譚運(yùn)啟，劉 旸

（江海職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225101）

江蘇是較早進(jìn)入人口老齡化的省份。在改革開(kāi)放新時(shí)代，江蘇順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)為價(jià)值遵循，積極構(gòu)建能充分體現(xiàn)居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)作用、社區(qū)養(yǎng)老的依托作用、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的支撐作用、信息化養(yǎng)老的補(bǔ)充作用的養(yǎng)老服務(wù)體系，逐步走出一條順應(yīng)民生需求、有江蘇特色的養(yǎng)老服務(wù)之路。

一、江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得的成就

（一）頂層設(shè)計(jì)力度加大，養(yǎng)老服務(wù)制度 日趨完善

江蘇把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，不斷加大頂層設(shè)計(jì)的力度。一是政策引領(lǐng)作用越來(lái)越強(qiáng)。自2009年以來(lái)，江蘇省政府先后出臺(tái)了一系列政策、制度。如《關(guān)于加快江蘇省老齡事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)民生幸福工程的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期民政工作的意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村五保養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)管理》《江蘇老齡事業(yè)發(fā)展 “十二五” 規(guī)劃》和《江蘇老齡事業(yè)發(fā)展 “十三五” 規(guī)劃》等[1]。二是不斷加大公共財(cái)政投入。全省各級(jí)政府以公共財(cái)政政策為導(dǎo)向，不斷加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政投入，先后實(shí)施了農(nóng)村敬老院關(guān)愛(ài)工程、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍、宜居頤養(yǎng)社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)示范區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)信息化和虛擬養(yǎng)老院等方面建設(shè)。三是建立和健全激勵(lì)機(jī)制。采取稅收減免、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，扶持社會(huì)資本投資興辦福利性、非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等。

（二）多元途徑探索加強(qiáng)，養(yǎng)老服務(wù)體系 逐步健全

一是大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，不斷鞏固居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位。江蘇各地高度重視居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）建設(shè)，通過(guò)構(gòu)建 “虛擬養(yǎng)老院” “一鍵通” 等養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，初步形成覆蓋廣、功能全、周到便捷、常態(tài)化的社區(qū)居家服務(wù)。二是積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。加大公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)力度，并鼓勵(lì)支持多元社會(huì)力量和各種資本參與養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建。三是積極探索和構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)。不斷探索和創(chuàng)新 “一鍵通” “虛擬養(yǎng)老院” “網(wǎng)格式” 承包服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)。

（三） “四化” 建設(shè)有序推進(jìn)，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提升

一是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化。規(guī)劃和建設(shè)了一大批功能齊全、適老化、個(gè)性化、多元化的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；二是推進(jìn)各類型養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化。根據(jù)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需求和現(xiàn)狀，制定了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的江蘇標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的科學(xué)、健康發(fā)展；三是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化。全面實(shí)行養(yǎng)老服務(wù)人員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、繼續(xù)教育制度和持證上崗制度，逐步提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、職業(yè)化水平；四是積極推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的智能化。在積極探索和構(gòu)建 “一鍵通” “虛擬養(yǎng)老院” 等網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，積極探索和構(gòu)建智能化、智慧化社區(qū)建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)，不斷提升宜居頤養(yǎng)社區(qū)建設(shè)的信息化、智能化水平。

（四）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)化進(jìn)程加快，養(yǎng)老 服務(wù)內(nèi)涵不斷拓展

養(yǎng)老服務(wù)多元化主體基本形成。主要表現(xiàn)在：政府主導(dǎo)作用、社會(huì)力量主體作用基本形成。養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容日益全面，養(yǎng)老服務(wù)多項(xiàng)指標(biāo)居全國(guó)第一。如截至2016年底江蘇養(yǎng)老服務(wù)床位總數(shù)、養(yǎng)老護(hù)理員持證人數(shù)、護(hù)理院總量等各類指標(biāo)居全國(guó)第一。2016年底，江蘇每千名老人擁有的床位36.4張，高于全國(guó)的31.6張。全省民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)1116家，占全國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的8.9%，護(hù)理院達(dá)98家，居全國(guó)之首。全省有14家養(yǎng)老服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)被確立為國(guó)家智慧養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)[2]。養(yǎng)老服務(wù)模式多元多樣。全省各地靈活采用 “機(jī)構(gòu)運(yùn)作” “虛擬養(yǎng)老” “集中居住” “應(yīng)急服務(wù)” “醫(yī)養(yǎng)結(jié)合” 和 “志愿服務(wù)” 等模式，應(yīng)對(duì)老年人多元化、社會(huì)化的需求。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化趨勢(shì)明顯。主要表現(xiàn)在：養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的作用增強(qiáng)，市場(chǎng)在資源配置和調(diào)節(jié)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾良性互動(dòng)的作用加強(qiáng)，技術(shù)創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和品牌創(chuàng)新理念在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中所發(fā)揮的作用越來(lái)越強(qiáng)。

二、江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了令人矚目的、階段性的成就，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，但養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的不平衡、不充分不能滿足老年人對(duì)美好生活向往的多層次養(yǎng)老服務(wù)需要，這一矛盾也是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中要解決的主要矛盾——供需矛盾，即有效供給和有效需求不足，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)性矛盾突出

養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)性矛盾突出是指養(yǎng)老服務(wù)體系存在結(jié)構(gòu)不健全、層次體系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。從養(yǎng)老服務(wù)供給主體看，多元化養(yǎng)老服務(wù)供給體系沒(méi)有形成。多元化養(yǎng)老服務(wù)供給體系，是指以政府、社區(qū)、居家、社會(huì)組織、社會(huì)志愿者及老年人群體為主體的養(yǎng)老服務(wù)供給體系。當(dāng)前，江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系中，養(yǎng)老服務(wù)資源的供給主體主要是政府，其他主體存在角色定位不清、發(fā)展重點(diǎn)不明、主體作用不強(qiáng)等突出問(wèn)題，急需合理定位各供給主體的功能和發(fā)展重點(diǎn)，以便更好地發(fā)揮各主體的作用、協(xié)調(diào)各主體的功能，合理、公平地配置養(yǎng)老服務(wù)供給資源，科學(xué)、有效地解決養(yǎng)老服務(wù)供給和需求的矛盾，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；從養(yǎng)老服務(wù)體系的動(dòng)力系統(tǒng)看，需求、供給、支持三大動(dòng)力系統(tǒng)尚不完善、不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在：以養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系為核心的需求動(dòng)力體系尚不完善、成熟，以養(yǎng)老服務(wù)福利制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)支持體系尚不完善和成熟，以養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力體系尚不完善和成熟。需求、供給、支持三大動(dòng)力體系的不完善、不成熟，既影響了三大動(dòng)力體系自身作用和功能的發(fā)揮，又影響了整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中三大動(dòng)力系統(tǒng)的良性互動(dòng)和有效循環(huán)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系功能性障礙顯著

養(yǎng)老服務(wù)體系功能性障礙是指養(yǎng)老服務(wù)體系存在功能缺失、功能越位（錯(cuò)位）、功能不協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題。從養(yǎng)老服務(wù)資源供給主體看，由于多元化養(yǎng)老服務(wù)體系沒(méi)有形成，多元化主體，特別是除政府外的其他主體，基本沒(méi)有發(fā)揮自己作為資源供給主體的作用，政府雖然在養(yǎng)老服務(wù)資源供給中發(fā)揮了主體作用，但是由于缺乏相關(guān)的制度和機(jī)制，政府往往管得過(guò)多、過(guò)死，沒(méi)有把相關(guān)的權(quán)力下放給其他主體，出現(xiàn)功能越位，越俎代庖的現(xiàn)象，嚴(yán)重限制和阻礙了其他資源供給主體的積極性和主動(dòng)性。由于在養(yǎng)老服務(wù)資源供給中，出現(xiàn)政府一家獨(dú)大的局面，既不利于各主體發(fā)揮自身的主體作用，更不利于協(xié)調(diào)、整合各資源供給主體的功能，必然出現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源供給主體功能不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。這說(shuō)明，江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系仍需不斷探索、創(chuàng)新和完善。主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：1.居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位沒(méi)有形成，基礎(chǔ)性作用充分發(fā)揮出來(lái)；2.社區(qū)和居家的依托關(guān)系不明、不強(qiáng)，社區(qū)養(yǎng)老的作用有待提升；3.機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的支撐作用不明顯，有待加強(qiáng)；4.養(yǎng)老服務(wù)的信息化水平急需提升，保障作用有待加強(qiáng)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體系制度性問(wèn)題凸顯

養(yǎng)老服務(wù)體系制度性問(wèn)題主要是指養(yǎng)老服務(wù)體系在制度建設(shè)方面存在制度缺失、制度越位（錯(cuò)位）、制度不協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題。從養(yǎng)老服務(wù)資源供給主體看，多元化養(yǎng)老服務(wù)體系沒(méi)有形成的其中一個(gè)重要原因是制度缺失和制度錯(cuò)位。由于缺乏相關(guān)的激勵(lì)制度和保障制度及政府行政制度的越位或錯(cuò)位，多元主體的角色定位、職責(zé)功能、發(fā)展趨勢(shì)等得不到相關(guān)制度的保障、管理和監(jiān)督。此外，由于協(xié)調(diào)、整合制度和機(jī)制的缺失，多元主體在養(yǎng)老服務(wù)供給資源配置中的作用很難實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和多元融合[3]。從養(yǎng)老服務(wù)體系的三大動(dòng)力系統(tǒng)看，三大動(dòng)力體系不完善、不成熟的一個(gè)首要原因是制度缺失和制度錯(cuò)位（越位），突出表現(xiàn)在：由于相關(guān)制度缺失和錯(cuò)位，養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度體系不健全，影響了以評(píng)估制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)需求動(dòng)力體系的發(fā)展和完善；由于相關(guān)制度缺失和錯(cuò)位，養(yǎng)老服務(wù)福利制度體系不健全，影響了以養(yǎng)老服務(wù)福利制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)支持體系的發(fā)展和完善；由于相關(guān)制度缺失和錯(cuò)位，養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理制度體系不完善，影響了以養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理制度體系為核心的養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力體系的發(fā)展和完善。此外，由于協(xié)調(diào)、整合制度和機(jī)制的缺失，需求、支持、供給三大動(dòng)力系統(tǒng)很難形成良性互動(dòng)和循環(huán)，所以在養(yǎng)老服務(wù)體系中，需求動(dòng)力體系的核心地位、支持動(dòng)力體系的基礎(chǔ)地位、供給動(dòng)力體系的終端（實(shí)現(xiàn)）地位很難得到實(shí)現(xiàn)。

三、江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理性思考

人口老齡化給 “未富先老” 的江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)帶來(lái)了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，必須在認(rèn)真分析老齡化新常態(tài)趨勢(shì)下，理性思考和探索江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的本質(zhì)是一項(xiàng)福利性事業(yè)，而不是一項(xiàng)市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是服務(wù)老年人的福利事業(yè)，又是一項(xiàng)最具市場(chǎng)需求和發(fā)展?jié)摿Φ某?yáng)產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老福利性事業(yè)重點(diǎn)保障城鄉(xiāng) “三無(wú)” 老年人和經(jīng)濟(jì)困難等特殊老年人群體的基本性養(yǎng)老服務(wù)需求，在此前提下，再滿足一般老年人群體的養(yǎng)老服務(wù)需求，具有公益性和非盈利性；養(yǎng)老市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)主要以高收入老人、高齡老人和部分半失能、失能老人為服務(wù)對(duì)象，以滿足老年人高層次生活需求或特殊性、人性化生活需求為目標(biāo)，向老年人提供需求服務(wù)的相關(guān)盈利性活動(dòng)的總稱。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為福利性事業(yè)，在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，但隨著人口老齡化、高齡化加劇和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府難以滿足老年人日益增長(zhǎng)的多層次、多元化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展勢(shì)在必行。因此，隨著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多元主體的參與及養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)化、社會(huì)化程度越來(lái)越高，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是既具有產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的福利性事業(yè)，又是具有福利性質(zhì)的市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，必須走 “福利+市場(chǎng)” 雙軌制道路[4]，即在保持中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)福利性事業(yè)這一特質(zhì)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的辯證統(tǒng)一，以事業(yè)保產(chǎn)業(yè)、統(tǒng)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)、助事業(yè)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)福利性事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)和協(xié)同發(fā)展。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的核心是養(yǎng)老服務(wù)，而不是養(yǎng)老保障

“老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所學(xué)、老有所為” 既是社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)之一，又是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)有賴于養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務(wù)兩方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)是為解決老年人多元化、個(gè)性化、差異化的層次性需求，以政府為主導(dǎo)的社會(huì)各界力量提供各種相關(guān)服務(wù)。養(yǎng)老保障是為保障老年人民生，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步，由國(guó)家、各級(jí)政府和社會(huì)以相關(guān)法律法規(guī)政策為依據(jù)，由政府機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體組織實(shí)施，對(duì)各種因經(jīng)濟(jì)、疾病和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事故而陷入困境的老年人群，以及有物質(zhì)和精神需求的全體老年人群提供的福利性的物質(zhì)援助和專業(yè)服務(wù)的制度和事業(yè)的總稱[5]14-15。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和老年人養(yǎng)老需求的日益提高，養(yǎng)老不能只局限于養(yǎng)老保障這一功能，其服務(wù)對(duì)象不僅僅是失能老人和貧困老人這些特殊群體，還應(yīng)具有便民利民的功能，表現(xiàn)出市場(chǎng)性、產(chǎn)業(yè)性和普惠性特點(diǎn)。養(yǎng)老保障服務(wù)于、服從于養(yǎng)老服務(wù)，是養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)和前提，養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)領(lǐng)、包涵養(yǎng)老保障，是養(yǎng)老保障的目標(biāo)定位和價(jià)值歸宿。養(yǎng)老保障體系是養(yǎng)老服務(wù)體系的一個(gè)子體系。因此，養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中居于核心地位。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)政策制度、機(jī)制、模式和體系的研究和探索，是建立和完善養(yǎng)老服務(wù)體系的必由之路。只有以養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)為核心，以養(yǎng)老保障建設(shè)為支撐，才能有序、健康推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)是政府，而不是社會(huì)或市場(chǎng)

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持一元主導(dǎo)與多元主體。政府是養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)。早在2011年，民政部就確定 “形成‘政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民關(guān)懷’的服務(wù)體系” ?！渡鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015）》對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵進(jìn)行了界定，并進(jìn)一步明確了政府的主導(dǎo)作用和主體地位。主要包括：一是投資主體的多元化，即政府、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織多方參與合作；二是服務(wù)方式的多樣化，即居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的協(xié)同協(xié)作；三是服務(wù)內(nèi)容的人性化，即滿足老年人生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、心理健康、社會(huì)參與等多元化、層次性的需求；四是服務(wù)人員的專業(yè)化和兼職性，即既要積極培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員，不斷增加專業(yè)人員的數(shù)量、提高專業(yè)人員的素質(zhì)，又要積極發(fā)展和壯大兼職服務(wù)人員隊(duì)伍；五是養(yǎng)老服務(wù)體系的一元主導(dǎo)性與多元主體性，即養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，并積極發(fā)揮政府、家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織多元主體的作用[5]26-27。政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)、市場(chǎng)培育、監(jiān)督管理、轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，具體有以下四個(gè)方面：一是養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃；二是養(yǎng)老服務(wù)法律法規(guī)政策的制定；三是養(yǎng)老服務(wù)供給的參與和資金提供；四是養(yǎng)老服務(wù)需求、養(yǎng)老服務(wù)供給和養(yǎng)老服務(wù)支持的評(píng)估及監(jiān)管等。

四、江蘇養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的應(yīng)然出路

（一）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)，就是努力構(gòu)建以養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)力系統(tǒng)為基礎(chǔ)層、養(yǎng)老服務(wù)需求動(dòng)力系統(tǒng)為核心層、養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)力系統(tǒng)為終端層（終極實(shí)現(xiàn)） “三位一體” 的養(yǎng)老服務(wù)體系，逐漸形成 “居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合為支撐、信息化智能化為保障” 的養(yǎng)老服務(wù)新格局。

1.多途徑優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)

首先，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源供給存量。即優(yōu)化目前所有的養(yǎng)老服務(wù)供給資源，堅(jiān)持效率優(yōu)先與兼顧公平的原則，利用網(wǎng)絡(luò)、多媒體、APP軟件和大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，建立養(yǎng)老服務(wù)供給資源共建、共享平臺(tái)，發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)資源市場(chǎng)的作用，努力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)供給資源在各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）的合理、科學(xué)、規(guī)范配置，提高養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)有供給資源的利用率，努力杜絕現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源的閑置和浪費(fèi)問(wèn)題。其次，引導(dǎo)變量。即優(yōu)化 “養(yǎng)老+醫(yī)療” 結(jié)構(gòu)，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。堅(jiān)持改革創(chuàng)新和注重公平的原則，利用網(wǎng)絡(luò)、多媒體、APP軟件和大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，建立養(yǎng)老服務(wù)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合共建、共創(chuàng)、共享平臺(tái)，因時(shí)、因地、因人，不斷探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合新模式，積極挖掘符合時(shí)代、地區(qū)、部門(mén)特色的醫(yī)養(yǎng)融合創(chuàng)新點(diǎn)。再次，補(bǔ)足養(yǎng)老服務(wù)供給欠量。即健全 “養(yǎng)老+智能” 結(jié)構(gòu)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)供給信息化、智能化。最后，做優(yōu)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量。堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)供給服務(wù)性、福利性、全面性原則，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人員結(jié)構(gòu)，建立養(yǎng)老服務(wù)人員就業(yè)激勵(lì)機(jī)制和退出機(jī)制，培育高效、福利型養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織。

2.多層次優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)支持結(jié)構(gòu)

首先，多元主體協(xié)同體系。養(yǎng)老服務(wù)支持主體包括各級(jí)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)和其他市場(chǎng)主體，即非政府社會(huì)組織、企業(yè)、社會(huì)各方力量等，如保險(xiǎn)公司，基金公司等。堅(jiān)持職責(zé)分明、分層分類和協(xié)同協(xié)作的原則，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，主導(dǎo)和負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)支持的法律支持和保障，政府其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和部分非政府組織發(fā)揮主體作用，主導(dǎo)和負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)支持的政策性和公益性支持和保障，市場(chǎng)主體，主要是非政府社會(huì)組織、企業(yè)、市場(chǎng)和各社會(huì)力量等，發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，主導(dǎo)和負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)支持的商業(yè)性支持和保障。三個(gè)層次職責(zé)明確、層層推進(jìn)、協(xié)同協(xié)作。其次，拓寬服務(wù)內(nèi)涵。一是拓寬養(yǎng)老服務(wù)理念內(nèi)涵。必須摒棄傳統(tǒng)的、不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的養(yǎng)老服務(wù)理念，解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，確立以下養(yǎng)老服務(wù)理念：養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵是服務(wù)，而不是保障；養(yǎng)老服務(wù)的本質(zhì)是福利性、社會(huì)性，不是盈利性和市場(chǎng)性；養(yǎng)老服務(wù)的全員性、層次性、全面性，而不是個(gè)別化、單一化、片面化。二是拓寬養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和層次。養(yǎng)老服務(wù)包括要有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所學(xué)、老有所學(xué)等領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域都有多個(gè)層次和豐富的內(nèi)容，養(yǎng)老服務(wù)支持主體必須從法律、制度、福利、保險(xiǎn)、醫(yī)療、金融、教育、就業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)提供層次多元、內(nèi)容豐富全面的養(yǎng)老服務(wù)支持性和保障性服務(wù)。［7］最后，健全評(píng)估機(jī)制。 即健全養(yǎng)老服務(wù)支持體系、養(yǎng)老服務(wù)供給體系、養(yǎng)老服務(wù)需求體系中各級(jí)各類評(píng)估制度、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，及各級(jí)各類監(jiān)督和管理制度制度與標(biāo)準(zhǔn)。

3.多維度優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)需求結(jié)構(gòu)

首先，老有所養(yǎng)。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，因時(shí)、因地、因人、因事地進(jìn)行調(diào)查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務(wù)需求在老有所養(yǎng)層面上的目標(biāo)體系、要素體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)價(jià)體系等。其次，老有所樂(lè)。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，因時(shí)、因地、因人、因事地進(jìn)行調(diào)查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務(wù)需求在老有所樂(lè)層面上的目標(biāo)體系、要素體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)價(jià)體系等。再次，老有所學(xué)。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，因時(shí)、因地、因人、因事地進(jìn)行調(diào)查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務(wù)需求在老有所學(xué)層面上的目標(biāo)體系、要素體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)價(jià)體系等。最后，老有所為。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際和當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和水平，因時(shí)、因地、因人、因事地進(jìn)行調(diào)查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務(wù)需求在老有所為層面上的目標(biāo)體系、要素體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、評(píng)價(jià)體系等。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的功能整合

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、長(zhǎng)期、艱巨的系統(tǒng)工程，在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基礎(chǔ)上，要努力進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的改革創(chuàng)新，以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的功能優(yōu)化與整合創(chuàng)新，即促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)多種性質(zhì)、多元主體、多重模式、多樣資源的共建、共享和共榮。具體地說(shuō)，就是在養(yǎng)老服務(wù)支持體系上促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的平臺(tái)共建，在養(yǎng)老服務(wù)需求體系上促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的資源共享，在養(yǎng)老服務(wù)供給體系上促進(jìn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的市場(chǎng)共榮。

1.促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化，形成養(yǎng)老服務(wù)業(yè)協(xié)同、協(xié)作、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局

首先，制定協(xié)同、合作、互助發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）在編制養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃時(shí)，要把協(xié)同、合作、互助發(fā)展理念體現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)設(shè)定、實(shí)施方案和具體工作安排等各個(gè)方面。其次，建立城鄉(xiāng)、區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化政策對(duì)接機(jī)制。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）在養(yǎng)老服務(wù)一體化政策對(duì)接機(jī)制方面，重點(diǎn)保障老年人享有同級(jí)、同等的養(yǎng)老服務(wù)，如構(gòu)建和優(yōu)化與異地養(yǎng)老相關(guān)的醫(yī)保異地結(jié)算政策，完善和健全城鄉(xiāng)、區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)資源共享政策等。（養(yǎng)老文章與社科課題申報(bào)：養(yǎng)老服務(wù)供給中政府、社會(huì)、市場(chǎng)的互動(dòng)研究）再次，構(gòu)建資源共建共享機(jī)制。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）應(yīng)把養(yǎng)老服務(wù)信息和資源共建共享作為養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展的核心工作抓好抓實(shí)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)信息和資源的全方位、無(wú)障礙、多維度的共建共享。

2.構(gòu)建多元參與、開(kāi)放有序的市場(chǎng)體系，形成養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展的新局面

首先，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、開(kāi)放有序的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)則體系。各省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）要努力促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)體系、養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估、從業(yè)資格、機(jī)構(gòu)資格及誠(chéng)信機(jī)制的共建和互認(rèn)，打通養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)、區(qū)域互助、協(xié)商、共建、共享的渠道，促進(jìn)各種養(yǎng)老資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)。其次，打造養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的合作共贏平臺(tái)。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）要在建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、開(kāi)放有序的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)則體系的基礎(chǔ)上，努力打造養(yǎng)老服務(wù)資源和產(chǎn)品交易平臺(tái)、養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈平臺(tái)、養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化市場(chǎng)平臺(tái)和養(yǎng)老服務(wù)龍頭企業(yè)培育和示范平臺(tái)，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。再次，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和特色領(lǐng)域的合作交流。各省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）在因地制宜、實(shí)事求是地發(fā)展有地方特色養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的同時(shí)，要積極推進(jìn)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)人力資源開(kāi)發(fā)等方面的合作交流，發(fā)揮品牌產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的模范和示范作用，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)先進(jìn)理念、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)模式在城鄉(xiāng)、區(qū)域、城市群的交流、傳播和推廣[8]。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的制度重塑

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、長(zhǎng)期、艱巨、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的大工程，既涉及到國(guó)家和地方各級(jí)政府的相關(guān)法律法規(guī)政策，又涉及到促進(jìn)國(guó)家和省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)體制、機(jī)制和制度，其中，制度重塑和建設(shè)是解決養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵，涉及到社會(huì)保障制度、社會(huì)福利制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)醫(yī)療制度、社會(huì)金融制度、社會(huì)教育制度、社會(huì)就業(yè)制度等諸方面。

1.打通部門(mén)體制、制度障礙，健全政府管理、監(jiān)督和評(píng)估制度

首先，進(jìn)行省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）各級(jí)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化和明確政府養(yǎng)老服務(wù)部門(mén)的職責(zé)、職能。由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期存在及市場(chǎng)和計(jì)劃兩種調(diào)節(jié)機(jī)制的共存，很多制度和體制的分類標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展水平、層次在城鄉(xiāng)、區(qū)域間和不同級(jí)別的政府部門(mén)間存在很大的差異，這必然會(huì)造成部門(mén)間職責(zé)重疊、功能重復(fù)、政事不清、互相制肘等問(wèn)題，與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的制度和體制很難形成合力。因此，必須進(jìn)行各級(jí)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)改革，根據(jù)各地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務(wù)制度、機(jī)制所存在的問(wèn)題，解放思想，實(shí)事求是，因地制宜地重新設(shè)置和規(guī)范政府管理機(jī)制，強(qiáng)化和明確各級(jí)各類政府相關(guān)涉老服務(wù)部門(mén)的職能和職責(zé)。其次，健全養(yǎng)老服務(wù)管理、監(jiān)督和評(píng)估制度。一是健全養(yǎng)老服務(wù)需求管理、監(jiān)督和評(píng)估制度。養(yǎng)老服務(wù)需求是一個(gè)動(dòng)態(tài)、多元的系統(tǒng)，養(yǎng)老服務(wù)需求在城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同年齡段類型的人群間存在巨大的差異性和動(dòng)態(tài)發(fā)展性，因此，必須對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、科學(xué)的調(diào)查和研究。所以，健全養(yǎng)老服務(wù)需求管理、監(jiān)督和評(píng)估制度，最重要的是要建立和健全養(yǎng)老服務(wù)需求動(dòng)態(tài)調(diào)查和科學(xué)研究制度。二是健全養(yǎng)老服務(wù)供給管理、監(jiān)督和評(píng)估制度。養(yǎng)老服務(wù)需求的動(dòng)態(tài)性、多元性、差異性，決定了養(yǎng)老服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)性、多元性和差異性，因此，健全養(yǎng)老服務(wù)供給管理、監(jiān)督和評(píng)估制度，最重要的是首先要建立和完善養(yǎng)老服務(wù)供給動(dòng)態(tài)調(diào)查和科學(xué)研究制度。三是健全養(yǎng)老服務(wù)支持管理、監(jiān)督和評(píng)估制度。養(yǎng)老服務(wù)需求和養(yǎng)老服務(wù)供給的動(dòng)態(tài)性、多元性和差異性，也決定了養(yǎng)老服務(wù)支持的動(dòng)態(tài)性、多元性和差異性，因此，健全養(yǎng)老服務(wù)支持管理、監(jiān)督和評(píng)估制度，最重要的是首先建立和健全養(yǎng)老服務(wù)支持動(dòng)態(tài)調(diào)查和科學(xué)研究制度。

2.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和政府主導(dǎo)，構(gòu)建多元主體參與的中國(guó)特色福利制度

中國(guó)最大的實(shí)際是仍處于，并且將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這一最大的國(guó)情決定了中國(guó)必須實(shí)行以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)成分共存的經(jīng)濟(jì)制度，這一經(jīng)濟(jì)制度決定了多元主體參與的中國(guó)特色福利制度也必然是多種所有制經(jīng)濟(jì)共存的福利制度。政府、社會(huì)、企業(yè)和家庭共同構(gòu)成養(yǎng)老福利供給主體，政府、社會(huì)和企業(yè)相關(guān)的為老服務(wù)、涉老服務(wù)組織和部門(mén)，必須各負(fù)其職，各盡其責(zé)，為養(yǎng)老服務(wù)提供保險(xiǎn)、醫(yī)療、金融、就業(yè)、教育諸方面的制度、機(jī)制、政策和實(shí)踐活動(dòng)等保障。首先，健全政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老服務(wù)制度。政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老服務(wù)制度的重點(diǎn)是依靠自身力量無(wú)法獲得相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)、必須借助政府或社會(huì)的老人和家庭，通過(guò)不斷加大公共財(cái)政投入、持續(xù)設(shè)施建設(shè)、多元服務(wù)供給和規(guī)范監(jiān)督管理等一系列政策、制度及社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，向老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神關(guān)注、緊急救助和社會(huì)參與介入等服務(wù)?；攫B(yǎng)老服務(wù)制度主要包括城市 “三無(wú)” 老人和農(nóng)村五保老人的社會(huì)供養(yǎng)制度，生活不能自理老人和經(jīng)濟(jì)困難老人護(hù)理救助和補(bǔ)貼制度，經(jīng)濟(jì)困難老人及家庭養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度和高齡老人津貼制度等。其次，深化保險(xiǎn)、醫(yī)療、就業(yè)、金融、教育和社會(huì)福利等方面的改革，構(gòu)建多元主體參與的中國(guó)特色社會(huì)福利制度。一是積極推動(dòng)養(yǎng)老福利制度在金融、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的配套改革。如在教育方面，積極進(jìn)行教育制度改革，重塑和建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)教育和培訓(xùn)制度，在對(duì)原有社會(huì)教育制度特別是老年大學(xué)教育制度和養(yǎng)老服務(wù)人員教育和培訓(xùn)制度進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)其他國(guó)家和省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索和構(gòu)建老年大學(xué)教育和培訓(xùn)制度，職業(yè)教育和培訓(xùn)制度，以及老年護(hù)理教育和培訓(xùn)制度，形成制度改革和建設(shè)合力。二是積極進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度改革，重塑和建設(shè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在對(duì)原有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革的同時(shí)，學(xué)習(xí)德國(guó)等國(guó)家和其他省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極探索和構(gòu)建養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)制度和護(hù)理險(xiǎn)制度，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度。三是積極進(jìn)行社會(huì)福利制度改革，重塑和建設(shè) “三位一體” 的養(yǎng)老福利制度。在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)醫(yī)療、社會(huì)教育和社會(huì)就業(yè)等方面改革的基礎(chǔ)上對(duì)原有養(yǎng)老福利制度進(jìn)行改革。