張軍紅

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038)

2020年政府工作報告將重大水利工程建設(shè)定位為既是促消費惠民生又是調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)，充分體現(xiàn)了水利建設(shè)與管理的重要意義。“十三五”以來，水利部以節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)為重點，包括172項重大水利工程、水資源方面的江河湖泊連通、河長制推進、高效節(jié)水灌溉、小農(nóng)水、水系連通等，加快構(gòu)建與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，取得顯著成效，為國家防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全提供了強有力的保障。

面對經(jīng)濟下行壓力，為切實提高水利建設(shè)與管理預(yù)算資金使用效率與效益，有效發(fā)揮水利建設(shè)與管理資金作用，績效管理需要持續(xù)發(fā)力，精細(xì)落實，不斷規(guī)范績效編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)控、評價及結(jié)果應(yīng)用，不斷推動預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理中全面實施。

1 積極推動預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理項目中全面實施

1.1 持續(xù)嚴(yán)格貫徹水利部水利建設(shè)與管理項目預(yù)算績效工作任務(wù)

2015年5月21日，財政部在關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》的通知(財預(yù)〔2015〕88號)指出總要求：全面推進預(yù)算績效管理工作，進一步規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)管理，提高財政資金使用效益。在預(yù)算編報方面，要重視加強預(yù)算績效管理工作。將所有預(yù)算項目納入績效評價范圍，并按新的二級項目設(shè)置方案，將項目結(jié)合主要工作內(nèi)容、處室職能分工和資金需求規(guī)模進一步明確范圍，拆分相對獨立的二級項目，在編報預(yù)算項目文本和支出計劃的同時，進一步細(xì)化設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)。設(shè)置獨立的二級項目設(shè)置，可使各項目承擔(dān)處室職責(zé)明晰，有利于加強預(yù)算績效從指標(biāo)編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)控、評價到結(jié)果應(yīng)用等全過程的關(guān)鍵節(jié)點的全面管理。

2016年在試點項目績效評價基礎(chǔ)上，對所有預(yù)算范圍內(nèi)二級項目編制績效目標(biāo)，實現(xiàn)項目預(yù)算績效自評價全覆蓋，并開展績效中期監(jiān)控，建立項目績效共性指標(biāo)體系。在預(yù)算編報前完善項目共性和個性指標(biāo)體系，以項目績效自評價、試點項目績效評價結(jié)果應(yīng)用為基礎(chǔ)，不斷推進預(yù)算績效管理在水利建設(shè)與管理項目中全面實施。

1.2 精細(xì)落實，提升水利建設(shè)與管理項目預(yù)算績效全面實施工作水平

自2009年起，績效管理工作側(cè)重點由績效考核轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃гu價。在全面實施預(yù)算績效管理工作方面建章建制，對績效評價中出現(xiàn)的問題認(rèn)真落實完善，在績效管理工作方面形成較為成熟的工作程序和方法，績效管理組織工作日趨規(guī)范。以績效管理為抓手，在二級項目管理中實施應(yīng)用，全面提升水利行業(yè)項目預(yù)算管理水平。具體在以下兩個方面精細(xì)落實：

一是項目預(yù)算績效嵌入式管理。全面實施績效管理，實現(xiàn)所管項目績效管理全覆蓋。在預(yù)算編制和執(zhí)行全生命周期，都要全過程嵌入績效管理，并將績效管理理念和意識融入項目日常管理工作中。按要求實施全面績效管理，包括：?二級項目預(yù)算績效全覆蓋；?在預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置編報；?預(yù)算指標(biāo)年中執(zhí)行監(jiān)控、調(diào)整，年末試點項目績效評價和二級項目自評價關(guān)鍵節(jié)點；?結(jié)合項目業(yè)務(wù)內(nèi)容開展實際，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程、全方位預(yù)算績效嵌入式管理。以預(yù)算績效管理為抓手，對財政預(yù)算資金的收支情況加強管理，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。

二是積極解決項目預(yù)算全面績效管理存在的難題，強化項目預(yù)算績效管理措施。主要難題和措施有：數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本等數(shù)量指標(biāo)設(shè)置時，指標(biāo)描述和實際存在一定差距，與項目實際不完全貼合，須加強與業(yè)務(wù)主管部門的溝通，結(jié)合項目內(nèi)容實際變動情況不斷完善共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，涉及績效指標(biāo)調(diào)整時，須按程序在預(yù)算系統(tǒng)中及時準(zhǔn)確申報；管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面的效益指標(biāo)不易量化，須結(jié)合績效定性指標(biāo)自身特征，豐富績效定性指標(biāo)管理形式，探索績效定性效益指標(biāo)佐證的方式，進一步提升全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理意識。

1.3 積極主動推進新時期水利建設(shè)與管理項目預(yù)算績效工作開展

一是積極貫徹落實水利部黨組關(guān)于習(xí)總書記3·14 講話精神，主動適應(yīng)治水管水新形勢新變化，切實踐行“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，健全完善績效管理制度，為完成水利建設(shè)與管理、水利行業(yè)強監(jiān)管任務(wù)做好資金保障。

二是機構(gòu)改革后結(jié)合新職能新工作內(nèi)容重新整合二級預(yù)算項目，遵照績效管理辦法，延續(xù)對預(yù)算績效管理范圍全覆蓋、動態(tài)監(jiān)控和試點項目績效評價和自評價工作。隨著項目支出資金精細(xì)化管理，績效管理要求進一步準(zhǔn)確量化。結(jié)合項目自身特點修改完善二級項目預(yù)算績效共性指標(biāo)體系框架，包括數(shù)量、質(zhì)量、時效、滿意度等定量指標(biāo)，效益等定性指標(biāo)，有機結(jié)合財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，定量指標(biāo)和定性、絕對指標(biāo)，相對指標(biāo)、靜態(tài)指標(biāo)，動態(tài)指標(biāo)、正向指標(biāo)和反向指標(biāo)。新指標(biāo)體系體現(xiàn)新時期水利建設(shè)與管理項目特點，側(cè)重于水利工程建設(shè)與管理“質(zhì)量至上、安全第一”的理念，突出水利建設(shè)與管理長期發(fā)展的方向，精細(xì)落實水利行業(yè)強監(jiān)管發(fā)展總基調(diào)，并且強化預(yù)算績效共性指標(biāo)體系應(yīng)用，在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置、年終績效監(jiān)控、試點項目績效評價和項目自評價中全面應(yīng)用；同時結(jié)合實際工作提出個性指標(biāo)，尤其是三級指標(biāo)的細(xì)化上，通過定量定性對比分析，對項目在每一個預(yù)算年度內(nèi)績效和項目資金使用效率與效果作出相對客觀準(zhǔn)確的綜合判斷。在指標(biāo)設(shè)置有效的基礎(chǔ)上，進一步加強單位內(nèi)部部門間合作，理順績效管理工作流程，完善預(yù)算績效編報管理信息系統(tǒng)，不斷提升全面績效管理的質(zhì)量和水平，提高財政資金使用效率和效益。

2 水利建設(shè)與管理項目全面績效實施工作現(xiàn)存主要問題

2.1 數(shù)量指標(biāo)受形勢變化、政策調(diào)整影響變動幅度較大

項目預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置編報為上一年度11月底，業(yè)務(wù)工作內(nèi)容在次年部長會議安排和部署，指標(biāo)設(shè)置距離實際工作安排有三四個月時間差，期間績效指標(biāo)尤其是數(shù)量指標(biāo)與實際工作有偏差，變動幅度較大。項目績效指標(biāo)本身具有不確定性，受實際形勢變化影響的因素比較多樣和復(fù)雜，事前設(shè)定目標(biāo)與事中實際有出入。同時，政策調(diào)整也會影響預(yù)算績效指標(biāo)執(zhí)行。例如2016年度在預(yù)算執(zhí)行過程中，差旅費支出各省市地區(qū)住宿標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整，并對不同地區(qū)尤其是旅游城市分為淡季旺季標(biāo)準(zhǔn)。以差旅費為主要支出的項目，與出差相關(guān)的數(shù)量、成本等績效指標(biāo)出現(xiàn)大幅度變化。

2.2 效益指標(biāo)不易定量設(shè)置指標(biāo)值，定性設(shè)置不易評價

效益指標(biāo)具體包括經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)和可持續(xù)影響指標(biāo)，是衡量項目實施長期效果資金效率和效益的指標(biāo)。水利工程項目建設(shè)周期長，水利行業(yè)強監(jiān)管內(nèi)容涉及的質(zhì)量和安全等問題面廣，直接對生態(tài)維護和保持、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重大作用，同時也直接或間接促進經(jīng)濟效益的增長、社會效益的增加，但目前效益指標(biāo)設(shè)置不易量化，在實際工作中三級效益指標(biāo)內(nèi)容的描述多采用定性方式，目標(biāo)表述不能明晰地反映產(chǎn)生效益，在績效評價環(huán)節(jié)難以證明，不易于開展效益指標(biāo)的評價。

2.3 滿意度指標(biāo)難取證，采用反向指標(biāo)值證明資料不易收集

滿意度指標(biāo)的服務(wù)對象包括上級主管部門和受監(jiān)督檢查的水利建設(shè)與管理的實施單位。在設(shè)置滿意度指標(biāo)時按要求應(yīng)采用百分比形式量化滿意度指標(biāo)，正向指標(biāo)包括上級主管部門滿意度，反向指標(biāo)包括受監(jiān)督檢查的水利建設(shè)與管理實施單位的行政復(fù)議率。這兩個滿意度指標(biāo)評價難點是：以百分比形式量化滿意度，將預(yù)算年度內(nèi)工作內(nèi)容涉及的全部任務(wù)做基數(shù)收集佐證資料，工作量巨大，將預(yù)算年度內(nèi)部分工作涉及的部分任務(wù)做基數(shù)進行評價又可能不全面，尤其在基數(shù)樣本的收集和選取上，不易取得數(shù)量合理證明力強的佐證資料。

2.4 預(yù)算績效工作量大，受人力限制工作實施不夠精細(xì)全面

隨著績效工作在水利建設(shè)與管理中的全面推進實施，相應(yīng)的預(yù)算績效管理工作量也隨之增加。目前受機構(gòu)設(shè)置和編制人數(shù)的限制，在財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門都尚未配置績效管理專人專崗，多是一人負(fù)責(zé)會計核算、預(yù)算管理、稅務(wù)申報、國庫支付、政府采購、資產(chǎn)管理等多項工作，往往一人多崗，績效管理力量有限，受人力限制，績效實施工作質(zhì)量上還不夠精細(xì)全面。

3 水利建設(shè)與管理項目全面績效工作完善重點和建議參考

3.1 建立完善預(yù)算績效管理制度，強化績效管理工作提醒檢查

預(yù)算績效管理遵循“支出必問效，無效必追責(zé)”的原則，應(yīng)按此細(xì)分責(zé)任，精細(xì)落實，對未設(shè)定績效指標(biāo)申報預(yù)算、績效指標(biāo)設(shè)定不完整或不規(guī)范、未按規(guī)定要求開展績效評價和自評等情況進行提醒檢查。

3.2 增加績效管理工作人員數(shù)量，加強績效管理人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)

推動預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理中全面實施的關(guān)鍵在于人。為提升績效管理質(zhì)量和水平，精細(xì)落實各項預(yù)算績效管理工作安排，長期持續(xù)發(fā)力務(wù)實做好績效管理工作，建議設(shè)置績效管理崗位，增加專人負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作。同時，建議進一步加大對預(yù)算績效管理知識及軟件操作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，逐步建立起一支政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)優(yōu)良的績效管理專業(yè)隊伍，為全面做好預(yù)算績效管理工作提供高質(zhì)量的管理保障。

3.3 充分溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合實際工作，保持彈性，提前設(shè)置績效指標(biāo)

對于次年部長會議安排中對水利建設(shè)與管理工作內(nèi)容和績效影響不大的，在執(zhí)行中適當(dāng)靈活變通；對于次年部長會議中安排工作內(nèi)容和績效變動很大的，須相應(yīng)調(diào)整績效指標(biāo)，必要時候調(diào)整相應(yīng)預(yù)算。設(shè)置績效指標(biāo)值，合規(guī)合理做好績效指標(biāo)設(shè)置，與實際工作相匹配。

3.4 通過多渠道多種類資料取證，收集效益指標(biāo)佐證資料

績效管理是通過分析投入產(chǎn)出進行綜合判斷，在尋找目標(biāo)和實際差距的過程中，將每項差距進行分解，努力找出差距產(chǎn)生原因，并對可能的改進提出方案，權(quán)衡各個改進方案的可行性，制定改進方案，在下一個階段加以執(zhí)行。水利項目績效管理具有傳達水利建設(shè)與管理發(fā)展遠景目標(biāo)和長期發(fā)展戰(zhàn)略的作用，也是一種行為導(dǎo)向，績效評價結(jié)果準(zhǔn)確和及時應(yīng)用，將促進水利事業(yè)長遠發(fā)展。因此，在績效評價環(huán)節(jié)，對于社會效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等反映水利建設(shè)與管理長期效益的相關(guān)績效指標(biāo)，可通過多渠道，用多種類例如圖片、錄音、影像等更有證明力且數(shù)量相對合理的佐證資料進行證明。

4 結(jié) 語

目前在水利建設(shè)與管理項目績效工作中，業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)績效內(nèi)容的編報、執(zhí)行和考核，財務(wù)部門負(fù)責(zé)績效形式的組織和程序?qū)嵤?，兩者有機地將水利行業(yè)建設(shè)與管理相融合，這種業(yè)務(wù)與管理有機融合情況下的績效管理有其獨特優(yōu)勢和暫存問題。本文建議結(jié)合這種實際，通過調(diào)整績效管理方式方法，靈活設(shè)置彈性績效指標(biāo)，更加注重水利資金使用管理的精準(zhǔn)和實效，進一步推進預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理中全面實施，逐漸扭轉(zhuǎn)水利“重建設(shè)，輕管理”狀況，更好地適應(yīng)水利發(fā)展新形勢。