xiàng)目合同中還可能會存在條款約定互相沖突的情況，使得雙方極易在項(xiàng)目執(zhí)行的過程中產(chǎn)生紛爭。比如，項(xiàng)目合同約定的付費(fèi)方式表述與所附的公式無法對應(yīng)，有關(guān)建設(shè)期貸款利息計(jì)算基數(shù)、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、起算時(shí)間等在合同不同條款中的表述相互沖突。為此，雙方應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，結(jié)合前期相關(guān)材料，對存在互相沖突的條款進(jìn)行全面闡釋，并通過簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式予以明確。

（4）績效評價(jià)機(jī)制。從2018年9月發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）到13號文均對PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作提出了明確具體的要求。除了合規(guī)方面的要求之外，績效評價(jià)機(jī)制對PPP項(xiàng)目推進(jìn)至關(guān)重要，政府可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的不足，督促社會資本完成糾偏的工作。因此，如果在PPP項(xiàng)目合同訂立初期未建立績效評價(jià)機(jī)制或者約定較為簡單，雙方應(yīng)當(dāng)通過再談判的方式進(jìn)行補(bǔ)充完善。

可談判事項(xiàng)

可談判事項(xiàng)主要是通過再談判的方式可以調(diào)整的，但不是必需的，且不涉及合法、合規(guī)問題的事項(xiàng)，通常包括以下五大方面。

（1）合作期限。在PPP項(xiàng)目合同進(jìn)入執(zhí)行階段后，可能因出現(xiàn)突破政府財(cái)政承受能力上限風(fēng)險(xiǎn)、政策變化、建設(shè)期延長、各子項(xiàng)分開計(jì)算等問題而需要相應(yīng)地改變PPP項(xiàng)目的合作期限。但是，合作期限調(diào)整應(yīng)具有合理性、正當(dāng)性，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施情況謹(jǐn)慎進(jìn)行。

（2）項(xiàng)目的實(shí)施范圍。在PPP項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)過程中，可能出現(xiàn)政策變化、規(guī)劃調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策變化等情況，需要對項(xiàng)目的實(shí)施范圍進(jìn)行一定程度的調(diào)整，這同樣可以通過再談判的方式進(jìn)行解決。需要提醒的是，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（中華人民共和國主席令第68號，下稱“《政府采購法》”）第四十九條的規(guī)定，若對PPP項(xiàng)目再談判涉及新增實(shí)施范圍的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守“追加采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十”的紅線。

（3）資本金出資時(shí)間。政府在實(shí)施方案及招標(biāo)文件的編制過程中，可能未對PPP項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際情況進(jìn)行充分考慮，對項(xiàng)目推進(jìn)的預(yù)期過于樂觀，在項(xiàng)目合同中約定的出資時(shí)間為中標(biāo)后的30～180天等較短期限。然而，實(shí)踐中，從中標(biāo)通知書發(fā)出再到PPP項(xiàng)目實(shí)際開工建設(shè)，往往還需經(jīng)歷一段較長的時(shí)間，甚至?xí)霈F(xiàn)因政府原因遲遲無法正常開工的情況。此時(shí)項(xiàng)目所需要投入的資金較少，若要求社會資本依約全部出資到位，則容易造成資金的閑置浪費(fèi)，因此雙方可以通過再談判的方式結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行合理調(diào)整。

（4）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。部分PPP項(xiàng)目合同在訂立初期，對于風(fēng)險(xiǎn)的分配可能沒有進(jìn)行合理的安排，從而使得部分風(fēng)險(xiǎn)向政府一方或者社會資本一方傾斜，另一方也因此獲得不合理的優(yōu)勢。在項(xiàng)目合同執(zhí)行過程中，雙方可以啟動再談判程序，通過重新磋商對風(fēng)險(xiǎn)分配方案進(jìn)行優(yōu)化。

（5）工期。PPP項(xiàng)目下往往包含多個(gè)子項(xiàng)目，不同的子項(xiàng)目并非同時(shí)開工，加上規(guī)劃調(diào)整，“三通一平”（水通、電通、路通，場地平整）滯后，設(shè)計(jì)變更，不可抗力，資金未及時(shí)到位等多個(gè)因素的影響，很多PPP項(xiàng)目都很難在合同約定的工期內(nèi)完工。雙方可以通過再談判的方式，對造成進(jìn)度延誤的原因及處理方式進(jìn)行明確，或者對項(xiàng)目合同約定的工期進(jìn)行合理調(diào)整。

不可談判事項(xiàng)

不可談判事項(xiàng)也可以稱為PPP項(xiàng)目再談判的“負(fù)面清單”，主要是指再談判中不可涉及的事項(xiàng)，否則會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同不符合現(xiàn)行法律法規(guī)及PPP政策文件，給項(xiàng)目實(shí)施帶來風(fēng)險(xiǎn)，主要包括以下四個(gè)方面。

（1）合作模式。PPP是一系列項(xiàng)目合作模式的總稱，包含建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓（Build-OperateTransfer，BOT），建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BuildOwn-Operate，BOO），委托運(yùn)營（Operations & Maintenance，O&M），轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓（TransferOperate-Transfer，TOT）等具體合作模式，選擇何種模式要考慮的因素包括回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、融資需求等。雙方一旦選定合作模式，則會以既定的方式引導(dǎo)整個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，因此不能通過再談判進(jìn)行調(diào)整，更不能調(diào)整為政府投資模式或其他模式。

（2）作為社會資本的履約主體。實(shí)踐中，一些PPP項(xiàng)目中標(biāo)后，經(jīng)常出現(xiàn)社會資本要求增加財(cái)務(wù)投資人、子公司、控股公司、關(guān)聯(lián)公司參與建設(shè)，成立子公司剝離運(yùn)營等需要增加或減少履約主體的情況。筆者認(rèn)為，在確定中標(biāo)社會資本之后，應(yīng)當(dāng)由中標(biāo)的社會資本或組建的項(xiàng)目公司作為履行PPP項(xiàng)目合同的主體。若隨意變更履約主體，不僅違反《政府采購法》第十四條的規(guī)定，也會給PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

（3）降低績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號）規(guī)定，PPP項(xiàng)目要“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”。因此，雙方不得通過再談判的方式來降低項(xiàng)目合同約定的績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）實(shí)質(zhì)性中標(biāo)條件。一些PPP項(xiàng)目的社會資本在項(xiàng)目合同完成簽訂、進(jìn)入執(zhí)行階段后，認(rèn)為中標(biāo)價(jià)格過低，要求啟動再談判來調(diào)整中標(biāo)價(jià)格，但此舉涉嫌違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（中華人民共和國主席令第21號）的規(guī)定。同時(shí)，提高中標(biāo)價(jià)格會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中面臨突破財(cái)政承受能力上限的風(fēng)險(xiǎn)。因此，類似中標(biāo)價(jià)格等實(shí)質(zhì)性中標(biāo)條件應(yīng)當(dāng)是PPP項(xiàng)目再談判的負(fù)面清單，不應(yīng)作為再談判事項(xiàng)。

結(jié)語

在PPP項(xiàng)目長達(dá)數(shù)十年的全生命周期中，再談判不可避免，對于項(xiàng)目合同中不完善條款的調(diào)整、雙方利益格局的平衡、雙方紛爭的妥善化解具有重大的意義。為此，雙方應(yīng)當(dāng)遵循合法性、必要性、合理性的原則，明確應(yīng)談判事項(xiàng)、可談判事項(xiàng)和不可談判事項(xiàng)，高效、合規(guī)地做好再談判，從而平穩(wěn)推進(jìn)PPP項(xiàng)目。P