唐淑臣

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京100875)

近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)經(jīng)歷了爆發(fā)式發(fā)展，“全民旅游”向“全域旅游”的加速轉(zhuǎn)型是新常態(tài)下旅游業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)?！叭蚵糜巍弊鳛橐环N全新的旅游發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)走出景點(diǎn)模式的“小旅游”，發(fā)展全景觀、全方位、全員參與的“大旅游”。此概念一經(jīng)提出就受到業(yè)界普遍關(guān)注,促進(jìn)了全國(guó)各地旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展。但與此同時(shí)，也誘發(fā)了擾亂旅游市場(chǎng)秩序、侵害旅游者權(quán)益等旅游質(zhì)量與安全問(wèn)題。由于旅游業(yè)自身的多行業(yè)、多領(lǐng)域、多群體特點(diǎn)，其監(jiān)管主體分布在旅游、公安、交通、工商等多個(gè)部門(mén)，若出現(xiàn)涉旅糾紛，易導(dǎo)致執(zhí)法推諉、處置主體不明等職權(quán)推諉行使的問(wèn)題，影響游客的旅游體驗(yàn)度和安全感。特別是隨著新興媒體傳播技術(shù)的發(fā)展，涉旅個(gè)案的處置失當(dāng)經(jīng)過(guò)炒作或發(fā)酵會(huì)直接影響政府執(zhí)法公信力，甚至波及所在城市的公眾形象，給涉案地的旅游及相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)巨大損失。[1]

我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展使人們更加關(guān)注旅游行業(yè)所帶來(lái)的安全問(wèn)題，旅游過(guò)程中違法犯罪案件的頻發(fā)為人們敲響警鐘。旅游警察是保障旅游市場(chǎng)正常運(yùn)行的維護(hù)者。但在旅游警察執(zhí)法實(shí)踐中，職能部門(mén)管理職權(quán)重合、涉旅案件處置質(zhì)效低和游客合法權(quán)益受到不法侵害等問(wèn)題凸顯?；诼糜尉靾?zhí)法的背景，探討我國(guó)旅游警察制度具有現(xiàn)實(shí)意義。比較研究視野下，我國(guó)旅游警察制度研究與國(guó)外相比，尚顯匱乏，近兩年中國(guó)旅游警察隊(duì)伍的現(xiàn)狀、運(yùn)行模式、作用發(fā)揮、推廣路徑等方面的系統(tǒng)研究仍處于空白階段。因此，本文著眼于國(guó)外旅游警察制度的發(fā)展過(guò)程，為借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)以促進(jìn)我國(guó)旅游警察制度的完善與發(fā)展，展開(kāi)國(guó)內(nèi)外旅游警察制度的比較研究。

1 旅游警察制度概述

“旅游警察”也被稱(chēng)為“觀光警察”。旅游警察是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序建立的，具有專(zhuān)項(xiàng)政法編制的，依法行使維護(hù)旅游領(lǐng)域治安管理、打擊旅游違法犯罪活動(dòng)職權(quán)的專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)及其人員。旅游警察的主體必須是納入國(guó)家公務(wù)員序列、具有政法專(zhuān)項(xiàng)編制，并具備相應(yīng)的資格的人民警察。旅游警察的治安管理和執(zhí)法活動(dòng)，以及其職責(zé)權(quán)限范圍、活動(dòng)的手段、方式及程序等，應(yīng)有法律依據(jù)。同時(shí)，旅游警察機(jī)構(gòu)及公務(wù)人員要對(duì)其所實(shí)施的行政管理行為和執(zhí)法行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

旅游警察制度包括旅游警察的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配備、人員配備及技術(shù)裝備、管理模式和案件處理機(jī)制，是區(qū)別于其他警種的特有管理模式。旅游警察不是僅僅重復(fù)普通景區(qū)派出所民警的工作，而是在辦理普通案件的基礎(chǔ)上，在景區(qū)向游客提供咨詢、緊急醫(yī)療救助和其他方便旅客的服務(wù)，并對(duì)景區(qū)突發(fā)事件進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置。旅游警察并非對(duì)整個(gè)旅游市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一的管轄。不同于旅游局，旅游警察是連接旅游管理部門(mén)和公安部門(mén)的一道橋梁，是構(gòu)建旅游立體化綜合管理過(guò)程中的關(guān)鍵一環(huán)。

旅游警察機(jī)構(gòu)的設(shè)置是旅游警察制度建立的基礎(chǔ)，職權(quán)的配備是旅游警察執(zhí)法模式的核心，而旅游警察的職權(quán)是根據(jù)其工作性質(zhì)而確立的。[1]旅游警察的職權(quán)集中體現(xiàn)在旅游活動(dòng)相關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)之中，例如對(duì)欺客宰客違法商家的取締，以及及時(shí)發(fā)現(xiàn)景區(qū)內(nèi)治安案件，依據(jù)國(guó)家頒布的各項(xiàng)旅游法律法規(guī)以及治安管理處罰法對(duì)景區(qū)內(nèi)的違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行懲處，以維護(hù)旅游景區(qū)良好的治安環(huán)境，保障旅游景區(qū)的正常運(yùn)行。

2 國(guó)外旅游警察制度發(fā)展歷程

“旅游警察”最早出現(xiàn)在國(guó)外。國(guó)外旅游業(yè)起步較早，受恐怖襲擊、政治運(yùn)動(dòng)、自然災(zāi)害、人為犯罪行為等因素影響，國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于“旅游安全”和“旅游警察”的探討也自然起步較早。國(guó)外有學(xué)者通過(guò)調(diào)查研究，得出“警察是保障旅游安全不可或缺的重要力量”的結(jié)論[2]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，迄今為止，全球已有二十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立旅游警察，包括尼泊爾(20世紀(jì)70年代成立)、美國(guó)(20世紀(jì)80年代)、埃及(1997)、馬來(lái)西亞(1998)、阿根廷(2002)、肯尼亞(2003)、菲律賓(2010)、韓國(guó)(2013)、俄羅斯(2014)等國(guó)家。這些國(guó)家的旅游警察建設(shè)較中國(guó)起步早、發(fā)展先，有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，是推動(dòng)其他國(guó)家成立并發(fā)展本國(guó)旅游警察的有益借鑒?？v向來(lái)看國(guó)外旅游警察建設(shè)發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了萌芽、升溫、爆發(fā)三個(gè)階段。[3]

2.1 萌芽階段

20世紀(jì)60年代以來(lái)，現(xiàn)代旅游業(yè)迅速發(fā)展。著眼于為國(guó)際游客提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，約旦、斯里蘭卡等國(guó)家較早設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的旅游警察隊(duì)伍。而長(zhǎng)期以旅游業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的希臘，旅游警察的設(shè)立歷史已近百年。

希臘早在1929年就設(shè)立了旅游警察隊(duì)伍，第一個(gè)執(zhí)勤點(diǎn)就是著名景點(diǎn)雅典衛(wèi)城。當(dāng)時(shí)設(shè)立旅游警察的宗旨，是維護(hù)古跡內(nèi)外的法律和秩序，調(diào)解游客與當(dāng)?shù)厝酥g的糾紛以及幫助樹(shù)立希臘的國(guó)際形象。1975年，為了保護(hù)游客的安全，希臘開(kāi)始全面實(shí)施旅游警察制度。目前，希臘旅游警察的數(shù)量約占其常規(guī)警力的15%。在1956年，約旦政府為保障本國(guó)的旅游治安秩序，夯實(shí)旅游業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，設(shè)立了世界較早的旅游警察隊(duì)伍。約旦旅游警察還時(shí)而承擔(dān)導(dǎo)游和翻譯的職責(zé)，當(dāng)游客需要的時(shí)候，他們可以熟練地使用英語(yǔ)和阿拉伯語(yǔ)向游客作介紹，并解答游客提出的各種問(wèn)題。斯里蘭卡在20世紀(jì)60年代初就在首都科倫坡設(shè)立了一個(gè)特別的警崗，專(zhuān)門(mén)處理外國(guó)游客相關(guān)事務(wù)。隨后，該警崗升級(jí)為常設(shè)警察局，在服務(wù)外國(guó)游客的同時(shí)，也處理當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)。隨著境外游客的不斷涌入，2007年6月1日，斯里蘭卡專(zhuān)門(mén)成立旅游警察部門(mén)。

這一階段僅限于“旅游警察”概念的提出，旅游警察制度多處于探索時(shí)期，一般遵循先部分試點(diǎn)，相對(duì)發(fā)展成熟后再通過(guò)建立相匹配的法律制度來(lái)保障旅游警察制度的落實(shí)。以希臘為例，“旅游警察”從1929年設(shè)立經(jīng)過(guò)約半個(gè)世紀(jì)，直到1975年才確認(rèn)。之后，希臘建立了完善的法律制度以保障約占其國(guó)內(nèi)警察總數(shù)的15%的旅游警察的執(zhí)法，希臘旅游警察同時(shí)兼具普通警察的職責(zé)，能更加全面地維護(hù)旅游秩序。根據(jù)屬地管轄原則，在旅游警察不能涉及的區(qū)域內(nèi)的旅游治安則由普通警察負(fù)責(zé)，進(jìn)行這種嘗試的國(guó)家無(wú)一例外都是旅游業(yè)占比極大的國(guó)家。由此可以看出，隨著旅游業(yè)的發(fā)展與旅游治理的需要，公權(quán)力如何介入旅游市場(chǎng)是急迫的問(wèn)題。而作為擁有廣義上治安權(quán)的警察機(jī)關(guān)，自然成為各個(gè)國(guó)家不謀而合選擇的試點(diǎn)對(duì)象。

2.2 升溫階段

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，國(guó)際形勢(shì)走向緩和，國(guó)際環(huán)境不斷得到改善，國(guó)際旅游進(jìn)一步升溫。1950年全球國(guó)際游客數(shù)量2 500萬(wàn)，到1980年已經(jīng)增長(zhǎng)至2.78億人。這一階段，泰國(guó)、埃及、馬來(lái)西亞等國(guó)家接待的國(guó)際游客日益增多，隨之而來(lái)的是安全保障的問(wèn)題，因此各國(guó)開(kāi)始建立旅游警察隊(duì)伍。

泰國(guó)在1974年就通過(guò)了建立旅游警察的法案，1979年旅游部門(mén)建立一支小規(guī)模的旅游警察隊(duì)伍，負(fù)責(zé)曼谷景點(diǎn)的巡邏工作。目前，泰國(guó)旅游警察規(guī)模逐漸成熟，主要集中在曼谷、清邁等重點(diǎn)旅游城市。泰國(guó)旅游警察具有特色的是每個(gè)旅游警察機(jī)構(gòu)都有一支便衣偵查小隊(duì)，負(fù)責(zé)調(diào)查處理諸如偽造或假冒商品、詐騙旅游者等犯罪案件。埃及旅游警察隊(duì)伍最初建立是為了應(yīng)對(duì)恐怖主義對(duì)旅游業(yè)的沖擊。1997年埃及旅游城市盧克索發(fā)生的恐怖襲擊重創(chuàng)了作為支柱產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)，埃及政府于是建立了專(zhuān)門(mén)的旅游警察隊(duì)伍(Tourism and Antiquities Police)，派駐各個(gè)景區(qū)涉外酒店，以重點(diǎn)保護(hù)外國(guó)游客。

整體而言，隨著國(guó)際旅游的興起，旅游警察逐漸升溫且職能偏向?yàn)椤把策?、安全保障”。以埃及為例，起初是為了防止游客遭受恐怖襲擊而重視旅游警察的巡邏執(zhí)勤，并在埃及各個(gè)旅游景區(qū)布設(shè)巡邏點(diǎn)，并加強(qiáng)橡皮筏、快艇的配備，以對(duì)尼羅河兩岸景區(qū)進(jìn)行巡視。每個(gè)重點(diǎn)景區(qū)都有一輛附有緊急對(duì)講系統(tǒng)的警車(chē)，一旦有緊急情況，配有真槍實(shí)彈的埃及旅游警察會(huì)立即進(jìn)入緊急狀態(tài)。較高的應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的能力，使埃及成為非洲安全保障水平最高的國(guó)家之一。經(jīng)過(guò)其他國(guó)家的前期試點(diǎn)，越來(lái)越多國(guó)家發(fā)現(xiàn)旅游警察制度的優(yōu)勢(shì)所在，這個(gè)階段的旅游警察制度已逐步形成了較為完備的體系。旅游警察勤務(wù)警崗基本設(shè)置在違法犯罪頻率較高、便于報(bào)警求救的顯眼位置；旅游警察人員都配有統(tǒng)一、色澤鮮艷、具有標(biāo)示性的服飾與各具特色的、印著本國(guó)語(yǔ)言、英文等多種語(yǔ)言的徽章。

2.3 爆發(fā)階段

進(jìn)入21世紀(jì)后，旅游者逐漸趨向于選擇具有鮮明地域特色、時(shí)代特色和個(gè)性特色的全域旅游產(chǎn)品。在這一時(shí)期，全球國(guó)際游客數(shù)量已經(jīng)達(dá)到6.74億人，相比1950年的2 500萬(wàn)人增長(zhǎng)了數(shù)十倍。因此，伴隨著這一時(shí)期旅游業(yè)的發(fā)展，俄羅斯、印度、阿根廷、以色列、韓國(guó)等許多國(guó)家紛紛成立旅游警察隊(duì)伍。[4]

阿根廷聯(lián)邦警察局于2002年11月成立了旅游分局，分局有30名警員、3輛專(zhuān)用巡邏警車(chē)，還有6輛電動(dòng)巡邏車(chē)負(fù)責(zé)首都步行街的巡邏。阿根廷成立警察旅游分局是為了更好地為游客服務(wù)，是將阿根廷變成旅游大國(guó)的努力之一?？夏醽喺疄楸Ｗo(hù)游客的人身安全，在2003年6月組建了旅游警察部隊(duì)，隸屬于肯尼亞旅游部，配有武器和警車(chē)，第一批300名旅游特種警察訓(xùn)練完畢后即在所有主要旅游景區(qū)(點(diǎn))巡邏執(zhí)勤。俄羅斯旅游警察隊(duì)伍成立于2014年，主要設(shè)在首都莫斯科。2014年莫斯科接待外國(guó)游客超過(guò)570萬(wàn)人，為確保游客在途中的安全，莫斯科市政府特別借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)設(shè)立了18個(gè)步行區(qū)。俄羅斯的旅游警察就是在這18個(gè)步行區(qū)設(shè)立之后開(kāi)始工作，工作地點(diǎn)在其中13個(gè)位于市中心地帶的步行區(qū)。韓國(guó)政府于2013年10月也正式設(shè)立旅游警察。韓國(guó)警察廳從會(huì)英語(yǔ)、中文或日語(yǔ)的警員中選拔首批101名警員擔(dān)任旅游警察，負(fù)責(zé)預(yù)防各類(lèi)犯罪行為，維持觀光地的基本秩序，調(diào)查和取締各類(lèi)針對(duì)外國(guó)游客的犯罪行為，并處理外國(guó)游客的各類(lèi)申訴等。[5]

在這一階段，旅游警察的職能更帶有一份“服務(wù)”的色彩，成為國(guó)家的“門(mén)面”。比如希臘、尼泊爾、韓國(guó)、泰國(guó)、埃及、俄羅斯等國(guó)尤其注重旅游警察英語(yǔ)口語(yǔ)能力，以保證旅游警察能夠獨(dú)立接待外來(lái)游客。埃及旅游警察則還要經(jīng)過(guò)歷史、文化知識(shí)、警務(wù)技能多方面培訓(xùn)，并能夠迅速解決較嚴(yán)重的犯罪案件；俄羅斯旅游警察在正式工作前半年要進(jìn)行強(qiáng)制培訓(xùn)，騎巡的旅游警察還需接受長(zhǎng)時(shí)間、系統(tǒng)的騎術(shù)培訓(xùn)；韓國(guó)旅游警察甚至要保證每天一小時(shí)的警容訓(xùn)練，以確保在游客面前的形象。各國(guó)在旅游警察的選拔上對(duì)身高、學(xué)歷、年齡和體能測(cè)試上更為嚴(yán)格。與此同時(shí)，作為維持旅游治安的堅(jiān)實(shí)后盾，國(guó)外旅游警察經(jīng)費(fèi)投入都相當(dāng)充足，配套設(shè)備精良，且待遇福利對(duì)人才的吸引力較大。比如俄羅斯旅游警察除了薪水位居俄羅斯各警種之首外，還能享受內(nèi)務(wù)部工作人員的同等待遇。

3 國(guó)內(nèi)旅游警察發(fā)展概況

國(guó)內(nèi)旅游警察起步較晚，但是發(fā)展十分迅速。特別是近兩年來(lái)，在公安部與原國(guó)家旅游局的雙重支持下，全國(guó)重點(diǎn)旅游地區(qū)都在積極推動(dòng)設(shè)立旅游警察，以此來(lái)提高旅游服務(wù)質(zhì)量，提升游客安全感。國(guó)內(nèi)旅游警察呈現(xiàn)出良好發(fā)展勢(shì)頭。

3.1 國(guó)內(nèi)“旅游警察”概念的提出

在國(guó)內(nèi)，“旅游警察”初現(xiàn)于個(gè)別熱門(mén)旅游景區(qū)景點(diǎn)，具有代表性的就是杭州西湖、山東泰山。當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)公安機(jī)關(guān)在進(jìn)行日常安全保障的同時(shí)，不斷探索結(jié)合景區(qū)特點(diǎn)的業(yè)務(wù)模式，初步實(shí)現(xiàn)“旅游警察”的職能。

國(guó)內(nèi)最早提出“旅游警察”概念的是杭州市公安局西湖風(fēng)景名勝區(qū)分局，其在2006年明確提出打造品牌旅游警察的目標(biāo)。西湖風(fēng)景名勝區(qū)分局將工作重心集中在保障景區(qū)良好的旅游秩序，打造景區(qū)品牌，創(chuàng)建平安西湖、創(chuàng)建平安景區(qū)三個(gè)方面。[6]2012年，山東泰安公安局泰山景區(qū)分局正式提出，全面提升民警隊(duì)伍的“一警多能”，大力打造泰山“旅游警察”的品牌。泰山將“旅游警察”定位為打擊犯罪的戰(zhàn)斗員、治安防范的巡查員、旅游糾紛的調(diào)解員、服務(wù)游客的導(dǎo)游員、幫扶游客的救護(hù)員?？梢钥闯?，國(guó)內(nèi)早期“旅游警察”體現(xiàn)出“警力順著旅游走，警車(chē)圍著游客轉(zhuǎn)”的警務(wù)理念，為建立專(zhuān)業(yè)旅游警察隊(duì)伍積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

需要指出的是，早期的“旅游警察”相當(dāng)于旅游景區(qū)派出所，概念較為泛化，是為了提升宣傳效果對(duì)在景區(qū)執(zhí)勤的警察一種親民化、時(shí)尚化稱(chēng)謂。其基本職能是集中打擊景區(qū)內(nèi)各種刑事犯罪以及處理治安案件，負(fù)責(zé)節(jié)假日的安全穩(wěn)定，間或接受游客的咨詢問(wèn)路等，是傳統(tǒng)警察職能的區(qū)域性衍生，并不屬于有獨(dú)立建制的專(zhuān)門(mén)化隊(duì)伍。

3.2 專(zhuān)業(yè)化意義上“旅游警察”機(jī)構(gòu)的成立

為了實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”的總要求，探索適應(yīng)大眾旅游接待的旅游管理綜合機(jī)制，原國(guó)家旅游局提出要推動(dòng)旅游管理體制從單一部門(mén)管理向綜合管理體制轉(zhuǎn)變，成立旅游發(fā)展委員會(huì)、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。[7]這是我國(guó)第一次官方提出“旅游警察”的概念，也意味著在國(guó)家層面對(duì)“旅游警察”制度的承認(rèn)。自此，旅游警察隊(duì)伍在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生并發(fā)展。

2015年10月10日，三亞市公安局正式建立旅游警察支隊(duì)，成為內(nèi)地首家專(zhuān)業(yè)旅游警察的隊(duì)伍。雖然我國(guó)旅游警察沒(méi)有全國(guó)性的管理機(jī)構(gòu)，但是各地根據(jù)地方的需要，依照《人民警察法》建立旅游警察的隊(duì)伍。三亞旅游警察制度在我國(guó)較為成熟，設(shè)立定位為副處級(jí)機(jī)構(gòu)，下設(shè)4個(gè)正科級(jí)大隊(duì)，分別是綜合保障大隊(duì)、偵查大隊(duì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)大隊(duì)、市場(chǎng)秩序管理大隊(duì)[8]。各個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)不同的管理職能，相較于我國(guó)其他地方，旅游警察責(zé)任細(xì)化，分工明確。旅游警察的職責(zé)也不再局限于執(zhí)法功能，而增加了服務(wù)和管理功能，形成了較為完善的旅游警察功能體系。作為旅游市場(chǎng)秩序整治的重點(diǎn)地區(qū)，云南旅游警察隊(duì)伍的建立具有標(biāo)志性意義。此后，旅游警察的設(shè)立在全國(guó)各地全面開(kāi)花。

與杭州、泰安等最早提出“旅游警察”概念的地區(qū)相比，全域旅游時(shí)期的旅游警察已發(fā)展為一個(gè)新的專(zhuān)業(yè)化警種，有單獨(dú)的人員編制及財(cái)政撥款，是官方意義上的“旅游警察”。他們?yōu)橛慰吞峁┽槍?duì)性服務(wù)，精準(zhǔn)接受游客投訴、舉報(bào)，并根據(jù)舉報(bào)線索聯(lián)合其他部門(mén)共同執(zhí)法，維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序?；韭毮芎蛧?guó)外旅游警察類(lèi)似，總體分為三大部分：一是安全保護(hù)的職能。這里的安全保護(hù)并不僅僅指保護(hù)游客的人身安全、保障旅游治安環(huán)境安全穩(wěn)定，還包含了保護(hù)歷史古跡和文物不受損害等職能，類(lèi)似“森林公安”的部分職能。二是提供服務(wù)的職能。旅游警察與傳統(tǒng)警察區(qū)分的一個(gè)重要標(biāo)志就是服務(wù)意識(shí)，不限于處理違法案件，還承擔(dān)服務(wù)職能，要熟悉景區(qū)，能夠勝任導(dǎo)游的角色，能掌握多門(mén)語(yǔ)言進(jìn)行簡(jiǎn)單溝通。三是聯(lián)合執(zhí)法的職能。這也是旅游警察創(chuàng)設(shè)的初衷，通過(guò)與旅游、工商、交通、衛(wèi)生、物價(jià)等職能部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互配合，監(jiān)管旅游從業(yè)者和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，依法維護(hù)旅游市場(chǎng)良好秩序。

3.3 我國(guó)旅游警察的發(fā)展現(xiàn)狀

從前述歸納的國(guó)外旅游警察發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)目前處于旅游警察制度升溫階段后期，并具有逐步向爆發(fā)階段轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。在看到旅游警察快速發(fā)展并且取得明顯效果的同時(shí)，一些問(wèn)題也需要引起重視。從當(dāng)前總體情況看，旅游警察的建設(shè)主要以地方自行試點(diǎn)的形式開(kāi)展，缺乏全國(guó)性的系統(tǒng)設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌推動(dòng)，各地旅游警察的名稱(chēng)、職能管轄和工作模式等不盡統(tǒng)一，不同省份地區(qū)、同一省份不同區(qū)縣的旅游警察機(jī)構(gòu)之間，差異性存在于職能管轄、工作機(jī)制、勤務(wù)模式、編制配置等方面。

從全國(guó)旅游警察實(shí)踐來(lái)看，目前自上而下的旅游警察統(tǒng)一指揮體系尚未形成，旅游警察與其他行政執(zhí)法主體以及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)之間銜接配合的協(xié)調(diào)性較低。從地區(qū)情況看，個(gè)別旅游警察組織機(jī)構(gòu)在結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建上“先天不足”，如經(jīng)費(fèi)、編制、人員、裝備配備不足，人員素質(zhì)能力難以適應(yīng)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法需求等。以上問(wèn)題的存在對(duì)旅游警察的整體建設(shè)和效能發(fā)揮產(chǎn)生了一定消極影響，但同時(shí)也為下一步旅游警察制度調(diào)整優(yōu)化和良性發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)問(wèn)題依據(jù)。[5]

從旅游警察研究現(xiàn)狀來(lái)看，國(guó)內(nèi)的相關(guān)理論著述較少，而且研究對(duì)象大都停留在一域范圍，或者停留在單一職能部門(mén)或者學(xué)者的單一視角，缺乏深入性、系統(tǒng)性、權(quán)威性、前瞻性，特別是針對(duì)近兩年中國(guó)旅游警察隊(duì)伍的現(xiàn)狀、運(yùn)行模式、作用發(fā)揮、推廣路徑等方面的系統(tǒng)研究仍處于空白階段。我國(guó)旅游警察隊(duì)伍成立時(shí)間不長(zhǎng)，尚屬于新鮮事物，因此國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)“旅游警察”相關(guān)問(wèn)題研究較少。旅游警察究竟應(yīng)該在何處設(shè)置、怎樣設(shè)置、如何改進(jìn)等方面都存在著諸多問(wèn)題。

4 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中國(guó)化的思路

相對(duì)國(guó)內(nèi)研究，國(guó)外旅游警察經(jīng)驗(yàn)委實(shí)豐厚，很有建設(shè)性意義和價(jià)值，需要適度吸收。[9]目前，中國(guó)“旅游警察”成立僅僅五年，旅游警察隊(duì)伍建設(shè)已從“一地飄香”發(fā)展為“全面開(kāi)花”的擴(kuò)散之勢(shì)，但在諸多方面都存在問(wèn)題。因此，充分借鑒和運(yùn)用國(guó)內(nèi)外關(guān)于創(chuàng)新擴(kuò)散理論的研究成果，對(duì)推動(dòng)形成旅游警察創(chuàng)新示范效應(yīng)具有重要的借鑒意義。

4.1 完善法律法規(guī)

堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)是旅游警察隊(duì)伍存在的支撐。國(guó)外在建立專(zhuān)門(mén)的旅游警察隊(duì)伍時(shí)提前筑牢法律基礎(chǔ)，法律規(guī)定的成型是旅游警察設(shè)立的前置條件。如泰國(guó)旅游警察就是在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)法案后成立，其法律明確表示泰國(guó)法律賦予其健全執(zhí)法權(quán)，執(zhí)行任務(wù)時(shí)配備警車(chē)、槍支。且根據(jù)“業(yè)務(wù)對(duì)象”劃分管轄范圍，明確負(fù)責(zé)有關(guān)旅游事宜，包括旅游場(chǎng)所、市場(chǎng)及游客，除上述范圍外的其余警務(wù)事宜，由普通警察負(fù)責(zé)。[10]因此旅游警察制度想要進(jìn)一步發(fā)展則要打好法律基礎(chǔ)，法律法規(guī)是旅游警察執(zhí)法的依據(jù)。

目前涉及旅游警察的法律應(yīng)當(dāng)圍繞旅游警察的三大基本功能——旅游行政執(zhí)法、旅游景區(qū)服務(wù)、景區(qū)突發(fā)事件處置這幾個(gè)方面展開(kāi)，讓旅游投訴機(jī)構(gòu)形成便捷高效暢通的受理、處理、反饋機(jī)制，提高旅游投訴的結(jié)案率、滿意率，使我國(guó)旅游業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。一方面，《旅游法》和《人民警察法》應(yīng)對(duì)旅游警察的職責(zé)范圍、涉旅案件的處置程序和處罰幅度進(jìn)行規(guī)定，避免旅游警察職權(quán)與其他部門(mén)的交叉重疊甚至沖突，將旅游警察、旅游質(zhì)監(jiān)執(zhí)法隊(duì)、工商執(zhí)法隊(duì)的權(quán)責(zé)區(qū)分開(kāi)來(lái)。另一方面，要進(jìn)一步明確和細(xì)化涉旅案件受理范圍、處理工作規(guī)范，制定“涉旅案件執(zhí)法指引”“旅游行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法”等規(guī)范，加強(qiáng)旅游警察的法制培訓(xùn)、考核、監(jiān)督，提高旅游警察專(zhuān)業(yè)執(zhí)法能力。

4.2 完善組織模式

綜合各國(guó)旅游警察的基本情況來(lái)看，國(guó)外旅游警察普遍具有較為成熟、明晰的頂層體制設(shè)計(jì)，有利于更加系統(tǒng)、高效地推進(jìn)整體運(yùn)行機(jī)制。[9]但由于各國(guó)國(guó)情的不同，關(guān)于旅游警察的頂層設(shè)計(jì)有較大差異。相對(duì)于國(guó)外普遍專(zhuān)門(mén)化的組織結(jié)果，我國(guó)旅游警察的現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)中，地、縣級(jí)的旅游警察支隊(duì)所占比重較大，全國(guó)和省一級(jí)的旅游警察指導(dǎo)機(jī)構(gòu)還比較少。經(jīng)部分旅游地區(qū)在多次試錯(cuò)后，我國(guó)旅游警察組織結(jié)構(gòu)形成了“省/直轄市-市-縣”①的不同組織模式，呈現(xiàn)多樣化特點(diǎn)。[11]但大多數(shù)地區(qū)雖然組建了旅游警察隊(duì)伍，卻采取兩套牌子一套人馬的形式，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性增加編制、裝備和人員，并不能完全實(shí)現(xiàn)旅游警察應(yīng)有的作用，影響了隊(duì)伍的積極性，制約了旅游警察隊(duì)伍的效能發(fā)揮和健康發(fā)展。

因此在組織模式改革層面，要在全面梳理現(xiàn)有旅游警察組織機(jī)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，對(duì)各地先期建立的各級(jí)旅游警察組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行解剖式研究，深入總結(jié)其成立組建、體系模型、工作模式、運(yùn)行機(jī)制等方面的經(jīng)驗(yàn)，從而促進(jìn)“綜合協(xié)調(diào)+專(zhuān)項(xiàng)保障”為特征的全域旅游組織體制改革的一體化推進(jìn)。解決一些地區(qū)因?yàn)榻M建的旅游警察機(jī)構(gòu)級(jí)別較低，對(duì)上缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)內(nèi)職能管轄等規(guī)定不夠明晰所導(dǎo)致的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織孤立、指揮不暢、上下對(duì)接受限、基礎(chǔ)信息收集難等問(wèn)題。

4.3 提供資金保障

綜觀國(guó)外，絕大部分旅游警察機(jī)構(gòu)都能保持經(jīng)費(fèi)充足、配套設(shè)備精良，且待遇福利優(yōu)厚。一方面，確定旅游警察經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)化旅游警察經(jīng)費(fèi)制度的基礎(chǔ)。以韓國(guó)旅游警察隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)管理經(jīng)驗(yàn)為例，政府核定旅游警察職能經(jīng)費(fèi)需求，制定針對(duì)性的經(jīng)費(fèi)保證標(biāo)準(zhǔn)，做到職能與經(jīng)費(fèi)分配的統(tǒng)一。另一方面，建立旅游警察經(jīng)費(fèi)最低保障機(jī)制是關(guān)鍵一招。俄羅斯經(jīng)驗(yàn)啟示我們，提高旅游警察部門(mén)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，是落實(shí)旅游警察的薪酬保障、提升旅游警察飽滿工作積極性的基礎(chǔ)。

如上所述，注重經(jīng)費(fèi)與裝備保障，通過(guò)福利待遇吸引更多人才，確保旅游警察隊(duì)伍較高素質(zhì)，是保障旅游治安秩序的必備條件。[12]具體到我國(guó)的旅游警察實(shí)踐，確定旅游警察經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)是建立旅游警察經(jīng)費(fèi)制度的基礎(chǔ)。各地區(qū)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)針對(duì)本地區(qū)旅游警察的不同發(fā)展情況，按照旅游警察職能，分級(jí)分標(biāo)準(zhǔn)劃分旅游警察的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，按照辦公、辦案兩項(xiàng)基本任務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行旅游警察經(jīng)費(fèi)管理，制定旅游警察實(shí)際工作內(nèi)容中的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，建立與事權(quán)劃分相統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障體系和旅游警察經(jīng)費(fèi)支出管理制度。一方面配備統(tǒng)一合理的使用監(jiān)管制度，另一方面要設(shè)立獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)核算部門(mén)，根據(jù)旅游警察年度工作計(jì)劃制定年度經(jīng)費(fèi)使用預(yù)算，在年底對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和使用情況進(jìn)行決算分析。

注釋?zhuān)?/p>

①我國(guó)形成的“省/直轄市-市-縣”旅游警察組織格局，即省級(jí)、直轄市級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)旅游警察組織機(jī)構(gòu)模式，這種現(xiàn)象是由于各地組織管理模式的不同。代表性城市有云南省、北京市、杭州市以及山東省內(nèi)各縣(詳見(jiàn)唐淑臣,黃冬,李玲.全域旅游視閾下我國(guó)旅游警察體系構(gòu)建路徑探析[J].中國(guó)旅游評(píng)論，2020(1)：111-120).